▪공동대표 : 보선 임현진 조현 최정표 박종두 □110-809 서울시 종로구 동숭동 50-2 경실련회관 3층 (전화) 02-765-6400 (전송) 02-741-8564 (홈페이지) www.ccej.or.kr
수 신 |	각 언론사 경제부, 사회부
발 신 |	경실련 재벌개혁위원회(위원장, 이의영 군산대 경제학과 교수)
문 의 |	경제정책팀(권오인 부장, T. 02-3673-2141, 010-6789-1909)
일 자 |	2012. 4. 24 (화)
제 목 |	[보도] 2008-2011, 공정거래위원회 과징금부과 실태분석 발표(총 14매)

최근 4년간 과징금 부과율은 관련 매출대비 1.3%에 불과

전체 과징금액 중 담합이 84.8%로 압도적

재벌기업이 부과 받은 과징금은 전체의 68.6%

경실련은 최근 4년(2008-2011)간 공정거래위원회의 공정거래법 위반 과징금 부과 실태를 분석 발표했다. 조사대상은 2008년 1월 1일부터 2011년까지 12월 31일까지 공정위 홈페이지에 게시된 의결서 중 대표조치유형 ‘과징금’과 ‘고발’ 중 과징금 부과에 해당하는 사건을 대상으로 했다. 경실련은 최근 과징금 부과실태를 살펴봄으로써 과징금 제도에 대한 문제점을 지적하고, 공정거래 위반행위를 근절할 수 있는 대안을 제시함으로써 소비자 보호와 공정경쟁 질서 확립을 이루고자 조사 및 분석을 하였다. 주요 분석결과는 다음과 같다.

최근 4년간 공정위가 총 과징금 부과 사건은 329건, 부과 업체 수는 971개사, 최종 부과 금액은 약 2조5332억 원이며, 최종 과징금 부과율은 관련 매출대비 1.3%로 조사되었다. 현행 과징금부과기준은 공정거래 위반행위를 제재하는데 실효성이 없는 것으로 분석됐다. 즉 2008년 최종 부과과징금이 2243억원에서 2011년 1조42억원으로 7799억원(348%)이 급증하였으며, 부과 업체수도 같은 기간 174개사에서 329개사로 155개사(89%)가 급증해 계속 증가하고 있는 것으로 나타났다.

다음으로 기본과징금 대비 최종 부과과징금의 감경률이 51.4%로 다양하고 불명확한 감경사유로 인해 절반이상 과징금이 감경되고 있는 것으로 나타났다. 이러한 높은 감경률은 의무적 조정, 임의적 조정, 부과 과징금 등의 몇 단계에 걸친 감경과 경기악화 및 금융위기 반영, 경영여건 악화, 현실적 부담능력, 제재 목적에 비해 과중 등의 불명확한 사유 때문인 것으로 조사되었다.

(단위 : 백만원)

연도	부과 업체수	관련매출액 등	평균 부과율	기본과징금	감경률	최종 부과과징금	최종 부과율
2008a	174	16,428,604	4.0%	652,914	65.6%	224,337	1.4%
2009	172	29,123,082	1.6%	478,526	30.3%	333,573	1.1%
2010	296	43,317,628	5.0%	2,154,955	54.9%	971,112	2.2%
2011	329	109,814,813	1.8%	1,922,874	47.8%	1,004,269	0.9%
계	971	198,684,127	2.6%	5,209,269	51.4%	2,533,291	1.3%
3년간 증감b	155	93,386,209		1,269,960		779,932
증가율 (b/a*100)	89%	568%		195%		348%

부과 유형별로 살펴보면 전체 부과 과징금 중 담합행위에 부과된 과징금은 2조1,470억원으로 전체 부과액의 84.8%에 달한다. 재벌 계열사의 과징금은 전체 과징금의 68.6%를 차지하고 있으며, 담합의 경우에도 4년간 약 1조6,978억원으로 전체 과징금의 67%를 차지하고 있어 재벌의 담합 행위가 심각한 수준으로 나타났다.

(단위 : 백만원)

2008-2011년 과징금 부과	부과 업체수	관련 매출액 등	평균 부과율	기본 과징금	평균 감경율	최종 부과 과징금		최종 부과율
						금액	비율
전체 과징금	971	198,684,127	2.6%	5,209,269	51.4%	2,533,291		1.3%
전체 담합	679	163,177,134	2.9%	4,754,035	54.8%	2,147,079	84.8%	1.3%
재벌 계열사 전체 과징금	193	137,392,344	2.6%	3,553,039	51.1%	1,738,219	68.6%	1.3%
재벌 계열사의 담합	145	133,571,454	2.6%	3,497,676	51.5%	1,697,814	67.0%	1.3%

마지막으로 4년간 과징금을 100% 감경 받은 기업은 74개사 이며, 이들 기업은 각각 ‘첫 번째 자진신고를 한 경우’, ‘기업회생절차 등으로 부담능력 없는 경우’ 등으로 과징금을 전액 면제받은 것으로 드러났다.

경실련은 이번 분석결과에서도 나타났듯이 현재의 낮은 과징금 부과기준과 불명확한 감경사유, 리니언시 제도(자진신고자 감면제도)를 통한 과도한 감면 등으로 인해 과징금 제도의 실효성이 떨어지고 있다고 판단한다. 따라서 기업들의 공정경쟁 질서 훼손 행위를 시정하기 위해서는 무엇보다도 공정거래법을 대폭 강화해야 한다고 본다.

분석결과에서 볼 수 있듯이 최종 과징금부과율 1.3%는 OECD가 제시한 담합 등 기업범죄의 소비자 피해액(15~20%)의 10분의 1에도 미치지 못하는 수준이기 때문에 우선적으로 공정거래법 개정을 통해 과징금 부과기준을 20% 이상으로 상향시키고, 소비자 피해금액 산정을 의무화하도록 해야 한다.

또한 과징금 조정 및 감경제도의 명확한 기준을 확립해 징벌적 성격의 과징금이 대폭 감경되는 것을 방지해야 한다. 동시에 공정위 전속고발권을 폐지하여 형사처벌을 활성화 시키고, 집단소송제와 징벌적손해배상제의 도입을 통해 소비자 보호를 해야 한다고 본다. 끝으로 공정경쟁질서 확립을 위해서는 정치권의 법제도 개선이 중요한 만큼, 정치권은 이번 총선에서 약속했던 경제민주화 관련 공약들을 즉각 실천에 옮겨야 한다.

<첨부> 분석보고서 전문.

공정거래위원회 과징금부과 실태분석(2008~2011)

Ⅰ. 배경

1. 조사배경 및 목적

❍ 최근 라면업체 간의 담합, 핸드폰 사업자 간의 담합과 삼성전자의 공정위 조사 방해 행위 등 기업의 불법적인 행위가 사회적 물의를 일으키고 있음. 담합 등의 기업범죄는 시장 지배적 위치를 남용하여 불특정 다수의 소비자, 또는 특정 대상기업에 고의적 피해를 입힌다는 점에서 매우 악질적 경제범죄임. 그러나 현재 공정위 과징금 부과 기준율을 보면 기업이 불법행위로 챙긴 부당이득에 비해 적발 시 납부하는 과징금의 부과율이 매우 낮음.

❍ OECD 보고서에서는 기업들이 부당한 공동행위(담합)를 하는 경우 발생하는 부당이득을 관련매출액의 약 15%에서 20%로 추산. 그러나 현재 우리나라 공정거래법에서는 과징금 부과율이 최고 관련매출액의 10% 이내에서만 부과하도록 하고 있음. 이마저도 지나치게 관대한 감경조항으로 인하여 최종적으로 부과되는 과징금은 부당이득에 비해 턱없이 적은 수준임. 이처럼 적발 시 부담하게 될 과징금의 액수 보다 불법행위로 얻어지는 수익이 더 크기 때문에 기업들은 지속적인 탈법행위의 유혹을 받게 됨. 공정거래위원회는 과징금제도를 제대로 운영하지 못함으로 인해 기업들의 불법행위를 조장하고 있다는 비판마저 듣고 있음. 이에 경실련은 2008년부터 2011년까지 공정거래위원회의 과징금부과 실태를 전량 조사하여 과징금제도의 실효성을 분석하고 문제점을 지적하고자 함. 이를 통해 과징금제도가 법 위반행위를 실효성 있게 근절하도록 개선되고 기업들의 불법적인 행위가 줄어들어서 공정한 시장질서가 회복되기를 기대함.

2. 조사대상과 방법

1) 조사대상

❍ 2008년 1월 1일부터 2011년까지 12월 31일까지 공정거래위원회 홈페이지에 게시된 의결서 중 대표조치유형 ‘과징금’에 해당하는 사건을 조사 대상으로 함.

2) 조사내용과 방법

❍ 공정위 의결 중 ‘과징금’ 처분에 해당하는 사건에 대해 사건명, 가담회사, 행위유형, 기본과징금, 의무적 조정과징금, 임의적 조정과징금, 부과과징금, 최종과징금 내역을 정리하고, 기본과징금의 부과율과 최종과징금의 가중․감경률, 그리고 각각의 가중․감경 사유를 조사하여 공정위의 과징금 부과 행태를 분석함.

❍ 정리된 자료의 유형별 과징금 부과율과 평균 감경률 분석, 대기업집단과 일반기업의 과징금 부과 비율 등을 교차비교 함. 일련의 작업을 통해 각 기업에 최종적으로 부과된 과징금의 수준과 감경률의 적절성을 평가하고, 과징금 제도의 실효성을 분석함.

Ⅱ. 과징금 부과 실태

1. 2008-2011 공정위 과징금 부과 내역

1) 과징금 부과 건수

❍ 2008년에서 2011년까지 공정위는 총 329개의 사건에 971건의 과징금 부과.

<표1. 행위 유형별 과징금 부과 사건 수(2008-2011)>

행위유형	사건수	비율	부과건수 (업체수)	비율
거래강제행위	6	1.8%	8	0.8%
거래상지위남용	74	22.5%	82	8.4%
금산분리 위반	1	0.3%	1	0.1%
방문판매법 위반	2	0.6%	2	0.2%
부당지원행위	5	1.5%	15	1.5%
부당한 거래거절행위	1	0.3%	1	0.1%
부당한 고객 유인	21	6.4%	21	2.2%
부당한 공동행위(담합)	97	29.5%	679	70.0%
부당한 광고행위	13	4.0%	17	1.7%
불공정거래행위	3	0.9%	3	0.3%
불공정하도급거래행위	32	9.7%	34	3.5%
사업자단체금지행위	45	13.7%	79	8.1%
사업활동방해행위	1	0.3%	1	0.1%
상호출자금지규정 위반	1	0.3%	1	0.1%
시장지배적지위 남용	7	2.1%	7	0.7%
재판매가격유지행위	5	1.5%	5	0.5%
재판매가격유지행위 및 구속조건부거래행위	6	1.8%	6	0.6%
특정불공정거래행위	4	1.2%	4	0.4%
행위제한규정 위반	5	1.5%	5	0.5%
총합계	329		971

❍ 이 중 부당한 공동행위(97건, 679개 업체)가 가장 많은 위반유형으로 나타났으며, 다음으로는 거래상지위남용(74건, 23개 업체)이 심각한 것으로 조사됨. 부당한 공동행위(담합)의 경우 부과업체 비율로는 가장 많은 70%를 차지함.

❍ 담합 외에 사업자단체금지행위(45건, 79개 업체), 불공정하도급거래행위(32건, 34개 업체), 부당한 고객유인(21건, 21개 업체)과 부당한 광고행위(13건, 17개 업체) 순의 유형으로 과징금 부과가 많았음.

2) 연도별 과징금 부과 실태

❍ 최종부과과징금은 2008년 약 2,243억원에서 2011년 1조42억원으로 2008년에 비해 348% 증가

❍ 부과 업체수는 2008년 174건에서 2011년 329건으로 3년간 155건(89%) 증가

<표2. 연도별 과징금 부과내역>                                                     (단위 : 백만원)

연도	부과 업체수	관련매출액 등	평균 부과율	기본과징금	감경률	최종 부과과징금	최종 부과율
2008a	174	16,428,604	4.0%	652,914	65.6%	224,337	1.4%
2009	172	29,123,082	1.6%	478,526	30.3%	333,573	1.1%
2010	296	43,317,628	5.0%	2,154,955	54.9%	971,112	2.2%
2011	329	109,814,813	1.8%	1,922,874	47.8%	1,004,269	0.9%
계	971	198,684,127	2.6%	5,209,269	51.4%	2,533,291	1.3%
3년간 증감b	155	93,386,209		1,269,960		779,932
증가율 (b/a*100)	89%	568%		195%		348%

❍ 4년간 부과된 과징금은 총 2조 5332억 수준이며, 관련매출액 대비 최종 과징금 부과율은 평균 1.3%수준으로 조사됨.

3) 행위 유형별 과징금 부과내역과 감경률

❍ 공정위는 최근 4년간 971건, 약 2조 5332억 원의 과징금을 부과. 기본과징금 대비 최종 부과과징금의 감경률은 평균 51.4%로 나타남. 관련매출액 기준으로는 1.3%만을 과징금으로 부과하였음.

❍ 가장 많은 위반사례인 ‘부당한 공동행위(담합)’에 대해서는 4년간 679개 업체에 과징금 약 2조1,470억원이 부과됨. 담합사건에 대한 최종 부과과징금의 감경률은  54.8%였으며, 매출액 기준으로는 1.3%만을 과징금으로 부과하였음.

❍ 담합의 최종 부과과징금은 금액으로 할 경우 전체의 84.8%를 차지하고 있어 담합이 압도적으로 높음.

❍ 과징금 100% 감경 받은 기업은 모두 74곳이며, 이들 기업은 각각 ‘첫 번째 자진신고를 한 경우’, ‘파산 또는 기업회생절차 등으로 부담능력 없는 경우’ 등의 이유로 과징금을 면제받음. 90%이상 100%미만으로 과징금을 감경 받은 기업은 모두 54곳이며, 주요 감경 사유는 ‘적자 등 어려운 경영여건’, ‘현실적 부담능력 부족’, ‘시장상황이 어려운 점’, ‘불법행위로 취한 부당이득이 크지 않은 점’과 ‘자진시정’, ‘조사에 적극 협조한 점’ 등이었음.

<표3. 행위 유형별 과징금 부과내역>                                                 (단위 : 백만 원)

행위유형	부과건수	관련 매출액	기본 부과율	기본과징금	감경율	최종 부과 과징금		최종 부과율
						금액	비율
거래강제행위	8	122,780	1.1%	1,406	40.0%	844	0.0%	0.7%
거래상지위남용	82	2,453,560	0.8%	19,839	37.7%	12,356	0.5%	0.5%
금산분리 위반	1	6,534	5.0%	327	60.2%	130	0.0%	2.0%
방문판매법 위반	2	105,354	2.0%	2,074	0.0%	2,074	0.1%	2.0%
부당지원행위	15	23,249	45.2%	10,504	19.0%	8,507	0.3%	36.6%
부당한 거래거절행위	1	29,636	1.0%	296	30.2%	207	0.0%	0.7%
부당한 고객 유인	21	1,772,461	1.0%	17,861	22.1%	13,912	0.5%	0.8%
부당한공동행위(담합)	679	163,177,134	2.9%	4,754,035	54.8%	2,147,079	84.8%	1.3%
부당한 광고행위	17	194,314	1.0%	1,939	70.9%	564	0.0%	0.3%
불공정거래행위	3	9	100.0%	9	50.0%	5	0.0%	50.0%
불공정하도급거래행위	34	745,848	10.5%	78,002	74.6%	19,812	0.8%	2.7%
사업자단체금지행위	79	201,462	8.1%	16,276	60.6%	6,406	0.3%	3.2%
사업활동방해행위	1	400	100.0%	400	-25.0%	500	0.0%	125.0%
상호출자금지규정 위반	1	4,945	7.0%	346	50.0%	173	0.0%	3.5%
시장지배적지위 남용	7	28,974,031	1.0%	290,013	-7.3%	311,144	12.3%	1.1%
재판매가격유지행위	5	158,302	1.6%	2,514	45.6%	1,367	0.1%	0.9%
재판매가격유지행위 및구속조건부거래행위	6	575,523	0.8%	4,604	58.8%	1,895	0.1%	0.3%
특정불공정거래행위	4	13,307	1.7%	232	45.7%	126	0.0%	0.9%
행위제한규정 위반	5	125,278	6.9%	8,593	28.0%	6,190	0.2%	4.9%
총합계	971	198,684,127	2.6%	5,209,269	51.4%	2,533,291	100%	1.3%

❍ 다양한 이유로 최종 부과과징금의 감경률이 50%이상인 경우는 총 686건임. 반면 최종 부과과징금이 기본과징금에 비해 가중된 경우는 21건에 불과한 것으로 나타남.

4) 대기업 계열사에 부과된 과징금 분석

❍ 최근 4년간 공정거래법 위반으로 인해 과징금을 부과 받은 대기업(상호출자제한 기업집단) 계열사수는 193개사로 전체 업체의 19.9%에 해당하지만 부과 금액으로는 전체의 68.6%로 압도적임.

❍ 최근 4년간 대기업 계열사에 부과된 최종 과징금은 총액은 약 1조7,382억원으로   감경률은 51.1%이며, 매출액 대비 최종과징금 부과율은 1.3%로 조사됨.

<표4. 대기업과 일반 기업의 부과과징금 비교>

	과징금 부과 업체수	총 부과과징금액(백만 원)
(2008-2011)전체	971	2,533,291
대기업 계열사	193	1,738,219
▷ 비율	19.9%	68.6%
일반기업	778	795,072
▷ 비율	80.1%	31.4%

❍ 대기업 계열사에 부과된 과징금은 유형별로는 부당한 공동행위(145개사)가 가장 많았고, 부당지원행위(13개사), 불공정하도급거래행위(10개사), 거래상지위남용(8개사) 순으로 많았음. 금액으로 할겨우 담합이 97.7%를 차지하고 있어 대기업들은 담합에 가장 치중하고 있음.

<표5. 대기업 계열사의 행위 유형별 과징금 부과내역>                               (단위 : 백만 원)

행위유형	업체수	관련 매출액	부과율	기본과징금	감경률	최종 부과 과징금		최종 부과율
						금액	비율
거래강제행위	2	76,300	1.0%	763	51.9%	367	0.0%	0.5%
거래상지위남용	8	390,077	0.9%	3,417	26.0%	2,529	0.1%	0.6%
부당지원행위	13	15,615	41.5%	6,477	9.2%	5,881	0.3%	37.7%
부당한 고객 유인	3	163,301	0.9%	1,527	28.0%	1,100	0.1%	0.7%
부당한공동행위(담합)	145	133,571,454	2.6%	3,497,676	51.5%	1,697,814	97.7%	1.3%
부당한 광고행위	2	1,212	12.6%	153	1.4%	151	0.0%	12.5%
불공정하도급거래행위	10	194,472	9.5%	18,439	32.0%	12,543	0.7%	6.4%
사업자단체금지행위	1	11,515	7.0%	806	92.1%	64	0.0%	0.6%
사업활동방해행위	1	400	100%	400	-25.0%	500	0.0%	125.0%
시장지배적지위 남용	2	2,811,600	0.5%	14,854	25.7%	11,037	0.6%	0.4%
재판매가격유지행위	4	48,567	3.4%	1,636	33.9%	1,081	0.1%	2.2%
특정불공정거래행위	1	10,956	1.0%	110	38.8%	67	0.0%	0.6%
행위제한규정 위반	1	96,876	7.0%	6,781	25.0%	5,085	0.3%	5.2%
총합계	193	137,392,344	2.6%	3,553,039	51.1%	1,738,219	100%	1.3%

Ⅲ. 과징금제도 운용의 문제점

1. 낮은 과징금 부과율

❍ 낮은 과징금의 문제는 불공정행위를 통한 부당이득이 전혀 환수가 되지 않는다는 점이고, 기업들이 불공정거래행위를 통한 이익이 잃는 손해액 보다 크다고 판단해 불공정거래행위의 근절이 어려움. 불공정거래행위로 인한 피해는 고스란히 일반 소비자에게 전가되고 있지만, 소비자 피해를 보전하기 위한 정책이 없는 상황임.

❍ 최근 4년간 과징금 처분을 받은 사건의 기본과징금 부과율은 관련매출액의 2.6%이며, 여기에 51.4%의 감경률이 적용되어 최종 부과과징금은 관련매출액의 1.3%에 불과한 것으로 드러남. 이 같은 결과는 최고과징금 부과기준 10%가 전혀 실효성 없는 기준으로 과징금 부과기준을 대폭 상향시킬 필요성이 있음.

2. 관대한 감경율과 감경사유

❍ 공정위는「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」에 따라 의무적 조정과징금, 임의적 조정과징금, 부과과징금의 단계를 거쳐 최종 부과과징금을 결정하고 있음. 문제는 몇 단계에 걸친 조정과정을 통해 최종적으로 부과되는 과징금이 기본과징금의 절반 이상(약51.4%) 감액된다는 것임.

❍ 4년간 부과된 총 과징금의 평균 감경률은 51.4%로 나타났으며, 담합사건의 평균 감경률은 54.8%에 달하는 것으로 조사됨. 이러한 과징금 감경사유와 감경률의 적용기준을 보면 불명확 한 것으로 나타남. 불명확한 감경기준의 대표적인 이유로 ‘경기불황으로 인한 시장상황의 악화와 관련 산업의 침체’ 등이 있음. 이러한 감경사유의 적용은 원칙 없이 매우 빈번하게 발생하는 것으로 나타남. 실제 2011년 ‘16개 생명보험 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건’에서는 ‘2008년 글로벌 금융위기에 따른 금융시장 불안정 상황이 아직 해소되지 못하고 있는 점’ 등을 이유로 과징금을 감경하였음.

- <표6>은 사건번호 2011카총1751, 16개 생명보험 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건을 요약 설명하고 있음. 해당 사건에서 미래에셋 이하 6개 업체는 임의적 조정단계에서 ‘단순가담’을 사유로 과징금 30%를 감경 받고, 최종 부과단계에서 ‘소극적 가담’ 등의 이유로 다시 한 번 50% 감경을 받은 것으로 드러남. ‘단순가담’과 ‘소극적 가담’은 같은 이유라고 볼 수 있지만 공정위는 동일한 사유에 해당되는 사안에 대하여 단어를 바꾸어 각각 30%와 50%로 과징금을 두 번 감면해 준 것임. 해당 업체들의 최종 감경율은 75%이며, 관련매출액 대비 최종과징금 부과율은 0.9%에 불과한 것으로 최종 조사됨. 이는 소비자를 보호하고, 공정경쟁질서를 확립해야할 과징금 제도가 기업들의 불공정행위에 대해 관대하다는 것을 보여줌.

<표6. 사건번호 2011카총1751 #3>                                                  (단위 : 백만 원)

피심인	기본과징금	감경율	감경사유	임의적 조정과징금	감액율	감액사유	최종 감경율	부과 과징금	최종 부과율
삼성생명	157,855.20	-	-	157,855.20	-	-	0%	157,855	3.50%
대한생명	121,538.60	50%	조사협조 30% 자진시정 20%	60,769.30	20%	공적자금이 2조 2천억 원 미상환	60%	48,615	1.40%
교보생명	134,735.20	-	-	134,735.20	-	-	0%	134,735	3.50%
흥국생명	12,291.50	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	6,145.80	30%	낮은 시장점유율로인한 제한적 시장효과	65%	4,302	1.20%
알리안츠	19,074.60	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	9,537.30	30%	낮은 시장점유율로인한 제한적 시장효과	65%	6,676	1.20%
케이디비	7,225.60	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	3,612.80	80%	직전 3개년 당기순이익 가중평균 적자	90%	722	0.30%
미래에셋	8,507.30	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	4,253.70	50%	소극적 가담과 낮은 시장 점유율 감안	75%	2,126	0.90%
신한생명	13,427.70	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	6,713.90	50%	소극적 가담과 낮은 시장 점유율 감안	75%	3,357	0.90%
동양생명	9,612.30	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	4,806.20	50%	소극적 가담과 낮은 시장 점유율 감안	75%	2,403	0.90%
아이엔지	4,400.50	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	2,200.30	50%	소극적 가담과 낮은 시장 점유율 감안	75%	1,100	0.90%
에이아이에이	242.6	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	121.3	50%	소극적 가담과 낮은 시장 점유율 감안	75%	60	0.90%
메트라이프	4,353.00	50%	단순가담 30% 자진시정 20%	2,176.50	50%	소극적 가담과 낮은 시장 점유율 감안	75%	1,088	0.90%
합계	493,264.10			392,927.50				363,039

❍ 4년 간 다양한 이유로 최종 부과과징금의 감경율이 50%이상인 경우는 총 565건임. 반면 최종 부과과징금이 기본과징금에 비해 가중된 경우는 17건에 불과해, 공정위의 과징금 조정과정이 기업의 과징금을 감경하기 위한 과정이라고 밖에는 볼 수 없음.

❍ 4년간 과징금 100% 감경 받은 기업은 모두 74곳이며, 이들 기업은 각각 ‘첫 번째 자진신고를 한 경우’, ‘기업회생절차 등으로 부담능력 없는 경우’ 등의 이유로 과징금을 면제받았음. 90%이상 100%미만으로 과징금을 감경 받은 기업은 모두 54곳이며, 주요 감경 사유는 ‘적자 등 어려운 경영여건’, ‘현실적 부담능력 부족’, ‘시장상황이 어려운 점’, ‘불법행위로 취한 부당이득이 크지 않은 점’과 ‘자진시정’, ‘조사에 적극 협조한 점’ 등. 이 같은 관대한 감면사유로 인해 과징금제도의 실효성이 담보되지 않고 있음.

3. 리니언시 제도의 문제점

❍ 자진신고자 감면제도는 담합의 적발과 제재에 있어 일정부분 효과를 거두고 있지만, 담합을 주도하거나 시장점유율이 높은 사업자가 담합을 통해 막대한 이익을 얻은 후 자진신고를 통해 감면혜택을 받음으로써 실제로는 하위 업체들만 처벌받게 되는 결과를 초래하기도 함.

❍ 보통 담합행위에서는 담합으로 얻는 이득이 낮은 기업들이 배신하고 나갈 확률이 높은데, 최근의 경향은 담합으로 얻는 이득이 큰 기업, 즉 시장점유율이 높은 기업들이 자진신고자 감면제도를 이용해 빠져나가는 경우가 빈번함. 대기업이 리니언시 제도를 악용하여 이른바 ‘먹튀형 담함’을 자행하고 있음.

❍ 아래 표는 사건번호 ‘2008제카2157’, 5개 전선 제조․판매회사의 부당한 공동행위에 대한 건으로, 리니언시 제도를 악용한 ‘먹튀형 담합’의 전형적인 사례임.

<표7. 사건번호 2008제카2157>                                                    (단위 : 백만 원)

피심인	기본 과징금	부과 기준율	관련 매출액	감경율	최종부과 과징금	최종 부과율	비고
주식회사 엘♧♧	28,395	7%	405,641	100.0%	0	0.0%	자진신고감면
대♥♥♥ 주식회사	8,092	7%	115,596	70.0%	2,427	2.1%
가♣♣♣ 주식회사	6,544	7%	93,480	52.0%	3,140	3.4%
대◉◉◉ 주식회사	2,760	7%	39,431	40.0%	1,656	4.2%
넥◐◐◐◐◐ 주식회사	2,266	7%	32,364	50.0%	1,132	3.5%
합 계	48,056	7%	686,512	82.6%	8,355	1.2%

❍ 위 사례에서 ‘주식회사 엘♧♧’의 관련매출액은 전체의 59%를 차지하며, 이는 나머지 4개 업체의 관련매출액을 합산한 금액보다 많음. ‘주식회사 엘♧♧’에는  기본과징금 283억 95백만 원이 산출되었으나 리니언시 제도에 의해 과징금이 100% 면제되었음. 시장주도적 기업인 ‘주식회사 엘♧♧’를 제외한 나머지 4개 피심인에게 부과된 과징금 총액은 83억 55백만 원으로, 전체 관련매출액의 1.2%에 불과함. 이 사건은 리니언시 제도의 문제를 극명하게 드러낸 것으로, 제도의 보완이 시급함.

4. 담합의 문제

❍ 4년간 전체 과징금 부과 건수 중 부당한 공동행위(담합) 업체는 679개사로 전체 부과업체의 70%를 차지함. 담합 행위에 총 부과된 과징금은 1조 718억여 원으로 전체 과징금의 85% 수준으로 압도적임.

<표8. 2008-2011 담합 과징금 정리>                                                 (단위 : 백만 원)

2008-2011년 과징금 부과	부과 업체수	관련 매출액 등	평균 부과율	기본 과징금	평균 감경율	최종 부과 과징금		최종 부과율
						금액	비율
전체 과징금	971	198,684,127	2.6%	5,209,269	51.4%	2,533,291		1.3%
전체 담합	679	163,177,134	2.9%	4,754,035	54.8%	2,147,079	84.8%	1.3%
대기업 계열사의 담합	145	133,571,454	2.6%	3,497,676	51.5%	1,697,814	67.0%	1.3%

주) 최종 부과과징금 비율은 전체 과징금에 대한 비율

❍ 담합에 대한 기본과징금 부과율은 2.9%로 나타났으며, 여기에 다시 54.8%의 감경률이 적용되어 최종 부과과징금은 관련매출액의 1.3%에 불과한 것으로 조사됨.

❍ 담합행위의 79%가 재벌 계열사에 의해 이루어지고 있음. 시장지배력을 가진 재벌계열사들이 담합행위까지 하면서 독점력이 이중으로 나타나 일반 소비자들의 피해는 훨씬 심각할 것으로 분석됨. 4년간 대기업 계열사에 담합으로 부과된 과징금은 약 1조6,978억 원이며, 이는 전체 담합 사건에 부과된 과징금의 79.1%에 해당하는 금액임.

❍ OECD 보고서는 부당한 공동행위로 발생하는 소비자피해액이 통상 관련매출액의 15%에서 20%정도로 추산하고 있음. 하지만 한국의 경우 기본 과징금 부과율 자체가 최대 10%로 낮고 그마저도 제대로 적용되지 않아서 실제 과징금 부과율은 1.3%에 불과한 실정임. 이는 OECD 보고서가 발표한 소비자피해액 추정치의 10분의 1수준에 불과함.

❍ 담합행위 적발 이후에 담합행위가 사라졌는지, 담합으로 형성된 높은 가격이 다시 내려갔는지를 관리·감독하는 시스템이 전혀 없는 것도 문제임.

Ⅳ. 결론 및 시사점

❍ 조사결과에서 나타났듯이 4년 평균 과징금 부과율이 관련매출액의 1.3%에 불과하다는 것은 현 공정거래법상 과징금 부과기준이 매우 낮고 관대한 감경조항 때문이라고 판단됨. 따라서 공정거래법 개정을 통해 기본과징금 부과율 자체를 대폭 상향해야 하고, 감경조항의 정비를 통해 감경률을 대폭 낮추어야함. 또한 소비자를 보호하기 위해 징벌적 손해배상제의 도입과 집단소송제의 도입 등을 추진해야 함.

1. 과징금 부과율 상향과 담합 피해금액 산정 의무화

❍ 기본적으로 공정위의 최고 과징금 부과율을 관련매출액의 20% 이상으로 상향시켜야 함. 조사결과에서도 나타났듯이 최종 과징금이 관련 매출액의 1.3%이기 때문에 징벌적 성격이 낮고, 부당이익 환수 효과도 없음. 담합의 경우 소비자피해액이 관련매출액의 15%~20%라고 볼 때, 최종 부과율이 1.3%이기 때문에 과징금 수준이 피해액에 비해 턱 없이 낮은 수준임.

❍ 공정위에서는 담합의 경우 과거에는 소비자 피해액을 산출해서 발표했지만, 최근에 와서는 피해액을 산출하고 있지 않음. 따라서 공정위가 담합 피해금액을 의무적으로 산정하도록 하는 제도의 도입이 필요함. 이를 통해 기업의 불법 행위로 인한 피해규모를 산출하고, 그에 따른 부당이득을 환수할 수 있도록 하여 과징금 부과의 실효성을 확보해야 함. 또한 담합으로 형성된 높은 가격이 다시 내려갔는지를 관리·감독하는 시스템을 만들어 사후관리에도 철저를 기해야 함.

2. 감경률 제한, 불명확한 감경기준 폐기

❍ 조사에서도 나타났듯이 과징금 감경률은 51.4%로 절반이상 감경되고 있음. 또한 현재 과징금 제도는 의무적 조정 과징금, 임의적 조정 과징금, 그리고 부과 과징금을 각각 산정하면서 3단계에 걸쳐서 감면 조정이 이루어지고 있음. 각 단계에서 명확한 감면 기준의 적용이 이루어지고 있지 않으며, 중복 감면으로 감경률이 80~90%까지 되는 것은 매우 심각한 문제임. 따라서 최대 감경률 폭을 낮게 설정하여 과징금 제도의 실효성을 확보해야 함.

❍ 주관적 판단이 개입될 수 있는 감경사유를 전면 삭제해야 함. 불명확한 기준이 개입되는 감면사유로는 1)‘경기 악화로 시장이 크게 위축되어 있는 점 등’, 2)‘글로벌금융위기 등 감안’, 3)‘법 위반의 방지 또는 제재 목적을 달성하기에 필요한 범위에 비하여 현저히 과중하다고 판단’, 4)‘어려운 경영여건과 현실적 부담능력 등’ 이 있음. 이 같은 사유에 의한 감면을 폐지함으로써 실제 과징금 부과율을 높이는 방안으로 감면제도가 전면 개선될 필요가 있음.

3. 리니언시 제도의 개선

❍ 현 리니언시 제도는 과도한 감면규정 때문에 재벌 등 대기업이 담합을 주도하여 막대한 이익을 얻고도 자진신고를 통해 과징금을 한 푼도 내지 않고 빠져나가는 이른바 ‘먹튀형 담합’의 폐해를 발생시키고 있음. 따라서 현 리니언시 제도의 감면 비율을 현재 보다 더 낮추어야 할 것임.

❍ 자진신고자에 대해 행정제재는 감면하더라도, 형사고발은 면제대상에서 제외시킬 필요가 있음. 자진신고에 대한 인센티브는, 형법상 ‘자수 감경’에 준해서 형량을 감경받는 것만으로 충분하고, 범죄행위에 대해 형사고발까지 면제하는 것은 과도한 봐주기임.

4. 소비자 집단소송제, 징벌적손해배상제 도입과 공정위 전속고발권 폐지

❍ 소비자를 보호하고 담합 및 불공정거래행위 근절을 위해서는 집단소송제를 도입해야함. 현재 증권관련 해서 일부 도입되어 있지만 담합 및 기업의 불공정 거래행위 전체로 확대 도입해야 할 것임.

❍ 또한 소비자를 보호하기 위해서는 징벌적손해배상제(3배)를 공정거래법 전체로 확대 도입해야 함. 조사에서도 나타났듯이 기업들은 불공정거래행위를 해도 1%대의 과징금만 내면 되기 때문에 불공정거래행위가 근절되지 않고 소비자만 피해를 보고 있음. 따라서 이러한 법 위반에 대해 징벌적손해배상제를 도입함으로써 법 집행의 엄격함을 보여줘야 할 것임.

❍ 담합행위는 피해자들이 처벌을 원해도 조사기관인 공정위가 나서지 않으면 처벌을 할 수 없음. 담합이 엄연한 범죄임에도, 범죄행위의 피해자가 고발권을 행사할 수 없다는 것은 매우 불합리한 문제임. 담합 등 기업들의 불법적인 행위에 대한 공정위의 고발 횟수는 매우 적은 실정이므로 독점적 고발권을 더 이상 공정위에만 맡겨둬서는 안 됨. 공정위의 전속고발권을 폐지하고, 기업범죄에 대한 조사‧고발 관련 제도를 전면 재정비해야 함.

끝.