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수 신	각 언론사 보건복지 및 사회부, 정치부 담당 기자
발 신	「의료사고피해구제법 제정을 위한 시민연대」(경실련, 건강세상네트워크, 의료소비자시민연대, 한국백혈병환우회 등 발신단체 참조)
문 의	경실련 김태현국장, 곽선희간사 (02-3673-2142)
일 자	2010. 2. 9 (화)
제 목	국회 법사위에 의사특혜법으로 전락한 의료분쟁조정법에 대한 의견 제출(총8매)

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경실련, 건강세상네트워크, 의료소비자시민연대, 한국백혈병환우회 등 시민사회, 환자단체들로 구성된 의료사고피해구제법 제정을 위한 시민연대(이하 시민연대)는 지난 12월 29일 국회 보건복지가족위 전체회의를 통과한 [의료사고피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률안에 대한 의견]을 발표하고 이를 법제사법위원회에 제출합니다. 시민연대는 현재 법사위에 회부된 법이 환자 측의 입장을 제대로 반영되지 못하고 의료인 측에게만 일방적으로 유리한 법으로 실효성을 기대하기 어렵다는 점을 밝히고, 국회가 국민을 대표하는 대의기관으로서의 역할과 소임을 다하기 위해 의견서에서 지적한 법리적인 문제와 절차상의 문제에 대한 철저한 심사를 통해 이법이 국민을 위한 법으로 거듭날 수 있도록 바로 잡아줄 것을 촉구합니다.

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[의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률안에 대한 의견 ]

“ 국민의 희생만 강요하고 ‘의사특혜법’으로 전락한 의료분쟁조정법에 대한 법사위의 철저한 심사를 요청합니다 “

지난 12월 29일, 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정을 위한 제정법이 국회 보건복지가족위원회 전체회의를 통과하여 법제사법위원회에 회부되었습니다. 시민사회단체들과 환자 및 피해자가족들은 의료사고 발생시 환자와 의료인 간의 개별적 갈등으로 방치되어 온 상황을 지적하며 20년 동안 국회에서 난항을 겪어온 관련 법률제정을 간절하게 염원해 왔음에도 지난 상임위를 통과한 법이 절차상의 문제와 함께 법리적으로도 큰 문제점을 안고 있어 깊이 우려하지 않을 수 없습니다.

의료사고는 환자, 의료인 양자 모두에게 고통을 안겨주지만 당사자에게는 장기간 더 많은 심적 아픔과 물질적 손실을 겪게 하며 잃을 것이 많은 사건입니다. 대다수 국민은 의료사고 자체를 인지하지 못하거나 사고 발생이 의료분쟁으로 확대되더라도 피해구제를 받을 수 있는 관련 법률이 없어 고통과 분쟁의 악순환이 계속되어 왔습니다. 현재도 의료분쟁을 해결하는 방법으로 의료법상 의료심사조정위원회, 소비자보호법상 소비자분쟁조정위원회 등이 있으나 유명무실한 위원회로 전락하거나 소액분쟁에서의 역할로 한정되어 있어 의료사고에 대한 합리적 해결을 위한 제도로 기능하지 못하고 있습니다. 이 때문에 의료사고 피해구제를 위한 법제정은 단순히 의료분쟁을 해결하는 수많은 방법 중 하나를 더하는 것이 아니라 국민이 억울한 피해를 보지 않도록 국민의 입장에서 접근하여 의료사고의 합리적 조정과 신속한 피해구제가 가능하도록 제도적으로 보완해주어야 실효성 있는 제도로 기능할 수 있습니다.

하지만 이번에 상임위를 통과한 법은 의료사고의 명확한 원인 규명을 위한 핵심적인 규정인 입증책임전환을 회피하기 위해 의료사고의 제반사항을 객관적으로 조사, 감정하는 별도의 기구(의료분쟁조정중재원) 설치로 대신하였습니다. 뿐만 아니라, 형사책임특례와 무과실보상을 허용하면서도 의료배상공제조합의 설립은 임의화 하여 의료계는 아무런 부담도 지지 않으면서 특례를 통한 형사면책의 혜택까지 얻을 수 있게 되었습니다. 이에 반해 의료사고로 인한 실질적 피해구제의 핵심적 규정인 입증책임을 전환하는 명시적 규정은 배제하면서 무과실보상을 허용하여 의료사고의 원인규명을 부실하게 만들고 실질적인 피해 보상을 받을 수 없게 함으로써 환자에게만 희생을 강요하는 법률안으로 전락하였습니다.

이에 시민사회단체들과 환자 및 피해자들은 법사위에 회부된 법이 환자 측의 입장이 제대로 반영되지 못한 채 의료인 측에게만 일방적으로 유리한 법으로 실효성을 기대하기 어렵다는 점을 밝히고, 이제라도 국회가 국민을 대표하는 대의기관으로서의 역할과 소임을 다하기 위해 다음과 같은 문제에 대해 철저히 법안을 심사하여  국민을 위한 법으로 거듭날 수 있도록 바로 잡아줄 것을 간곡히 요청합니다.

1. 입증책임 전환조항 삭제에 대하여

의사 측에게 무과실입증책임(입증책임전환)을 지우는 대신 형사책임특례를 주고, 환자 측은 분쟁비용을 부담하게 하여야 형평의 원칙에 맞습니다. 이는 의료의 전문적이고 특수한 영역을 고려해 의학적 전문지식이 없는 환자가 증거자료 모두를 의료기관에 의존해야 하는 상황에서 입증의 어려움으로 피해보상을 받기 불가능하기 때문에 전문가인 의료인이 자신에게 잘못이 없다는 점을 입증하도록 입증책임을 전환하는 것이 무기대등의 원칙에 부합하기 때문입니다. 하지만 이 법은 환자 측에게 입증책임은 물론 비용도 부담하게 하여 불이익을 주고, 의사에게는 형사책임특례와 무과실보상이라는 특혜를 줌으로써 사회정의와 형평에 어긋나는 법을 만들었는바, 입증책임이 전환되는 전제하에서 형사책임특례나 무과실보상제도가 입법되어야 합니다.

2. 형사처벌특례에 대하여

이 법 제52에는 ‘조정성립 등에 따른 피해자 의사의 존중’이라는 제호로, 의료인에 대해서 형사특례를 인정하는 조항이 신설됐습니다. 하지만 우리나라에 입법사상 특정 직역에 대해 예외적인 특례를 인정하는 입법 전례가 있는지 의문이 듭니다. 이와 같은 특례를 도입하게 되면 사실관계를 밝히려는 노력을 제대로 하지 않고 당사자 간의 합의를 종용하는 식으로 사건 해결에만 주안점을 두어 진실이 감춰지는 역기능이 있을 수 있습니다. 또한 의료사고의 실체적 진실은 규명하지 못한 채 의사에게 면제부만 주게 될 경우 조정과정을 통한 환자들의 실 보상이 안되고 형식적인 조정에만 초점을 맞출 수 있어 피해구제의 실익과 실효성이 불투명해 질 수 있습니다. 특히 국가 형벌권 행사는 국가 존립의 가장 기본적인 권한임에도 특정 직업에 대해서 그 권한을 배제하는 것을 상임위 권한의 범위로 볼 수 있을지 의문이 듭니다.

그동안 의료계는 형사책임특례를 주장하며 그 논거로 형사처벌 부과시 의료인의 위축으로 인해 방어적 의료행위를 유발할 수 있다는 점, 의료인이 의료사고의 위험에서 벗어나 환자진료에 최선을 다하도록 하고 과잉검사, 위험환자의 기피 등을 방지하기 위한 것으로 그 이익이 모든 국민에게 미치기 때문에 의료인에 대한 형사처벌특례는 평등권에 위반되지 않는다고 주장해 왔습니다. 하지만 현실적으로 의사진료권이 위축될 정도로 의사에게 유죄판결을 선고하는 사례는 거의 없습니다. 또한 실제 이익이 모든 국민에게 미친다는 것만으로 의사에게만 특례를 인정하는 것은 타 부문과의 형평성 문제를 고려할 때 타당하다고 보기 어렵습니다. 실제, 판례상으로도 보건의료인의 행위는 거의 대부분이 경과실로 판정되기 때문에 형사처벌이 되지 않고 있습니다.

그런데 이 법과 같이 입증책임을 전환하지 않아 환자에게 손해배상권리가 원칙적으로 보장되어 있지 않고 보험도 임의가입으로 둔 상태에서 형사책임특례를 도입하는 것은 결코 법의 논리와 균형에 맞지 않는 악법이 될 우려가 있습니다. 더욱이 현재 의료계와 국회 일부에서는 입증책임전환 규정만 문제를 삼고 의사에게 유리한 특례조항에 대해서는 ‘조정성립에 따른 피해자 의사 존중’이라는 미명하에 이를 도입한 것은 이 법이 ‘의사특혜법’이라는 오명을 자처하게 될 것입니다.

더욱이 이 법은 의사들에게 특혜는 허용하면서도 정작 의료사고와 관련하여 의사들을 감독하고 의료 서비스의 질을 감시해야 할 의무는 소홀히 하고 있습니다. 미국의 약 30개 주에서는 의료 과실 관련 정보를 인터넷을 통해 일반에 공개하는데 이는 반복적으로 의료과실을 범하는 수준 미달의 의사들을 퇴출해서 환자들의 생명과 건강과 재산을 지키고 의료 과실과 관련된 사회적 비용을 절감하기 위한 목적으로 시행되고 있습니다. 하지만 이번에 상임위를 통과한 이 법은 환자들의 권익을 지키고 의료과실 비용을 절감하는 합리적인 노력을 기울이지 않고 그 대신 의사에게만 특혜를 허용함으로써 결국 의료 과실과 관련된 사회적 비용은 소비자인 환자들에게 전가하는 문제를 야기하고 있습니다.

이에 이미 민사관계에서 조정이나 합의가 되면 대부분 형사문제에 대해 반의사불벌이 이루어지고 있는 상황에서 이것을 법에까지 명시할 필요는 없을 것입니다. 특히 조정의 대가로 형사특례조항을 법에 명시하게 되면 환자에게는 불리할 수밖에 없기 때문에 전제되어야 할 입증책임전환 규정이 없는 현재 이 법안에서 제52조는 삭제해야 합니다.

제52조(조정성립 등에 따른 피해자 의사의 존중)  ① 제36조제3항에 따른 조정이 성립하거나 제37조제2항에 따른 조정절차 중 합의로 조정조서가 작성된 경우에는 보건의료인이 「형법」 제268조의 죄 중 업무상과실치상죄를 범한 경우에도 피해자의 명시한 의사에 반하여 공소를 제기할 수 없다. 다만, 피해자가 신체의 상해로 인하여 생명에 대한 위험이 발생하거나 불구 또는 불치나 난치의 질병에 이르게 된 경우에는 그러하지 아니하다.

② 제3장제2절에 따른 중재절차에서 「중재법」 제31조에 따른 화해중재판정서가 작성된 경우에도 제1항과 같다

3. 무과실보상에 대하여

이 법안의 조속한 처리를 강하게 밀어붙였던 복지부조차 무과실 의료사고에 대한 보상제도가 외국의 경우도 보편화되어 있지 않다는 점을 지적하며 우리나라에서 바로 법에 담기에는 그 대상이나 범위에 대한 데이터를 하나도 갖지 않고 있기 때문에 재정이 얼마나 소요될 지 아무것도 알지 못한다며 신중한 처리를 요구한 바 있습니다.

불가항력적인 무과실보상을 허용하게 될 경우, 과실을 입증하기 보다는 무과실보상으로 빠지려는 위험성을 높여 의료사고의 원인과 실체적 진실을 규명하는 절차가 부실화될 수밖에 없습니다. 이는 당연히 과실에 대한 책임 규명을 소홀하게 만드는 도덕적 해이를 조장하고 엄청난 재원만 소요하는 문제를 야기합니다. 또 과실 책임 원칙이라는 민사법 체계와도 맞지 않기 때문에 다른 분야와의 관계에 있어서도 형평성의 문제가 제기될 수 있습니다. 이미 무과실보상을 허용한 다른 나라에서도 무과실로의 도피로 인한 재정 부담으로 아주 제한적인 범위로 한정하고 있음에도 우리나라의 경우 아무런 재원마련에 대한 계획도 없이 법안에 밀어놓고 급기야 이를 1년 유예한다는 웃지 못 할 상황을 연출한 것이 과연 법 제정의 목적에 부합하는 것인지, 또 정상적인 제정법의 절차인지 되묻지 않을 수 없습니다. 이에 입증책임전환이 전제되어 있지 않는 상황에서 불가항력적인 무과실보상 역시 삭제되어야 합니다.

제47조(불가항력 의료사고 보상) ① 국가는 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생하였다고 의료사고보상심의위원회에서 결정한 의료사고에 대하여는 환자 등의 생명․신체 및 재산상의 손해에 대하여 예산의 범위 안에서 보상한다.

② 제1항의 의료사고보상심의위원회의 구성 및 운영, 보상재원의 분담주체 및 비율, 보상의 대상 및 범위, 보상금의 지급기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

4. 절차적 문제에 대해

1) 이 법은 복지부가 해외환자유치를 위해 예산을 미리 따놓고 국회에 강요하여 처리한 흔적이 많습니다. 그 대표적인 예가 20년 동안 국회에서 표류해온 제정법 임에도 이번 법안을 처리하면서 단 한차례의 공청회도 개최하지 않았을 뿐 아니라, 많은 법리적 문제를 안고도 의견수렴 절차나 이에 준하는 노력없이 법안심사소위를 통과한지 불과 하루도 안 된 시점에서 바로 전체회의를 소집하여 이를 통과시켰습니다.

2) 또한 형사처벌 특례와 무과실보상에 대해서는 당시 법안심의위원회에 참여했던 의원들조차 입법상의 나쁜 전례를 만들 것을 우려했음에도 불구하고 이를 바로 법안에 포함시켰고, 이에 따른 비판과 우려의 목소리를 의식하여 1년간 유예조치 한다는 부칙조항을 달았습니다. 형사처벌특례 조항의 경우 피해자와 의료인 모두에게 혜택을 부여할 수 있고 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 활성화에 기여하는데 꼭 필요한 제도인지 여부를 알아보기 위해 처벌제도 시행 전에 의료분쟁조정제도 전반에 관해서 평가를 한 후에 도입하지 아니할 수 있다는 부대의견을 붙였습니다. 하지만 과연 평가 작업도 이뤄지지 않은 상태에서 이렇게 서둘러 도입하는 것이 적절한 것인지 의구심을 갖지 않을 수 없습니다.

부      칙

제1조(시행일) ① 이 법은 2010년 7월 1일부터 시행한다. 다만, 제48조 및 제52조의 규정은 2011년 7월 1일부터 시행한다.

3) 또 지난해 12월 29일 이 법을 통과시킨 보건복지가족위원회 전체회의에서는 입증책임전환 규정을 대신한 의료분쟁조정중재원에 대해 공정한 운영이 제도의 생명이라는 점과 객관적이고 공정한 감정단 구성문제를 강조한 바 있습니다. 당시 의원들의 우려 섞인 질문에 대해 복지부 장관은“의료사고감정단은 앞으로 이 법의 운영을 좌우하는 핵심적인 사항이라고 생각됩니다. 그분들의 전문지식과 그분들이 어느 편에도 치우치지 않는 중립성이 중요하기 때문에 ... 앞으로 구성을 할 때 ... 시민단체도 참여하게 될 것이고 법률가도 참여하게 될 것입니다....”라고 발언하였습니다.

하지만 이 법 제26조(감정부) 2항에서는 감정위원 자격을 의사와 변호사로 제한하고 7항에서는 감정위원을 의사, 변호사, 비영리민간단체로 명시함으로써 감정위원 자격에 대한 내용이 충돌하고 있습니다. 복지부 장관이 감정단 구성과 관련한 우려를 해소하기 위해 비영리민간단체의 참여를 강조하고도 정작 2항에서는 이를 명시하지 않아 이후 법해석과 법적용에 따른 논란이 발생 가능하다는 점에서 2항 감정위원 자격에 비영리민간단체를 포함하는 것으로 반드시 정정되어야 할 것입니다.

제26조(감정부) ① 감정단의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 상임 감정위원 및 사건마다 단장이 지명하는 비상임 감정위원으로 구성된 분야별, 대상별 또는 지역별 감정부를 둘 수 있다.

② 감정위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 9인의 추천위원으로 구성된 감정위원추천위원회(이하 “추천위원회”라 한다)의 추천을 받아 원장이 임명 또는 위촉한다.

1. 의사전문의 자격 취득 후 2년 이상 경과하거나 치과의사 또는 한의사 면허 취득 후 6년 이상 경과한 사람

2. 변호사 자격 취득 후 4년 이상 경과한 사람

3. 보건복지가족부장관이 제1호 또는 제2호에 상당하다고 인정하는 외국의 자격 또는 면허 취득 후 5년 이상 경과한 자

③ 추천위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 원장이 위촉한다. 이 경우 제1호에 해당하는 사람은 3인으로 하고, 제2호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 사람은 각각 2인으로 한다.

1. 판사․검사 또는 변호사의 자격이 있는 사람으로서 대한변호사협회에서 추천한 사람

2. 보건의료에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람으로서 보건의료인단체 또는 보건의료기관단체에서 추천한 사람

3. 소비자권익에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람으로서 「비영리민간단체 지원법」 제2조에 따른 비영리민간단체에서 추천한 사람

4. 대학에서 부교수 이상의 직에 있거나 있었던 사람으로서 한국대학교육협의회에서 추천한 사람(다만, 보건의료인은 제외한다)

⑦ 각 감정부에 두는 감정위원의 정수는 다음 각 호와 같다.

1. 제2항제1호 또는 제3호(의사전문의 자격이나 치과의사 또는 한의사 면허를 취득한 사람에 한한다)에 해당하는 사람 : 3인

2. 제2항제2호 또는 제3호(변호사 자격을 취득한 사람에 한한다)에 해당하는 사람 : 1인

3. 제3항제3호에 해당하는 사람 : 1인

5. 기타 문제

현재 법원에서의 조정제도에서도 경찰. 검찰의 협조를 받아서 수사권, 직권 등의 방식으로 진행되는데 단순하게 형사특례를 인정하는 것만을 가지고 조정에 임한다는 것은 위험한 방식일 수 있습니다. 또한 손해배상액을 결정하는 것은 굉장히 전문적인 작업임에도 중재원을 통해서 당사자들이 납득할 정도의 해결이 가능할 것인지 의문이 듭니다. 무엇보다 이 법은 기존 조정제도와 같이 유명무실한 제도로 전락할 우려가 큽니다. 의료법상의 중앙의료심사조정위원회의 경우 20년이 넘는 동안 약 15건 가량이 접수되어 그중 2건만이 조정 되어 유명무실한 제도로 전락한 지 오래됐습니다. 소비자보호법상의 한국소비자원도 조정된 사건의 금액이 100만원 이하가 42.2%, 500만원 이하가 33.5% 등 1,000만원 이하의 소액조정이 85.9%에 이르러 소액 분쟁에서의 역할로 한정되고 있습니다.

더욱이 복지부가 기획재정부로부터 미리 예산을 미리 따놓고 상임위 통과를 압박했다는 사실은 이 법안이 얼마나 졸속으로 처리되었는지를 잘 증명해 주고 있습니다. 결국 이 법안이 현재의 실효성 없는 조정제도와 별반 다르지 않으면서 의료계에게만 혜택을 주는 법안이라면 피해자들이 신속한 피해구제를 받을 수 있도록 법제정을 요구한 법제정의 목적과 취지는 전혀 달성되지 못한 채 환자들에게만 일방적인 양보를 강요하는 법이라는 오명을 쓸 수밖에 없을 것입니다.

이제 이 법은 관련 제도의 부재로부터 고통 받아 온 환자인 국민을 실질적으로 구제하는데 초점을 맞춘 것이 아니라 해외환자 유치 활성화를 위해 급조했다는 지적을 피할 수 없습니다. 또한 이번 법안에 대해 의료계는 환영하고 있으나 환자 및 피해자들은 이를 비판하고 있다는 것은 이 법안이 누구를 위한 법인지를 단적으로 보여주는 것이라 할 것입니다. 이렇게 졸속으로 처리되고 그 한계가 명백함에도 이 문제를 해소하지 못한다면 입법기관이자 대의기관으로서의 국회에 대한 큰 질책이 남겨지게 될 것은 자명할 것입니다. 이에 지난해 국회 보건복지가족위 전체회의를 통과하여 법사위에 회부된 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률안의 절차상의 문제와 법리적인 문제에 대해 철저히 검토하여 법제정 취지에 부합하고 바로 잡을 수 있도록 법제사법위원회의 철저한 심사를 요청 드립니다.

의료사고피해구제법 제정을 위한 시민연대

건강세상네트워크, 경제정의실천시민연합, 선한사마리아인운동본부, 암시민연대, 의료소비자시민연대, 전국사회보험노동조합, 한국HIV/AIDS감염인연대KANOS, 한국건강연대, 한국기스트환우회, 한국백혈병환우회, 한국소비자교육원, 한국장애인단체총연맹, 혈관기형환우회, 혈관질환자단체, 환자복지센터