• 주소 : 서울시 영등포구 대림3동 739-4 철노회관 5층 사회공공연구소(우: 150-815) • 전화 : 02-832-4211～2 • 전송 : 02-832-4213 • 날짜 : 2012년  5월 17일(목) • 담당: 제갈현숙(010-2246-3180) •홈페이지: www.ppip.or.kr

이슈페이퍼

1. 정론 보도를 위한 노고에 감사드립니다.

2. 공공운수정책연구원(연구원장: 윤영삼 부경대교수) 산하 사회공공연구소는 5월 17일 이슈페이퍼 “보육서비스 질적 제고와 보육교사 처우개선의 절박성”(담당: 제갈현숙)을 발표했다.

3. 2012년 3월 무상보육 시행에 따른 공공보육의 혜택이 확대되었다. 그러나 무상보육은 제도 자체의 허구적 성격과 보육료지원에 따른 보육서비스의 시장화 확대라는 측면에서 문제가 된다. 공보육 강화의 핵심적인 대안은 국공립어린이집 확대였지만, 현재 보육정책의 기조는 민간시장 확대와 영유아부모에 대한 보육료 지원을 통한 복지체감도 증대에 있다. 그 결과 민간보육시설은 꾸준히 확대되었지만, 보육서비스의 질적 수준은 여전히 심각한 사회 문제이다. 이에 이슈페이퍼에서는 무상보육의 허점, 민간보육시설의 문제점을 분석했고, 민간보육시설의 서비스 질적 제고를 위한 필수 전제 조건으로 보육교직원에 대한 처우개선을 강조했다. 처우개선 방안으로 ‘보육교직원 인건비 지원기준’ 전면 적용과 보육교직원 처우개선을 위한 법제정 운동을 제안했다.

* 요약 및 이슈페이퍼 첨부

[요 약] 보육서비스 질적 제고와 보육교사 처우개선의 절박성

□ MB무상보육의 허구성

ㆍ 무상보육은 수급대상자의 비보편성과 급여의 불충분성에 의해 허구적임: 만3-4세는 무상보육 대상자에서 누락됨, 보육료 이외의 추가비용에 대한 부담수준 상당함.

ㆍ 무상보육실시에 따른 문제점: 차별적 임금성격의 담임수당으로 인한 교사 간 위화감 조성, 대기시간 및 교사 대비 아동 수 증가에 따른 보육서비스 질 하락, 보육시설 이용자와 비이용자 간의 형평성 문제 대두, 만0-2세 부모들의 과도한 요구에 따른 교사 권위 실추

□ 민간보육시설 의존성의 문제

ㆍ 국공립어린이집은 지난 5년간 5.7%에서 5.3%로 감소한 반면 민간보육시설은 88.4%에서 90%로 증가, 특히 가정어린이집은 신설 어린이집의 84%를 차지할 만큼 비약적인 증가를 보임.

ㆍ 민간보육시설의 운영 동기는 공공성이 아닌 재산권에 근거한 수익창출에 있음, 아이들을 위한 타인 지향적 돌봄의 가치수행이 실현되기 어려움, 이러한 운영원리는 편법, 부적절한 방식으로 어린이집을 운영하게 되고, 그 결과 서비스의 질적 제고는 매우 어려운 구조를 갖게 됨.

□ 민간보육시설 교직원에 대한 무보호

ㆍ 2011년 말 기준 민간소속 보육교직원은 전체의 약 82%를 차지함. 정부지원 어린이집의 경우 ‘보육교직원 인건비지원 기준’에 따른 적용을 받음, 그러나 민간의 경우 임금에 대한 국가적 차원의 기준이 없음, 그 결과 민간 보육교직원의 경우 원장과의 관계에서 임금이 결정됨.

ㆍ 동일한 성격의 임금기준 적용의 근거: 공적 재원에 기반을 둔 보육서비스가 확대됨, 보육은 사회적 돌봄의 서비스이며 동시에 사회재생산을 위해 필요한 기본적인 서비스임, 이에 보육교직원이 소속된 기관 유형에 따른 차별적인 임금제공은 민간영역의 서비스 질적 하락에 대한 정부의 무대책으로 볼 수 있음.

□ ‘보육교직원 인건비 지원기준’ 전면 적용과 보육교직원 처우 향상을 위한 법제정 운동

ㆍ 국가의 보육정책은 보육료지원정책과 국공립어린이집 확충을 통한 서비스 질 향상을 위한 정책 모두가 요구됨. 후자가 중장기적 과제라면, 당장의 보육서비스 질 제고를 위해 보육교사에 대한 처우향상을 위한 방안이 효과적인 방안이 됨. 이에 보육교직원 인건비 지원 기준 전면 적용과 보육교직원 처우 향상을 위한 법제정 운동을 제안 함.

이슈페이퍼	2012-01

보육서비스 질적 제고와 보육교사 처우개선의 절박성

제갈현숙(사회공공연구소 연구실장)

1. 서론

2012년도 보육예산은 약 3조 286억 원으로 전년대비 22.2%가 증가했다. 20%가 넘는 급작스런 예산 증가는 영유아보육료지원 확대에 따른 결과이다. 2012년 3월부터 만0-2세와 만5세에 대해 소득과 무관하게 어린이집을 이용하는 전 계층에게 보육료가 지원되고 있다. 전년대비 약 4, 570억 원 의 영유아보육료지원 예산이 추가 배정되면서 전체 보육예산이 증가했다. MB정부는 국공립어린이집 확충을 통한 공보육 강화보다는 보육료 경감정책으로 공보육의 가닥을 잡은 것으로 보인다.

정부의 이와 같은 정책방향은 영유아 가정의 소득보장 제고의 효과를 기대할 수 있지만, 지난 10년간 꾸준히 제안되었던 공보육 강화에는 전혀 기여하지 못하는 정책이다. 즉 바우처를 통한 보육료 지원정책은 이미 심각한 민간보육 의존성을 더욱 심화시켜 보육서비스의 시장화를 더욱 발전시킬 수 있다. 민간 의존적 보육공급구조의 대표적인 문제점은 공적 재정 지원을 통한 서비스의 질적 제고가 매우 제한적이라는 점이다. 보육은 대표적인 휴먼서비스이자 돌봄노동이다. 이러한 서비스의 질적 제고에 가장 직접적인 영향을 미치는 것은 서비스 제공 인력에 대한 적절한 보상이다. 그러나 돌봄노동의 사회적 저평가와 민간시장의 고용관계로 인해 민간어린이집의 보육교직원의 처우는 매우 열악하다. 교사가 즐거워야 아이들도 웃을 수 있고, 교사가 건강해야 아이들도 튼튼하게 자랄 수 있다. 그러나 민간의존성이 강한 한국의 보육시설 체계는 여성중심의 저임금 노동력을 계속적으로 착취하는 구조를 고착화시켰다. 그 결과 보육교사의 높은 이직률과 구인의 어려움이 발생하고 있다. 이러한 환경에서 안정적이 보육서비스 및 영유아 중심의 돌봄서비스 구축은 구조적으로 불가능하다. 이에  안심할 수 있는 어린이집 확보와 보육 서비스의 질적 향상을 위한 최우선 과제는 바로 보육교직원에 대한 처우개선이라고 할 수 있다.

유아교육 아이챌린지는 자사 홈페이지 맘스리서치를 통해 ‘2012년 정부의 보육료 지원정책에서 개선이 시급한 문제점’을 조사했다(5월 8일 보도). 설문결과 37%의 응답자가 ‘급증하는 보육시설의 전문성과 안전성 문제’를 일순위로 꼽았다. 즉 보육료 지원으로 영유아들이 예년 보다 많이 어린이집을 이용하고 있지만, 보육료지원으로 해결할 수 없는 시설에 대한 질적 제고가 부모들의 주된 고민으로 조사된 것이다.

2011년 6월 영유아보육법의 개정으로 보육시설, 보육시설종사자, 시설장에 대한 명칭이 각각 어린이집, 보육교직원, 원장으로 변경되었다. 이에 이 글에서는 변경된 명칭을 사용한다.

이에 이글은 무상보육의 허구적 성격, 민간중심적인 보육공급체계의 문제점 및 차별 받는 민간소속 보육교직원의 실태, 그리고 이를 해결하기 위한 방안으로서 ‘보육교직원 인건비 지원기준’의 전면 적용과 보육교사 처우 향상을 위한 법제정운동을 제안한다. 이 방안을 고려하는 데 있어 사회복지종사자에 대한 임금가이드라인 적용과 처우 및 지위향상을 위한 법률은 유의미한 사례로 검토됐다.

2. MB의 무상보육의 허구성 및 보육정책의 문제점

1) 무상보육의 허구성

2007년 대선 당시 후보였던 이명박 대통령은 2012년까지 0-5세의 보육비를 전액 지원하겠다는 공약을 천명했다. 그러나 무상보육이라는 이름의 정책은 2012년 3월에서야 시작됐고, 보상보육의 대상자 측면 및 지원수준, 양 측면 모두에서 무상보육으로 보기 어렵다. 사회복지정책에서 ‘무상’이란 용어를 사용하기 위해서는 수급대상자의 보편성과 급여에 있어 충분성이 고려되어야 한다. 그러나 MB식 무상보육은 제한적 대상과 급여의 불충분성을 내포한 아직은 무늬만 무상인 정책이다.

<표 > 연령별 보육료 지원 수준 및 대상(2012. 3월 기준)

연령	지원금액	지원대상
만0세	39.4만원	소득무관 전 계층
만1세	34.7만원
만2세	28.6만원	소득하위 70%
만3세	19.7만원
만4세	17.7만원	소득무관 전 계층
만5세	20만원
장애아	39.4만원	만12세 이하 장애아동, 소득무관

<표 1>을 통해 알 수 있듯이 우선 전 계층에게 지원되는 대상연령은 만0-2세와 만5세로, 만3-4세가 누락됐다. 2008년도 여성가족패널 데이터분석에 따르면 연령별 어린이집 또는 유치원 이용률은 만1세 이하 13%, 만2세 38%, 만3세 64%, 만4세 89%, 만5세 93%로 나타났다. 연령이 높아질수록 어린이집을 이용하는 경향이 두드러진다. 보육료지원이 더 필요한 연령층은 만0-2세가 아니라 만3세와 만4세로 나타나고 이 계층을 무상보육의 대상에서 제외됐다는 것은 제도적용의 형평성에 심각한 문제를 야기한다.

또한 급여 차원에서 불충분성은 보육료 이외의 비용에 대한 문제이다. 어린이집에서 보육료를 제외한 여타 잡부금품을 수납하는 것은 원칙적으로 금지되어 있다. 그러나 입소료(입학비용), 현장학습비, 특기활동비와 같은 추가비용에 대한 재량권이 시설장에게 있다. 이와 같은 보육료 이외 추가비용은 어린이집 간 다소 차이는 있지만 최소 10만 원이고, 특기교육비가 고가인 곳은 보육료 수준의 교육비를 개인이 부담하는 실정이다. 즉 보육비용의 부담측면에서 이와 같은 추가비용에 대한 규제나 보완이 없다면 무상보육의 의미가 실추될 수밖에 없다.

종합적으로 본다면 무상보육은 ‘무상’ 본연의 의미보다는 보육료 지원 확대라는 측면에서 부모들의 보육료 경감의 효과를 볼 수 있다. 그러나 이 정책은 보육 서비스의 질적 제고를 목적으로 하지 않는다는 점에서 보육서비스의 공공성 확대에 기여하지 않고 있다. 이외 무상보육 실시의 문제점으로 첫째, 표준보육과정에서 진행되어 왔던 보육과정이 보육누리과정으로 변경됐을 뿐인데 누리반 담당교사에게만 30만원의 수당을 제공한다는 점에서 동일한 노동에 대한 차별적 임금의 성격이 존재하고 이러한 이유로 교사간의 위화감이 조성되는 부정적 결과를 낳고 있다. 둘째, 어린이집을 이용하는 대상자에게만 지원되기 때문에 급작스런 어린이집 이용률 증대로 맞벌이 부모 자녀들의 대기시간의 연장과 시설 비이용자에 대한 형평성이 제기된다. 셋째, 사전 준비 없는 보육료지원으로 급작스런 어린이집 이용률이 증가해서 교사 대비 아동의 비율 증가와 가정어린이집의 확대에 따른 서비스 질의 하락이 나타나고 있다. 넷째, 만0-2세의 영아반의 경우 부모들의 지나치게 개인적인 요구로 인해 교사들의 권위와 자율적인 보육프로그램 운영에 제한받고 있다. 이러한 무상보육 시행의 문제점과 보육료 지원의 정책으로는 보육서비스의 질적 향상을 통한 공공보육확대의 목표는 달성되기 어렵다. 이에 보육료 지원정책과는 별도의 공공보육 확대를 위한 정책이 시급하게 요청된다.

2) 민간보육시설 의존의 문제

국공립어린이집의 비율은 지속적으로 감소해왔다. <표 2>를 보면 지난 5년간 국공립어린이집이 전체에서 차지하는 비중은 5.7%→ 5.5%→ 5.4%→ 5.3%→ 5.3%로 꾸준히 감소한 반면, 민간어린이집과 가정어린이집의 비중은 88.4%→ 89%→ 89.2%→ 89.5%→ 90%로 꾸준히 증가했다. 지난 5년간 8,986개소의 어린이집이 증가했는데 이중 가정어린이집만 7,538개소로 증가된 어린이집의 84%를 차지한다. 2011년 한 해만 가정어린이집이 1,355개소가 신설되어 전체 신설된 보육시설 1,821개소의 74%를 차지했다. 가정어린이집의 비약적 증가는 보육시설에 대한 인건비 지원이 축소되면서 아동별 지원 비율 확대와 영아반 기본보육료 지원과 같은 정책 전환의 결과였다. 즉 정부의 시설지원정책이 아동 숫자로 연동되면서, 보육아동이 확보되면 어린이집 운영자체가 가능하게 된 것이다. 이에 시설설치 요건을 갖춰 어린이집을 허가받은 민간 원장들은 어린이집의 보육여건이나 서비스의 질적 수준보다는 그들의 개인적 동기에 근거해서 어린이집을 운영하게 된다.

<표 > 어린이집 연도별 설치 및 운영 현황(2007년-2011년, 단위: 개소)

년도	계	국공립	법인	민간			가정	기타*
				소계	법인외	개인
2007	30,856	1,748	1,460	14,083	1,002	13,081	13,184	381
2008	33,499	1,826	1,458	14,275	969	13,306	15,525	415
2009	35,550	1,917	1,470	14,368	935	13,433	17,359	436
2010	38,021	2,034	1,468	14,677	888	13,789	19,367	475
2011	39,842	2,116	1,462	15,004	870	14,134	20,722	538
자료: 2011 보육통계 기타: 부모협동어린이집과 직장어린이집

2011년 기준 어린이집 이용비율을 현원기준으로 보면 국공립 10.6%, 민간 79.1%였다. 10.6%의 어린이집 이용자만이 국공립어린이집의 서비스를 받을 수 있다. 국공립어린이집 이용자 이외에 부모들은 그들이 원해도 국공립어린이집을 이용할 수 없기 때문에 ‘선택권 박탈’의 문제가 존재한다. 부모들의 만족도가 민간에서 충족됐다면 이러한 선택권 박탈은 무의미하다. 그러나 국공립 대기자 수가 평균 약 78명에 이른다는 점에서 이러한 선택권 박탈의 문제가 보육료 지원으로 해소될 수 없음을 인정해야 한다.

민간 보육시설의 운영원리, 즉 수익창출이 최우선되는 구조에서 부모들의 민간에 대한 신뢰도는 제고되기 어렵다. 복지부와 지자체는 합동으로 어린이집 합동 점검을 시행했는데, 39개소의 어린이집에 대한 점검 결과 위반사항이 없는 곳은 단 9개소(23%)에 불과했다. 나머지 77%는 다양한 유형의 위반이 적발되었다. 여기서 주목할 점은 국공립의 경우 아무런 위반 사항이 없었던 반면, 민간어린이집은 총 14개, 가정어린이집은 총 15개의 위반사항이 적발되었다. 이들 시설에서 급간식과 회계 부분에서 가장 높은 부적정성을 보였다. 급간식의 경우 유통기한이 지난 식자재 보관, 급간식비 과소 지출 등이, 회계부분에선 어린이집 운영비의 개인용도 지출 등이 주된 적발 사항이다. 다양한 위반 유형의 공통적인 분모는 아이들에 대한 투자를 최소화하고 시설장(원장)의 수익을 창출하는 방식이 사용됐다는 점이다. 이러한 운영원리는 민간시설 의존성이 심한 구조에서 개선되기 어렵고, 결국 보육료 지원방식과는 별개의 정책이 필요하다. 즉 국공립어린이집 확충을 통한 시장구조의 개선만이 구조적인 문제를 해결할 수 있다.

보육 제공 형태는 크게 국가, 시장, 사회적 경제, 가족 단위로 구분된다. 시장을 통해 제공되는 보육서비스의 중심적인 동기는 사적 이윤이며, 이 서비스 제공을 규제하는 규범은 공공성이 아니라 ‘재산권’에 근거한다. 이러한 서비스의 경우 욕구충족에 대한 자본주의 논리는 당사자의 욕구충족으로부터 이윤을 낼 수 있을 때에만 욕구를 충족시킬 가치가 존재하는 것이다. 즉 이윤추구가 불가능 한 경우 보육의 가치는 시장에서 사라지는 것이고, 이러한 돌봄은 아이들을 돕기 위해서가 아니라, 나에게 유익하기 때문에 수행한다는 근본적 딜레마에 봉착한다. (에릭올린라이트, 「리얼유토피아」, 2010, p. 290-295, 들녘)

<표 > 복지부-지자체 어린이집 점검 중간 결과(총괄)

구 분	계	위반유형
		①보조금부정수급	②급간식부적정	③회계부적정	④운영기준부적정
계(39)	48	6	17	15	10
국공립(1)	-	-	-	-	-
법인(2)	3	1	-	1	1
민간(14)	20	3	6	6	5
가정(22)	25	2	11	8	4
자료: 복지부보도자료 “복지부-지자체, 어린이집 합동 점검 중간발표”(2012, 5, 15)

국공립어린이집 확충이 다소 시간이 요구되는 사안이라면 민간보육시설의 서비스 질 제고를 위해서 우선적으로 교사들에 대한 처우가 개선되어야 할 것이다. 왜냐하면 민간시설에서는 시설장의 수익확보를 위해 보육교사의 희생이 전제되고, 이러한 구조에서 질 좋은 서비스 제공은 철저하게 보육교사 개인의 의지에 좌우될 뿐이기 때문이다.

3. 민간보육시설 교직원의 열악한 처우

2011년 말 기준 보육교직원 수는 총 248,635명이다. 이중 국공립 어린이집 소속은 22,229명(8.9%), 민간 및 가정어린이집 소속은 각각 120,503(48.5%)명과 82,911명(33.3%)로 민간소속 보육교직원은 전체 보육교직원의 81.8%를 차지한다.

국공립어린이집, 법인․단체 등 보육교직원 인건비 국고지원을 받는 어린이집은 보건복지부장관이 정한 ‘보육교직원 인건비 지원기준’에 따라 교사 인건비를 지급하고 있다. 2012년도 보육교사(간호사, 영양사, 특수교사, 치료사 포함) 인건비 지급기준은 1호봉 월지급액 기준으로 1,392,280원에서 30호봉 2,879,340원으로 약4만 여원의 호봉 간 승급분이 적용되고 있다. 그 외 8시간 근무시간을 원칙으로 시간외수당을 제공해야 한다. 올 해초 복지부는 보육교사 임금 동결 지침을 밝힌 바 있다. 보육교사 임금은 2009년과 2010년 동결됐다가 2011년 3% 인상에 그쳤다가 올 해 다시 동결했다. 보육정책이 보육료지원 정책으로 전면화 되면서 서비스의 질을 담보하는 교사들에 대한 지원은 실질적으로 삭감된 것이다. 그래도 국공립어린이집 등은 인건비지원기준이라는 임금가이드라인이라도 적용받고 있다. 그러나 민간의 경우 이러한 기준 자체가 존재하지 않는다.

전체보육교직원의 약 82%에 해당하는 민간시설 보육교사는 아무런 임금가이드라인이 존재하지 않는다. 다만 보육교직원 인건비 지급원칙에서 최저임금법에 의한 최저임금 이상의 보수를 지급하여야 한다고만 명시되어있다. 이에 어린이집의 실제 이용자 현황 및 수입구조와 원장의 어린이집 운영 마인드가 이들의 임금을 결정하는 중요한 요소가 된다.

3년마다 시행해야하는 보육실태조사의 2009년 결과를 보면, 어린이집의 평일 운영시간은 평균 11.63시간이고 보육교사의 평균 근무시간은 1일 평균 9.5시간, 토요근무 월평균 5.8시간으로 조사됐다. 당시 월평균 급여총액은 126만원으로 월평균 261.66시간 근무할 경우 시급 4,815원에 수준의 임금이 지급된 것이다. 정원 20인 미만의 가정어린이집의 경우 100만원 수준의 급여가 제공되고, 전체 민간시설의 경우 교사초임이 100만원을 밑돈다. 이러한 저임금 구조는 교사의 이직률을 높이는 결과를 초래했다. 실태조사의 결과 어린이집 한 곳 당 평균 2.1명의 이직교사가 발생했다. 어린이집 평균 4.2명의 보육교사가 근무하는 현황을 비추어 볼 때, 절반의 교사들이 이직하고 있다고 볼 수 있다. 이직한 교사 중 상당수는 업종을 옮긴다. 그럼에도 보육인력이 과잉인 이유는 여성의 노동시장 임금의 열악함과 더불어 자격증 난발에서 기인된다. 2005년부터 2009년 5년 동안 보육교사 자격증은 48만 개 이상 발급되었다. 이중 실제 보육교사로 재직하는 비율은 절반 이하이고, 그런 이유로 직종을 옮겨도 인력수급에 당장 문제가 없는 것으로 보였다. 그러나 최근 민간 및 가정어린이집 원장들의 어려움 중의 하나가 인력채용 및 경력교사확보의 어려움이다. 민간 및 가정어린이집의 보육교사의 기본적인 처우자체가 개선되지 않는다면 결국 그 피해는 고스란히 아이들에게 전달될 수밖에 없다.

2명의 교사와 원장 그리고 차량기사로 구성된 민간어린이집의 경우 교사와 차량기사에게 호봉이 적용하지 않는 급여체계로 교사에게 각각 1,147,910원과 927,140원의 급여총액으로 지급하고 있었다. 이 사례는 페이퍼 준비과정에서 입수된 2012년 급여지급대장의 일부 내용이다.

4. 민간보육교직원 처우개선을 위한 방안

1) 보육교직원 인건비 지원기준 전면 적용

보육교사들이 국공립시설에서 근무하든, 민간어린이집에서 근무하든 소속의 차이만이 존재하지 보육이란 서비스 내용은 다르지 않다. 즉 보육서비스는 이미 개인이 책임져야할 사적 영역에서 벗어나 사회적 돌봄 영역으로 전환되었다. 국가는 ‘저출산’ 문제를 해결하기 위한 적극적인 사회정책적 가치와 여성노동력의 안정적 확보를 위한 노동정책적 가치 모두를 보육의 공적 서비스화로 실현가능하게 된다. 따라서 국가는 보육재정의 확대를 통해 보육의 공공성을 추구하고 있다. 그런데 이제까지 한국사회는 보육과 같은 사회적 필요(social need)의 성격을 갖는 서비스에 대해 공적 공급구조를 마련해서 제공하기 보다는 개인이나 민간이 스스로 서비스를 해결하도록 방치하거나 시장만을 키워왔다. 이러한 전달체계에서 보육노동자는 민간 시장의 고용관계에 규정받는 것을 당연하게 방치했다. 그러나 민간어린이집의 수익구조의 측면에서 보면, 바우처를 통한 재원확보가 점점 증가하고 있고, 무상보육의 확대가 진전될수록 이들의 수입은 공적 재원에서 제공된다. 이렇게 볼 때, 정부지원형태를 띤 어린이집뿐만 아니라 비정부지원 어린이집 역시도 공적 재원에 의존적인 시설 운영의 단계로 접어들었다.

이러한 변화를 감안한다면 보육서비스는 공적 재원을 기반에 둔다는 점, 사회적 돌봄이라는 점, 그리고 사회재생산을 위해 필요한 서비스라는 점에서 공적 성격을 취득한다. 이러한 공적 성격의 서비스를 제공하는 노동자가 민간공급구조에 고용됐다고 차별하는 것은 민간 및 가정어린이집의 보육서비스의 질이 떨어져도 민간을 이용할 수밖에 없는 시민들이 감내해야한다는 논리로 귀결된다. 이에 민간보육시설의 보육노동자에게도 정부지원시설에서 적용받는 ‘보육교직원 인건비 지원기준’을 동일하게 전면 적용해야 한다.

2) 보육교사 권익 향상을 위한 법제정

보육뿐만 아니라 사회복지시설에서도 민간의존성은 매우 심각하다. 차이라고 한다면 사회복지시설의 경우 개인이 운영하는 경우는 극히 제한적이다. 그러나 양자 모두가 공적 재원을 기반에 둔 민간 중심의 서비스 공급구조를 갖는다는 공통점을 가진다. 이에 사회복지종사자들의 권익향상을 위한 사례를 통해 보육교사에게 적용 가능한 방안을 살펴본다.

정부와 지자체는 사회복지 서비스의 사회적 성격을 지원하기 위해 기관에 대한 직접 지원과 바우처를 통해 재정지원을 해왔다. 또한 복지부는 해마다 사회복지종사자 인건비가이드라인을 발표해서 각 시설이 준용하도록 권고해왔다. 특히 2012년 서울시의 경우 이원화된 이용시설과 생활시선의 공통기준을 마련해서 사회복지시설의 단일임금체계를 적용하기 시작했다. 단일임금체계는 민간전달체계에서 근무하는 사회복지종사자들이 기관의 형태와 관련 없이 같은 임금을 적용받을 수 있게 한다는 점에서 매우 유의미한 성과를 달성했다. 이러한 단일임금체계는 민간 사회복지종사자 처우를 통일함으로써 시설에 따른 임금차이를 해소하고 단일화시킴으로써, 시설형태와 무관한 임금 제공을 통해 사회복지종사자의 업무만족도를 제고하고 권익향상을 달성하는데 기초가 된다.

또한 2011년 국회를 통과한 ‘사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률’의 제정 이유는 보육교직원에게 적용해도 무방할 만큼 동일한 문제에 대한 법제도화였다. 사회복지사 등은 지역단위 사회복지전달체계의 주요한 구성요소임에도 열악한 근로 환경, 낮은 임금 수준, 과중한 업무량으로 높은 이직률을 보이며 사회복지서비스 제공의 지속성과 전문성을 위협함은 물로 사회복지 역량 극대화에 장애가 되고 있다. 그러므로 국가와 지자체가 사회복지사 등의 처우와 지위 향상을 위하여 지속적이고 적극적으로 노력하도록 책무를 부여하고, 사회복지사 등의 생활안정과 복지증진을 도모할 것을 주문했다. 국가와 지자체의 구체적인 책임으로는 사회복지사 등의 보수가 사회복지전담공무원의 보수수준에 도달하도록 노력하고, 복지부장관과 지자체 장은 사회복지사 등의 보수수준 및 지급실태 등에 관해서 3년마다 조사하도록 규정했다.

‘사회복지사 등’이란 사회복지사업법에서 규정하고 있는 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 사회복지법인(제16조), 사회복지시설 그 밖에 대통령령으로 정하는 사회복지 관련단체(제2조) 또는 기관에서 종사하는 자를 총칭한다.

민간 및 가정어린이집의 보육교직원의 경우 지역사회에서 보육서비스 전달체계의 주요한 주체이지만 열악한 근로환경, 낮은 임금, 과중한 업무로 피로도가 심각하다. 그 결과 마찬가지로 높은 이직률이 나타나고 있으며, 이러한 높은 이직률은 보육서비스의 지속성과 전문성을 위협한다. 이러한 구조적 환경에서는 보육교직원의 역량을 극대화하기 어렵고, 이것은 결국 보육서비스의 질적 하락을 동반하게 된다. 그러므로 보육교직원에 대한 처우 향상을 위한 국가와 지자체장의 구체적 책임이 요구된다. 이에 사회복지종사자 모두에게 적용되고 있는 인건비가이드라인과 사회복지사 처우 및 권익향상을 위한 법률과 같은 제도가 보육교직원에게도 시급하다.

4. 결론

공공보육확대를 위한 첫 번째 과제는 정부가 포기하고 있는 국공립시설 확충의 재고이다. 국공립시설의 경우 돌봄노동의 가치를 이윤을 목적으로 하지 않기 때문에 시장 제공자의 자기지향적 요소를 최소화 시킬 수 있다. 즉 나의 이윤과 수익을 위해 아이들이 존재하는 것이 아니라, 아이들을 위해 시설과 교사가 존재하는 방식의 타인지향적 가치가 강화된다. 돌봐줄 사람이 없어서 맡겨진 아이들에게 제공하는 서비스가 아니라 아이들의 성장과 욕구 중심으로 고민하고 노력하는 공간으로 비영리성은 매우 중요한 가치이고 국공립어린이집의 원리와 맞닿는다.

그러나 당장 민간보육시설 의존성이 강한 구조에서 보육서비스의 질적 제고를 위한 최우선적 과제는 보육교직원에 대한 처우 개선에 있다. 특히, 민간보육시설의 서비스 질적 제고를 위한 가장 직접적인 방안은 보육교사에 대한 처우 정상화에서 시작된다. 이에 정부지원 어린이집에게만 적용해 왔던 ‘보육교직원 인건비 지원기준’을 민간에게까지 전면 적용할 필요가 있다. 물론 보육교직원 인건비 지원기준이 적절하지 않다는 점에서 제고될 필요성이 있지만, 이것은 전체 보육교사의 단일한 임금체계가 먼저 수립된 이후 향상시켜가는 것이 더 적절한 것으로 보인다. 인건비 지원기준과 같은 임금 가이드라인의 적용으로 정부와 지자체가 보육예산 편성과정에서 보육교직원 전체에 대한 인건비가 중요한 고려요소로 적용될 수 있다. 또한 이러한 가이드라인을 통해 형태가 다른 보육시설 교사들이 자신의 임금 수준을 파악하게 됨으로써 처우향상을 위한 구체적인 노력이 가능할 수 있다. 그리고 정부와 지자체는 보육실태 조사에서 임금지침 적용여부를 파악해서 미적용 시설에 대한 평가에 영향을 주는 역할을 자임함으로써 보육교사의 처우를 향상시킬 수 있고, 이것은 차별화된 민간보육서비스의 질을 향상시키는 데 긍정적인 결과를 가져올 것이다.

그리고 사회복지사 등의 처우 및 지위향상을 위한 법률과 같은 「보육교직원 처우 및 지위향상을 위한 법률」제정 운동을 통해 보육교직원의 처우 개선을 위한 국가와 지자체의 역할을 구체화할 수 있다. 이러한 법 제정 운동은 미조직화된 보육교직원의 조직화에 직접적인 영향을 미칠 것이고, 법제정을 통해 국가와 지자체의 공공보육확대를 위한 노력의 법적 근거를 제공할 것이다.

이상의 두 가지 방안은 보육예산 증가에도 불구하고 서비스 향상에 한계가 있는 보육의 질을 제고함으로써 믿고 신뢰할 수 있는 보육시설 확대를 위한 정책으로 시급하게 요청된다. 아이들의 권리를 어른들의 시각에서 편의적으로 제도화하지 말고, 아이들이 존중받고 사랑받을 수 있는 권리 확보를 위해 보육교사의 처우개선은 최우선 과제로 주목받아야 할 것이다.