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이슈페이퍼

1. 정론 보도를 위한 노고에 감사드립니다.

2. 공공운수정책연구원(연구원장: 윤영삼 부경대교수) 산하 사회공공연구소는 6월 7일 이슈페이퍼 “복수노조 교섭창구단일화 제도의 문제점과 대안 - 경인지역 간접고용 집단교섭 사례를 중심으로”(담당: 이상훈)를 발표했다.

3. 2011년 7월 복수노조 제도가 시행되었으나, 창구단일화 규정으로 인해 복수노조 제도는 노동자의 자주적 조직선택에 따른 노동기본권 제고로 연결되지 못하고 있을 뿐만 아니라, 제도시행 이전부터 존재하던 다양한 교섭형태를 제약하고 있다. 이에 해당 보고서는 제도시행을 전후하여 간접고용 노동자들의 집단교섭 실태를 분석하여 창구단일화 규정이 비정규직 노동자들의 교섭에 대해 가지는 명백한 현실적 제약을 추적한다. 보고서는 현재의 창구단일화 규정이 △사업(장) 단위의 강제적 단일화로 인해 다양한 노동자의 이해를 대표하고자 하는 복수노조 제도의 실패를 야기하고 있으며, △‘사업(장)’을 넘어서는 일련의 교섭형태에까지 창구단일화를 강제하여 제도시행 이전부터 존재하던 교섭마저 불가능하게 할 뿐만 아니라, 오히려 △사측에 의한 황색노조의 발흥을 통해 비정규직 노동자의 기본권을 오히려 후퇴시키고 있다고 주장한다.

4. 한편 보고서는 비정규직 노동자들의 다양한 교섭권을 온전히 보전하게 하기 위한 법개정의 방향으로 △창구단일화 제도의 폐지 및 최소한 ‘사업(장)’단위 강제 단일화 규정의 삭제, △초기업별 교섭의 제도화, △원청사용자성의 인정 등을 대안으로 제시했다.

* 첨부: 이슈페이퍼 1부

이슈페이퍼	2012-02

복수노조 교섭창구단일화 제도의 문제점과 대안

- 경인지역 간접고용 집단교섭 사례를 중심으로 -

이상훈(사회공공연구소 연구위원)

1. 배경

지난 2011년 7월 전면 시행된 복수노조 제도는 노동자의 자주적 조직선택에 따른 노동기본권의 확장을 결과하기 보다는 노사갈등과 결부된 사용자의 지배개입이 용이해진 상황에서 노조운동 전반의 약화와 이에 따른 노동3권의 약화로 연결되고 있다. 이는 복수노조 제도가 창구단일화라는 반노동적 절차규정을 통해 사업장 단위의 배타적 교섭을 강제하고 있기 때문이다. 하지만 복수노조 및 창구단일화를 둘러싼 다양한 비판적 논평들은 대부분 제도 시행 이전의 지배적 교섭형태라 할 수 있는 ‘단일 노조 vs. 단일 사용자’간 교섭 모형에 기초하고 있어 해당 규정이 현실적으로 존재하는 다양한 기존의 관행들에 대해 가지는 규율적 효과를 밝혀내는데 있어 적지 않은 한계를 가진다.

먼저 창구단일화 규정이 초기업별 교섭을 포함한 현실에서 존재하는 다양한 교섭형태를 제약하고 있는 동학을 분석하는데 한계를 보여 왔다. 복수노조가 결사권의 확대를 통해 다양한 노동자의 이해 대표를 제고하고자 하는 제도라고 한다면 그 본래적 취지가 현실에서 충분히 작동하는가를 판단하는 한 가지 기준은 기존의 다양한 교섭관행을 촉진시키거나 혹은 최소한 제약하지는 않아야 한다는 것이다. 그러나 창구단일화 규정은 사업장 내의 소수노조의 교섭권을 부정하여 해당 노동자의 이해 대표를 제약할 뿐만 아니라, 일체의 초기업별 교섭을 제약하여 노사간 형성될 수 있는 다양한 교섭 및 조율의 형태를 불가능하게 한다는 점이다.

더불어 제도시행에 따른 교섭권 탈각 등의 폐해가 제도시행 이전부터 교섭권의 사각지대에 방치되어 온 비정규직 노동자들에게 보다 집중되고 있는 현상 또한 충분히 부각시키지 못했다고 평가할 수 있다. 일반적으로 복수노조 및 창구단일화가 비정규직 노동자들의 교섭권을 제약한다는 논의는 다수대표노조에게 배타적 교섭권을 부여하는 창구단일화제도가 사업장 내에서 소수노조의 형태로 존재할 수밖에 없는 비정규직의 이해대표를 불가능하게 만든다는 논리에 집중되어 왔다. 그러나 창구단일화에 따른 비정규직노동자들의 노동3권 박탈은 (정규직 노동자들과 동일조직을 구성하고 있는 경우가 아니더라도) 비정규직 노동자들로 이루어진 노조 및 그에 고유한 교섭형태를 제약하는 방식을 통해서도 발생할 수 있다.

본고에서는 비정규직 노동자들의 교섭권이 복수노조 창구단일화 규정에 의해 실질적으로 제약되는 과정을 비정규직 노동자들의 집단교섭 실태에 대한 검토를 통해 분석해 보고자 한다. 아래에서는 2011년 7월 복수노조 제도가 시행된 이후 서울지역에서 진행된 서울시 교육청 교섭, 공공운수노조 서경지부 집단교섭 등의 사례를 검토한 후, 그 과정에서 나타난 창구단일화 규정의 현실적 쟁점과 대안을 짚어볼 것이다.

기업별 교섭이 아닌 초기업별 교섭은 유형상 통일교섭, 대각선교섭, 공동교섭, 집단교섭으로 나눌 수 있다. 먼저, △통일교섭은 산별(직종별) 노조와 이에 대응하는 산별(직종별) 사용자단체간의 단체교섭을, △대각선교섭은 산별노조(혹은 교섭권을 위임받은 노조연합단체)와 개별 사용자간 단체교섭을, △공동교섭은 대각선교섭의 보완적 형태로서 산별노조와 그 지부와 공동으로 개별사용자와 진행하는 단체교섭을, △집단교섭은 다수의 노동조합과 그에 대응하는 다수의 사용자가 서로 집단을 만들어 진행하는 단체교섭을 각각 의미한다. 그런데 통상적으로 집단교섭은 기업별 단위 노동조합의 대표자들이 집단을 구성하여 사용자들이 구성한 집단과 단체교섭을 행하는 형태뿐만 아니라 산업별 노동조합이나 산업별 연합단체가 특정 분야에 대하여 특정 집단을 구성하여 사용자단체와의 단체교섭을 하는 형태를 말하기도 한다. 따라서 이하에서 논의대상이 되는 교섭사례에 대해 편의상 ‘집단교섭’이라는 용어를 활용해 분석할 것이다.

2. 간접고용 집단교섭 사례

1) 서울시교육청 집단교섭 사례 – 이해조정의 실패를 야기하는 무차별적 창구단일화

공공운수노조(전국교육기관회계직연합 학교비정규직 본부), 전국학교비정규직노조, 전국여성노조 등은 2012년 임단협을 공동 진행을 위하여 학교비정규직연대회의를 구성하여, 노조간 기본 협약서 논의를 시작한 바 있다. 이는 2011년 7월 복수노조 및 창구단일화 제도가 시행된 이래 최초로 전국단위 노조간 공동교섭을 위한 구체적인 시도였다. 해당 단위는 4월 15일 최종교섭안을 도출하였으며, 서울시교육청에 단체교섭을 요구한 바 있다. 그런데 같은 시기 민주노총 산하 서울일반노조 역시 서울지역 급식조리원 등 학교비정규직을 대상으로 한 단체교섭을 목표로 서울시교육청을 상대로 단체교섭을 요구하게 된다.

서울시교육청은 개정법에 따라 교섭창구 단일화 절차를 밟은 교섭대표노조와 단체교섭을 진행한다는 방침아래 지난 5월 17일 ‘교섭요구 노동조합 확정공고’를 발표하게 된다. 서울시교육청이 발표한 교섭요구 노동조합에는 민주노총 서울 본부 서울일반노조와 학교비정규직연대회의가 포함되었다.

그런데 이러한 시교육청의 공고에 대해 교섭을 요구한 노조들간 의견이 달라지고 있다. 표면적으로 볼 때 일단 서울일반노조는 교섭창구단일화 절차에 참여한다는 방침인 반면, 학교비정규직연대회의를 구성해 단체교섭에 임하고 있는 3개 노조는 개별교섭을 시교육청에 요구하고 있다. 그러나 표면적으로 드러난 교섭창구단일화 절차에 대한 동의 여부와 무관하게 사실상 이 사례의 중심 쟁점은 집단교섭에서 교섭단위의 분리의 어려움과 그러한 어려움이 실제적으로 노동조합의 교섭권을 침해하고 있다는 점이다.

구체적으로 보면, 서울일반노조의 경우, 조직자체가 △전국단위가 아닌 서울을 중심으로 구성되었다는 점, △ 구-육성회 및 급식조리원 등 몇 개 직종의 집중된 특징을 가지고 있음으로 인해, 해당 지역 및 직종에 대한 교섭권의 보존을 요구하고 있다. 반면, 학교비정규직연대회의 소속 3개 노조의 경우 개정된 노조법이 시행되기 이전부터 개별교섭이 진행되어 오던 상황에서 불필요하게 창구단일화를 강행할 이유가 없다는 입장이다. 이러한 2012년 5월말 현재 해당 단위간 입장차는 결국 향후 교섭전망을 불투명하게 하고 있다.

결국, 서울시교육청 집단교섭사례는 교섭단위 분리와 관련하여 노동조합의 자구적 판단이 사실상 배제되는 동시에 조직 및 업종별 특징이 고려되지 않은 상황에서 창구단일화를 빌미로 무차별적인 단일교섭이 요구되는 상황이라고 볼 수 있다. 이는 사실상 지역 및 업종 등 조직대상을 달리하는 노동조합에 대한 단일교섭을 강제하는 형태로서 쉽게 말해 제도의 불합리성이 노노간 갈등으로 표면화되는 결과를 낳고 있다.

2) 공공운수노조 서경지부 집단교섭 사례 – 집단교섭을 불가능하게 창구단일화

공공운수노조 서울경인공공서비스지부(이하 서경지부)는 연세대, 홍익대, 경희대, 이화여대, 고려대, 고려대병원 등 6개 분회(총 5개 대학, 1개 병원)의 청소, 경비 및 시설직 노동자 1,000여명의 단체교섭 체결을 위해 13개 용역업체와 집단교섭을 진행해 왔다. 2011년 11월 시작된 2012년 교섭에서는 2011년 교섭에 따라 해고-복직의 난항을 거친 홍익대 청소/경비노동자들 뿐만 아니라, 2011년 10월 노동조합을 출범하게 된 경희대 청소노동자들이 포함되어 전해의 규모를 뛰어넘는 교섭으로 진행되었다. 올해 교섭은 작년 하반기부터 본조와 지부차원에서 조직화되어 11월 9일 1차 교섭을 시작으로 이후 10여 차례의 노사간 대표교섭과 사업장(분회)별 보충교섭이 진행된 바 있다. 홍익대분회 중 경비직 노동자를 제외한 5개 분회 12개 업체간 집단교섭은 4월 19일 조인식을 끝으로 마무리되었다.

<공공운수노조 서경지부 교섭경과>

- 2011.4.16., 서경지부는 '2011년 서경지부 대학 관련 사업장 집단 교섭 단체교섭'을 체결. ‘공공운수노조의 교섭단체지위 인정’, ‘창구단일화와 무관하게 공공운수노조와의 교섭 보장 및 자율교섭 동의’, ‘사업장 단위 보충교섭 관련 지속적 단체교섭 예정’ 등 합의

- 2011.11.9. 2012년 교섭 개시. 이후 10차례에 걸친 대표교섭에서 불구하고 합의 도출 실패

- 2012.2.17, 노조, 조정신청

- 2012.3.8., 합의도출 실패 및 최종결렬. 홍대 용진실업을 제외한 조정만료. 이후 공공운수노조 서경지부 집단교섭은 홍대 보안·경비직 노동자(용진실업)를 제외한 12개 업체에 대해 집단교섭 진행

- 2012.3.12., 고려대, 경희대 분회 임금협약 무권리 잠정합의 상황 발생. 이후 무권리 잠정합의 무효 확인(3/19)

- 2012.3월., 홍익대 보안(경비)직 노동자를 제외한 6개 분회(12개 업체)에서 사업장 보충 교섭 진행

- 2012.4.12.~17., 사업장 별로 조합원 찬반투표 진행. 참여율 91.2%, 찬성 95.8%로 가결

- 2012.4.19., 조인식 진행

홍익대 경비직 노동자가 집단교섭에서 제외되었다는 점을 제외할 때, 외양상 서경지부 소속 분회 사업장의 단체교섭은 순조롭게 마무리된 것으로 보인다. 그러나 단체교섭의 진행과정에서 노동위원회는 해당 집단교섭에 대해 지난 2월 조정과정을 통해 창구단일화를 강제하였고, 이는 교섭참여 노조로 하여금 창구단일화라는 제도 자체에 대한 반대투쟁을 동시적으로 수행해야 하는 부담으로 작용하였다. 분명 조직형태와 교섭범위가 사업장 단위와 일치하지 않음에도 불구하고 사업장단위 복수노조 간에 적용되는 창구단일화 규정을 이 사례에 적용할 수 있는가에 대한 쟁점은 전적으로 배제되었다. 이는 사업장단위 복수노조 제도가 시행되기 이전의 교섭자체가 법제도로 인해 부정되는 결과로 연장되었다. 즉, 노사는 2011년 교섭을 통해 이미 집단교섭을 통해 단체협약을 체결했을 뿐만 아니라, 이 과정에서 사용자는 창구단일화 절차 개시여부와 무관하게 공공운수노조와의 지속적 집단교섭을 확약했음에도 불구하고, 사업장 단위의 창구단일화 절차가 강제되고 홍대 경비노동자들의 경우 복수노조를 이유로 집단교섭은 배제되었다.

흥미로운 점은 노동위의 창구단일화 강제, 사용자의 개별적 자율교섭 동의라는 국면을 경과하면서 노조내부에서의 교섭을 둘러싼 조직이완 과정이 발생했다는 점이다. 창구단일화의 부당성에 대한 노조의 저항에 대해 노동위는 조정과정에서 ‘교섭창구단일화 이행을 통한 노사자율 교섭’이라는 일종의 우회방식을 조정안으로 제시하게 되고, 이후의 교섭은 사업장단위의 개별교섭의 형태로 진행된다. 이에 따라 집단교섭은 합의가능성이 높은 분회부터 잠정 타결해나가는 방식으로 진행되었는데, 이는 이미 합의된 분회(사업장)가 교섭이 미진한 분회(사업장)의 교섭타결을 강제하거나 지원하기 어려운 상황을 만들어냈다. 노조입장에서 보면 창구단일화에 대한 정면 돌파 전술을 견지할 때 확보되었던 교섭과 투쟁의 집중성이 자율적 개별교섭 상황이 열리면서 이완되는 과정이었다고 볼 수 있다.

결국, 이는 창구단일화가 가지는 일종의 제도효과로 볼 수 있다. 복수노조 상황에서 창구단일화를 통한 배타적 교섭 혹은 개별교섭을 양자택일할 수밖에 없는 현재의 제도는 (그 교섭형태가 사실상 사용자의 동의여부에 의해 결정된다는 점은 차치하더라도) 현존하는 교섭의 한 형태로서 복수의 노사간 교섭을 통해 복수사업장의 노동조건 균등화를 도모하는 집단교섭을 사실상 심각하게 제약하고 있다고 판단할 수 있다.

3) 홍익대학교 교섭파행 사례 – 황색노조를 통한 집단교섭 저지 시도와 노동위의 탈법적 개입

공공운수노조 서경지부 홍대분회의 교섭사례는 2012년 교섭부터 본격적으로 공공운수노조 서경지부가 진행해온 교섭과정에 포함되어 진행되었으나, 해당 사안이 복수노조 및 창구단일화의 반노동적 성격과 관련하여 가지는 특수성을 감안하여 별도의 사례로 특정하여 설명될 필요가 있다.

2010년 홍익대 보안(경비)업무 노동자 및 청소용역노동자들로 구성된 홍익대분회는 2010년도 설립되었으며, 이후 2010~2011년 교섭을 통해 단체협약이 체결, 노동조건이 전반적으로 상승된 바 있다.(2011년의 경우, 시급 5,100원 휴게시간 5시간) 2012년 현재 홍대 (보안)경비 및 청소용역 노동자들로 구성된 조합원은 각각 66명, 73명으로, 이중 홍대 (보안)경비 노동자 39명은 친사용자적 황색노조인 ‘홍경회’ 소속이며 나머지 인원은 공공운수노조 서경지부 홍대분회에 소속되어 있다.

<서경지부 홍대분회 교섭경과>

- 2010.11월, 공공운수노조 서경지부내 홍대 분회 설립(보안(경비)직 & 청소용역직)

- 2010.12월, 교섭요구 및 단체협약 요구안 작성

- 2011.1월, 홍대, 기존의 청소 및 경비용역 업체와 계약해지 및 노동자 집단 해고(170여명). 이후 청소, 경비업무에 대해 '용진실업' 및 IBS인더스트리와 신규 용역계약.

- 2011.2.21., 해고자 전원 고용승계 및 시급 4,450원 타결

- 2011.4.16., 서경지부는 6개 분회 사업장에 대해 '2011년 서경지부 대학 관련 사업장 집단 교섭 단체교섭'을 체결.

- 2011.6.25., 홍대, 홍대분회장 등 6명에 대해 2억 8,134만원 손배소 청구

- 2011.7.11., 서경지부, 용진실업에 단체교섭 요구, 9/11까지 4차례에 걸쳐 단체교섭 진행.

- 2011.9월, 홍대 보안(경비)직 노동자 66명 중 39명을 대상으로 한 황색노조인 ‘홍경회’ 설립. 홍경회는 용역업체인 용진실업에 대해 교섭 요구(9/14) 및 단체교섭 체결(10/25)

- 2011.9월, 용진실업은 홍경회와의 단체교섭 진행을 이유로 서경지부에 단체교섭 불가 통보 및 거부

- 2012.1.27., 서울지방법원, 공공운수노조(서경지부)를 교섭당사자로 인정(단체교섭응낙거처분 소송)

- 2012.1.31., 법원 판결에 따라 용진실업 교섭 참여

- 2012.3.8., 서울지노위, 서경지부 집단교섭에 대해 임단협 조정안 제시하지 않음. 단, 홍대 보안(경비) 파견업체인 ‘용진실업’에 대해 임금협상 대상이 될 수 없다고 결정.

- 2012.3.9., 홍경회와 용진실업간 임금교섭체결.

- 2012.4.19., 서울 지방법원 손해배상소송 기각.

- 2012.5.7., 1심에 반발 & 항소. 노측, 소송 자체의 철회 요구 중

홍대분회의 교섭과정에서 특기할 만한 것은 원청사업장에서 복수노조가 설립되고 그에 따라 창구단일화 절차로 인해 (보안)경비직 노동자들의 교섭이 서경지부의 집단교섭에서 이탈하게 되었다는 점이다. 복수노조 시행이후인 2011년 9월 보안(경비)직 노동자를 조직대상으로 하는 ‘홍경회’라는 황색노조가 설립신고를 마쳤으며, 2011년 10월과 2012년 3월 두 차례에 걸쳐 홍경회와 해당 용역업체인 ‘용진실업’은 단체협약을 체결하게 된다. 이 과정에서 용진실업은 복수노조 시행일인 2011년 7월을 전후하여 서경지부와 진행하고 있던 단체교섭을 거부하게 된다. 결과적으로 2012년 현재 홍대분회 소속 조합원 중 청소용역노동자 73명은 집단교섭을 통한 단체협약을 보유한 상황이나, 경비노동자 27명은 용진실업의 교섭 거부로 임단협 체결이 이뤄지지 않은 상태가 유지되고 있다.

이러한 기형적 교섭결과에는 서울지노위의 탈법적 지도/조정이 큰 몫을 담당했다. 홍경회와의 교섭 및 단협 체결을 이유로 서경지부와의 교섭을 거부하자, 공공운수노조는 서울지방법원에 단체교섭응낙가처분 소송을 제기하기에 이른다. 2012년 1월 서울지법은 복수노조 법시행일인 2011년 7월 현재 용진실업과의 단체교섭을 진행하고 있던 공공운수노조(서경지부)에 교섭대표노조의 지위가 있다고 판결하고, 용진실업에 대해서는 교섭 참여의무를 부과하게 된다. 해당 판결에 따라 용진실업은 공공운수노조와의 교섭을 재개하게 된다. 그런데 2011년 3월 8일 서울지노위는 조정을 통해 공공운수노조의 교섭대표노조 지위를 사실상 부정한 상태에서 진행된 용진실업과 홍경회 사이에서 단체교섭을 승인하는 월권적 해석을 내리게 된다. 이는 노조법 법시행일 당시의 교섭대표노조 인정 및 그 지위 유지기간과 관련된 노조법 부칙조항을 무시한 탈법적 해석이었다. 한편 용진실업에 대해 공공운수노조와의 교섭이행을 명령한 법원에 판결에 부담을 느낀 서울지노위는 무원칙적인 절충과정을 통해 임금교섭은 홍경회와, 단체교섭은 공공운수노조와 진행하라는 유례없는 비합리적 조정결과를 내놓게 된다. 이에 따라 조정만료 이튿날인 3월 9일 용진실업은 친사용자노조인 홍경회와 임금교섭을 신속히 진행, 단체협약을 체결하게 된다.

아래에서 살펴보겠지만, 이는 역설적으로 복수의 노조와 사용자 간에 진행되는 집단교섭에 대해 인위적인 교섭단위 분리가 불가능하다는 점을 노동위원회가 스스로 승인한 꼴이라고 볼 수 있다. 즉, 해당 조정은 노동위원회가 친사용자적 입장을 근거로 교섭단위 자체를 분리하기 어려운 상황에서 교섭권을 분할하는 형태로 진행된 결과라고 볼 수 있다.

끝으로, 교섭과정에 대한 원청사용자의 명백한 지배개입이 발생했다는 것을 지적할 필요가 있다. 원청사용자인 홍익대학교는 2011년 초 교섭과정에서 당시 경비 및 청소업무에 대한 용역업체를 계약 해지하는 한편 청소, 경비, 시설 노동자 170명을 집단해고 하였다. 비록 49일만의 투쟁을 통해 교섭을 성사시키고 신규 용역계약된 업체의 고용승계라는 방식으로 원직복직하기는 했으나, 이는 홍익대학교 스스로 사용자성을 직접 인정한 형태라고 볼 수 있다.

3. 집단교섭실태에서 본 창구단일화의 문제점

이상의 사례를 통해, 복수노조에서의 창구단일화 규정이 초기업별 교섭의 한 형태라 할 수 있는 집단교섭에 대해 가지는 파행적 효과를 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 현재의 복수노조 창구단일화 규정은 집단교섭에 참여하는 다직종-다사업장 소속 노동자의 다양한 이해를 반영하는데 지속적인 실패를 야기하고 있다. 이는 근본적으로 창구단일화를 위한 대상범위를 ‘조직대상’이 아닌 사업장 단위로 국한시키기 때문이라고 볼 수 있다.

둘째, 현재의 창구단일화 규정 및 노동부의 무리한 행정해석은 비정규직의 집단교섭 자체를 원칙적으로 불가능하게 하고 있다는 점이다. 이는 다시 세 가지 쟁점으로 나눠 볼 수 있는데, △집단교섭 형태를 가지면서 동시에 다-사업장 간접고용 노동자들로 이루어진 복수의 교섭에 대해 창구단일화 규정을 적용할 수 있는가의 법리적 쟁점이 존재한다는 점, △창구단일화가 제도시행 이전부터 존재하던 교섭마저 제약하고 불가능하게 하는 형태로 진행되고 있다는 점, 그리고 △이러한 창구단일화 과정이 교섭 자체를 창구단일화 혹은 개별교섭으로 환원시키는 과정을 통해 집단교섭의 형성 및 진척을 가로막고 있다는 점이 그것이다.

셋째, 창구단일화 규정은 간접고용 노동자에게 일상적 노동과정에서 통제권, 노동조건에 대한 사실상의 결정권, 교섭자체의 진척에 있어 상당한 영향력을 가진 원청사용자의 사용자성을 인정하지 않음으로 인해 비정규직 노동자들의 집단교섭을 형해화하고 있다. 아래에서는 이러한 문제점들에 내재한 현실적/법리적 쟁점들에 대해 보다 구체적으로 살펴보도록 한다.

1) 복수노조를 침식하는 ‘사업(장)’ 단위 창구단일화

잘 알려진 바와 같이 창구단일화 규정은 사업장 단위까지 복수노조가 허용되면서 교섭비용의 증가 및 교섭의 과도한 난립을 방지한다는 명분으로 도입된 제도이다. 그러므로 정부의 논리를 따르더라도 창구단일화는 복수노조의 절차적 규칙에 불과하며, 따라서 창구단일화는 복수노조의 정당성 및 입법원칙을 훼손해서는 안 된다는 점은 명확해진다. 당초 복수노조의 허용과 관련된 법리적 근거는 노동조건의 결정에 있어서 다른 다양한 직종의 이해가 적절히 대표되어야 한다는 논리였다. 이는 노동조건의 결정에 대해 노동자 스스로의 주체적 선택권을 확대해야 한다는 노동의 요구와 상통하는 것이었다. 그러나 위의 사례에서 보듯 현재의 창구단일화 규정은 이러한 다양한 이해 대표라는 복수노조의 근본취지를 심각하게 훼손하고 있으며, 이는 창구단일화의 대상범위를 사업장 단위로 단일화시키는 현행 법규정에서 기인한다고 볼 수 있다.

시간을 돌려 2009년 법 개정 이전의 상황을 보면, 기업단위 복수노조 금지조항은 ‘조직대상이 중복되는’ 기업별 복수노조에 대한 것이었다. 따라서 아래에서 보듯 판례와 현실은 복수노조가 금지되던 당시에도 동일사업장 내에서 조직대상을 달리하는 초기업별 노조와 기업별노조가 공존할 수 있었다.

<복수노조 관련 판례들>

- 1노조가 기업별노조(또는 독자적인 교섭권, 체결권을 가지는 기업별노조 유사 산별노조 지부나 분회도 포함)이어야 하고, 제2노조도 동일하게 기업별노조(기업별노조 유사 산별노조 지부나 분회 포함)인 경우에만 복수노조 금지

- 1노조가 기업별노조(또는 독자적인 교섭권, 체결권을 가지는 기업별노조 유사 산별노조 지부나 분회도 포함)이라도, 다른 산별노조에 가입하는 것은 가능(2006두15400 판결)

- 1노조가 기업별노조(또는 독자적인 교섭권, 체결권을 가지는 기업별노조 유사 산별노조 지부나 분회도 포함)가 아니라면, 다른 산별노조 가입이나, 기업별노조 설립 가능(2001두5361 판결)

따라서 당초 논의되던 창구단일화 역시 ‘조직대상이 같기 때문에 복수설립이 금지되는’ 기업별 복수노조의 대상에 대한 단일화였다. 즉, 개정 이전의 노조법은 부칙 제5조 1항을 통해 “하나의 사업 또는 사업장에 노동조합이 조직되어 있는 경우에는 2009년 12월 31일까지는 그 노동조합과 조직대상을 같이하는 새로운 노동조합을 설립할 수 없다.”고 규정하고 있었으며, 아울러 3항을 통해 “노동부장관에게 기간 경과 후 교섭창구 단일화를 위한 단체교섭의 방법, 절차 기타 필요한 사항”을 강구하도록 명시되어 있었다. 결국, 1998년 이래 사업장 단위 복수노조 허용 및 창구단일화와 관련된 복잡다단한 입법 논의는 교섭창구 단일화의 대상범위에 대해 조직대상이 중복되는 복수노조들간의 단체교섭에 한정되는 것으로 이해되었으며, 산별교섭을 포함한 초기업적 차원의 교섭까지 단일화를 예정하고 있는 것은 아니었다. 그러나 개정법은 이전의 입법논의로부터 완전히 이탈하여 “조직형태에 관계없이(노조법 제29조의2 1항)” 사업장내 모든 노조가 교섭창구를 단일화하는 것으로 명문화하였으며, 이는 복수노조의 허용과 관련된 입법취지를 명백하게 침해하고 있다.

결국, 서울시 교육청 및 서경지부 집단교섭 사례에서 보듯, 조직대상과 무관하게 사업장 내 모든 노조의 교섭창구를 단일화하고 특정노조에게 독점적 교섭권을 부여하는 현재의 법규정은 해당 노조의 조직대상 범위를 넘어서는 노동자의 이해를 대표할 수 없는 ‘이해대표의 불가능성’ 문제와 함께 다양한 이해의 차이(예를 들어, 직무와 지역의 차이, 기업단위와 초기업단위의 차이)에 대한 ‘조정의 실패’ 문제를 불가피하게 드러낼 수밖에 없다.

더 나아가 과연 ‘사업장 단위’라는 명문 규정과 노동위원회의 판단에 따른 교섭단위의 분리 등 현재의 법제도에 내장된 인위적이고 강제적인 교섭단위 구성 방식이 집단교섭과 병행할 수 있는가에 대한 근본적인 문제를 지적할 수 있다. 집단교섭의 진척을 위한 가장 기본적인 토대가 노사의 자율적 교섭단위의 형성이라고 볼 수 있다. 그러나 노동자의 이해가 아닌 사용자의 이해를 배타적으로 반영하고 있는 ‘사업장 단위’라는 원문규정은 복수의 노사가 집단적으로 참여하는 집단교섭 자체를 불가능하게 하고 있다. 비록 현행 규정에서 교섭단위를 노동위원회의 판단에 따라 분리 가능하도록 명기하고 있다고는 하나, 집단교섭에 참여하는 노조들이 비교적 소수규모로 존재하는 다양한 고용/노동조건을 가진 사업장에 소속된 노동자들로 구성된다는 점을 감안할 때, 교섭단위의 인위적/행정적 분리가 사실상 불가능함에도 불구하고 이는 철저히 외면되고 있다. 노동위원회에 의한 교섭단위 분리 규정은 복수노조 도입 당시 창구단일화 제도의 위헌 논란을 방어하기 위해 작위적으로 삽입된 규정에 불과하나, 법제도 시행 이후 현재까지 사실상 사문화된 제도로 전락해버렸다고 볼 수 있다.

올 2월 현재 창구단일화 제도 도입이후 복수노조의 교섭단위 분리신청이 인정된 것은 단 한건에 불과한 것으로 나타났다. 중앙노동위원회에 따르면 지난해 7월부터 12월까지 노동위에 접수된 복수노조 사건은 모두 128건이다. 이 중 교섭요구노조 공고와 관련한 사건이 69건으로 절반을 차지했다. 교섭대표노조 결정을 둘러싼 사건(38건)과 교섭단위 분리신청 사건(21건)이 뒤를 이었다. 교섭단위 분리신청 사건만 보면 현재까지 19건이 처리됐는데, 인정된 사건은 1건에 불과하다. 7건이 기각됐고, 나머지는 각하(2건)되거나 취하(9건)됐다.

2) 간접고용 노동자들의 집단교섭은 창구단일화 대상인가?

이상에서 집단교섭이라는 초기업적 교섭이 창구단일화 규정으로 인해 무력화되는 과정을 정리하였다. 논의를 좀 더 진행시켜 보면, 위 사례들에서 핵심적인 쟁점은 간접고용 비정규노동자들의 집단교섭이 창구단일화의 대상이 되는가에 있다. 이는 다시 현행법이 간접고용 노동자들의 집단교섭을 창구단일화 대상으로 두고 있는가에 대한 법해석의 문제와 해당 형태의 창구단일화가 현실에서 가능한가에 대한 법자체의 타당성의 문제가 그것이다. 그런데 적어도 위에서 검토된 사례들에서 창구단일화 규정이 비정규직 노동자들의 집단교섭 자체를 무력화시키고 있다는 현실에서 볼 때, 전자라면 (즉, 창구단일화 규정을 적용할 수 없는데 이를 강제하는 것이라면) 노동부 등 정부의 탈법적 행정해석이 되며, 후자라면 법조문 자체의 부당성을 입증하는 것으로 추가적 법개정을 현실적으로 예고하는 것에 다름 아니게 된다.

먼저 상이한 조문해석의 쟁점은 다음과 같다. 현행 노조법은 “하나의 사업 또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이 2개 이상인 경우(노조법 29조의2 1항)” 창구단일화를 개시하여야 한다고 명시하고 있다. 먼저, 노동부의 행정해석에 근거한 노동위원회의 판단은 해당규정에 근거해 “서경지부 대학청소노동자의 집단교섭도 창구단일화의 대상이 된다”고 판단하였다.(2012.2.29., 정동영의원 질의에 대한 중앙노동위원회 답변서) 반면, 공공운수노조, 민변 등은 △‘대학 비정규직 노동자들의 교섭은 ‘하나의 사업 또는 사업장’을 벗어나는 ‘초기업’ 단위의 집단교섭 형태’이며, △집단교섭은 산별교섭에 해당하므로, 창구단일화 대상이 아니라며 반발하고 있다.

일단 확인되어야 할 것은 간접고용 노동자에게 현행법이 명시하는 ‘사업 또는 사업장’은 실제로 노무가 제공하는 원청사업장(즉, 각 대학)인가 혹은 개별 용역업체인가의 문제이다. 그런데 일반적으로 집단교섭은 복수의 사용자와 복수의 노조간 이루어지는 교섭이며, 현재 논의 대상이 되는 간접고용 노동자들의 집단교섭 역시 노조와 용역업체, 혹은 노조와 원청사용자 사이의 개별적 교섭수준을 넘어서 복수의 원청사업장에 관련된 복수의 용역업체와 단일 노조간 교섭이다. 따라서 아무리 보수적으로 해석하더라도 창구단일화는 집단교섭 자체가 아니라, 집단교섭에 참여하고 있는 용역업체와 공공운수노조 사이에서 적용되어야 한다고 볼 수 있다. 결국, 집단교섭 자체를 창구단일화 대상으로 규정하는 노동부와 노동위원회의 행정해석은 법해석에 있어 명백한 왜곡이라고 볼 수 있다.

현실적으로 ‘사업 또는 사업장’을 원청사업장이 아닌 개별용역업체로 규정되고 있다. 만약, 원청사업장으로 본다면, 이는 각 사업장의 사측이라고 볼 수 있는 각 대학의 사용자성을 인정하는 논리로 연장될 수밖에 없다. 그런데 원청사용자성을 매우 협소하게 인식하고 있는 현재의 법규정과 그 해석에서 볼 때, 결국 ‘사업 또는 사업장’은 원청사용자와 용역을 맺고 있는 각 개별 용역업체를 의미한다고 볼 수 있다. 실제로 서울지노위는 이를 인정한 바 있는데, 2012년 2월 12일 서경지부 집단교섭에 대한 조정 연장의 사유를 ‘집단교섭의 사용자인 동서기연 등 7개 사가 교섭창구단일화 절차를 거치지 않고 조정 신청’을 하였기 때문이라고 밝힌 바 있다.

더 넓게 보면 현행 법규정은 사업장 단위에 존재하는 일체의 노조들 사이에서 창구단일화 과정을 거쳐야 한다고 명시하고 있을 뿐 초기업별 교섭구조에 대한 규정은 존재하지 않는다. 따라서 초기업단위에서의 교섭창구에 대한 단일화 규정은 존재하지 않으며, 마찬가지로 초기업노조와 이에 대응하는 사용자단체 사이에 이루어지는 산별교섭은 창구단일화의 대상이 아니다.

더불어 확인되어야 할 것은 집단교섭의 위상에 대한 것이다. 공공운수노조 서경지부 집단교섭에 대한 노동위원회의 해석은 ‘사업장별 교섭창구를 단일화 => 교섭권 위임 => 집단교섭 성사’의 논리에 기초하고 있다고 볼 수 있다. 그런데 이러한 논리는 심각한 문제를 야기한다고 볼 수 있다. 첫째, 이번 집단교섭은 단사별 교섭이 아니라 하나의 산별노조인 공공운수노조가 13개의 용역업체들을 하나의 사용자단체로 보고 진행하는 교섭이었다. 또한 개별 사용자 역시 2012년 2월에 체결된 단협을 통해 공공운수노조를 유일 교섭대상으로 승인한 바 있다. 결국, 노사가 공히 집단교섭을 승인하고 실제로 교섭이 진행되는 상황에서 창구단일화를 강제하는 것은 노사 자율주의에 대한 심각한 위협이다.

둘째, 교섭범위와 창구단일화 대상의 불일치는 추가적인 문제를 야기한다. 예를 들어, 집단교섭이 복수의 사업장에 걸쳐있는 노사가 하나의 교섭단위를 구성하여 진행되는 교섭형태라고 볼 때, 특정 사업장에서 창구단일화 과정에서 절차적 혼선이나 파행이 발생할 경우 집단교섭 전체가 교착상태에 빠질 수밖에 없다는 측면이 있다.

셋째, 현재 금속, 보건, 금융산업에서 실시되는 산별교섭에 대해 개별단위 사업장의 노조의 병존여부에 따라 산별교섭 자체가 제한되고 있지는 않다. 따라서 왜 비정규직 간접고용 노동자들의 집단교섭에 대해서만 단사별 창구단일화를 근거로 교섭자체의 진척을 가로막는 것은 그 근거가 없다고 볼 수 있다.

다음으로 실사용자와 원청사용자가 다른 간접고용을 고용형태로 공유하는 상황에서 발생하는 집단교섭에 대해 창구단일화가 실제로 가능한지 및 그러한 적용이 타당한지의 문제를 검토할 필요가 있다. 집단교섭이라는 현재의 쟁점과 관련하여 간접고용 상황을 정리하면 아래와 같다.

가. (법이 규정하는 사업장 단위에서 보면) 간접고용 상황에서 용역계약은 1~2년마다 갱신되고 있으며, 용역업체는 수시로 변경될 수 있음.

실제로 홍익대는 보안/경비 및 청소 용역에 대해 각각 향우종합관리 주식회사 및 (주)인광엔지니어에서 '용진실업' 및 IBS인더스트리로 변경한 바 있다.

나. (용역업체 입장에서 보면) 하나의 용역업체는 지역과 업종에 구애받지 않고 전국에 걸쳐있는 (원청)사업장과 용역계약을 체결하고 인력을 공급할 수 있음.

다. (노조측에서 보면)그런데 노동조건은 사실상 원청사용자에 의해 결정되기 때문에, 노동조합은 실제로 노무가 제공되는 (원청)사업장 단위로 조직되어 있음.

이러한 상황에서 창구단일화 규정을 적용할 경우 다음의 문제가 발생한다. 즉, ①노무가 제공되는 사업장은 지속됨에도 불구하고 용역업체가 변경으로 인해 수시로 창구단일화의 범위나 대상이 달리 해야 하는 문제가 존재한다.(가의 측면) 또한, 사업장 단위(즉, 용역업체)의 창구단일화를 개시한다고 해도 ②업종과 지역을 달리하는 완전히 상이한 형태의 노동조합들 사이에 창구단일화가 강제되는 상황이 발생한다.(나의 측면) 이는 주지한 바 있듯이 다양한 노동조건을 가진 노동자의 이해를 증진시키고자 하는 복수노조의 취지를 심각하게 침해한다고 볼 수 있다. 설사 노동조합이 이러한 규정에 따라 창구단일화를 개시하고자 해도 ③근로계약을 체결한 해당 용역업체가 어느 지역에 어떤 업종의 노조와 별도의 근로계약을 맺고 있는지를 확인하는 것 자체가 요원하기 때문에 창구단일화의 첫 번째 절차인 자율적 단일화 논의자체가 불가능할 뿐만 아니라(다의 측면), 개별사용자는 이를 근거로 의도적으로 교섭을 해태할 가능성이 매우 높아진다고 볼 수 있다.

적어도 현행법 테두리 내에서 이러한 난점을 해소하기 위한 방법은 노조법 29조의3에 명시된 노동위원회의 판단에 따른 교섭단위 분리가 유일하다. 그런데 ④이는 노동위원회가 전국에 존재하는 용역업체의 일체의 용역도급계약의 변경시마다 창구단일화과정을 준비하고 예정해야 가능한 일이나, 이는 실제로 불가능할 뿐만 아니라, 그럴 의지도 없다고 볼 수 있다.

3) 교섭권 찬탈을 위한 황색노조의 난립

공공운수노조 서경지부에서 집단교섭을 진행했던 5개 분회에서는 2011년 7월 이후 고려대를 제외한 4개 사업장(연세대, 이대, 홍대, 경희대)에서 복수노조가 발생했다. 그런데 주목할 것은 사실상 원청사용자의 직간접적 지배개입이 분명한 상황에서 설립된 황색노조라고 판단할 수 있다는 점이다. 이는 먼저 각각의 사업장에서 새로이 설립된 노조들이 주로 △‘관리자급이 가입하고 있어 친사용자적 성향을 보이고 있다’는 점, △‘무파업’선언을 통한 조합원 유인을 제외하고는 개별 노조원의 이해증진을 위한 어떠한 가시적 활동을 보이고 있지 않은 점 등에서 확인할 수 있다. 문제는 해고 등을 둘러싼 직간접적 위압 등 사용자의 지배개입에 따라 설립된 황색노조의 경우 사업장 단위 교섭권 찬탈을 배타적인 목적으로 하고 있고 있다는 점이다.

이에 대해서는 한겨레신문 2012년 1월 25일자, “‘반장급’ 가입한 새 노조 노-노 갈등 도화선 되나” 참조

이러한 점에서 볼 때, 홍대에서 일부의 (보안)경비노동자들로 구성된 ‘홍경회’와 ‘용진실업’ 사이에서 체결된 단체협약은 몇가지 시사점을 제공한다. 먼저, 해당 단체 협약은 사실상 노동조건의 후퇴를 명문화한 것에서 볼 때, 노동자들의 주체적 결정에 따른 교섭이었다고는 볼 수 없다. 즉, 집단교섭이 진행된 총13개업체중 홍대 용진실업을 제외한 12개 업체와 집단교섭을 했던 서경지부가 시급 5100원 타결했으나, 유독 홍대 용진실업과 홍경회 사이의 교섭은 시급 4900원과 휴게시간 6시간을 타결했다. 시급이 계산되지 않는 휴게시간이 1시간 많은 것을 고려하면 사실상 최저임금보다 낮은 협약임금이며, 전해의 노동조건보다 후퇴한 것으로 볼 수 있다.

<집단교섭을 전후한 협약 노동조건의 변화>

집단교섭 전(2010년)	2011년 집단교섭 후	2012년 집단교섭 후
이대(청소) 시급4,200원 연대, 고대(청소) 시급4,110원 cf) 최저임금 4,110원	이대, 연대, 고대(청소) - 시급4,600원 cf) 최저임금 4,320원	연대, 이대, 고대, 경희대(청소 및 경비), 홍대(청소) - 시급5,100원/휴게시간 5시간 단, 홍대(경비) - 시급4,900원/휴게시간 6시간

다음으로 교섭비용의 절감을 위해 고안된 창구단일화가 교섭비용을 역설적으로 증가시키고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 현재의 법규정은 창구단일화 개시여부가 사실상 사용자 동의에 따라 가능하도록 명문화하고 있는데, 따라서 친사용자적 황색노조가 교섭권을 확보할 경우에는 창구단일화를, 그렇지 못할 경우에는 개별교섭의 형태로 진행될 수밖에 없다. 이렇게 보면 현실적으로 교섭비용 절감여부는 창구단일화라는 제도의 효과가 아니라 사용자의 선택에 의해 결정되고 있는 상황이라고 볼 수 있다.

이에 대해서는 이상훈(2012), ‘복수노조 도입과 노사관계의 변화’, 노동사회 2012년 3월호 참조

더불어 이러한 상황은 제도시행 이후 노동위원회가 보여준 친사용자적 조정행태가 크게 기여했다는 점을 지적할 필요가 있다. 주지한 바 있듯이 ‘홍경회’와 공공운수노조에 대한 교섭권 여부에 대한 판단과정에서 노동위원회는 임금협약에 대한 권리는 ‘홍경회’가, 단체협약은 공공운수노조에 있다고 판시한 바 있다. 이러한 유례없는 비상식적 결정에 따라 홍경회에 소속된 경비직 노동자들은 임금교섭과 단체교섭을 별도로 진행해야 하며, 공공운수노조 역시 자신의 조합원이 아닌 노동자들을 위한 대리교섭을 진행해야 하는 기묘한 역설이 만들어지고 있다. 결국 이는 집단교섭에 창구단일화 규정을 무리하게 적용하는 데서 오는 법리적 난점과 초기업별 교섭을 통한 노조의 영향력 확대를 차단하고자 하는 노동위의 친사용자적 태도가 결합된 현상이라 판단할 수 있다.

4. 대안과 제언

위의 사례에서 제한적으로 살펴보긴 했으나 간접고용 노동자들의 집단교섭 사례가 산별노조 건설운동에 시사하는 바는 매우 크다. 적어도 90년대 중반이후 민주노총을 중심으로 가속화된 산별노조운동은 조직의 집중화에 있어 적지 않은 성과를 낳긴 하였으나, 조직구조에 걸맞는 교섭구조의 창출은 발전이 매우 더디다. 이는 불합리한 제도적 한계에서 기인한 바도 적지 않으나, 조직단위간 이해의 조율을 위한 노조의 전략이 충분히 발전하지 못하고 있기 때문이기도 하다. 그런 면에서 볼 때, 간접고용 노동자들의 집단교섭 사례는 해고의 위협에 대해 매우 취약한 고용환경에도 불구하고 노동자간 연대를 형성하고 공동의 이해증진을 집단적으로 모색 위한 매우 획기적인 시도라고 볼 수 있다. 더불어 노동권과 인권의 사각지대에 내몰린 비정규직 문제를 사회적으로 환기시키는 데 있어 간접고용노동자들의 집단교섭 사례는 더욱 높게 평가받을 만하다. 그럼에도 불구하고 창구단일화 규정은 이러한 시도자체를 아래로부터 침식해나가고 있다.

복수노조는 그 정의상 노동자의 결사권의 확대를 의미하나 이는 교섭권, 단체행동권 등 노동3권의 온전한 보전으로 이어지지 않는다면, 사실상 그 본래적 취지가 퇴색할 수밖에 없다. 오히려 병존하는 노조간 사용자의 지배개입의 증가를 통해서 복수노조 금지시기의 노동기본권마저 침식될 가능성이 매우 높다. 그런 의미에서 볼 때, 현재의 창구단일화 규정은 지역별, 산업별 교섭 등을 사업장단위로 강제 편입시키는 것에 불과하다. 이로 인해 제도시행 이전부터 온전한 교섭권을 행사하던 노조의 교섭권을 박탈하는 결과를 초래하고 있다. 주지한 바 있듯이 복수노조는 노동자의 이해대표에 있어 다양성을 확보하기 위해서 도입된 것이며, 그 하위 절차규정은 그러한 입법취지를 훼손해서는 안된다. 따라서 현재의 상황에서 복수노조의 합리적 정착을 위한 대안의 핵심은 제도 시행 이전부터 존재해 왔던 다양한 교섭형태가 최소한 인정되어야 한다는 점이다. 그러나 현행 창구단일화 규정은 복수노조는 인정하면서 복수교섭을 금지시킨다는 점에서 복수노조 제도의 합리적 핵심에 정면으로 위배된다고 볼 수 있다. 위에서 논의된 법리적/현실적 쟁점에 비추어 볼 때, 향후 진행될 필요가 있는 법개정의 방향을 아래와 같이 정리해 볼 수 있다.

첫째, 복수노조 및 창구단일화와 관련된 법규정의 개정이 필요하다. 관련 법규정의 재개정 폭과 내용은 추후 노조운동 내부의 자구적인 요구안 마련과정에서 보다 구체적으로 정립될 것이다. 하지만 잠정적으로 입법과정의 현실성을 고려하여 향후 노조법 개정의 방향을 생각해 볼 수 있다. 먼저, 창구단일화 규정 자체의 폐지가 우선적으로 고려되어야 한다. 복수노조제도가 일방적으로 사용자 지배개입을 증가시키는 방향으로 왜곡되는 데에는 창구단일화 규정이 크게 작용하고 있다. 또한 창구단일화 규정은 노사간 자율적 해결방안을 배제한다. 우리가 ‘노사자율주의’를 보다 나은 원칙으로 사고할 수 있는 이유는 그러한 원칙이 검증불가능한 도덕률이기 때문이 아니라, 노사간 기본적 권리의 침해가 발생하지 않는다면 그러한 원칙이 현장단위에서 발생할 수 있는 다양한 수의 ‘문제들’에 대해 일상적 협의과정을 통해 충분한 해결책을 제공하기 때문이다. 그러나 위 사례들에서 보았듯이 해당 규정은 교섭과정에서의 정부개입이 사실상 ‘불가능하거나 항상 친사용자적일 수 밖에 없는’ 결과를 낳고 있다. 따라서 창구단일화 규정의 폐지가 시급히 요청된다. 다음으로 만약 법개정의 어려움으로 인해 창구단일화 규정이 존치되는 상황을 고려할 필요가 있다. 하지만 해당 규정이 유지된다 하더라도, 창구단일화의 대상범위를 ‘사업 또는 사업장’이 아닌 ‘동일한 조직대상’으로 전환해야 한다. 이를 통해 창구단일화 대상에서 초기업별 노조를 제외시킬 필요가 있다.

둘째, 초기업별 교섭의 제도화가 필요하다. 창구단일화는 애초 복수노조로 인한 교섭비용을 줄이고 교섭질서의 혼란을 막는다는 취지에서 도입된 것이다. 사실 교섭비용의 절감은 교섭당사자의 한 축이라 할 수 있는 노동조합의 일차적 관심사가 아니며, 그런 의미에서 법규정을 통한 교섭비용 절감은 그 자체로서 친사용자적 논리라고 볼 수 있다. 노조운동은 교섭을 통해 다양한 노동자의 이해를 대표하는 동시에 노동조건의 균등화를 집단적으로 달성하는 것을 목적으로 하며, 교섭의 진행과 결과에 대한 집중성은 산별노조 등의 조직전환 혹은 효율적인 조직내 조율을 통해 달성될 뿐이다. 결국 이렇게 보면, 노사교섭에 있어 교섭비용의 절감을 위한 현실적인 방안은 초기업적 교섭의 활성화와 법적 창구단일화라는 두 가지 형태가 존재한다고 볼 수 있다. 물론 위에서 살펴보았듯이 현실은 후자가 전자를 제약하는 방식으로 진행되고 있다. 그러나 초기업별 교섭은 더 넓은 단위 내의 더 많은 노동자의 근로조건 균등화를 제고한다는 점에서 법적인 창구단일화 방안보다 더욱 효과적인 방안일 뿐만 아니라 인위적 창구단일화 방안에 포함되어 있는 치명적인 법리적 맹적 역시 피할 수 있다. 더불어 위에서 살펴보았듯이 집단교섭에 있어 노와 사 둘 모두 혹은 둘 중의 한 측이 사업장단위를 넘어서는 조직형태를 가지거나 초기업별 교섭을 요구할 때에도, 사업장단위의 창구단일화가 강제되어 교섭진척이 제한되고 교섭비용의 증가가 불가피한 상황이 연출되고 있다. 결국, 복수노조문제는 초기업별 교섭의 제도화를 통해 해결될 필요가 있으며, 향후 진행될 노조법 개정에는 초기업별 교섭 활성화가 그 핵심적 방향에 포함되어야 한다.

끝으로 간접고용 노동자들의 집단교섭에 있어서 원청사용자성이 폭넓게 인정될 필요가 있다. 집단교섭에서 원청사용자는 교섭의 주요내용이 되는 노동조건을 사실상 결정할 뿐만 아니라, 홍대 교섭파행 사례에서 보듯 교섭 결과의 이행, 교섭의 지속적 진행여부 등 교섭과정 전반에 지대한 영향력을 행사하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 원청사용자성의 인정은 집단교섭의 안정적 정착을 위해서는 필수적이라고 볼 수 있다.