토론회

각 정당의

대통령 후보 선출방식

어떻게 해야 하나

일시	2012년 6월 1일(금) 14:00

장소	국가인권위원회 배움터(8층)

주최	경실련

프로그램

토론회

각 정당의

대통령 후보 선출방식

어떻게 해야 하나

사회   김용호 (인하대 정치외교학과 교수)

발제	각 정당의 대통령 후보 선출방식, 어떻게 해야 하나?
/ 김형준 (명지대 인문교양학부 교수)

토론

박명호 동국대 정치외교학과 교수

도회근 울산대 법학과 교수

김만흠 한국정치아카데미 원장

성한용 한겨레신문 정치부 선임기자

최재천 민주통합당 국회의원

목  차

토론회

각 정당의

대통령 후보 선출방식

어떻게 해야 하나

김용호 (인하대 정치외교학과 교수) 사회

p4...  각 정당의 대통령 후보 선출방식, 어떻게 해야 하나? 발제
/ 김형준 (명지대 인문교양학부 교수)

p29...                                                   토론

박명호 동국대 정치외교학과 교수

도회근 울산대 법학과 교수

김만흠 한국정치아카데미 원장

성한용 한겨레신문 정치부 선임기자

최재천 민주통합당 국회의원

발 제

각 정당의 대통령 후보 선출 방식, 어떻게 해야 하나

본 글은 2010년에 비교민주주의 학회가 발간한 『비교민주주의 연구』에 게재된 “오픈 프라이머리(open primary) 제도의 한국적 적용에 관한 고찰: 미국의 경험을 토대로”와  2011년에 21세기국가발전연구원(NDI)에서 발표한 “공천제도 개혁의 방향과 과제: 국민참여 경선제와 오픈 프라이머리 제도 쟁점을 중심으로” 라는 두 논문을 토대로 재구성 한 것임.

김 형 준 (명지대 인문교양학부 교수)

Ⅰ. 문제제기

정당이란 국민이 선출한 대표기관이 아니라 동일한 이념과 정치적 성향을 가진 사람들의 자발적인 결사체이다. 이런 정당의 목적은 공직 후보를 내서 당의 이념과 정책을 실현시키는 데 있다. 또한, 정당의 존재 이유는 국민과 정부를 연계시키는 데 있다. 이러한 정당의 중요한 기능 중의 하나가 충원기능(recruitment)이다.  최근 들어 공직후보선출에 대한 연구는 많은 이들의 주목을 받아왔다(Hazan and Rahat 2006). 기존의 연구들은 후보선출권자와 후보자의 포괄성, 분권화, 투표시행 여부 및 투표 방법 등을 중심으로 다양한 형태의 공직후보선출과정에 대한 유형화를 시도해왔을 뿐만 아니라, 후보선출 방식의 민주적 개혁에 대한 논의를 진행해왔다(Rahat & Hazan 2001; Hazan & Rahat 2006; Rahat 2009). 특히 후보선출권의 확대를 의미하는 포괄성(inclusiveness)과 지역조직으로의 후보선출권한분산을 의미하는 분권화(decentralization)는 정당민주주의의 핵심적 결정요인으로 공천방식의 민주화에 대한 논의의 초점이 되어왔다. 예를 들면, 페닝스와 하잔(Pennings & Hazan 2001)은 포괄성과 분권화가 후보선택의 민주화를 결정하는 “가장 중요하고 결정적인 기준”이라고 주장하였다.

정당법 제2조에서는 정당을 ”국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 말한다.”고 규정하고 있다.

기존의 연구들은 공천의 법적 규제 수준, 후보자 자격, 분권화, 포괄성, 투표여부, 제도화 여부 등 공천과정의 특성과 결정요인, 나아가 그것이 정당 내부의 민주화, 후보자 유형, 의원 행태 등에 미치는 영향 등에 대한 규명을 시도해왔다. 후보선출방법에 관한 포괄적인 문헌소개는 필드와 시아벨리스(Field and Siavelis 2008, 624-5)를 참조할 것. 공천제도의 결정요인에 대한 연구로는 런델(Lundell 2004)을 참조할 것.

일반적으로 포괄성은 “선출권을 구성하는 행위자의 수”를 의미하며, 분권화는 지역당조직에 비해서 후보선출과정에 영향력을 행사하는 “중앙당 지도자들의 통제력 정도”를 의미한다(Depauw & Martin 2009, 108).

여하튼 정당은 경선 또는 심사를 통해서 공직후보를 선출하는 기능을 담당한다. 공직 후보로 선출된 후보자는 선거의 장에서 유권자들과 다양한 약속을 하게 되며 정당은 후보자가 국민과 한 약속이 지켜지도록 도와주는 기능을 담당한다. 그런데, 정당이 정치 신진 대사를 위한 충원 기능을 제대로 수행하지 못하면 국민들과 멀어지면서 궁극적으로 정당의 대표성은 떨어지게 된다. 그밖에 공직후보 선출 방식과 생산적 정당정치와는 밀접한 상관관계가 있다. 공직후보를 어떤 방식으로 선출하느냐에 따라 선출된 후보자의 전문성과 대표성, 그리고 자율성에 지대한 영향을 미치기 때문이다. 일반적으로, ‘대표성’(representation)이란 선출된 후보자와 주민들과의 관계를 의미하며 이 관계가 어떻게 구성되어 있는가를 말한다(Kim and Pai 1981, 45-46). 즉, 선출된 후보자와 지역구 주민들이 상호 설득과 영향력을 행사하여 공통의 문제점을 해결하기 위한 대책을 강구하는 과정이라 볼 수 있다. 그런데, 공천방식은 이러한 대표성에 직접적인 영향을 미친다. 예를 들어, 하향식 공천방식보다는 상향식 공천방식이 선출된 후보가 대표성을 확보하는데 기여한다. 만약 지역 주민이나 당원들의 의사와 상관없는 인사들이 공천되면 과연 이들이 누구를 대표할 것인지 하는 문제가 발생할 수 밖에 없다. 지역 주민들이 자신들의 선호와 전혀 무관한 후보자들 중에서 강요된 선택을 할 수 밖에 없는 상황에서 낙점식 공천에 의해 선출된 후보들은 자신을 뽑아준 지역 주민보다는 자신을 공천해준 정당이나 정당지도자를 자신이 대표하는 대상(representational focus)으로 인식하게 된다. 즉, 지역구 대표자가 정당 지도자의 추종자로 전락하게 된다는 뜻이다. 과거 한국정치에서 하향식 공천이 국회의원들로 하여금 자신의 소신보다는 당 총재나 대표의 거수기로 활동하게 만든 주된 요인이 되었다.

정당의 대통령 후보 선출방식

한편, 공천방식은 후보자들의 자율성에도 직접적으로 영향을 미칠 수 있다. ‘자율성’(autonomy)이란 공천된 후보가 자신을 공천한 정당이나 그 정당의 최고 지도자의 지시나 명령에 구애받지 않고 자신의 판단과 신념에 따라 자율적으로 정당 및 의정활동을 하는 것을 의미한다. 하향식 밀실 공천이 이루어진다면 공천자는 중앙당이나 당의 최고지도자의 지시에 자유스럽지 못할 것이다. 반면, 미국 정당과 같이 후보지명이 중앙당의 개입 없이 전적으로 지역구에서 이루어진다면 후보자는 정당의 눈치를 보지 않고 오로지 지역주민의 의견과 결정에 관심을 보일 것이다.

공직 후보 공천에 대한 이런 문제의식을 토대로 이 글에서는 한국 주요 정당들의 대선 후보 선출 방식에 대해 고찰한다. 구체적으로 다음과 같은 논제에 대해 논의한다.

(1) 우리 정당의 상황과 수준을 고려한 바람직한 선출방식은?

(2) 완전국민경선제, 국민참여경선제, 전당원투표, 대의원 투표 등의 방식에 대한 검토와 적절성, 그리고 이중 바람직한 대안은?

(3) 바람직한 방식의 도입전제 조건과 구체적인 진행방식은?  이에 따른 국회 선거법 등 입법 방향은?

Ⅱ. 각국의 공천제도 고찰

1. 선진 민주국가들의 공직후보 선출 제도 고찰

각국의 정당들은 다양한 형태의 공직 후보자 선출 방식을 발전시켜 왔다. 현대 정치에 있어서 다양한 형태의 정치 충원과 후보 지명과정을 이론적으로 분류한 여러 학자들 중 노리스(Norris)의 분류 방식이 상당한 현실성을 갖고 있다.  노리스(Norris, 1996: 203)는 두 가지 기준에 따라 각국 정당의 충원 형태를 분류했다. 한 기준은 정당의 후보자 선정 및 정치 충원과정이 얼마나 관료화(bureaucratic) 또는 후원적 체계(patronage)를 갖고 있는가이다. 관료적이라는 의미는 후보자 출마 신청에서부터 후보 최종 선정 결정 과정이 당의 엄격하고 세부적이며 또한 명시적인 규칙으로 제도화되어 있으며 또 철저히 집행되고 있는가 하는 여부이다. 후원적 체제란 후보 선정과정이 공식적인 규칙보다는 당의 지도부 또는 특정 인사와의 개인적 친분관계나 후원이 더 중요하다.

또 다른 기준은 후보 선정 결정과정이 중앙집중적(centralized) 또는 지방분권적(localized)으로 이루어지는가 여부이다. 중앙집중적 체제에서는 중앙당, 지구당, 그리고 계파 지도자들의 권한이 절대적인 반면, 지방분권적 체제에서는 후보 선정 결정권이 지구당의 일반 당원, 중간간부 그리고 경우에 따라서는 일반 유권자에 있는 형태이다.  <표 1>은 노리스가 제시한 두개의 기준을 바탕으로 4가지 유형의 후보선출 형태를 보여주고 있다. 이런 유형에 따르면, 한국 정당들은 공직후보 선출에서 ‘중앙집권화된 후원체제’(central patronage)에서 ‘지방분권화된 관료체제’(localized bureaucratic) 유형으로 전환하고 있었다.

래니(Ranney, 1981)와 하잔(Hazzan, 2002)은 이를 지명인단(selectorate)의 포괄성정도(degree of inclusiveness)로 분류하고 있음. 즉. 미국과 같이 일반 유권자들도 참여하는 비당파적 지명의 절차를 가장 포괄적인 형태로, 그리고 당 지도부에 의해 결정되는 형태를 가장 배타적인 형태로 분류했음.

김용호(2003, 18-19)는 2004년 17대 총선 이전의 한국 국회의원 공천제도의 특징을 다음과 같이 설명하고 있다. 첫째, 미국, 독일, 핀란드, 노르웨이 등 일부 국가에서는 공직후보 선정 방식을 법으로 정하고 있는 데 반해, 우리나라는 정당에 맡기고 있는 실정임. 둘째, 우리나라 공천제도는 매우 중앙집권적이어서 지방당의 권한은 거의 없고 중앙당이 모든 공천 과정을 관리하고 최종 결정권을 가짐. 셋째, 후보 선정과정에서 유권자나 당원이나 대의원의 실질적인 참여가 거의 없고 주로 중앙당의 소수 지도자 중심으로 이루어지고 최종 결정권은 당의 최고지도자가 행사함.

<표 1> 공직후보 선출 형태

	중앙집권적 결정 (Centralized decision making)	지방분권적 결정 (Localized decision making)
관료적(Bureaucratic)	제1유형 오스트리아 사회주의당 그리스 PASOK	제3유형 영국 노동당 독일 사회민주당
후원적(Patronage)	제2유형 프랑스 UDF 일본 자민당	제4유형 미국 민주당 캐나다 자유당

출처: Pippa Norris(1996). "Legislative Recruitment." in Lawrence LeDuc., Richard G. Niemi, and Pippa Norris, Comparing Democracies: Elections and Voting in Global Perspectives. London: Sage Publication Inc, 203쪽.

한편, 지병근(2010: 223-225)은 공직후보선출과정에 대한 당원 및 비당원의 참여와 경쟁성 등 두 가지 차원에서 후보공천 유형을 구분하고 있다. <그림 1>에서 보듯이, 지병근은 각각 민주적 참여와 경쟁성의 수준에서 이루어지는 특정한 조합에 따라 공천 제도를 구분한다.

후보선출과정에서 당원들 이외에 일반 시민들의 참여가 보장되는 공천방식은 이미 잘 알려져 있는 미국과 함께 아이슬랜드, 스페인, 이스라엘  등 일부 국가들에서 수용되었다(유형 B, Rahat and Hazan 2001, 302; 마인섭 2003; Gallagher et al. 2006; 손병권 2007).  하지만 대부분의 유럽국가들에서 정당들은 시민들에 대한 개방보다는 당원들에 의한 선출 방식이 채택되고 있다(유형 A). 이와 달리, 한국과 같이 장기적인 권위주의 체제를 경험한 국가들의 경우, 시민들에 대한 공천과정의 개방보다는 민주화 과정에서 정치적 정당성을 확보한 권위주의 체제의 후계자 정당 또는 민주주의적 정당의 지도자들의 지명에 의존하는 폐쇄적이며 하향식 공천방식이 유지되는 경향이 있다(유형 C)고 강조한다.

빌레(2001, 367)는 공천의 유형을 1) 중앙당이 전권을 행사하는 경우, 2) 지역조직이 후보를 제안하고 중앙당이 최종 결정권을 행사하는 경우, 3) 중앙당이 후보자 명단을 제공하고 지역조직이 최종 결정하는 경우, 4) 지역정당이 결정하지만 중앙당이 승인이 필요한 경우, 5) 지역정당이 전권을 행사하는 경우, 6) 마지막으로 당원의 투표를 통해서 결정하는 경우로 분류하였다. 그의 분석에 따르면 유럽에서는 지역에 권한을 위임하는 두 번째 경우가 가장 일반적이며, 중앙당의 승인을 요구하는 네 번째 경우가 그 뒤를 따르는 것으로 알려져 있다.

<그림 1> 공천유형과 민주화 경로

출처: 지병근(2010). “후보 선출자의 개방과 분권화가 대안인가?”, 223쪽.

2. 한국 주요 정당 대선후보 선출 유형 분석

한국의 정치적 상황을 고려하면 당내 대선 후보 경선 유형은 미국 사례에서 채택하고 있는 분류와는 달리 ‘선거인단 규모의 제한성’과 ‘포괄성의 정도’(degree of inclusiveness)라는 두 가지 변수에 의해 분류할 수 있다. 선거인단 제한성이란 경선에 참여하는 규모를 제한하느냐 아니면 제한하지 않느냐에 따라 구분하는 것이다. 반면, 포괄성의 정도란 일반 유권자들의 참여가 어느 정도 허용 되느냐에 따라 결정된다. 이 두 기준에 따라 한국 정당들의 대선 후보 경선 제도를 분류하면  <표2>에서 보듯이 크게 4가지 유형이 도출된다.

<표 2> 한국 대선후보 선출 경선제도 유형

선거인단 규모 포괄성	제한	무제한
폐쇄형 (당원만 참여)	제1유형: 제한적 당원제도 ▲ 1997년 한나라당 대선 경선제 ▲2007년 민노당 경선	제2유형: 개방적 당원제도 ▲미국식 코커스(caucus) ▲통합진보당 공직후보 선출
개방형 (당원 및 일반 국민 참여)	제3유형: 제한적 국민참여 ▲2002년 새천년민주당 국민참여 경선제 ▲2007년 한나라당 및 대통합 민주신당 국민참여 경선제	제4유형: 완전국민참여 ▲미국식 오픈 프라이머리 ▲2006년 열린 우리당의 완전 국민참여 경선제(안)

제1유형은 ‘제한적 당원제도’이다. 선거인단 규모에 제한이 있고, 당원 자격을 갖춘 사람들만 경선에 참여할 수 있는 방식이다. 1997년 신한국당은 집권당으로서는 사실상 처음으로 자유 경선을 치렀다. 당원 자격이 있는 대의원들만 참여하는 전당대회에서 대선후보를 선출했다. 대의원 총수는 1만2천4백31명이었고, 1차 투표에서 과반수를 얻지 못하면 결선 투표를 하도록 했다. 전당대회전 후보들은 2주일간간 전국을 돌며 합동 연설회를 가졌다. 이 과정에서 대의원에 대한 “회유와 협박, 향응제공, 음모설과 결탁설이 난무했다. 지지자수 부풀리기, 세몰이와 세과시, 줄세우기는 경선기간 내내 간단없이 제기된 불공정 경선시비의 주 메뉴였다”(한국일보 1997/07/21). 민노당은 2007년 7월 20일 제주도를 시작으로 대통령후보 선출을 위한 전국 순회 경선을 실시했다. 순회 경선은 8월 9일까지 모두 11개 권역별로 5일씩 치러졌다. 각 권역별로 투표기간 첫날 대선주자들의 합동 기자회견이 열리고 경선 마지막날 합동유세와 개표가 실시되었다. 선거인단은 4만8000명이었고 진성 당원만이 참여할 수 있었다.

제1방안의 최대 장점은 당의 정체성 유지하고, 상대적으로 선거관리가 용이하다. 선거인단 규모에 제한을 두고 정당과 일체감을 갖고 있는 사람들에게만 경선에 참여할 수 있는  자격을 부여함으로써 정당의 정체성을 유지시킬 수 있다는 장점이 있다. 더구나, 전체 선거인단 규모를 관리가 가능한 숫자 내에서 통제할 수 있기 때문에 경선 관리가 상대적으로 용이하다는 것이다. 약점은 당심과 민심이 일치하지 않는 경우가 발생할 수 있다. 당심과 민심이 불일치는 특정 정당이 경선 당시에는 당 지지도와 대선 승리 가능성이 높아 대세를 이루면서 누가 경선에서 당선되어도 본선에서 승리할 수 있다는 분위기가 지배적일 때 나타날 개연성이 크다. 즉 당원들은 일반국민보다 본선 경쟁력을 의식하지 않고 전략적 투표(strategic voting) 보다는 진심투표(sincere voting)할 가능성이 크기 때문이다. 또한 오랜 기가 동안 당 지도부를 맡아 당원들과 강한 정서적 일체감을 갖고 있는 보수성향이 강한 후보가 강세를 보일 가능성이 크다.

경선에서 일어날 수 있는 전략적 투표 형태가 갖는 함의와 이념적 편향성을 완화시키는 전략적 투표가 이루어질 수 있는 경선제도를 구축하기위한 구체적인 방안에 대한 논의는 임성호(2006)를 참조 할 것.

제2유형은 ‘개방적 당원제도’이다. 선거인단 규모에 제한은 없지만 경선에서는 일정한 자격(정당지지 표방자)을 갖춘 사람들만 경선에 참여할 수 있는 방식이다. 미국식 코커스(caucus) 제도, 통합진보당 당원 대회가 이에 해당된다. 미국 민주당은 16개주, 공화당은 15개 에서 코커스를 실시하고 있다. 현행 통합진보당 당헌(46조)에 따르면 “공직후보자는 당원들의 직접투표로 선출하도록 규정되어 있다. 제2방안의 최대 장점은 당원들의 정체성과 정당 일체감을 강화시킨다. 한편, 선거인단 규모가 제한이 없더라도 결국 당원들의 참여하기 때문에 포괄성이 적은 것이 약점이다.

제3유형은 ‘제한적 국민참여’ 경선이다. 선거인단 규모에 제한이 있지만 당원뿐만 아니라 경선 참여 희망자를 공모해서 선택된 사람들이 경선에 참여할 수 있는 방식이다. 지난 2002년 대선에서 한나라당과 새천년민주당이 채택했던 국민참여경선 방식이 이에 해당된다. 2002년 민주당 대선 후보선출에는 7만 명의 선거인단 구성되었는데, 당 대의원 20%(14,200명), 일반당원 30%(20,800명), 지역별 인구비례, 성별, 연령별 배분에 따른 일반 공모 유권자 50%(35,000명)로 되어 있었다. 일반 국민들도 경선에 참여하려면 형식상 당원으로 등록해야 했다. 지난 2007년 대선에서 한나라당과 대통합민주신당이 채택했던 경선 방식도 ‘제한적 국민참여’ 경선의 전형이었다. 한나라당은 당헌당규에 대통령후보자는 대통령후보자 선출을 위한 국민참여선거인단대회의 투표결과(80%)와 여론조사결과(20%)를 종합하여 선출하도록 되어 있었다. 국민참여선거인단은 대의원(20%), 당원(30%), 공모를 통해 선발된 일반 국민(30%)로 구성되었다. 그 규모는 유권자수의 0.5% 이상으로 규정했다. 지난 2007년 5월 15일 한나라당은 상임전국위에서 이명박-박근혜 두 대선주자가 합의한 ‘8월 21일 이전, 23만1652명(총유권자의 0.5%)’로 경선을 치르는 내용의 당헌 개정안을 발의했다. 실제로 한나라당 대선 후보들은 7월 22일부터 8월 17일까지 전국을 돌며 13차례 순회 합동연설에 참여했고, “8월 19일에 투표를 전국적으로 실시하면서 당일에 여론조사를 실시한 후 다음날 동시 개표를 실시하여 여론조사 결과를 합산하여 최종후보를 선출하였다”(김용호 2012: 12). 한편 2007년 대통합 민주신당은 두 단계를 거쳐 대선후보를 선출했다. 1단계는 컷오프 예비경선이었다. 선거인단 10,000명과 일반 국민 2,400명을 대상으로 9명의 후보중 5명을 선발했다. 2단계는 본 경선으로 지역경선(일반 선거인단), 휴대폰 선거인단, 여론조사를 종합적으로 활용했다. 지역 경선은 2007년 9월 15일 울산/제주를 시작으로 10월 14일 서울에서 끝나고 10월 15일 후보자 지명대회를 가지도록 했다. 9월 15일(울산/제주), 16일(강원/충북), 29일(광주/전남), 30일(부산/경남) 등 4개 권역에서는 경선이 실시되었지만 각 캠프의 지나친 경쟁으로 대리 접수와 명의 도용이 논란이 되었고, 조직․동원 선거로 얼룩졌다. 급기야 일부 대선후보들이 조직․동원 선거에 반발하여 선거 중단을 요구하는 사태가 발생되었다. 당 지도부가 중재안으로 나머지 8개 지역 경선을 10월 14일 단 하루에 동시에 치르는 ‘원샷 경선’을 제안해 실시했다(윤종빈 2008: 37).

개방성을 높이기 위해 공모신청자 모두를 선거인단에 포함시키는 방안은 학계에서 이미 수년 전부터 제기되어왔다. 정진민(2002, 3-4)에 따르면 공모에 응모한 유권자들을 추첨을 통해 몇 만 명 정도만 투표하도록 하는 기존 방식의 경우, “공모당원이 쉽사리 경선 후보들의 매수 대상이 될 가능성이 있으며, 더욱이 16개 시도별 순회 경선이 예정되어 있어 인구가 작은 시도의 경우 공모당원 수는 수백 명에서 천명 남짓이 될 것이기 때문에 이러한 가능성은 더욱 커질 우려가 있다”는 것이다. 또한, 조직 동원이나 매수의 가능성을 줄이기 위해서  “투표에 참여하게 될 유권자의 규모를 가능한 최대한 확대할 필요가 있으며, 이를 위해서 추첨 후 투표하는 대신 일단 공모에 응한 유권자는 모두 투표하도록 하고 후보별 득표 비율에 따라 국민선거인단의 표를 비례적으로 배분하도록 하는 것이 더욱 바람직하다고 본다”고 주장하고 있다. 정진민이 제안하는 방안에서 한 걸음 더 나아가 임성호(2006)는 국민선거인단과 기간당원선거인단의 정원을 미리 상정하기보다는 공모신청자 모두를 투표하도록 한다면 더욱 더 기간당원의 비중은 줄고 일반국민의 비중은 늘어 전략투표와 이념적 비편향성이 촉진될 수 있을 것이라고 주장한다. 다만, 원하는 국민은 모두 투표할 수 있도록 하되 정당 하나의 경선에만 참여할 수 있도록 할 필요가 있다고 지적한다. 지지하지 않는 정당의 경선에 일부러 개입해 취약한 후보자에게 표를 몰아주는 소위 역선택의 위험성이 있기 때문이다.

제3방안의 최대 장점은 당의 정체성 유지하면서 일반 국민들의 참여를 대폭적으로 확대시킬 수 있다. 또한 오픈 프라이머리를 채택할 때 필연적으로 따라 올 수밖에 없는 역선택과  선거관리의 문제를 어느 정도 해소할 수 있다. 더욱이, 선거인단 규모가 제한을 받기 때문에 선거인단을 작성하고 투표 장소를 설정하는 데 소요되는 엄청난 비용과 시간을 줄일 수 있다. 미국의 경우, 주법으로 예비선거를 주 정부에서 관장하고, 민주당과 공화당의 예비선거가 동일한 날에 실시하도록 규정하고 있기 때문에 이러한 선거관리의 어려움은 어느 정도 극복할 수 있다. 하지만 한국에서는 대선 후보 선출 경선만은 정당 자체에서 모든 것을 주도하기 때문에 관리상의 어려움이 존재할 수밖에 없다. 이런 이유 때문에 한국의 정당들은 제3방안을 선호했다. 더구나, 선거인단의 제한을 완화하기 위한 수단으로 여론조사를 혼용했다.

제3방안의 최대 약점은 선거인단 규모가 적기 때문에 필연적으로 조직․동원 선거가 기승을 부린다. 자신의 지지자들을 임시 당원으로 둔갑시켜 경선에 참여시키도록 할 개연성이 크다. 다시 말해, 당원 또는 정당  지지 표방을 경선 참여 자격 요건으로 할 경우, 결과적으로 당내 경선은 일반 국민들의 참여는 저조하고 오로지 정치 활동가(activist) 또는 정치꾼들만이 참여하는 장으로 변질될 가능성이 있다. 예비선거 참여자가 상대적으로 정당 이념에 가장 충실한 극단주의자들일 가능성이 높은데 이 경우 이들의 극단적인 의사를 반영하는 후보가 당선되기 쉬우며, 이 경우 오늘날 우리가 미국사회를 지칭하면서 자주 사용하는 이념적 양극화 현상이 가중될 수 있다. 의회의 경우 정당간의 양극화 현상이 부상하기 쉽다(손병권 2006). 윤종빈(2008: 31)은 “2007년 한나라당과 대통합 민주신당 등 주요 정당의 대선 후보 선출은 대표성과 책임성에서 한계를 노출했다”고 지적했다. 낮은 투표율, 선거인단수의 지역 편차, 선거 참여자의 지역별 편차, 표의 등가성 문제, 선거인단 구성에서의 세대별, 연령별, 불균형 현상 등으로 유권자의 의사가 왜곡없이 표로 전환되지 못한 대표성의 문제를 지조했다. 또한, 여론조사 및 모바일 투표 방식의 한계, 진성 당원에 의한 책임 정치의 한계, 경선제도의 절차적 책임의 책임성 부재 등으로 책임성 차원에서도 한계를 드러냈다고 분석했다.

제4유형은 완전국민참여형이다. 선거인단 규모에 제한도 없고, 경선에 일정한 자격 조건 없이 누구나  참여할 수 있는 방식이다. 미국식 오픈 프라이머리와 2006년 열린 우리당이 추진하려고 했던 ‘완전 국민 경선제’가 이에 해당된다. 다만 이 두 방식간에는 <표5>에서 보듯이 몇 가지 유사점과 차이점이 있다. 선거인단 규모가 무제한이고 전국 순회 방식을 거쳐 경선이 이뤄진다는 것은 유사점이다. 한편, 차이점은 첫째, 대선후보 선출 단계이다. 미국은 경선과 전당대회라는 2단계를 거쳐 최종 대선후보를 선출하기 때문에 경선은 전당대회에 참여하는 대의원을 선출하는 것이다. 그런데, 열린 우리당 방안은 전당대회 없이 오로지 경선에서 최종 대선후보를 선정하도록 되어 있다. 둘째, 경선관리측면에서 차이가 있다.

<표5> 미국 오픈 프라이머리와 2006년 열린 우리당의 완전국민경선제(안)과의 비교

	항목	미국 오픈 프라이머리	2006년 열린우리당 완전국민경선제(안)
유사점	선거인단 규모	무제한	무제한
	경선방식	전국 순회 방식	전국 순회 방식
차이점	경선절차	2단계 (경선+전당대회)	1단계 (경선)
	선거관리	주법	정당의 당헌․당규
	국고 보조금 배분 대상	예비선거 후보	중앙당
	지역별 편차	인정	불인정

미국은 주법을 통해 각주가 경선을 관리하는 반면, 한국은 각 정당의 당헌당규에 따른 규정에 의해 관리된다. 셋째, 경선 참여 후보자에 대한 국고보조금 지급에서의 차이이다. 미국은 중앙당에게 국고보조금을 지급하는 것이 아니라 대선 경선에 참여한 후보가 일정한 여건을 갖추면 후보에게 직접 보조금을 지급한다. 반면, 열린 우리당 방안에는 경선 참여 후보 또는 대선 예비 후보에 대한 국고보조금 지급 내용이 없다. 넷째, 대의원 할당에 대한 차이이다. 미국의 정당은 최근 대선에서 자신의 후보가 얻은 득표율을 기준으로 주별로 대의원 할당에 차이를 두거나 득표력이 인정되는 주에는 대의원 할당에 보너스를 주는 제도를 채택함으로써 주별 편차를 인정하고 있다. 그런데, 열린 우리당 방안에는 역대 대선에서의 득표력에 따른 16개 시도별 편차를 인정하지 않았다.

제4방안의 최대 장점은 국민의 정치 참여를 대폭적으로 확대시킬 수 있다. 국민들이 당내 경선에 참여해서 대선후보를 직접 선출함으로써 정치관심과 정치 효능감을 높이는 데 기여할 수 있다. 더욱이 당심과 민심을 일치시킴으로써 국민후보를 선출하는 데 기여할 수 있다. 또 다른 장점은 일반 국민이면 투표 당일 누구나 경선에 참여할 수 있기 때문에 조직을 동원해서 자신의 지지자들을 선거인단에 참여시키려는 유혹에서 벗어 날 수 있다. 일반 국민들의 자발적인 참여가 광범위하게 이루어질 가능성이 크기 때문에 조직을 동원하는 것은 효율성이 떨어 질 수밖에 없고 따라서 이러한 시도는 약해질 것이다.

2006년 10월 열린 우리당의 지지도가 10%대로 한나라당 지지도보다 3배 이상 낮은 상황임에도 불구하고 당시에 실시했던 리서치 앤 리서치 여론조사에 따르면 “열린 우리당이 실시하는 국민참여경선에 참여할 의향을 있느냐” 질문에 47.6%가 ‘참여할 것이다’(’반드시 참여 할 것이다‘ 15.2% + ’가능한 참여하겠다‘ 32.4%)로 응답했다. 이러한 조사결과가주는 함의는 만약에 일반 국민들의 참여가 전적으로 보장되는 경선제가 도입된다면 많은 국민들이 관심을 갖고 적극적으로 참여할 가능성이 크다는 것을 의미한다. 따라서 제한적 경선제에서 나타날 수 있는 조직 동원의 문제를 어느 정도 해소 할 수 있다는 것이다. 물론 역선택의 문제가 있다. 지지하지 않는 정당의 경선에 참여해서 본선 경쟁력이 약한 후보를 선택할 수 있는 상황이 초래될 수 있다는 뜻이다. 일반적으로 우세가 점쳐지는 후보가 개방형에 의해서 불이익을 보고 특정 정당의 대선후보로 선택되지 못했다는 사례는 거의 없다고 보인다(손병권 2006). <표6>은 한국 상황에서 대안으로 제시될 수 있는 다양한 대선 후보 선출 경선 방식들의 장단점을 비교한 것이다.

<표 6> 한국형 경선 방안들의 장단점 분석

	당원투표	제한적 국민참여형	완전국민참여형
장점	▲당의 정체성 유지 ▲선거관리의 용이성	▲당의 정체성 유지 ▲역선택 문제 해소 ▲국민참여 확대	▲정치관심 및 정치효능감 증대 ▲조직 동원 차단 ▲당심과 민심의 일치
단점	▲개혁 경쟁의 주도권 상실 ▲ 당심과 민심의 불일치 상존	▲조직 동원의 위험성 ▲비효율적인 여론조사 활용	▲당의 정체성 훼손 ▲역선택 문제 ▲선거관리의 어려움

Ⅲ. 오픈 프라이머리(open primary) 제도의 한국적 적용에 관한 고찰

1. 미국 예비선거(primary)의 역사적 변천 과정

세계에서 유일하게 주(state)가 관장하는 예비선거를 통해 정당의 대선후보를 선출하고 있는 미국은 정당 지도자들의 당에 대한 영향력을 감소시키고 평당원과 일반 시민들의 영향력을 강화시키기 위해 20세기 초에 이 제도를 도입했다. 한마디로, 예비선거제도는 참여의 확대라는 진보주의 개혁운동(Progressive Reform Movement)의 소산이었다.

이현우(2006, 1)는 미국선거에서 primary라는 용어를 두 가지의 의미로 사용된다고 설명한다. 첫 번째는 정당 내 후보경선을 지칭하는 경우로, 정당간 대통령직을 두고 경쟁하는 본선거(general election) 이전단계의 당내경선을 의미한다. 두 번째로는 예비선거의 종류 중 하나를 의미하는 경우로 이때에는 정당 간부회의 성격의 코커스(caucus)와 구별되는 용어이다. 이 글에서는 전자를 지칭하는 경우에는 예비선거라는 용어로, 후자를 지칭하는 경우에는 프라이머리라는 명칭으로 구분하여 사용한다.

18세기 후반, 미국에서 정치적 파벌로서의 의회 내 정당이 출현했을 때 공직선거후보자는 당내에서 코커스(caucus)나 당 대회(convention)를 통하여 선정되었다. 이 과정을 주법으로 규율하는 주도 일부 있었으나 대부분은 당이 자율적으로 결정했고,  이 과정들은 잘 조직되고 강력한 이익집단과 결합되어 있는 당 내부의 소수 지도자들에 의하여 통제되었다. 이에 반대하는 개혁론자들은 예비선거제가 모든 당원들에게 주법 아래에서 투표권과 정당의 공직선거후보자 결정에 도움을 줄 평등한 기회를 부여함으로써 선거정치에 대한 당내 소수자와 강력한 이익집단들의 영향력을 줄일 수 있으리라고 믿었고, 그 결과 도입된 것이 예비선거제도였다(도회근 2006a).

위스컨신주 의회는 1903년 의무적 예비선거법을 주민투표에 회부하기로 제안하였고, 이듬해 1904년 주민투표로 이 제도가 지지됨으로써 미국 최초로 개방형을 표방하는 예비선거법을 제정했다. 1905년까지 43개 주가 예비선거법을 도입하였고, 1917년에는 4개 주를 제외한 모든 주가 예비선거제를 채택하기에 이르렀는데 예비선거제를 도입한 44개 주 중 32개 주가 모든 주의 공직선거후보에 대하여 의무적 예비선거를 시행하도록 하였다(도회근 2006a).

예비선거 제도는 1920년대와 30년대에 진보주의 운동의 쇠퇴와 대공황, 그리고 2차 대전 등의 요인으로 인해 열기도 시들었고 인디애나 주를 비롯한 몇몇 주는 예비선거제를 폐지하기도 했다. 하지만, 2차 대전 이후 대통령 예비선거의 중요성은 다시 증대되기 시작하였고, 조정기를 거쳐 1960년 후반부터 정착되기 시작했다. 특히 정권을 창출하기 위해 노력했던 야당이었던 민주당의 예비선거 제도 개혁 노력이 이 제도의 정착에 크게 기여했다. <표 7>은 민주당이 1960년 후반부터 주도했던 예비선거 제도개혁 위원회의 활동들을 요약한 것이다.

예비선거 제도가 시들해진 구체적인 이유로 도회근(2006a)은 첫째, 정당 지도자들이 자신의 영향력을 감소시키는 예비선거제도를 선호하지 않았다는 점; 둘째, 예비선거는 비용을 증가시킨다는 점, 셋째, 비용증가에 비해 투표율은 그 만큼 증가하지 않았다는 점; 넷째, 경제공황과 2차 세계대전으로 인해 예비선거제도가 정치적 우선순위에서 밀려날 수밖에 없었다는 점, 그리고 다섯째, 가장 중요한 요인으로 후보자들이 정당의 리더십과 조직을 이용해 후보가 되고자 하는 동기부여가 강했다는 점이다. 예비선거의 쇠퇴는  1932년에서 1968년까지 후보와 정당 지도부의 협상과 타협을 통해 전당대회의 결과가 산출되는 이른바 “조정된 전당대회의 시대(the era of brokered conventions)”를 가져왔었다고 지적한다.

이현우(2006, 3)는 2차 대전 후 미국사회의 사회적 유동성이 높아지고 대중매체의 영향력이 커지게 됨에 따라 정치 지망가들도 늘어난 것을 예비선거제도의 중요성이 증대된 원인으로 지적하고 있다. 즉, 예비선거제의 도입으로 이들이 정당지도자들에 종속되지 않고 대중적 지지를 기반으로 정치영향력을 늘려갈 수 있는 기회가 생겼다는 것이다.

<표 7> 미국 민주당의 예비선거 제도 개혁 위원회와 주요 개선 사항

연도	위원회	주요 개선 사항
1968년	맥거번-프레이저위원회 (McGovern-Fraser Commission)	▲주 정당이 실천할 18개 가이드라인 제시
1973년	미컬스키 위원회 (Mikulski Commission)	▲임명에 의한 대의원 선출 비율 10%에서 25% ▲대의원 선출의 승자독식 방식 폐지 →비례방식 채택 (지역구별 대의원을 선출하는 주는 승자독식 반식 허용) ▲ 대의원 배분 최소 조건 15% 제시
1976년	위노그래드 위원회 (Winograd Commission)	▲하원지역구별 승자독식원칙폐지 →전면적 비례방식도입 ▲대의원 배분최소조건; 코커스 20%, 에비선거 25% ▲폐쇄형 프라이머리 체제를 규정
1980년	헌트 위원회 (Hunt Commission)	▲지역구별 승자독실 대의원선출 방식 부활 ▲비례방식을 유지하는 주는 지역구별 1위 후보자에게 보너스를 부여하는 승자보너스(winner-takes more)제도 ▲특별대의원제도 도입
1985년	공평성 위원회 (Fairness Commissions)	▲대의원 배분기준 15%로 하향 ▲승자독식 및 승자보너스 제도 폐지 ▲특별대의원 제도 확대

미국의 전당대회 참여 대의원 선출하는 예비선거 방식은 유권자 자격요건(voter eligibility)에 따라 크게 코커스(caucus)와 프라이머리(primary)로 구분된다. 코커스는 일정한 자격을 갖춘 당원들만이 참여할 수 있는 제도인 반면, 프라이머리는 당원뿐만 아니라 일반 국민들도 자격을 갖추면 참여 할 수 있다. 한편, 포괄성의 정도(the degree of inclusiveness),

즉, 투표 전 사전 등록 여부에 따라 크게 개방형(open)과 폐쇄형(closed)으로 구분된다. '개방형‘은 유권자들이 사전 등록 없이 투표 당일 자신이 원하는 정당의 예비선거에 참여하 할 수 있도록 허용하는 제도이다. 반면, '폐쇄형’은 예비선거에 참여하기 위해서는 반드시 사전에 특정 정당에 등록해야 한다. 이와 같은 두 기준에 따라 미국의 예비선거를 구분하면 <표 8>에서 보듯이, 크게 4가지 유형이 도출된다.  미국 민주당은 50개주와 워싱턴 D.C 중 14개 주가 코커스, 37개주(72%)가 프라이머리를 채택했다. 그 중 25개주가 오픈 프라이머리(전체 49%)를 12개 주가 클로즈 프라이머리를 채택했다. 민주당은 오하이오, 캔자스, 미네소타, 노스 타코다 등 4개주에서 채택하고 있다.  한편, 미국 공화당은 50개 주와 워싱턴 D.C 중 18개 주가 코커스, 33개 주(64%)가 프라이머리를 채택했다. 그 중 22개 주(전체 43%)가 오픈 프라이머리를 11개주가 클로즈 프라이머리를 채택했다. 미국 공화당의 경우, 개방형 코커스는 미네소타, 노스 타코다, 유타 등 3개주에서 채택하고 있다.

이밖에도 반폐쇄형(semi closed), 비정파형(non-partisan), 포괄형(blanket)등이  유형들도 존재한다. 반폐쇄형에서는 당원은 자기 정당의 예비선거에서만 투표할 수 있고, 무소속 유권자(independent)는 어느 한 정당의 예비 선거를 선택해서 투표할 수 있다. 포괄형(blanket)은 유권자들이 자신의 정당 소속감에 관계없이 동일한 날에 어떤 당에서든지 후보를 선택하는데 아무런 제한을 두지 않는다. 포괄형 예비선거는 개방형 예비선거와 마찬가지로 유권자이면 당원이든 무소속이든 당적에 관계없이 모든 정당의 예비선거에 참여할 수 있도록 허용한다. 현재 비정파형 예비선거는 루이지애나주에서만 사용되고 있다. 포괄형 예비선거는 미연방대법원이 2000년 캘리포니아주의 포괄형 예비선거에 대해 위헌결정을 함에 따라 사실상 미국에서 사라졌다. 미국의 예비선거제도의 유형에 대해서는 도회근(2006a), 이현우(2006), 조성대(2006a) 등을 참조할 것.

미국 민주당과 공화당의 주별 예비선거 제도의 세부적인 방식에 대해서는 ≪별첨 자료≫를 참조할 것.

<표8> 유권자 자격 요건 포괄성의 정도에 따른 미국 예비선거제도 유형

	개방형(open)	폐쇄형(closed)
코커스 (Caucus)	제1유형 개방형 코커스	제2유형 폐쇄형 코커스
프라이머리 (Primary)	제3유형 개방형 프라이머리	제4형 폐쇄형 프라이머리

미국의 대통령 예비선거에서는 다른 공직선거후보자 예비선거와 달리 전당대회에 나갈 대의원을 선출하는 것인데 주별 대의원 할당과 대의원의 할당 및 선발(Delegate Allocation and Selection)은 주마다 다르다. 전당대회에 나갈 대의원 선정방식은 크게 주나 하원 선거구에 할당된 대의원 전부를 예비선거에서 승리한 후보가 차지하는 승자독점방식(winner-take-all)과 후보자별 득표 결과에 따라 비례적으로 배분하는 비례배분(proportional)방식이 있다(김형준 2010: 42).

2. 오픈 프라이머리 제도 도입 시 고려 사항

<표9>는 여야 주요 정당의 당헌․당규에 규정된 대선후보 선출 방식이다. 현재 내홍을 겪고 있는 통합진보당이 사태를 어떻게 극복할지 가늠하기 어렵지만 현행 당헌에서는 전당원 투표를 통해 대선후보를 뽑게 되어 있다. 미국식 클로즈 코커스 제도를 채택하고 있는 셈이다. 한편, 새누리당은 2007년 경선에서 채택했던 대의원 20%, 당원 30%, 일반 유권자 30%, 여론조사 20%를 반영하는 제한적 국민경선제를 고수하고 있다. 민주당은“국민경선 또는 국민참여경선을 원칙으로 한다.”고 규정하고 있지만 “경선의 방법, 대통령후보자의 등록, 선거운동 및 투·개표 등 필요한 사항은 당규로 정한다.”고 해서 오픈 프라이머리 방식의 국민경선제를 채택할 수 있는 입장을 보이고 있다. 새누리당 김용태 의원은 "국민이 원하는 방향으로 정치개혁을 해야 한다"며 19대 국회 임기 개시일인 30일 '오픈프라이머리 법'을 국회 행정안전위에 제출하겠다고 밝혔다.

<표9> 각 정당의 대선후보 선출 규정

	새누리당	민주통합당	통합진보당
심사위원회	-	제91조(예비후보자자격심사위원회) ①공직선거 예비후보자 자격심사를 위하여 중앙당과 시․도당에 예비후보자자격심사위원회를 당대표가 최고위원회의의 의결을 거쳐 설치한다.	제45조(공직선거후보자 자격심사위원회) 후보심사위는 공직선거 예비후보자로서의 자격심사부터 중앙위원회에서의 후보 인준전까지 공직후보자로서의 자격여부를 심사한다. ➂ 후보심사위는 위원장을 포함하여 15인 이하의 위원으로 구성하며, 필요시 외부 인사를 위원으로 위촉할 수 있다.
후보자 선출	제 90 조 (후보자 선출) ① 대통령후보자는 대통령후보자 선출을 위한 국민참여선거인단대회의 투표결과와 여론조사결과를 종합하여 선출한다. ② 대통령후보자당선자는 국민참여선거인단 유효투표결과 80%, 여론조사결과 20%를 반영하여 산정한 최종집계결과 최다득표자로 한다.	제94조(대통령후보자의 추천) ①대통령후보자의 선출은 국민경선 또는 국민참여경선을 원칙으로 한다. ③경선의 방법, 대통령후보자의 등록, 선거운동 및 투·개표 등 필요한 사항은 당규로 정한다.	제46조(각급 공직후보자 선출) ➀ 각급 공직후보자는 당원들의 직접투표로 선출하되, 국민, 지지자의 참여 및 의사를 반영하여 선출할 수 있다. 단, 단수의 후보자는 당원들의 직접 투표로 선출한다. ➁ 각급 공직후보자의 선출방법 등 필요한 세부사항은 당규로 정한다.
국민참여경선	제 91 조 (국민참여선거인단 구성 등) ① 대통령후보자 선출을 위한 국민참여선거인단은 유권자수의 0.5% 이상으로 하고 다음 각 호로 구성한다. 1. 전당대회 대의원 2. 전당대회 대의원이 아닌 당원 선거인 3. 일반국민을 대상으로 공모한 선거인 ② 국민참여선거인단 총수의 8분의 2, 제2호는 8분의 3, 제3호는 8분의 3으로 구성한다. ③ 제1항제2호 내지 제3호가 규정한 선거인단은 각각 여성이 50%로 한다.	당규 제39조(국민경선) ①국민경선은 당원을 별도로 구별하지 아니하고 해당 선거구의 유권자를 대상으로 실시한다. ②국민경선은 선거인단투표, 전화면접여론조사, 휴대전화투표 또는 인터넷투표 등의 방법으로 실시할 수 있다.	-
후보자 선출 시기	제 93 조 (후보자의 선출시기) 대통령후보자의 선출은 대통령 선거일전 120일까지 하여야 한다. 다만 선출된 대통령후보자에게 사고가 있을 때에는 그러하지 아니하다.	제94조(대통령후보자의 추천) ②대통령후보자의 선출은 대통령 선거일전 180일까지 하여야 한다. 다만, 상당한 사유가 있는 때에는 당무위원회의 의결로 달리 정할 수 있다. ③경선의 방법, 대통령후보자의 등록, 선거운동 및 투·개표 등 필요한 사항은 당규로 정한다.	-
대선 예비후보 등록제	제 94 조 (대선예비후보자등록제) ① 대통령선거 240일전부터 출마 희망자를 위한 대선예비후보자등록제를 운영한다. ② 대선예비후보자로 등록된 사람은 상임고문으로 위촉되며 각종 회의에 참석하여 당무 전반에 관한 자신의 의견을 개진할 수 있다.	-	-
후보자 자격	92조 (후보자의 자격) ② 대통령후보경선에 출마하고자 하는 자는 상임고문을 제외한 모든 선출직 당직으로부터 대통령선거일 1년 6개월 전에 사퇴하여야 한다. 단, 당헌 제111조의 비상대책위원장 및 위원은 예외로 한다.	-	-

이 법안은 국고보조금을 받는 정당 대상 대선 오픈프라이머리 도입, 선거일 90일 이전 가장 가까운 토요일(9월15일) 실시, 유권자는 1개 정당에만 투표 등을 담고 있다. 한국에서 미국과 같은 형태의 오픈 프라이머리를 채택할 경우, 고려해야할 사항을 고찰해 보면 다음과 같다.

첫째, 한국 정당들이 오픈 프라이머리를 채택한다면 가장 중요한 전제조건은 선거인단을 완전하게 개방하는 것이다. 경선에 참여하기를 원하는 모든 사람들이 투표 할 수 있도록 해야 한다. 열린 우리당은 2006년 10월 비상대책위원회에서 2007년 대통령 선거에 나설 후보를 선출하기 위한 방식으로 미국에서 채택하고 있는 오픈 프라이머리(open primary)형식의 ‘완전 국민 경선제’ 도입을 의결했다. 우리당이 의결한 ‘완전 국민 경선제’의 핵심은 선거인단을 전원 일반 국민으로 구성해 100% 국민 참여 방식으로 경선을 치르고, 경선 후보 자격을 따로 두지 않아 비당원에게도 대권 도전의 문호를 개방하는 것이었다. 우리당은 경선 출마자들이 16개 시도를 순회하면서 지역별로 선거인단을 한 곳에 모아놓고 투표를 진행하고 여기에 길거리 투표를 추가시킬 계획 하에 선거법 등 법적․제도적 개정을 준비했었다. 경선 장소에 모인 사람들의 투표 외에 지하철역이나 백화점 등 사람들이 많이 모이는 곳에 설치된 전자 투표기를 통해 투표를 원하는 사람은 누구든지 신분확인 절차를 거쳐 투표에 참여하도록 하는 것이었다. 만약 이러한 완전국민경선제 형식으로 경선이 치러지면 “한 장소에 모여 투표하는 것 보다는 길거리 투표가 주가 되어 최소 100만 명 이상이 투표에 참여할 것이다“는 주장이 제기됐었다.

둘째, 선거인단 규모가 완전 개방되면 경선 방식이 폐쇄형이든 개방형이든 후보선출을 예비선거와 전당대회라는 2단계 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 지역 순회별 경선을 통해 1단계에서 후보를 선출하는 것 보다는 전당대회에 참여할 선출직 대의원을 뽑고 최종 후보 선출은 2단계로 전당대회를 통해 선출하는 것이 바람작하다.

셋째, 2단계 방식을 채택한다면 정당의 정체성을 제고시키고 정당 지도부의 영향력을 어느 정도 인정해 주기 위해서라도 전당대회에서는 미국 정당이 채택하고 있는 특별대의원(super delegate)제도를 도입하는 것이 바람직하다. 1984년 이후로 미국 민주당은 10-20%의 대의원 몫을 상위 정당과 선출직 공무원들(PLEO: Party Leaders and Elected Officials)에게 배정하였는데 이들이 ‘특별 대의원’이다. 여기에 해당하는 인물들은 민주당 주지사, 연방의원, 전국위원회 위원 등이 포함된다. 2004년의 예를 보면 민주당은 대의원 4,322명 중 3,520명이 특정 후보에 대한 지지가 결정된 ‘서약 대의원’(pledged delegate)이고, 나머지 802명(18.6%)은 언제라도 자신들의 지지 후보를 자유롭게 결정할 수 있는 '비서약 대의원‘(unpledged delegate)들이었다. 특별대의원이 전형적인 비서약대의원들이다. 이런 비서약 대의원인 특별 대의원은 대선 후보 선정을 위한 최종 전당대회를 통해 경선에서 불거질 수 있는 역선택을 막을 수 있는 안정 정치로도 활용될 수 있다.

넷째,  미국 정당들이 채택하고 있는 역대 대선 득표율을 기반으로 지역별 대의원 보너스 제도 또는 지역별로 대의원 할당에 차별을 두는 방식을 채택할 필요가 있다. 예를 들어, 미국 민주당은 서약 대의원을 득표비율에 따라 배분하는 방식을 전국적으로 사용하고 있다. 후보자는 지역 예비선거에서 최소한 15% 이상 득표를 해야 주의 대의원을 할당 받을 수 있는 자격이 생긴다. 그리고 자격이 있는 후보자들은 자신이 득표한 비율에 따라 대의원을 확보하게 된다. 미국 공화당의 경우, 각주의 보너스 배정은 기초적인 보너스, 연방 상원의원, 주지사, 연방 하원의원, 주 의회 양원(all chambers) 및  주 의회에서 상원이나 하원 중 한 의회(one chamber)에서 다수당 지위 확보 여부라는 6개의 요소를 고려해서 정한다. 지난 대선에서 공화당이 승리한 주는 4.5명에다 그 주가 보유하고 있는 선거인단 수의 60%에 해당하는 의원을 추가해서 기초적인 보너스 대의원을 배당한다(김형준 2010: 44).

지역별 지지도에 따라 인구 대비 국민참여비율이 달라 지역별로 표심이 왜곡될 수 있다. 따라서 국민참여경선결과 취합시 지역별 가중치나 상.하한선을 두는 방안도 검토되어야 한다. 예를 들어, 경북 지역에서는 인구 대비 국민참여비율이 낮은 반면 호남 지역에서는 이 비율이 높아 지역별로 표심이 왜곡될 수 있다는 것이다.

다섯째, 조속한 시일 내에 선거법을 개정해야 한다. 후보 선출의 투명성을 높이고 예측 가능한 정치와 경선 부작용을 최소화하기 위해서라도 경선 시기를 사전에 미리 정하고, 경선에 관한 규칙도 조기에 확정하도록 해야 한다. 또한, 공정한 경선 관리를 위해 중앙선관위가 경선을 관리하는 방안을 적극 검토해야한다. 역선택의 문제를 막기 위해 선거법을 개정해서 여야가 동일한 날 동시에 경선을 실시하도록 할 필요가 있다. 올해 12월 대선부터 오픈 프라이머리 제도가 도입되기 위해서는 19대 국회 개원 즉시 선거법을 개정해야 한다. 현재 새누리당 당헌․당규에 따르면 8월 21일전까지 대선 후보를 선정하게 되어있다. 여야가 동시에 오픈 프라이머리를 채택한다면 경선시기를 9월말로 연기하는 것이 좋다. 선거법 개정사항으로는 당내 경선운동을 규정한 공직선거법 57조 3의 1항이 ‘당원을 경선에 반드시 참여시켜야 한다’고 해석될 소지가 있어 손질 대상으로 거론된다. 이외에 ▲옥외 경선운동 허용 ▲예비후보자 등록기간의 조정 ▲유급선거사무원 확대 ▲경선선거비용상한액 조정 ▲가두 전자투표, 인터넷 투표, 모바일 투표 등 다양한 투표 기법의 허용 등의 문제에 대한 법적․제도적 보완이 필요하다. 미국과 같이 국고보조금을 정당이 아니라 대선 예비후보에게 직접 부여하는 방식도 필요하다.

여섯째, 오픈 프라이머리에 대한 국민 관심을 증대시키기 위해서 시도별 순차적 투표-개표를 하는 방식을 채택할 필요가 있다. 지난 2002년 새천년 민주당의 국민참여 경선제는 유권자수가 적은 시부터 투표와 개표를 실시해 유권자의 관심과 참여를 유도해 본선 경쟁력을 높였다. 특히, 2002년 3월 16일에 광주에서 열린 민주당 대선후보 순회경선에서 예상을 깨고 영남출신 노무현 후보가 1위를 차지하면서 노무현 바람이 점화되었고, 이것이 철옹성 같았던 한나라당 이회창 대세론을 일거에 무너뜨리면서 민주당의 12월 대선 승리의 원동력이 되었다.

Ⅴ. 결론

공천제도라는 것은 각국이 공유하고 있는 고유한 역사와 전통, 문화 등의 요인들에 의해 크게 영향을 받기 때문에 어느 것이 좋은 제도인가를 결정짓는 데는 한계가 따를 수밖에 없다. 하지만, 선진 민주주의 국가들의 공직후보 선출 방식을 비교․고찰하는 것은 한국 정당들이 추진하고자 하는 공천개혁 논의의 폭을 넓히고 내실을 기할 수 있다는 점에서 상당한 의미가 있다. 2012년 대선을 앞두고 대선후보 경선을 위한 오픈프라이머리(완전국민경선제) 제도를 둘러싸고 정치권 논쟁이 격화되고 있다. 새누리당 비박계 대선 후보들은 이 제도의 도입을 강력하게 주장하고 있다. 민주통합당은 19대 국회 개원과 동시에 이를 위한 법안 제출에 나설 것으로 알려졌다. 이에 대해 새누리당은 사실상 `불가능` 방침을 내비쳤다. 일부에서는 오픈 프라이머리 방식은 정당정치를 훼손시키고 막대한 선거비용을 유발할 것이라며 부정적으로 평가하고 있다. 구체적으로, 오픈 프라이머리가 안고 있는 단점으로 정당의 고유한 정강·정책의 강제력 약화로 인한 당 정체성 훼손, 정강·정책보다는 일반 국민의 선호에 맞추는 후보가 승리할 가능성, 역선택으로 인해 선거 결과 왜곡의 위험성, 유능한 후보자 판별의 어렵고, 대중적으로 인기 있는 후보가 유리하다는 점 등을 제기하고 있다.

오픈 프라이머리)의 단점에 대해서는  Polsby and Wildavsky(1991, 328-334), 강원택(2006), 김영태(2006), 조성대(2006) 윤종빈(2012) 등의 논문을 참조할 것.

반면, 오픈 프라이머리가 갖고 있는 장점으로는 당 지도부와 거대 정파가 당을 통제하는 것을 방지함으로써 민주주의 발전에 기여, 일반 국민들의 정치 관심을 고조시켜 정치 참여를 확대, 무명의 후보자라도 치열한 경쟁을 통해 유력후보로 부상 가능성, 유력후보라도 검증을 통해 조기에 퇴출이 가능함으로써 후보자의 자질과 능력을 검증, 유력한 외부 후보와 세력을 당내 경선에 유입시켜 국민적 참여 열기로 본선 경쟁력을 제고, 당심 보다는 민심을 정확하게 반영해서 국민후보를 선출한다는 점이다.

오픈 프라이머리제의 장점에 대해서는 김용호(2012), 김형준(2010), 정진민(2002), 임성호(2003) 등의 논문을 참조할 것.

오픈 프라이머리가 갖고 있는 이러한 내재적인 장․단점에도 불구하고 이 제도의 도입을 둘러싼 정치권의 논의는 지나치게 정치공학적인 측면이 강했다. 다시 말해, 오픈 프라이머리 제도 도입이 단순한 대선 후보 선출을 위한 경선제도 논의와 맞물리면서 이 제도가 갖고 있는 정치 효과에 대한 논의가 상실되고 있다. 오픈프라이머리는 단순히 대선 후보를 선출하기 위한 것이 아니라 한국 정치의 근본적 개혁이라는 시각에서 접근할 필요가 있다.

첫째, 정당 개혁의 시각이다. 미국은 1903년 위스콘신 주에서 처음으로 이 제도를 도입했다. 이 제도는 의원과 당원들이 보스의 명령에 따라 기계처럼 움직이는 ‘머신 정치’를 타파하는 데 결정적인 역할을 했다. 국민에게 공천권을 돌려주니 의원들이 당 보스의 눈치를 보지 않고 자신의 양심과 소신에 따라 의정활동에 임하면서 강한 의회가 만들어졌다. 미국은 주별로 대선 후보 선출 방식을 정하고 있는 데 70% 이상의 주에서 프라이머리를 채택하고 있다. 더구나 1970대 이후에는 오픈프라이머리를 채택하고 있는 주가 계속 증가하고 있다. 이 제도가 정당정치를 훼손한다면 이런 추세를 어떻게 설명할 수 있겠는가? 특정 인물이나 정파가 당을 사당화해서 패권적으로 운영하는 것이 정당정치를 훼손하는 가장 큰 요인이다. 그런 의미에서 오픈프라이머리는 정당 정치를 훼손시키는 것이 아니라 오히려 보스 정치와 계파 정치를 막아 정당정치를 정상화시킬 수 있는 기제이다.

정당구조를 개혁하여 정당정치를 정상화시키기 위한 시도는 크게 두개의 상반된 시각에서 접근되었다. 하나의 접근은 당원에 기반을 둔 대중정당 모델이고, 다른 접근은 원내중심 정당 모델이다. 대중 정당 모델이 ‘조직으로서의 정당’(party as organization)을 강조하는 반면 원내정당 모델은 ‘유권자 마음속의 정당’(party in the electorate)과 ‘정부 내 정당’(party in government)을 강조한다(임성호 2003, 140). 임성호에 따르면 정당이 대중적 지지기반을 확보해 대중정당으로서의 성격을 갖추었던 것은 산업구조 및 사회이익구조가 비교적 안정되고 단순했던 산업시대의 일이다. 그 당시 특히 서구사회의 대중정당은 계급과 종교라는 두 사회균열구조에 기초해서 지지기반을 찾을 수 있었다. 그러나 탈산업사회로의 전환기를 맞아 환경이 크게 바뀌었다. 산업구조와 사회이익구조의 유동화, 파편화, 복잡화가 심화되었고, 물질적 풍요의 확산과 여가시간의 증대에 따라 대중의 계급의식이 약화되고 세속화가 확산되었다. 대중정당의 두 지지기반이 약화된 것이다(임성호 2006; 박명호 2006).   이런 가운데 요즘의 대중은 정당보다는 시민단체나 이익단체, 대중매체, 사이버공간 등을 이익표출이나 이익집성의 중요한 장(場)으로 여기게 되었다(정진민 1998, 175). 임성호(2003, 143-148)는 탈산업화로 요약되는 오늘날 시대 상황에서는 원내정당화가 대중정당화보다 정치개혁의 목표로서 적실성이 높다고 주장한다(Bell 1973; Drucker 1995; Inglehart 1990; Cohen and Kantor 2001; 정진민 1998). 원내정당하에서 의원들은 당의 제약으로부터 자유로울 수 있으며, 그에 따라 탈산업사회의 복잡하게 파편화되고 가변성이 높은 이해관계들에 오히려 보다 민감하게 반응할 수 있기 때문이라는 것이다(Cohen and Kantor 2001). 즉 원내정당이 엘리트적이기 보다 도리어 대응성(responsiveness)이 높은 민주적 성격을 띤다고 주장한다. 정진민도 “국민경선의 확대가 시대적실성이 높은 원내정당화를 촉진시키므로 정당정치를 바람직한 방향으로 이끌 것이다”고 주장한다(정진민 2002). 즉, 그는 “현재 정당을 둘러싸고 있으며 사실상 정당을 유권자로부터 격리시키고 있는 소위 직업적인 ‘정치꾼’ 또는 ‘선거꾼’들을 정당의 정책에 동조하여 정당활동에 자발적으로 참여하는 유권자들로 대체하는 일”이 우리 정당정치의 가장 시급한 과제라고 진단하며 “정당의 후보선출 과정의 개방은 이러한 유권자들의 자발적인 참여를 이끌어내는 가장 효과적인 유인이 될 수 있을 것”이라고 말한다(정진민 2002, 3). 여하튼 당내 경선에서 상향성과 개방성이 강조되는 오픈프라이머리 제도가 채택되면 원내중심 정당 구축에 기여 할 것이다. 만약, 대중정당을 이상적 모델로 상정한다면 오픈 프라이머리는 ‘정당의 약화’가 문제가 될지 몰라도 원내정당을 모델로 삼는다면 문제가 되지 않는다.  미국식 예비선거로 약화되는 것은 ‘조직으로서의 정당’이기 때문이다. 국민경선의 확대는 정당 조직을 약화시키겠지만 유권자의 정당성향은 오히려 더 강화시킬 수 있고 국정과정상 정당의 기능에도 타격을 가하지 않는다. 정진민(2002: 3)은 국민경선의 확대가 “시대 적실성이 높은 원내정당화를 촉진시키므로 정당정치를 바람직한 방향으로 이끌 것이다“고 주장한다. 즉, 그는 “현재 정당을 둘러싸고 있으며 사실상 정당을 유권자로부터 격리시키고 있는 소위 직업적인 ‘정치꾼’ 또는 ‘선거꾼’들을 정당의 정책에 동조하여 정당 활동에 자발적으로 참여하는 유권자들로 대체하는 일”이 우리 정당정치의 가장 시급한 과제라고 진단하며 “정당의 후보선출 과정의 개방은 이러한 유권자들의 자발적인 참여를 이끌어내는 가장 효과적인 유인이 될 수 있을 것”이라고 말한다. 요약하면 오픈프라이머리의 도입은 원내정당화를 통한 한국 정당의 새로운 패러다임을 구축하는 데 크게 기여 할 것이다.

둘째, 정치참여와 개방의 시각이다. 이 제도로 경선 흥행성과 본선 경쟁력을 높일 수 있다는 주장이 제기되고 있다. 그런데 이런 선거 경쟁력은 이 제도의 부수 효과이지 본질이 아니다. 오픈프라이머리가 채택되면 누구나 지지 정당과 당원 여부에 상관없이 경선 당일 날 특정 정당 공직후보 선출을 위한 투표에 참여할 수 있다. 따라서 민주성, 개방성, 공정성이 아주 높은 제도이다. 경선 선거인단의 규모가 제한이 없기 때문에 특정 세력에 의한 부정, 조직 선거를 막을 수 있다. 중앙선관위가 경선을 관리하고 여야가 같은 날에 경선을 치르면 역선택의 위험성도 줄일 수 있다. 지난 2007년 한나라당이 채택한 대의원, 책임당원, 일반국민선거인단, 여론조사를 2:3:3:2로 혼합한 제한적 경선에서 여론조사 응답자 1명이 6표 꼴로 반영되었다. 여하튼 오픈프라이머리는 세계에서 유례가 없는 여론 조사를 통해 대선 후보를 뽑는 기형적인 공천 제도에 종지부를 찍을 수 있다.

셋째, 거버넌스와 이념의 시각이다. 임성호(2003)는 당내 경선제가 투표참여자의 불균형으로 인해 이념적 편향성, 극단성을 보이고 중용·중도의 목소리를 약화시킨다면 거버넌스에 위기가 초래될 것이다. 다시 말해, 당내 경선의 문호가 확대되면 결국 열성적 당원들(party activists)에 의해 지배될 가능성이 높고, 이들은 “이념적으로 어느 한 쪽으로 경도되어 있을 가능성이 크기 때문에 이들의 대표성만이 강조되면 후보자 선출은 자칫하면 전체 유권자의 성향을 제대로 대표하지 못한 채 일부의 급진적 견해만을 반영하게 될 가능성이 커진다(강원택 2006, 13). 그런데 오픈 프라이어리는 잘 운영되면 이와 같은 이념적 편향성을 완화시키는 데 기여할 수 있다(김용호 2012: 10). Downs(1957)에 따르면 경쟁하는 정당들이 엇비슷하게 세를 이루는 상황에서는 이념적으로 한쪽 극단에 머물면 상대방에게 국민의 지지를 빼앗길 것이라는 판단을 해서 양측이 모두 중도로 수렴하는 경향을 보인다. 이러한 이론으로부터 얻는 시사점은 각 당의 국민경선에 참여해 투표하는 사람들이 너무 이념적 극단보다는 중도로 가야 전체 국민의 지지를 더 얻어 본선에서 이길 것이란 판단 하에 그 쪽으로 전략투표(strategic voting 또는 sophisticated voting)를 한다면 경선의 이념적 편향성을 막고 거버넌스상 이념대립의 교착을 완화할 수 있을 것이다. 즉, 경선 투표자들의 전략투표가 국민경선의 부정적 결과를 약화시켜주는 중요한 기제로 작용할 수 있다.

전략투표는 진심투표(sincere voting)와 대비되는 개념이다. 후자는 현 시점 자신의 1차적 선호도에 따라 선택하는 것이고, 전자는 현재뿐만 아니라 미래도 내다보며 최종 단계에서의 이익 극대화를 위해 현 시점의 1차적 선호도가 아닌 쪽으로 선택하는 것을 말한다. 당내 경선투표자들은  경선이 최종 단계가 아니라는 점을 잘 알고 있고, 따라서 진심투표에 전적으로 의존하기보다는 본선을 염두에 둔 전략투표를 하는 경우도 많다. 더욱이, 당내 경선에서 투표자는 보통 2명보다 많은 후보자들 중 선택하고, 각 후보자에 대한 선호의 차이가 본선에 비해 상대적으로 적다. 따라서 1차적 선호도만 절대적으로 따르기보다는 이모저모 합리적 계산에 입각한 전략투표의 여지가 본선에 비해 더 크다. 여러 가지를 전략적으로 고려하겠지만 무엇보다도 본선 경쟁력, 즉 본선에서 상대 후보에게 이길 가능성을 중시할 것이다. 미국의 경우, 본선과 달리 당내 예비선거에서는 본선 경쟁력을 염두에 둔 전략투표가 많이 나온다는 데에 광범한 공감대가 있다(Popkin 1991).

제도화란 인물, 상황, 우연이 아니라 사전에 정해진 규칙과 시스템에 따라 움직이는 것을 의미한다. 그런 의미에서 “선수에 맞춰 경선 룰을 바꿔서는 안 된다”는 새누리당 친박측의 주장은 일견 맞는 것 같다. 하지만 새누리당 현행 경선 룰은 잠재적 대선 후보가 어떤 형태로든 경선에 영향을 줄 수 있는 전권을 행사하지 않는다는 것을 대전제로 하고 있다. 이유야 어째든 박근혜 전대표가 비상대책위 체제하에서 무소불위의 전권을 행사하면서 당을 완전히 장악했기 때문에 이런 전제는 이미 무너졌다. 이런 상황을 무시하고 현행 경선 룰을 무조건 지켜야 한다는 주장은 전형적인 기득권 논리가 될 수 있다. 공천권을 국민에게 돌려줘서 제대로 된 정당 개혁을 하겠다는 명분보다 더 강한 명분이 어디 있는가? 최근 미디어리서치 조사 결과, 새누리당 대선후보 경선 방식에 대해 현재 경선 방식(30.3%)보다 완전국민경선제(53.2%)로 하는 것이 좋다는 의견이 훨씬 많았다. 비박계 이재오 의원은 “오픈프라이머리 도입 요구가 수용되지 않을 경우 중대사태가 일어날 수 있다”고 언급했다. 제도화는 변화 거부가 아니다. 반대로 명분이 있고, 국민이 압도적으로 지지하며, 다수의 경쟁 상대자가 불공정을 이유로 변화를 요구하면 제도를 바꾸는 것이 순리이다. 아마존강의 보잘 것 없는 나비의 날개 짓이 지구 반대편에 엄청난 해일을 일으킬 수 있다는 것이 나비 효과의 핵심이다. 정치 제도에서도 작지만 의미 있는 실천이 결과적으로 엄청난 변화를 초래할 수 있는 나비효과가 분명히 존재한다. 오픈 프라이머리 제도가 잘 운영되면 뒤틀리고 왜곡된 한국 정치판의 대변화를 가져 올 수도 있다. 실행해보지도 않고 자신의 이해관계에 따라 제도 효과를 평가하는 것은 단견이다. 최근 민주통합당은 당 대표를 선출하기 위한 지역 순회 경선을 실시하고 있다. 물론 전체 투표수의 30%에 해당되는 대의원을 상대로 하고 있지만 일단 흥행에 성공하고 있다. 경선 직전까지만 해도 열세로 여겨졌던 김한길 후보가 5월 30일 현재까지 여덟 차례 지역경선에서 다섯 차례 1등을 차지하는 예상치 못한 결과로 국민의 관심을 불러일으키고 있기 때문이다. 5월 16일 민주당 비상대책위원회가 20일 울산을 시작으로 6월 3일 서울까지 13개 지역을 순회하며 지역 대의원을 상대로 후보자 합동연설회 후 현장투표를 하고 즉시 개표키로 했었다. 이런 경선 룰에 강하게 반기를 든 사람은 김한길 후보였지만 자신이 이 제도의 최대 수혜자가 되었다. 오픈 프라이머리 제도도 마찬가지이다. 자신의 이해관계에 따라 공천 제도를 숙고하면 새로운 공천 방식이 몰고 올 엄청난 정치 나비효과를 이해하지 못하게 된다.

민주당은 20일에는 울산, 21일 부산, 22일 광주ㆍ전남, 24일 대구ㆍ경북, 25일 대전ㆍ충남, 26일 경남, 27일 제주, 29일 세종ㆍ충북, 30일, 강원 31일 전북에서 후보자 합동연설회 및 지역순회 투표를 실시한다. 6월 1일에는 인천, 2일에는 경기, 3일에는 서울에서 합동연설회를 하는데, 수도권의 경우에는 현장투표를 하지 않고 전당대회 당일인 9일 투표를 한다. 또 전체 투표의 70%를 차지하는 당원ㆍ시민선거인단의 모바일 투표는 6월 5∼6일 실시되고, 당원ㆍ시민선거인단의 현장투표는 6월 8일 시ㆍ군ㆍ구 투표소에서 열리게 되었다.

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≪별첨 자료≫

<미국 공화당의 주별 예비 선거제도 유형>

	개방형(open)	폐쇄형(closed)	계
코커스 (Caucus)	․ 미네소타(Minesota) ․ 노스 다코타(North Dakota) ․ 유타(Utah) (M) (3)	․ 알라스카(Alaska) ․ 아리조나(Arizona) ․ 콜로라도(Colorado) ․ 델라웨어(Delaware) ․ 위싱톤 D.C.(District of Columbia) ․ 하와이(Hawaii) ․ 아이오와(Iowa) ․ 캔자스(Kansas) ․ 메인(Maine) ․ 미시간(Michigan) ․ 네바다(Nevada) ․ 사우스 캐롤라이나 (South Carolina) ․ 버지니아(Virginia) ․ 워싱톤(Washington) ․ 와이오밍(Wyoming) (15)	18
프라이머리 (Primary)	․ 알라바마(Alabama) ․ 알칸사스(Arkansas) ․ 조지아(Georgia) (M) ․ 아이다오(Idaho) ․ 일리노이(Illinois) ․ 인디애나(Indiana) ․ 매사추세츠(Massachusetts)(M) ․ 메릴런드(Maryland)(M) ․ 미시시피(Mississippi) ․ 미주리(Missouri) ․ 몬태나(Montana) ․ 네브라스카(Nebraska)(M) ․ 뉴햄프셔(New Hampshire)(M) ․ 뉴저지(New Jersey)(M) ․ 노스 캐롤라이나 (North Carolina(M) ․ 오하이오(Ohio)(M) ․ 로드 아일랜드(Rhode Island)(M) ․․ 테네시(Tennessee) ․ 텍사스(Texas) ․ 버몬트(Vermont) ․ 웨스트 버지니아(West Virginia)(M) ․ 위스콘신(Wisconsin) (22)	․ 캘리포니아(California) ․ 코넷티컷(Connecticut) ․ 플로리다(Florida) ․ 캔터키(Kentucky) ․ 루이지애나(Louisiana) ․ 뉴멕시코(New Mexico) ․ 뉴욕(New York) ․ 오클라호마(Oklahoma) ․ 오레곤(Oregon) ․ 펜실베니아(Pennsylvania) ․ 사우스 다코타(South Dakota) (11)	33
계	25개	26	51

출처:www.thegreenpapers.com/po4/R-DSVE.phtml(검색일 2006/10/16)에서 얻은 자료를       바탕으로 재분석

	개방형(open)	폐쇄형(closed)	계
코커스 (Caucus)	아이다오(Idaho) 캔자스(Kansas) (M) ․ 미네소타(Minesota) ․ 노스 다코타(North Dakota) (4)	․ 알라스카(Alaska) ․․ 콜로라도(Colorado) ․ 델라웨어(Delaware) ․ 위싱톤 D.C. (District of Columbia) ․ 하와이(Hawaii) ․ 아이오와(Iowa) ․․ 메인(Maine) ․․ 네바다(Nevada) ․․ 워싱톤(Washington) ․․ 와이오밍(Wyoming) (10)	14
프라이머리 (Primary)	․ 알라바마(Alabama) ․ 알칸사스(Arkansas) ․ 캘리포니아(California)(M) ․ 조지아(Georgia) (M) ․ 일리노이(Illinois) ․ 인디애나(Indiana)(M) ․ 매사추세츠(Massachusetts)(M) 미시간(Michigan)(M) ․ 미시시피(Mississippi) ․ 미주리(Missouri) ․ 몬태나(Montana) ․ 네브라스카(Nebraska)(M) ․ 뉴햄프셔(New Hampshire)(M) ․ 뉴저지(New Jersey)(M) ․ 노스 캐롤라이나 (North Carolina(M) ․ 오하이오(Ohio)(M) ․ 로드 아일랜드(Rhode Island)(M) 사우스 캐롤라이나 (South Carolina)(M) ․․ 테네시(Tennessee) ․ 텍사스(Texas) ․ 유타(Utah) (M) ․ 버몬트(Vermont) 버지니아(Virginia) ․ 웨스트 버지니아(West Virginia)(M) ․ 위스콘신(Wisconsin) (25)	․ 아리조나(Arizona) ․ 코넷티컷(Connecticut) ․․ 플로리다(Florida) ․ 캔터키(Kentucky) ․ 루이지애나(Louisiana) ․ 메릴런드(Maryland) ․ 뉴멕시코(New Mexico) ․ 뉴욕(New York) ․ 오클라호마(Oklahoma) ․ 오레곤(Oregon) ․ 펜실베니아(Pennsylvania) ․ 사우스 다코타(South Dakota) (12)	37
계	29개	22	51

<미국 민주당의 주별 예비선거제도 유형>

출처:www.thegreenpapers.com/po4/D-DSVE.phtml(검색일 2006/10/16)에서 수집한 자       료를 바탕으로 재분석

토  론

김 만 흠 (한국정치아카데미 원장)

도 회 근 (울산대 법학과 교수)

박 명 호 (동국대 정치외교학과 교수)

성 한 용 (한겨레신문 정치부 선임기자)

최 재 천 (민주통합당 국회의원)

(가나다 순)

토론문1

정당의 민주화, 개방화와 국민참여경선

김 만 흠 (한국정치아카데미 원장)

각 정당은 각기 고유한 조직 방식과 전략을 가질 수 있는바, 대통령 후보를 비롯한 공직 후보 선출 방식도 정당에 따라 다양할 수 있다. 그런데 다양한 정당정치가 대의민주주의에 부합하기 위해서는 국민 요구에 부합하는 정당들이 성장하고 그렇지 못한 정당은 쇠락 퇴출되는 정당체제의 민주화가 동반되어야 한다.

그러나 대부분의 나라에서도 그렇듯이 우리나라에서도 기성 정당이 독과점적으로 지배하게 되는 정당체제의 보수화 현상이 나타나고 있다. 기성 조직으로서 프리미엄에다가, 정당과 선거 관련 제도들이 기성 정당의 독과점적인 지배를 지원하고 있다. 정치자금의 공적 지원, 선거운동 방식, 기성 정당에 부여되는 우선적인 기호순번제 등 여러 특권적 혜택을 제공하고 있다. 정당에 대한 이런 공적 지원과 특혜는 정당의 민주적이고 공적인 기능을 전제로 한 것이다.

만일 정당이 민주적이고 공적인 기능을 제대로 수행하지 못한다면, 국가는 기성 정당에 부당한 특혜를 주고 있다 할 수 있다. 사실 우리나라 거대 정당의 공적, 민주적 기능은 취약하다. 그러면서도 정치충원 구조는 독과점적으로 지배하고 있으며, 정당, 특히 거대 정당 소속 후보가 아니면 대통령에 당선되기 어려운 것이 우리의 정치 현실이다.

이런 현실에서 대통령 선거를 비롯한 공직 후보자 선출 과정이 좀 더 민주적 대의정치에 부합하기 위해서는 세 가지 방향의 조치 중 적어도 하나를 모색해 볼 수 있을 것이다. 1) 정당이 가지고 있는 과도한 특권을 줄이거나 2) 정당체제의 민주화를 촉진하는 방향으로 정당, 선거 관련 제도를 개편해야 하며, 3) 현재의 정당체제가 불가피하다면 정당 운용의 개방성과 민주성을 확대하는 노력이 필요하다.

세 과제 모두 기성 정당 주류 세력들의 기득권 포기를 동반하는 조치들이기 때문에 실질화되기가 쉽지 않다. 당의 개방화도 사실은 기존 정당 세력의 기득권을 일정하게 버리는 조치이기 때문에 도입하기가 간단치 않다. 그러나 당의 위기 상황이나 당내 민주주의의 한계는 국민참여의 정당 운영의 개방 추세로 나아가게 했다. 국민참여 경선의 대중적 관심의 시발점이었다 할 수 있는 2002년 새천년민주당의 대통령 후보 경선도 당의 위기에서 비롯된 개혁 전략으로 등장했다. 이후부터 참여 비중과 방식의 차이는 있지만, 각 정당의 공직후보 선출과정에서 국민참여는 보편적인 양식의 하나가 됐다.

또 인터넷과 SNS라는 새로운 시대적 환경은 국민참여를 더욱 용이하고 유용하게 만들고 있다 할 수 있다. 참여의 방식으로 여론조사가 활용되면서 적합성 논란 일고 있고, 모바일투표 방식이 도입되면서 시행착오를 겪고 있기도 하다.

대통령을 비롯한 공직 후보자의 선출에서 국민참여 문제는 정당 운용의 개방 문제이기도 하다. 이는 정당정치 학자들 사이에서 한국의 미래 정당 모형과 관련한 ‘당원 정당’ ‘지지자 정당’ 논란으로 나타났다. 대체로 한국 정당의 향후 모델로 지지자정당을 지지하는 쪽이었다. 쇠퇴하는 당원 조직, 정당조직의 폐쇄성과 비민주성, 또 비효율성을 고려할 때 지지자 정당이 대안 방향이라는 것이었다. 중앙당을 원내 관리 조직 수준으로 남겨 ‘원내 정당’과 ‘지지자 정당’이 결합한 모형을 정진민, 김형준 교수 등이 주장하기도 했는데, 이와 유사한 유형이 새누리당 쇄신 방향으로 제시되기도 했다.

물론 2002년 국민참여 경선이 이뤄졌던 시점에서도 ｢개혁당｣처럼 개방화하고는 배치되는 진성당원제 정당론이 등장하기도 했다. 소수 개척 정당, 전투적 정당에서는 단결된 당원들의 전투적 의식이 필요하고 그런 점에서 진성당원제 정당을 생각할 수 있다. 그런 유사한 의식과 전통은 최근 통합진보당에도 이어져 오고 있다.

그런데 대통령 당선을 목적으로 하는 대중 정당의 경우 이런 소수 정당 전략과는 다르다. 국민 다수의 지지를 받아 집권하려고 하는 정당은 개방화 방향이 더 적절하다고 본다. 당의 개방화는 여러 수준에서 이뤄질 수 있다. 국민 대중하고 가장 직접적으로 접하는 공직 후보자 선출과정에서의 개방이 가장 1차적인 개방 영역이다. 문제는 어느 정도 개방하느냐에 달려 있다.

최근 새누리당 비박 후보들이 주장하는 완전 국민경선제는 말 그대로 정당은 경선 후보만 낼 뿐 일반 국민들이 참여하여 본선 후보를 결정한다. 민주통합당의 박지원 원내대표 등은  이를 법제화하여 모든 정당에 경선의 원칙으로 적용토록 하자고 제안하고 있다. 마침 19대 국회 임기 개시 첫날인 30일 새누리당의 김용태 의원 등이 이를 법제화해 오는 12월의 대선 후보들에서부터 적용하자며 공직선거법 개정안을 발의했다.

완전 개방 국민경선이 제기될 때 항상 나오는 것이 이 과정에서 정당 책임정치의 위상은 어찌되는 것인가의 문제이다. 이 문제에 대한 구명을 위해서는 과연 한국 정당의 책임정치는 어떻게 작동되고 있으며, 그 현실은 어떠한가에 대한 진단이 필요하다. 정당은 후보에 대한 책임으로만 충분한가, 후보 선출과정에도 어느 정도까지는 개입하는 것이 필요한가?

루이지애나(Louisiana)주 등 미국의 일부 주에서는 정당의 주도성을 더욱 더 약화시키는 탈정당경선제(jungle primary, non-partisan primary)를 채택하고 있기도 하다. 모든 정당 후보들이 경선에 참여해 소속 정당과 상관없이 지지가 높은 두 사람을 본선에 올리는 제도이다. 여기에서 과반을 넘기면, 바로 본선 당선이 확정되도록 하는 경우도 있다. 캘리포니아의 경우 탈정당경선제가 정당의 자율성을 침해한다는 이유로 연방법원에서 의해 위한 판결을 받아 이 제도를 실시하다가 취소된 바 있다. 그러나 2010년 아놀드 슈왈츠제네거 주지사가 정당 당파 싸움의 문제를 지적하며 다시 제안해 주민투표에서 통과됐다.

우리나라에는 완전 국민 경선제는 실시된 바 없고, 최근 논의되고 있는 상황이다. 그런데 사실 공직후보자가 아니라 당의 정체성과 관련된 당 지도부 선출에서도 국민참여 경선이 이뤄진 바 있다. 지난 1월 민주통합당의 통합창당 지도부 구성과정이 그랬다. 그리고 오는 6월 9일의 전당대회 지도부 선출에도 그대로 적용시키고 있다. 이와 같이 당의 지도부 경선 과정에 국민참여를 채택하는 사례가 다른 나라에도 있는지 모르겠다. 지도부 구성에까지 국민참여를 확장한 과감한 개방화라고 볼 수도 있다. 국민참여의 야권 통합운동 에너지를 정당참여로 연결시킨 측면도 있으며, 기성 정당 조직에서 취약한 통합 세력의 권력투쟁 전략으로 활용된 측면도 있다.

선택적 결론보다는 고려해야 할 변수들에 대해 제기해 보았다. 단, 지지자 정당을 한국 정당의 대안  방향으로 지향할 경우에는 대통령 후보 경선에서 완전 국민경선으로 가는 것도 무방하다고 본다. 그렇지 않고 당원 정당 구조에서 개방화를 강화하는 지지자 정당과의 혼합 구조라면 경선 방식 역시 당원 선출과 국민선출의 혼용이 맞다고 본다. 그 비율은 정당에 따라 완전국민경선제를 포함해 다양한 수준에서 결정할 수 있을 것이다. 완전국민경선제에 모두 동의하지 않을 경우 획일적으로 법제화하는 것이 용이하지 않을 것이다. 그리고 외형적 국민참여만 이루어지고 정당의 내부적 운용 과정이 비민주적이라면, 비민주적 populism이 될 수 있다는 점도 지적한다.

정당 민주주의 가장 구체적인 시험대가 공직 후보자의 결정과정일 수 있다. 이 점에서 공직 후보자 선출의 민주적 통제는 매우 중요하다. 그러나 한국 정당 민주주의의 핵심 문제는 기성 거대 정당의 독과점 체제와 특권화에 있다. 정당체제의 민주화 전략에 주목할 필요가 있다는 것이다. 사실 대통령 후보자 경선 방식 논란도 기존 거대 정당의 독과점체제를 전제로 한 것이다.

토론문2

정치적 상상력의 과잉과 헌법의 빈곤

도 회 근 (울산대 법학과 교수)

1. 정당의 공직선거후보추천행위의 성격과 법적 규제의 필요성

정당의 각종 공직선거후보자 추천행위의 법적 성격에 관하여는 다음과 같은 3가지 견해가 있을 수 있다. 정당의 내부행위로서 정당활동의 자유에 속한다는 견해와 국가 전체 선거제도의 필수적 구성부분으로서 공적 성격을 가진다는 견해, 그리고 위의 양면적 성격을 모두 가진다는 견해가 그것이다. 이에 관한 국내 연구자들은 대부분 양면적 성격을 모두 가진다는 견해를 지지하고 있다. 정당활동의 자유에 속한다고 보게 되면 정당의 공직선거후보자 추천제도의 내용에 대한 국가의 통제는 최소한에 그치게 되고(예컨대 헌법 제37조 제2항에 의한 제한), 국가 선거제도의 필수적 구성부분으로 보게 되면 국가의 정당의 공직선거후보자 추천제도의 내용에 대한 통제의 범위는 훨씬 넓어지게 될 것이다. 양면적 성격을 모두 가진다고 보게 되면 국가의 통제가능성은 첫 번째 견해보다 넓어지겠지만 정당의 자유 보장이라는 일정한 한계가 설정될 것이다.

그 어느 견해에 의할지라도 정도의 차이만 있을 뿐 정당의 자유와 공적 통제간의 긴장관계는 발생할 수밖에 없다. 이에 관하여 우리나라 학계는 모두 공직선거후보자 추천제도의 양면적 성격을 인정하면서 이 과정에 대한 입법적 통제의 필요성을 강조하고 있고 헌법재판소도 이를 인정하고 있다(헌재 2004.12.16. 2004헌마456; 헌재 1999.12.23. 99헌마135). 이는 미국과 독일에서도 마찬가지이다.

그런데 우리나라 선거관계법에 의하면 “정당이 후보자를 추천하는 때에는 민주적인 절차에 따라야” 하고(공직선거법 제47조 제2항), “정당은 공직선거후보자를 추천하기 위하여 경선을 실시할 수 있다”(제57조의 2 제1항). 그리고 공직선거후보자 선출에 관한 사항은 당헌의 규정사항이다(정당법 제28조 제2항 제8호). 즉 헌법의 정당활동의 민주성 요구(제8조 제2항)를 법률에서 단순 반복한 후 구체적인 내용은 정당의 당헌 당규에 거의 백지위임하고 있다. 선거관계법은 정당의 의무보다 정당의 자유의 측면을 과도하게 보호하고 있음으로써 헌법상의 요구를 외면하고 있는 셈이다. 결국 정당의 결단(당헌 당규)만으로 각종 공직선거후보자의 추천을 행하고 있다. 이러한 입법태만 내지 입법유기의 결과의 한 측면을 최근 통합진보당의 비례대표후보선출과정에서 우리는 보고 있다. “총체적” 부정선거임에도 불구하고 입법의 미비로 인하여 이를 정면으로 수사도 할 수 없고, 당선의 효력 여부도 따질 수 없어 겨우 업무방해혐의로 수사하고 있을 뿐이다.

2. 공직선거후보자 선출방식의 올바른 접근방법

정당내 공직선거후보자 선출방식에 관한 논의는 대부분 본선거에서의 당선가능성, 즉 정당승리를 위한 방식을 찾는 선거공학적 측면에서 연구되고 있다. 물론 이는 정당의 입장에서 보면 당연한 일이지만 그것으로 그쳐서는 안된다. 그것이 (헌)법체계적으로 합당한 것인지 여부도 당연히 검토되어야 한다. 정당내의 후보선출제도에 관하여 헌법학자로서 필자의 관심은 어떻게 설계하여야 본선거에서 이길 수 있느냐가 아니라, 어떻게 설계하여야 헌법정신을 구현할 수 있는가에 있다. 필자가 보기에는 우리나라의 이 부분에 대한 논의는 ‘정치적 상상력의 과잉과 헌법정신의 빈곤’으로 여겨진다. 헌법의 요구가 고리타분하고 퇴행적으로 보이는가? 엄청난 오해이다. 헌법은 다만 민주적으로 공직선거후보자를 선출하라고 요구하고 있을 뿐이다. 미국과 유럽의 주요 선진국들의 정당들은 바로 이러한 요구를 실천함으로써 우리나라나 일본보다 선진적인 민주정치, 정당정치를 실현하고 있다. 유럽의 당원선거제, 미국의 예비선거제 같은 것이 이러한 요구를 제도화한 것들이다.

그렇다면 우리나라는 어떠한 제도를 만들어나가야 할 것인가?

다행하게도 대통령후보자선출방식은 공천심사위원회나 국민(또는 시민)공천배심원단제도 같이 기형적인 다른 공직선거후보자선출방식에 비해 민주적인 제도가 정착되어 있는듯하다. 완전국민경선제, 국민참여경선제, 당원선거제, 대의원선거제 등은 모두 민주적 선거제도로서 합당한 방식이다. 구체적으로 이들 중에서 어떠한 제도가 바람직한 것인가는 원칙적으로 정당이 결정할 문제이다. 이를 법률로 어느 한 가지를 지정하는 것은 정당의 자유를 침해하여 위헌가능성이 매우 높다. 최근 새누리당에서 완전국민경선제냐 국민참여경선제냐를 둘러싸고 논쟁이 있는데 이에 대해서는 오직 정당이 결정할 문제이다.

다만 완전국민경선제와 당원선거제 같은 공개성과 폐쇄성을 양 끝에 두고 득실을 논하자면 공개성이 높을수록 비용증가, 당정체성 희석, 책임있는 당지도자들의 영향력 감소, 상대적으로 온건한 후보가 당선될 가능성이 높아지며, 폐쇄성이 높을수록 국민대중과의 괴리가능성이 높아지고 이념적으로 극단적인 후보자의 선출가능성이 높아진다는 점을 감안하여 정당이 판단할 문제이다. 많은 관찰자들이 완전국민경선제의 경우 역선택(raiding 또는 crossover voting)의 문제를 지적하고 있으나 이는 그렇게 위협적인 요소는 아니라는 것이 미국의 연구결과이고, 참여자 수를 늘리고 당내경선일자를 미국처럼 모든 정당이 같은 날로 하면 해소할 수 있는 문제이다.

3. 구체적인 입법방향

위의 논의를 요약하면, 첫째, 정당의 공직선거후보자선출제도는 원칙적으로 정당이 자율적으로 결정할 문제이다. 둘째, 이 제도는 헌법과 법률의 요구에 따라 민주적인 방식이 되어야 한다. 셋째, 민주적 제도가 아닌 경우에는 일정한 제재방법이 법률에 명시되어야 한다.

따라서 이 제도를 법제화하려 한다면 정당의 자율성을 최대한 존중하는 범위내에서 선거관계법에서는 최소한의 내용만을 법제화하는 것이 바람직하다. 그러나 현행 선거관계법은 최소한의 내용마저 두고 있지 않아 입법부작위에 의한 위헌상태에 접근하고 있다. 이를 해소하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 내용을 선거관계법률에 명시하는 것이 필요하다.

첫째, 비민주적인 공직선거후보자 선출방식에 의한 후보선출이 이루어졌을 경우 제재가 명시되어야 한다. 선관위의 후보등록거부 가능성, 이에 대한 쟁송가능성 명시 같은 방법을 생각할 수 있다.

둘째, 적극적으로 후보선출방식을 명시하는 방법을 생각할 수 있다. 독일은 선거법에 당원대회, 특별 또는 일반당대의원대회에서의 선출 등 3가지 방식을 명시하고 있다. 미국은 각 주별 선거법에서 대통령후보자선출에 대해서는 대체로 4 가지 예비선거(primary)와 코커스(caucus) 방식, 국회의원 등 기타 공직선거후보자선출에 대해서는 4 가지 예비선거방식만을 후보선출방법으로 규정하고 있다. 우리나라 주요 정당들의 대통령선거후보자 선출방식은 이미 국민경선(open primary), 국민참여경선(semi-closed primary) 등 독일식보다 더 참여폭이 넓은 미국식 예비선거의 변형방식을 사용하고 있으므로 굳이 어떤 방식만을 규제할 필요는 없어 보인다. 다만 독일식 당원대회는 미국의 폐쇄형 예비선거(closed primary), 특별 또는 일반 당대의원대회는 미국의 코커스와 비슷하므로 이 모든 것 중에서 정당이 자유롭게 선택할 수 있도록 열어주는 것은 필요하다. 그러나 어느 한 두 가지 방식만을 법률로 강제하는 것은 정당의 자유를 침해하여 위헌가능성이 높다.

셋째, 당내선거도 선관위가 의무적으로 관리하고 선거공영제가 적용되어야 한다. 현행 선거법은 임의적인데 이는 당내선거를 정당의 사적 영역으로만 보는 견해에서 출발한 것으로 헌재판례와 학계 다수설에 반하는 것이다. 그러면 통합진보당사태처럼 선거비용은 비용대로 국고로 보조해 주면서 부정선거행위의 효력은 부정할 수 없는 어처구니 없는 사례를 방지할 수 있게 된다.

재론하지만 필자의 관심은 어떤 공천방식이 “좋은가”가 아니라 “헌법의 요구에 따라 민주적이냐”에 있다. 대통령후보자공천방식은 이미 대부분의 정당들이 당헌 당규로 헌법의 요구를 충족시키고 있다. 따라서 이런 제도를 법률적으로 뒷받침할 수 있도록 법제화만 하면 족하다. 필자가 강조하고 싶은 것은 이런 방식이 국회의원 등 다른 공직선거후보자 선출방식에도 적용되어야 한다는 점이다.

토론문3

정당의 대통령 후보선정 방식, 어떻게 해야 하나?

박 명 호 (동국대 정치외교학과 교수)

1. 정당의 역할과 공직후보자 추천

-선거에서 정당의 공직 후보자 추천은 핵심적 기능의 하나

-공천과정이 정당내부의 권력투쟁과정이자 결과로서 정당의 권력관계가 후보 공천과정에 반영

2. 2002년 이후 한국 정당정치의 변화:

-정당 리더십 위기의 상시화

-정당과 정당체계의 유동성 경향 지속

-카리스마적 리더십에서 민주적 리더십으로 이행하는 과도기

-정당지도자 권력기반의 변화: 공천권, 정치자금에서 대중성의 중요성 증대

-정당 성격의 변화: 지지 동원용 기제에서 지지자 중심의 정당화

-공천방식의 변화: 상향식 공천의 확대

3. 2002년 이후 한국정당의 공직후보 선정방식에 대한 평가:

-개방성 또는 포괄성의 정도

일반 국민 참여폭의 확대와 지속

당원의 경우에도 양적확대를 통한 소수 지도부 영향력 약화

지역별 안배에 따른 지역대표성 강화 또는 경선과정의 지역주의 극복

-분권화의 정도

국회의원선거의 경우 지방화 미흡

지방선거의 경우 일부 형식적 시도

중앙당 지도부의 강력한 영향력 유지

4. Open Primary에 대한 검토

-긍정론

정당정치의 활성화와 이념적 대립의 순화 가능성

일반 유권자들의 정당후보선출과정에의 참여를 통해 자발적 참여증대가능성

후보 검증 기회의 확대와 정당 지지기반의 확대 계기화 가능성

정당 내외환경 변화에 대한 적응

-부정론

정당 정체성의 약화, 정당의 동원 도구화 가능성, 동원정치, 지역주의 강화, 정당과 정당체계의 유동성 강화

쟁점은 무엇인가?

-정당 정체성 유지론 vs. 참여 활성화론

원칙적 차원의 문제

- 공천방식과 시기의 제도화 요구는 ‘한국정치 후진성’ 상징화

미국의 경우 ‘2004년 예비선거를 위한 주요 규칙을 2002년 1월 19일에 개최한 민주당전국위원회에서 2월 3일부터 시작해 6월 8일에 끝내도록 승인, 공화당도 2004년 예비선거를 2월 3일부터 시작해 6월 15일에 끝내도록 하는 규정을 2000년 7월에 개최된 공화당전국위원회에서 승인’

- 정당의 공직후보 추천은 기본적으로 정당의 일이며 정당이 주도적이고 주체적으로 해야 할 의무

- 따라서 “국민여론”을 반드시 반영해야 할 필요는 없음

- 미국모델이 참고사례는 될 수 있지만 반드시 따라야 할 모범적 사례는 아닐 수도 있음

- 선거는 정당의 공직후보 중 국민이 선택하는 과정이며, 정당은 자신의 이념과 비전을 실현하기 위한 후보를 내 놓는 것이 “책임정당정치”의 실현을 위한 조건임

- “아마추어적 국외자(局外者)”의 ‘파격적 등장’을 상대적으로 더 가져올 가능성과 예측 가능한 정치의 퇴화 가능성

현실적 차원의 문제

- 개방화의 대세라는 시대적 조류

- IT 등 기술적 진보에 따른 참여의 편의성 제고

- “퇴행적” “반(反) 민주적”으로 비쳐질 수 있는 위험성

- 정당 내부의 권력투쟁과정으로서의 공직후보선출방법 결정과 시행과 원칙의 충돌

한국적 적용의 방향-원칙과 현실의 조화?!

- “신(新) 조직선거, 동원선거”의 가능성 문제

⦁2007년 대선후보 경선과정에서도 동원논란 사례가 있었을 정도로 충분한 가능성이 있다고 판단됨

⦁최근 지방선거와 총선후보 경선과정에서 조직적 동원을 위한 다양한 방법이 개발되고 사용된 ‘정황’이 있는 것으로 알려져 있음

⦁특히 대선후보의 경우 대부분 외곽 사(私)조직을 갖고 있어 ‘조직적 동원’의 기제로 활용될 위험성이 충분함

⦁이 경우 지역, 계층 또는 세대의 ‘과대대표’ 또는 ‘과소대표’의 가능성이 있음

이렇게 되면 국민 참여의 활성화를 통한 대표성 제고의 목표는 달성하기 어려워짐

⦁나아가 조직선거 동원선거 논란은 선거과정의 공정성 논란으로까지 이어지고 경선불복(不服)의 명분으로 활용될 수도 있음

- 역(逆) 선택문제와 제도적 방어책

⦁역 선택은 이론적으로 가능하나, 현실적으로는 어렵다고 보임

미국의 경우에도 ‘2000년 대통령 선거 당시 공화당의 맥케인 후보가 사우스 캐롤라이나의 폐쇄형 예비선거에서 패했지만 미시간주에서 부시 후보를 이길 수 있었던 것은 미시간이 개방형 예비선거를 치르기 때문’이라는 지적이 있었음

실제로 ‘미시간주 공화당 예비선거에 참여한 유권자는 민주당 유권자는 17%, 공화당 유권자 48%, 그리고 무당파 35%였음. 따라서 이론적으로는 가능하나 현실적으로는 어렵다고 볼 수 있음

⦁명확한 물증을 제시하기 어렵기도 함

일반적으로 우세가 점쳐지는 후보가 개방형에 의해서 불이익을 보고 궁극적으로 특정 정당의 대선후보로 선택되지 못했다는 사례는 거의 없다고 보임

⦁제도적 차원에서 여야 동시경선을 실시할 경우 역 선택 논란을 일부 최소화할 수 있을 것으로 보임

- 여론조사와 mobile 투표 등의 신뢰성 문제

⦁최근 경선과정에서의 탈법/부정/편법 논란은 여론조사와 mobile 투표 등의 신뢰성에 심각한 의문을 제기하게 함

⦁참여의 편의성 제고와 확대를 통한 대표성 제고 시도가 오히려 대표성 왜곡의 결과를 가져올 수 있음

토론문4

다섯가지 논제에 대한 의견

성 한 용 (한겨레 선임기자)

(1) 주요정당의 대통령 후보 선출을 앞두고 후보선출에 대한 올바른 방식은?

정당의 공직후보 공천은 기본적으로 각 정당이 정당의 가치(강령)에 걸맞은 후보를 내세워 당선시키기 위한 것이다. 정당의 가치에 충실한 정도를 중시해 공천할 것인지, 당선 가능성을 중시해 공천할 것인지는 전적으로 각 정당이 판단할 문제다. 따라서 각 정당의 자율성을 최대한 존중하는 것이 옳다고 본다.

진보정당의 경우 당원들의 직접 선출에 의해 공직후보를 공천하고 있는데 이런 방식은 존중되어야 한다. 반대로 어느 정당이 내부의 정치적 합의에 의해 완전히 개방한 형태로 국민경선을 해서 공직후보를 공천하겠다고 결정하면 이 또한 존중되어야 한다.

정당 공천 제도는 각 나라마다 역사와 문화가 다르기 때문에 선진국의 제도를 직수입하는 것은 위험하다고 본다. 지금 연말 대통령 선거를 앞두고 각 정당의 대통령 후보 선출에서 ‘절대적으로 올바른 방식’이란 존재하지 않는다고 볼 수 있다.

(2) 우리 정당의 상황과 수준을 고려한 바람직한 선출방식은?

가장 중요한 것은 국민들과 그 정당의 지지자들이 어떤 방식을 선호하느냐이다. 최근 여론조사 방식을 보면 일반 국민들은 정당에서 공직후보를 선출할 때 일반 국민들의 의견을 좀 더 많이 반영하기를 기대하고 있다. 반면에 정당의 당원들은 당원들이 공직후보를 주도적으로 선출하되 본선에서의 당선 가능성을 고려해 일반 국민들의 의견을 적절히 반영하는 방식을 선호하는 것으로 나타나고 있다.

우리 정당의 수준을 고려하면 이른바 오픈 프라이머리는 유권자 숫자가 충분히 확보되지 않으면 동원 투표 및 그로 인한 부작용의 위험이 있고 오랫동안 정당을 지켜 온 당원들의 의사를 존중하는 것도 중요한 만큼, 당원-국민 혼합 선출 방식이 적절한 것으로 보인다.

참고로 현재 정당의 예산 가운데 절반은 당비 등 정당의 자체 수입이고, 절반은 국고보조금(세금)으로 구성되어 있는 것으로 알고 있다. 따라서 공직후보 선출에서도 당원과 국민들의 의견을 절충하는 것이 옳다고 본다.

(3) 구체적으로 완전국민경선제, 국민참여경선제, 전당원투표, 대의원 투표 등의 방식에 대한 검토와 적절성, 그리고 이중 바람직한 대안은?

현재 새누리당의 경우 20%, 30%, 30%, 20%를 반영하는 것으로 되어 있는데, 적절하다고 판단된다. 이재오 정몽준 김문수 등 후보들은 미국식 오픈 프라이머리를 주장하고 있는데, 새누리당 경선에 참여하는 후보 당사자들이 선출 방식을 사전에 합의해야 결과에 승복할 수 있는 만큼, 의견을 절충해 룰을 손질할 수도 있다고 본다. 일반 국민 참여 비율을 60%로 늘리고 당원 비율을 40%로 줄이는 정도에서 대선후보들이 합의할 수 있을 것으로 기대한다. 대의원 20%, 당원 20%, 국민선거인단 60%를 대안으로 제시한다.

(4) 바람직한 방식의 도입전제 조건과 구체적인 진행방식은?

일반 국민들의 의견을 반영하기 위해서는 가급적 많은 숫자의 유권자들이 지역별, 세대별, 계층별로 골고루 참여하는 것이 중요하다. 일반 국민들의 선거인단 참여를 위해서는 사전에 치밀한 정치 기획과 법적, 제도적 검토가 필요하다고 생각한다.

국민들의 의사를 반영한다고 해서 여론조사를 반영하는 것은 적절치 못하다고 생각한다. 여론조사의 과학성과 객관성이 심하게 흔들리고 있고 오차범위 이내에서 순위가 결정될 경우 의미가 없어지기 때문이다.

(5) 이에 따른 국회 선거법 등 입법 방향은?

지난 4.11 국회의원 선거를 앞두고 민주통합당에서는 모바일 투표를 도입하기 위해 선거법을 개정해 달라고 새누리당에 요청한 일이 있는데, 새누리당은 이를 거절했다. 모바일 투표는 여러 가지 위험요인도 있지만 유권자들이 편리하게 투표할 수 있다는 큰 장점이 있는 만큼, 야권은 물론이고 새누리당도 과감하게 도입할 필요가 있다고 생각한다. 모바일 투표를 하기 위한 선거법 개정이 반드시 필요하다고 생각한다.

토론문5

민주통합당의 ‘오픈프라이머리’에 대한

현재까지의 정리

최 재 천 (민주통합당 국회의원)

1. 정치적 결단의 문제

나라별, 정파별 정당에 대한 구조화의 정도, 정치와 정당에 대한 시민사회의 의식수준이 가장 중요한 기준이 되겠지만 근본적으로 시대적. 정치적 결단의 문제

2. 공직선거법 개정이 시급하다

• 현재까지 민주당은 “여야합의로 공직선거법을 개정”해 “중앙선관위가 공정관리하는” 방식으로 “동시 선거로 정당별 대선 후보를 뽑는다면”, 일반적으로 거론되는 역선택 등의 문제점을 해소할 수 있다고 평가.

• 따라서 오픈프라이머리 도입을 위해서는 빠른 시일 내에 공직선거법 개정을 마쳐야 한다. 그러기 위해서는 국회의장 직속 정치개혁 특위를 구성하고 가동해야 함.

• 물론 새누리당과 민주당의 입장 차이가 다를 수 있다. 새누리당의 유력한 후보와 민주당의 또 다른 장외 후보라는 현실을 정치적 고려에서 제외할 수는 없을 것이다.

• 다만, 새누리당의 당론 결정이 시급한 과제인 것으로 여겨진다. 지난해 새누리당의 전신인 한나라당은 황우여 대표, 이한구 원내대표, 진영 정책위의장 등 142인의 동의를 받아 나경원 의원의 대표발의로 완전국민경선제 도입을 골자로 하는 공직선거법 개정안을 대표발의한 적이 있고, 19대 국회에 들어서 김형태 의원 대표발의로 역시 같은 맥락의 공직선거법 개정안이 발의되고 있다.

• 한겨레와 한국사회여론조사연구소의 5월 정기 여론조사에 의하면 ‘새누리당의 대선 후보 경쟁방식에 있어 오픈프라이머리 도입’에 대한 찬성 의견이 54.6%, 반대 35.5%로 찬성 의견이 19.1% 우세한 것으로 조사되고 있어, 주목할 만 하다. 특히 새누리당 지지층(360명)에서도 완전국민경선 찬성 의견이 50.5%로 반대 의견 41.0%보다 높게 나타난다. 한편 보수층에서도 찬성 의견 48%, 반대 의견 42.4%로 나타났다.

3. 오픈프라이머리 적용방안에 대한 민주당 시안

• 적용대상 : 정당이 중앙선관위에 위탁하는 대통령후보 당내 경선에만 적용하고, 동시경선 미참여 정당은 정당의 경비로 현행 규정에 따라 자율적 실시

- 교섭단체로 할지, 비례대표국회의원의석배분 정당(지역구 5석 이상, 정당득표 3% 이상)으로 할지, 원내 의석을 가진 정당으로 할지, 정치자금법 제27조에 따른 보조금 배분대상 정당(정당득표 2% 이상, 지방선거 2% 이상 등)으로 할지에 대해서는 추가 논의 필요

• 경선일 : 정당이 위탁한 경선을 같은 날 동시에 실시

- 선관위안 : 대통령선거 본선거의 선거일전 120일 이후 첫 번째 토요일(9월22일)

- 현실적으로는 대통령선거 본선거의 선거일전 90일 이후 첫 번째 토요일(10월27일) 이나 60일 이후 첫 번째 토요일(10월20일) 등

• 경선후보자등록 : 정당이 경선후보자등록신청을 접수하여 경선위탁 신청 시 제출하며, 투표용지에 게재할 기호를 정하여 함께 제출

• 경선선거운동 : 현행법상 정당이 당원과 당원이 아닌 자에게 투표권을 부여하여 실시하는 경선운동을 준용

• 경선투표 : 경선투표소는 읍면동 단위로 설치하고, 경선선거인은 경선일에 어느 하나의 투표소에 가서 원하는 1개 정당의 후보에 투표

• 경선개표 및 결과반영 : 경선 개표는 구시군선거관리위원회가 실시하여 중앙선거관리위원회가 취합하여 해당 정당에 통지하고, 경선결과의 반영비율은 정당이 자율적으로 정하도록 함