신보수 - 신진보 차기정부 국정과제 대토론회

“경제, 대북․통일, 사회정책 관련 양 진영 토론 자료집”

□ 일  시 : 2007년 12월 5일 수요일 14:00 ~ 18:50

□ 장  소 : 한국노동연구원 (여의도 중소기업중앙회 7층)

□ 주  최 : 한반도선진화재단, 좋은정책포럼, 바른사회시민회의, 코리아연구원,

뉴라이트싱크넷, 복지국가소사이어티, 한국매니페스토실천본부

□ 후  원 : 조선일보

모시는 글

오는 12월 19일 대선을 보름도 채 앞두지 않은 상황에서 여야 후보 간 경쟁에서 정책이 실종되었습니다. 차기 정부의 성공적인 국정 운영을 위한 비전과 정책 경쟁은 사라지고 상대 후보에 대한 비방과 의혹 제기 경쟁만이 이번 대선을 지배하고 있습니다. 이로 인해 국민들로서는 차기 정부를 담당할 새로운 국가 리더십을 선출하는 데 필요한 올바른 판단 기준을 찾기 어려운 상황입니다.

이 때문에 지난 20여 년간 한국 정치의 후퇴를 가져 온 지역주의라는 균열과 네거티브 이슈가 또 다시 이번 대선을 가름하는 기준이 될지도 모른다는 우려가 높아지고 있습니다.

그러나 이에 대한 책임을 여야를 비롯한 ‘정치사회’에만 물을 수는 없습니다. 대한민국의 미래에 관한 비전과 정책을 개발하고 있는 싱크탱크 중심의 ‘정책사회’에도 책임이 있습니다. 이 같은 책임을 인식한 신보수 진영과 신진보 진영은 정책토론이 실종된 현실을 타개해야 한다는 데 의견의 일치를 보았습니다.

이에 따라 한반도선진화재단, 좋은정책포럼, 바른사회시민회의, 코리아연구원, 뉴라이트싱크넷, 복지국가소사이어티, 한국메니페스토실천본부 등 7개 정책사회 주요 단체들은 차기 정부의 국정 운영 패러다임과 6개 국정과제에 관한 대토론회를 오는 12월 5일 개최하고자 합니다.

우리 정책사회 사상 처음 개최되는 이번 신보수-신진보 진영 간 대토론회는 네거티브 이슈들과 지역주의로 인해 혼란스러워 하고 있는 국민에게 새로운 국가 리더십 선출을 위한 올바른 기준을 제시해줄 것입니다.

아무쪼록 연말에 바쁘시더라도 그동안의 갈등과 반목을 벗어던지고 대한민국의 미래를 위한 건강한 비전과 정책 경쟁의 첫 걸음을 내딛는 신보수-신진보 진영의 대토론회에 참석해주시기 바랍니다.

한반도선진화재단 이사장 박세일

좋은정책포럼 공동대표 임혁백, 김형기

바른사회시민회의 공동대표 박효종

코리아연구원 운영위원장 박순성

뉴라이트싱크넷 섭외위원장 조성환

복지국가소사이어티 공동대표 이래경, 이상이, 이태수, 최병모

한국매니페스토실천본부 공동대표 강지원, 김영래

신보수 - 신진보 차기정부 국정과제 대토론회 자료집

□ 일  시 : 2007년 12월 5일 수요일 14:00 ~ 18:50

□ 장  소 : 한국노동연구원 (여의도 중소기업중앙회 7층)

□ 개회식	(14:00~14:10)

개회사 : 박세일 (한반도선진화재단 이사장)

환영사 : 김형기 (좋은정책포럼 공동대표)

축  사 : 김진현 (세계평화포럼 이사장)

□ 차기정부 6대 국정과제 발제 및 토론

◇ 제1 컨퍼런스 홀 (7층)

사회 : 정재영 (성균관대 교수)

▫ 경제개혁

·신보수 패널 발표	(14:25~14:40)

나성린 (한양대 교수), 윤창현 (서울시립대 교수)

·신진보 패널 발표	(14:40~14:55)

김형기(경북대 교수), 김상조 (한성대 교수)

·토론	(14:55~15:45)

▫ 휴식	(15:45~15:50)

▫ 복지‧노사개혁

·신보수 패널 발표	(15:50~16:05)

안종범 (성균관대 교수), 이종훈 (명지대 교수)

·신진보 패널 발표	(16:05~16:20)

윤종훈 (복지국가소사이어티), 이병훈 (중앙대 교수)

·토론	(16:20~17:10)

▫ 휴식	(17:10~17:15)

▫ 교육개혁

·신보수 패널 발표	(17:15~17:30)

박정수 (이화여대 교수), 이명희 (공주대 교수)

·신진보 패널 발표	(17:30~17:45)

김규원 (경북대 교수), 김호기 (연세대 교수)

·토론	(17:45~18:35)

◇ 제2 컨퍼런스 홀 (9층)

사회 : 임혁백 (고려대 교수)

▫ 대북통일‧외교안보 정책 개혁

·신진보 패널 발표	(14:25~14:40)

김연철 (고려대 교수), 장의관 (통일교육원)

·신보수 패널 발표	(14:40~14:55)

유호열 (고려대 교수), 조성환 (경기대 교수)

·토론	(14:55~15:45)

▫ 휴식	(15:45~15:50)

▫ 지역발전정책 개혁

·신진보 패널 발표	(15:50~16:05)

강현수 (중부대 교수)

·신보수 패널 발표	(16:05~16:20)

신도철 (숙명여대 교수)

·토론	(16:20~17:10)

▫ 휴식	(16:20~17:10)

▫ 정부개혁

·신진보 패널 발표	(17:15~17:30)

안성호 (대전대 교수), 윤기석 (평가시스템연구원)

·신보수 패널 발표	(17:30~17:45)

김관보 (가톨릭대 교수), 황성돈 (한국외국어대 교수)

·토론	(17:45~18:35)

□ 폐회식	(18:40~18:50)

종합평가 / 김영래 (한국매니페스토실천본부 공동대표)

제 1 컨퍼런스 홀 토론회

(14:25~18:35)

사  회 :

정재영 (성균관대 교수)

발표 및 토론 :

< 경제개혁 >

나성린 (한양대 경제금융학부 교수)

윤창현 (서울시립대 경영학부 교수)

김형기 (경북대학교 경제학과 교수)

김상조 (한성대학교 경제학과 교수)

< 복지·노사개혁 >

안종범 (성균관대학교 경제학부 교수)

이종훈 (명지대학교 경영학과 교수)

윤종훈 (복지국가소사이어티)

이병훈 (중앙대학교 사회학과 교수)

< 교육개혁 >

박정수 (이화여자대학교 행정학과 교수)

이명희 (공주대학교 교수)

김호기 (연세대학교 사회학과 교수)

김규원 (경북대학교 사회학과 교수)

경제개혁 (신보수)

나성린 ․ 한양대학교 경제금융학부 교수

윤창현 ․ 서울시립대 경영학부 교수

< 목 차 >

경제개혁 Ⅰ (나성린 ․ 한양대 교수)

Ⅰ. 경제정책의 목표와 기조

Ⅱ. 성장동력 제고 대책

Ⅲ. 성장과 분배, 양극화 해소

Ⅳ. 재정정책

Ⅴ. 부동산정책

경제개혁 Ⅱ (윤창현 ․ 서울시립대 교수)

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 기업부문의 경쟁력 확보를 위한 과제

Ⅲ. 금융부문 경쟁력 강화 과제

Ⅳ. 통상 부문 경쟁력 강화 과제

경제개혁 Ⅰ (나성린 ․ 한양대 교수)

Ⅰ. 경제정책의 목표와 기조

1. 경제정책의 목표: “선진화”

가. 우리 대한민국은 인류 역사상 가장 빠른 시간(30년) 내에 산업화와 민주화를 동시에 이룬 나라로 인정받고 있다. 그러나 오늘날 세계 12위의 경제규모(GDP)를 갖추고 정치사회체제적으로 민주국가의 형태를 갖추고 있지만 아직 선진국(2007년 현재 1인당 국민소득 30,000달러)이 되기엔 갈 길이 멀다.

나. 산업화와 민주화를 성공적으로 달성한 선도중진국으로서 대한민국의 21세기 국가비전은 두말할 나위 없이 경제측면에서 선진경제를 이루면서 동시에 정치․사회․문화․복지∙의식적인 측면에서 명실상부한 선진국가로 발돋움(선진화)하는 것이다.

다. 그러나 선진국 진입은 결코 쉽지 않은 과제이다.

1) 지난 100여 년 동안 중진국에서 선진국 진입에 성공한 나라는 일본과 아일랜드뿐이다.

2) 한때 중진국 진입에 성공했던 대부분의 국가는 10여년 이상 20,000달러대의 덫에 갇혀 있거나(스페인, 그리스, 싱가포르), 여전히 10,000달러대의 덫에 갇혀 있거나(대만, 한국, 포르투갈), 10,000달러대 이하로 전락하였다(아르젠티나, 브라질).

라. 선진화 달성이라는 국가적 과제를 달성하는 데 있어 오늘날 우리가 처한 여건은 그렇게 밝지는 않다.

1) 불필요한 이념 논쟁과 국론분열

참여정부 출범 이후 시대에 맞지 않은 좌-우 이념 논쟁이 심화되면서 민족과 통일을 위해서라면 자유민주주의를 희생하고 북한식 독재나 사회주의적 체제도 용인될 수 있다는 분위기가 확산되어 가고 있다. 또한 20세기 1세기동안의 치열한 이념경쟁에서 패퇴한 좌파적 경제이념에 여전히 집착하며 자유시장경제의 문제점을 지나치게 과장하는 세력들이 여전히 많은 국민들을 오도하고 있다. 이러한 불필요한 이념논쟁은 국가경쟁력 향상에 매진해야 할 우리 사회에 국론분열을 야기하고 있고 이러한 현상은 우리 사회가 선진민주국가로 가는데 장애로 작용하고 있다.

2) 불안한 안보와 국제사회에서의 고립

경제선진화를 위해선 안보가 튼튼해야 하고 자주국방이 불가능한 오늘날엔 세계강대국과의 동맹을 통해 국방력을 튼튼히 해야 한다. 그러나 참여정부는 공산독재체제하의 비정상적 국가인 북한과의 관계를 개선하고 불가능한 자주국방을 위해 전통적인 한미동맹을 훼손하고 국제적 고립을 자초하고 있다. 이것은 그렇지 않아도 취약한 국가재정의 불건전성을 심화시키고 우리 최대의 수출시장인 미국과의 경제협력을 약화시킴으로써 경제선진화에 커다란 장애로 작용할 것이다.

3) 이념지향적 노조운동과 불안한 노사관계

노조운동이 노동자의 복지향상이라는 본연의 목표를 벗어나 정치투쟁과 권력투쟁에 매몰되면서 노동생산성이 저하되고 기업경쟁력이 떨어지고 있다. 기업의 불투명한 경영 관행 또한 불법파업과 타협의 악순환을 야기함으로써 노사관계의 안정을 해치고 있다. 이러한 불안한 노사관계는 우리 기업의 경쟁력을 떨어뜨릴 뿐 아니라, 외국인 투자 유치에 걸림돌이 되고 있고 산업공동화의 원인이 되고 있다. 사람만이 유일한 생산자원인 나라에서 노사관계의 불안은 경제선진화에 커다란 걸림돌이 되고 있다.

4) 단기적 경제침체의 지속

참여정부 출범이후 우리 경제는 지난 4년 동안 잠재성장률(4.8-5%)에도 훨씬 못 미치는 저조한 경제성장을 거듭하여 경제침체가 계속되고 있고 앞으로도 경제성장률이 계속 하락할 가능성이 농후하다는 것이다. 따라서 선진경제에 도달하기 위해 필요한 경제성장률과 실제 경제성장률의 괴리가 점점 더 커지고 있는 것이다. 이것이 의미하는 바는 선진국의 진입 여부가 판가름 날 향후 10년이라는 제한된 시간을 가진 우리 경제가 시간을 낭비하고 있고 선진국에 도달할 가능성이 점점 더 낮아지고 있다는 것이다.

5) 성장잠재력 약화

우리 경제는 지난 12년 동안 일인당 국민소득 1만 달러 대의 덫을 빠져 나오지 못하고 있으며(최근 환율하락으로 인해 조만간 2만 달러 진입 예정) 특히 참여정부 출범 후 최근 몇 년간 성장잠재력이 하락하는 경향이 나타나고 있어 이러다간 영원히 선진국이 되지 못하는 것이 아닌가하는 우려가 제기되고 있다. 특히 2019년경 우리 사회가 성장잠재력이 확연히 떨어 질 고령사회로 진입될 예정이기에 그 전에 선진국의 문턱에 진입하지 않으면 안 되는 급박한 상황에서 성장잠재력의 하락은 우리 사회의 미래를 위해 바람직하지 않은 현상이다.

마) 오늘 날 우리 경제는 현 상태대로 가면 결코 선진경제가 될 수 없을 정도의 중대한 기로에 서 있다.  따라서 이러한 선진화 장애요인들을 극복하여 선진경제를 달성하기 위한 국가적 과제와 새로운 경제패러다임을 제시하고자 한다.

2. 경제정책의 기조: “정부주도의 내부지향적 양적 동반성장 경제에서 시장주도의 세계지향적 질적 성장복지 경제로”

가. “요소투입형  양적 성장”에서 “생산성주도의 질적 성장”으로

1) 기존의 중진국형 성장모형은 자본, 노동과 같은 투입요소의 증가를 통한 성장이었으나 선진국형 성장모형은 이러한 투입요소의 질적 증가 없이는 불가능하다.

2) R&D 투자의 획기적 증가가 필요하다.

- 정부의 R&D 투자를 선진국 수준인 GDP대비 5%(?)까지 증가해야 한다.

- 기업의 R&D 투자를 선진국 수준으로 끌어올리기위해 획기적인 인센티브를 제공해야 한다 (예: 임시투자세액공제제도의 영구화)

3) 세계 최고 기술 10개 이상 보유해야 한다.

4) 세계 일류기업 10개 이상 보유해야 한다.

- 재벌의 규제를 사전적 규제에서 사후적 규제로 전환해야 한다.

- 동시에 기업경영과 지배구조의 투명성을 선진국 수준으로 제고해야 한다.

5) 세계 일류 대학 5개 이상 보유해야 한다.

- 우리의 유일한 자원인 사람의 경쟁력을 위해 대학의 경쟁력 향상이 필수적이다.

- 이를 위해 대학에 대한 불필요한 규제를 철폐하고 지원을 강화해야 한다(3불 정책의 폐지).

- 대학 재정의 강화 없이 세계 일류대학은 불가능하다. 그러나 등록금 인상과 정부지원에 한계가 있는 상황에서 정원외 기여금입학제와 같은 재원마련 수단을 인정해주어야 한다.

- 학생선발과 교육에 대한 대학의 자율성 제고를 위해 고교등급제와 본고사에 대한 규제를 철폐해야 한다.

6) 첨단 전문인력의 양성이 필요하다.

- 신성장산업분야(IT, BT, ET, 금융, 서비스)의 전문인력 양성을 위한 다양한 교육과정의 설립과 지원이 필요하다.

7) 제조업의 IT화가 필요하다.

- 제조업의 경쟁력을 높이기 위해 IT화가 필요하고 이를 위한 지원을 강화해야 한다.

나. “정부 주도 경제”에서 “시장 주도 경제”

1) 작고 효율적인 정부를 만들어야 한다.

- 정보화시대에 걸맞게 정부조직과 인원을 축소 개편해야 한다.

- 규제를 최소화해야 한다(수도권 규제, 환경규제, 기업규제).

- 공공성이 뚜렷한 공기업을 제외한 모든 공기업을 민영화해야 한다(예: 언론방송매체 포함)

2) 반시장적 정책을 지양하고 친시장적 정책을 지향해야 한다.

- 시장원리에 어긋나는 정책을 지양해야 한다(예: 반시장적 부동산대책).

- 기업의 국제경쟁력을 향상시킬 수 있는 정책을 적극적으로 개발해야 한다(예: 법인세 인하, 개방화시대에 걸맞는 공정거래, 독과점법).

- 재벌규제를 사전적 규제에서 사후적 규제로 전환해야 한다.

- 반기업적 정서를 불식해야 한다.

다. “시혜적 사회복지와 하향식 균형발전”에서 “생산적 사회복지와 지속가능한 균형발전”으로

1) 성장과 분배, 성장과 복지의 적절한 균형이 중요하다. 그러나 선진국 진입을 위해 무한경쟁의 세계에서 성장을 지속해야 하는 우리로서는 ‘분배와 복지를 통한 성장’보다는 ‘튼튼한 성장을 기반으로 한 복지와 분배’를 지향해야 한다.

2) 단순한 공적부조의 확대보다는 서민빈곤층의 자립능력 제고가 중요하다.

- 시혜적 공적부조는 빈곤층의 일시적 고통을 완화할 수는 있으나 빈곤함정에서 빠드릴 가능성이 높다.

- 공적부조를 포함한 서민빈곤층에 대한 지원은 근로, 교육, 훈련을 포함한 서민빈곤층의 자립능력제고와 연계해야 한다.

3) 정부-민간(기업)-종교-가족의 사회복지연계체계를 확립함으로써 복지 사각지대를 없애야 한다.

4) 사회보험재정(연금제도, 건강보험제도)의 안정성을 확보하기 위해 사회보험제도의 개혁을 신속히 추진해야 한다.

5) 민간보험(연금, 의료)의 도입,확대를 통해 피보험자의 선택권을 넓혀주고 관련산업(보험, 의료)의 경쟁력을 높여야 한다.

6) 평생동안 ‘일-교육/훈련-일-교육/훈련’의 연쇄고리를 확립하여 실직기간이 노동자의 근로능력 향상의 기간이 되도록 해야 한다.

7) 사회복지예산의 점진적 확대가 필요하다.

- OECD선진국과 비교하여 우리 사회복지예산을 확대해야 한다는 주장은 옳지 않다. 일인당 국민소득 30,000달러 이상의 국가와 일인당 소득 10,000달러대의 국가가 같은 수준의 사회복지지출을 할 수 없는 것이다. 그리고 선진국들도 지나치게 높은 사회복지지출로 인해 경제운영에 막대한 부담을 안고 있고 그 수준을 낮추려고 노력중이라는 사실을 인식해야 한다. 더욱이 한번 확대한 사회복지예산은 정치적 이유로 다시 낮추는 것은 거의 불가능하다.

- 우리 소득수준의 향상에 맞추어 점진적으로 확대해야 하고, 그 궁극적 목표를 작은 정부를 지향하는 선진국(미국, 일본)의 수준을 넘지 않아야 한다(GDP대비 10%).

8) 하향식 낭비적 균형발전을 지양하고 지속가능한 균형발전을 지향해야 한다.

- 현재와 같이 하향식 나눠먹기식 지역균형발전이 아닌 지방의 자립능력과 경쟁력 제고를 바탕으로 한 지역균형발전을 지향해야 한다.

- 따라서 낭비적이고 비효율적인 행정중심복합도시의 건설과 무원칙한 공공기관의 분산을 기반으로 한 혁신도시의 건설을 중단해야 한다.

- 하드웨어 중심이 아닌 사람 중심의 지역균형발전이 되어야 한다.

• 지역의 인적자원을 개발하고 그것을 활용하기 위해 기업들이 몰려들도록 해야 한다.

• 지역의 우수한 고등학교 육성과 우수한 대학 육성을 통해 지역의 유능한 인재를 많이 배출해야 한다. 이를 위해 고교평준화제도의 개선이 필요하다. 국립대학을 도립대학으로 전환하여 대학에 대한 지방정부의 관심을 높이고 도립대학간 치열할 경쟁을 유발해야 한다.

- 지역특성, 역사성에 근거하여 3-4개 정도의 ｢기업+대학｣결합도시를 만들어야 한다.

• 새로운 도시를 신설하기 보다는 기존의 도시를 활용해야 한다.

• 기업에게 도시계획권을 포함한 높은 인센티브를 제공하고 이전할 대학에도 기업과 정부가 막대한 인센티브를 제공해야 한다(예: 1 대학당 2조원 정도)

• 이렇게 되면 대기업 관련 하청중소기업이 몰려들고 대학의 연구개발기능과 결합된 거대한 테크노폴리스가 형성되면 그 지역을 중심으로 자립적이고 지속가능한 균형발전이 이루어질 것이다.

- 다수의 관광,휴양도시를 건설해야 한다.

• 국민소득 수준의 향상에 따라 관광, 휴양에 대한 수요가 늘어날 것이다. 현재로선 외국의 관광,휴양지로 향하는 막대한 수요를 국내로 돌리도록 해야 한다. 외국관광객의 유치도 확대할 수 있다.

• 관련 전문대학의 설립을 통해 유능한 인재를 지속적으로 공급해야 한다.

• 세제, 금융 지원을 강화해야 한다(예: 특소세 면제, 재산관련세 인하).

- ‘새마을 운동’을 ‘아름다운 마을 운동’으로 개편해야 한다.

• 전국의 마을들이 자발적으로 아음다운 마을을 가꾸도록 인센티브를 제공하고 정기적인 ‘아름다운 마을 contest’를 통해 전국토의 모습이 자연친화적이고 아름답게 upgrade될 것이다.

• 지역주민들의 자기 지역에 대한 애향심을 고취할 수 있을 것이다.

라. “내부지향적‘자세에서 ”세계지향적“으로

1) 좁은 국토와 천연자원이 전무한 국가가 내부지향적 자세를 가지고는 더 이상 발전할 수 없다. 세계시장을 우리의 시장으로 간주하는 세계지향적 자세가 필요하다.

2) 천연자원의 지속적 확보를 위해 세계 해외에서의 천연자원의 개발과 소유를 적극적으로 확대해야 한다.

- 이를 위해선 유능한 인력의 확보와 재원조달이 필요하고 현재 공기업 형태의 자원개발관련기업들의 지배구조와 기업형태를 시장친화적으로 바꾸어야 한다.

3) 청년들과 전문인력이 국내 노동시장을 넘어서 해외 노동시장에 적극적으로 진출하도록 해야 한다.

- 청년 인력 해외 수출을 위한 정보의 제공과 인센티브 제공

• 국제기구

• IT청년단 파견

• 국제평화봉사단 파견

- 중장년/노령층 전문인력 후진국(동남아)에 수출

• 전통적으로 한국이 강한 분야의 인력(IT, 조선, 자동차, 화학, 건설, 기업경영, 금융, 의료서비스)을 후진국 진출을 권장하기 위한 인센티브 제공(정부 지원(KOICA, EDCF)을 통한 월급 matching).

- 재벌과 기업의 독과점에 대한 개념도 국내시장적 시각에서 보다는 세계시장적 시각에서 재규정해야 한다.

• 국내시장 규모에서는 독과점일지라도 세계시장 규모에서는 독과점이 아닐 수 있다.

• 외국의 거대 다국적기업과 경쟁해야 하는 국내기업에 대한 역차별적 규제는 철폐되어야 한다.

- 수도권 집중에 대한 규제도 우리 경쟁국들의 수도권과의 경쟁력을 고려하여 재고될 필요가 있다.

Ⅱ. 성장동력 제고 대책

미래의 성장잠재력을 나타내는 잠재성장률이 하락하고 있다. 그러나 잠재성장률은 높일 수 있고 우리는 이것을 높이기 위한 노력을 강화해야 한다. 즉, 잠재성장률에 영향을 미치는 인력의 양과 질, 자본의 양과 질을 제고하는 노력을 강화해야 한다.

1. 인력의 양 제고: 사람이 경쟁력이다

가. 고령화,저출산화로 인해 인력의 양이 줄어들고 있어 인력의 양을 늘릴 수 있는 대책을 강구해야 한다.

1) 출산장려대책을 강구해야 한다(예: 보육제도의 개선, 아동수당 신설, 교육비 보조, 국가보증 결혼자금 대출)

2) 고령자 노동력을 활용해야 한다(예: 임금피크제, 은퇴시기 조정, 고령자 고용정보 강화).

나. 외국인력을 적극적으로 활용해야 한다(재외동포, 외국노동자, 외국인 배우자)

1) 이들이 과도하게 차별받지 않도록 해야 한다.

2) 머지않은 장래에 발생할 이민자 문제를 사전에 예방할 수 있도록 이민정책을 수립해야 한다.

다. 효율적 일자리 알선대책을 마련해야 한다.

1) 일자리에 대한 정보 부족으로 인한 실업을 방지하기 위해 기존의 정부차원의 일자리 알선 노력을 강화해야 한다.

- 특히 일용직, 비정규직의 일자리 알선 센타를 신설해야 한다.

2) 민간부문의 고용정보관련 산업을 활성화해야 한다(예: 고급, 전문직 일자리).

라. 노동시장의 유연성을 확대해야 한다.

마. 노사안정을 통해 파업으로 인한 근로일수의 감소를 최소화해야 한다.

2. 인력의 질 제고: 교육이 경쟁력이다

가. 중진국형 성장은 인력의 양에 의존하였으나 선진국형 성장을 위해선 인력의 질이 관건이다.

나. 교육평준화제도를 보완해야 한다.

1) 지난 30년간 시행되어 온 교육평준화제도는 공교육의 황폐화, 높은 사교육비 부담, 교육의 질 저하, 교육을 통한 빈익빈 부익부 확대라는 부작용을 초래하였다.

2) 무엇보다 교육의 질 저하가 가장 심각한 문제다. 높은 사교육비 부담과 조기유학 등을 교육의 절대적 질은 과거보다 높아졌지만 우리 경쟁국과 비교하여 교육의 상대적 질은 하락하고 있다.

- 따라서 선진국의 일류대학에서 한국학생의 입학률은 현저하게 떨어지고 있다.

3) 교육평준화제도를 보완해야 한다

- 고교학군의 광역화와 광역학군별 자립형 사립고와 특목고의 확대를 통해 소득수준이 낮은 지역의 학생들도 우수한 교육을 받을 수 있는 기회를 확대해야 한다. 이 경우 빈곤층 자녀의 경우 장학금 제도를 적극적으로 활용해야 한다.

- 지방에도 우수한 고등학교를 만들어 지방의 유능한 인재가 양성되도록 하면 지방균형발전에도 도움이 되고 학생들의 서울 쏠림 현상도 완화할 수 있다.

- 이 겨우 광역학군별 자립형 사립고와 특목고를 제외한 고교의 경우 기존의 추첨제가 그대로 적용되기에 현재의 교육평준화제도가 완전히 붕괴시키지 않으면서 교육의 질을 제고하고 교육을 통한 빈곤의 대물림을 차단할 수 있는 가능성이 높아진다.

다. 3불 정책은 폐지되어야 한다.

1) 고교등급제와 본고사제도의 활용을 통해 대학의 학생선발권을 확대해야 한다.

2) 정원외 기여입학제를 통해 취약한 대학의 재정능력을 강화할 기회를 확대해야 한다. 재정의 확대없이 대학의 국제경쟁력을 높아질 수 없다.

- 일부 유수대학에로의 기여금 쏠림 현상을 완화하기 위해 기여금의 일정 비율을 공동기금화하여 다른 대학들에 지원할 수 있을 것이다..

라. 교육기회를 극대화해야 한다.

1) 공교육의 질을 높여야 한다.

• 의무교육과 방과후 교육의 확대

• 능력별 학습 확대

2) 국가 및 기업 장학금을 확대하여 빈곤층 자녀들의 교육기회를 확대해야 한다.

3) 국가보증 학자금 대출제도를 도입하여 등록금 걱정 없이 대학교육을 받을 기회를 확대해야 한다.

4) 교육개방의 확대를 통해 국내 교육기관의 경쟁력을 높여야 한다.

5) 청소년, 실업자의 교육/훈련을 강화하여 노동생산성을 높이고 취업능력을 높여야 한다.

6) 평생교육제도를 강화해야 한다.

7) 개개인의 노동능력을 높일 수 있다.

8) ‘일-교육/훈련-일-교육/훈련’의 연쇄고리를 강화하여 실업상태가 지속되지 않도록 하여 노동자의 취업능력을 높여야 한다.

마. 여성인력의 활용을 확대해야 한다.

1) 고령화, 저출산화에 따라 남성 인력의 부족 현상이 심화될 것이므로 여성인력을 적극적으로 활용해야 한다.

2) 이를 위해선 고용의 차별을 없애야 한다.

3) 보육제도의 확대,개선을 통해 여성이 안심하고 일할 수 있도록 해야 한다.

3. 자본의 양 제고: 기업이 경쟁력이다

가. 국내저축을 극대화해야 한다.

1) 이자소득세 인하(dual income tax)를 인하해야 한다.

2) 증시 기반을 활성화해야 한다.

나. 기업 투자를 활성화해야 한다.

1) 임시투자세액공제제도를 상설화해야 한다.

2) 법인세 인하(25%→20%)

다. 외국인투자를 활성화해야 한다.

1) 조세인센티브 제공

2) 반외국인투자 정서 불식 필요.

- 여론을 의식한 검찰조사 및 세무조사 지양.

라. 천연자원을 적극적으로 개발하고 확보해야 한다.

4.  자본의 질(생산성) 제고: 기술이 경쟁력이다

가. 정부의 기초기술개발 투자 지원을 확대해야 한다.

나. 기업의 R&D 투자 지원을 확대해야 한다.

다. 지적재산권을 철저히 보호해야 한다.

라. 이공계 지원을 강화해야 한다.

마. 개방화를 적극적으로 추진해야 한다.

1) 개방화는 국내 기업과 외국기업간의 경쟁을 심화시켜 국내기업의 생산성 제고 노력을 강화하도록 할 것이다.

5. 산업구조를 고도화해야 한다

가. 제조업 중심에서 신성장, 서비스 산업 중심으로 변화해야 한다.

1) 신성장산업(IT, BT, ET, 지식기반 서비스 산업)이 활성화될 수 있는 기반을 마련해주어야 한다.

2) 벤처기업을 활성화해야 한다.

3) 제조업을 IT화해야 한다.

4) 핵심산업을 클러스터화해야 한다.

나. 대기업과 중소기업의 한국적 상생모델을 개발해야 한다.

다. 사양산업이 연착륙하고 업종전환이 용이하도록 해야 한다.

라. 지식기반 경제를 구축해야 한다.

1) 전자정부 확대와 전국토의 IT화.

6. 시장의 범위를 확대해야 한다

가. 국내시장에서 세계시장으로 시장의 외연을 확대해야 한다.

1) 적극적 개방화와 FTA 확대

- 취약산업의 점진적 개방과 경쟁력 강화가 수반되어야 한다.

2) 국내 근로자들 국제노동시장에 적극 진출토록 지원해야 한다.

Ⅲ. 성장과 분배, 양극화 해소

1. 성장과 분배

가. 우리 사회엔 「성장이 우선이냐 분배가 우선이냐」 하는 불필요한 논쟁이 계속되었고 이것은 선진국으로 가는 데 있어 시간이 부족한 우리사회로 하여금 쓸 데 없이 시간과 에너지를 낭비하게 하였다.

나. 성장과 분배는 당연히 같이 가는 것이다.

1) 성장없는 분배는 불가능하고 분배 없는 성장은 지속가능하지 않기 때문이다. 다만 성장과 분배 중 굳이 비중을 따진다면 우리와 같은 자원이 부족한 개방형 소국 개발도상국으로선 분배보다는 성장이 상대적으로 좀더 중요할 것이다.

2) 그 이유는 첫째, 우리와 같이 대외의존도가 높은 나라의 경제는 예고 없이 끊임없이 발생하는 외부적 충격에 취약하기 때문이다. 우리와 같은 소국 경제는 이러한 충격을 통제할 능력이 없기 때문에 그대로 받아들일 수밖에 없는데 그것은 곧 바로 우리 경제의 침체를 가져오고 경제침체는 곧 바로 서민빈곤층의 소득수준 하락으로 이어져 분배상태를 악화시키기 때문이다. 따라서 항상 경제의 기초를 튼튼히 하고 성장동력을 잃지 말아야 한다.

3) 둘째 우리와 같은 중진국은 선진국의 경쟁․개방 압력과 중국을 포함한 후진국의 거센 추격에 샌드위치되어 생존 자체가 어렵기 때문에 끊임없이 국가와 기업의 경쟁력을 높여서 성장을 지속해야 한다. 경쟁력을 잃는 순간 성장이 멈추게 되고 우리는 후진국으로 전락하게 될 것이기 때문이다.

다. 중요한 것은 우리사회의 성장동력을 해치지 않으면서 ⌜실질적⌟으로 빈곤을 척결하고 ⌜효과적⌟으로 분배상태를 개선시키는 방안을 모색하는 것이다. 다시 말해서 우리 경제수준에 맞는 성장과 분배의 조화점을 찾는 노력이 필요한 때이다.

라. 분배우선주의는 성장의 동력을 저해할 수 있다.

1) 분배우선주의는 높은 세부담으로 인해 기업의 투자의욕을 저해하고 그 사회의 부의 창출세력의 경제의지(근로의욕, 저축의욕, 연구개발의욕)를 침해함으로써 그 사회의 성장동력을 저해할 수 있다.

2) 자립능력의 제고가 수반되지 않은 소득이전 정책은 저소득층의 일시적인 삶의 고통을 해소할 수 있지만 빈곤으로부터의 탈출을 가능하게 하진 않고 때로는 도덕적 해이를 발생시킬 수 있다. 서구유럽 복지국가에서 발생했던 빈곤함정과 실업함정이 그 예이다. 그 결과 근로의욕과 경제의욕이 상실되어 사회 전체적으로 비효율성이 증가하게 되고 사회복지비의 지출 증가로 적자재정과 국가부채 문제가 발생할 수 있다.

3) 분배를 통해 성장을 이룬 나라를 찾기는 어렵다. 소득이전이 저소득층의 소비로 직결되는 것은 사실이지만 저소득층의 소비능력의 한계로 인해 경제활성화엔 미흡하다. 오히려 정부의 방만한 지출과 높은 세부담으로 인한 비효율성이 분배를 통한 경제활성화 효과를 상쇄하게 된다.

교육기회의 평등과 교육투자를 포함한 분배정책은 성장을 위해서나 저소득층의 자립능력 향상을 위해서 바람직하지만, 교육평준화는 교육 질의 저하와 사교육 기회에 대한 계층간 격차로 인해 계층구조를 고착시키고 분배상태를 저 악화시킨다.

마. 성장과 분배의 조화

1) 분배없는 성장은 가능해도 성장없는 분배는 불가능하다

- 분배 없이도 생산성 높고 능력있는 사람들에게 인센티브를 부여하면 높은 성장은 가능할 것이다. 그러나 성장없는 분배는 근본적으로 불가능하다. 나누어 줄 게 없기 때문이다. 서구 복지국가들은 모두 어느 정도 성장을 한 후 복지국가로의 전환이 가능했다(서구 선진국에서 사회복지제도는 20세기 들어와서 비로소 논의되기 시작). 더욱이 경제가 퇴보할 경우 세수가 줄어들어 분배를 위한 재원이 부족하게 된다.

2) 분배 없이 성장만 하는 것은 사회적으로 받아들이기 힘들다

- 성장이 사회적 소외계층을 양산하고 분배상태를 악화시키면 사회적 불만계층과 범죄의 증가로 인한 사회불안정이 초래되어 성장이 지속가능하지 않게 된다. 모든 선진자본주의국가들이 분배정책을 중시하는 이유이다.

3) 따라서, 성장과 분배는 조화를 이루며 같이 가야한다. 그러나 한국과 같은 개발도상국은 성장을 상대적으로 우선시 하면서 분배를 배려하는 것이 바람직하다.

- 성장을 통해 빈곤층을 줄이고 그로 인해 절약된 정부재정과 성장으로 인해 늘어난 세수로 사회복지지출을 늘리게 되면 분배상태를 개선하는 것이 훨씬 용이해 진다.

2. 양극화

가. 양극화에 대한 올바른 인식이 중요하다

1) 정략적 의도에 대한 우려

- 참여정부 들어와 더욱 심화된 빈곤층 문제를 참여정부가 책임을 느끼기는커녕 계층간 갈등을 조장하는 양극화라는 선동적 용어를 쓰는데 많은 사람들은 우려를 표명하고 있다.

- 극소수의 잘 나가는 계층과  대다수 못사는 계층으로 사회를 이분화하여 후자의 곤란이 전자에 의해 유발된 것처럼 보이게 하여 선거에서 이용하려는 의도가 있다

- 이러한 의혹의 사실 여부를 떠나 이러한 논쟁이 있다는 사실 자체가 문제의 본질에 접근하고 해결하는 데 별로 도움이 되지 않는다.

나. 양극화라기 보다는 신빈곤층 문제다

1) 양극화는 중산층이 붕괴되면서 소득계층이 상류층과 하류층으로 분화되는 현상인데 우리 사회에선 IMF경제위기 이후 상류층과 중산층이 함께 줄어들고 하류층이 늘어나는 신빈곤층 문제가 발생. 중산층이 붕괴되어 빈곤층으로 전락하고 빈곤층의 빈곤이 심화되는 신빈곤층의 확산이 문제인 것이다.

2) 우리 사회 신빈곤층 문제가 IMF경제위기 이후 심화된 것은 사실이고, 우리 사회가 함께 해결해야 할 시급한 과제인 것은 틀림없지만 우리 사회의 불평등과 빈곤층 문제가 참여정부가 주장하듯이 우리 사회의 붕괴를 초래할 ‘시한폭탄’은 아니다.

3) 우리와 소득수준이 비슷한 국가는 물론이고 대부분의 외국과 비교해 그동안 우리의 불평등도와 빈곤은 양호한 편이었고 참여정부 들어와 좀더 악화되었지만 여전히 국제적으로 그렇게 나쁜 편은 아니다

4) 우리나라는 고도성장에 따라 빈곤이 급격히 줄어들었고 불평등도 상당히 개선된 나라의 하나이다.

- 그리고 1980년대 이후 사회복지제도의 점진적 도입에 따라 불평등과 빈곤 문제는 지속적으로 개선되어 왔다.

- 다만 1997년 IMF경제위기 이후 불평등과 신빈곤층 문제가 더 심화되었지만 그 이후 경기회복으로 개선되다가 참여정부 출범 이후 경제침체가 지속되면서 이 문제가 심화되고 있다.

다. 올바른 현상과 원인의 인식과 바람직한 처방

1) 우리 사회엔 중산층이 빈곤층화하고 빈곤층의 빈곤이 심화되는 ｢신빈곤층 문제｣가 분명히 존재한다.

- 그러나 이 문제를 해결하기 위해선 그 현상과 원인을 올바로 이해하고 그에 맞는 해결책을 강구하는 것이 중요하다.

2) 어떤 경우에도 이러한 빈부격차 문제를 정략적으로 이용해서는 안 된다.

- 그것은 문제를 해결하기는커녕 논란과 책임공방만 키울 뿐이다.

3) 소위 양극화현상이란 것이 상류층의 부당한 이득 획득이나 계층간 부당한 격차 심화의 문제가 아니라 중산층의 빈곤층화나 빈곤층의 빈곤심화로 나타나는 ｢신빈곤층 문제｣가 본질이란 것을 인식해야 한다.

A. 양극화의 원인

가. 장기적 원인

1) 개방화와 기술진보와 같은 경제환경의 변화

- 이 경우 능력 있고 경쟁력 있는 계층은 변화에 적응을 잘해 소득이 증가하나 그렇지 못한 계층은 뒤쳐지게 마련이다.

2) 이 외에 경제구조적 요인

- 최근 우리나라에서 나타나는 수출기업과 내수기업간 그리고 대기업과 중소기업간 산업연관효과의 취약이나 고용구조의 불안이 그에 해당한다.

나. 단기적 원인

1) 경제위기나 경제침체의 지속

- 이 경우 일자리가 없어지거나 기업생존이 어렵게 되는데 있는 자들은 기존의 자산을 이용하여 견딜 수 있지만 없는 자들은 그렇지 못하여 격차가 더 커지게 되는 것이다.

2) 전자의 장기적 원인에 의한 격차심화는 해결에 시간이 걸리지만 후자의 단기적 원인에 의한 격차심화는 경제활성화와 경제회복에 의해 해결될 수 있는 것이다.

B. 양극화 해결방안

가. 단기적으로 경기회복과 경제성장을 통해 ‘좋고 안정된’ 일자리를 창출하는 것이 급선무이다.

1) 이를 위해서는 기업에 대한 불필요한 규제를 과감히 제거하여 기업투자를 활성화하고

2) 정부 또한 불요불급한 국론분열적 개혁에 집착하지 말고 경제를 활성화하는데 진력을 다해야 한다.

3) 일단 기업투자가 살아나면 생산이 증가하고 일자리가 늘어나 소비가 살아나면서 신빈곤층 문제가 상당부분 해소될 것이다.

나. 이와 동시에 개방화, 경제구조, 기술진보로 인한 빈부격차의 장기적 요인 또한 적극적으로 해결하려고 노력해야 한다.

1) 첫째, 개방화는 대외의존적 경제구조를 가진 우리나라에게는 양극화의 근본적 요인이라고 할 수 없다.

- 수출의존적인 우리 경제는 세계 개방화의 수혜자이지 피해자는 결코 아닌 것이다.

- 다만 개방화 과정에서 농업, 서비스산업과 같이 피해를 보는 부문이 발생하게 되는데 이에 대한 효과적인 보상과 경쟁력 강화 정책을 통해 해결하면 될 것이다.

2) 둘째, 기업간 격차는 잘 나가는 대기업, 수출기업, IT기업을 위축시켜서는 안 되고

- 하도급관행개선, 연구개발투자 지원, 기술개발 지원, 자금조달, 인력문제 해결 등과 같은 취약 기업들의 경영 환경을 개선하려고 노력해야 한다.

- 특히 수출이 내수산업으로 연결되게 하기 위해선 부품소재 산업의 육성이 필수적이다.

3) 셋째, 고용 격차를 해결하기 위해선 취약계층 근로자의 교육과 훈련 지원을 통해 경쟁력을 높여주어야 한다.

- 정부가 비정규직의 정규직화 임금격차 해소를 강요하게 되면 오히려 노동시장의 경직화와 기업의 경쟁력 약화를 초래해 취약계층의 고용에 부정적 영향을 미칠 뿐이다.

- 다만 단기적으로는 지나친 불이익을 해소하기 위해 합리적인 비정규직 보호제도를 도입할 필요가 있다.

4) 넷째, 교육 격차를 해소하기 위해선 그 원인인 교육평준화제도, 공교육의 황폐화, 과도한 사교육비 문제를 해결해야 한다.

- 이를 위해선 방과 후 학습을 활용한 사교육의 교내화가 필요하다. 그리고 학군의 광역화와 광역별 자립형사립고･특목고의 도입을 통한 제한적 경쟁 도입과

- 저소득층 자녀에 대한 장학제도의 확대를 통해 빈곤층 자녀들의 좋은 교육기회와 교육을 통한 빈곤탈출 기회를 확대해야 한다.

- 현재와 같이 빈곤층 자녀들이 좋은 학교에 갈 수 있는 기회를 박탈하고, 있는 집 자녀들은 사교육과 외국유학에 의존하도록 하는 교육평준화제도와 공교육의 황폐화 하에선 교육 격차는 커질 수밖에 없는 것이다. 빈곤을 뿌리 뽑기 위해서도 과거처럼 빈곤층 자녀들에게 교육을 통해 신분상승 할 수 있는 기회를 확대해야 한다.

다. 빈곤층의 자립능력과 경쟁력 제고

1) 정부의 경제 활성화 노력과 구조적 요인 제거 이후에도 남는 빈곤문제는 우선적으로 무상 교육과 훈련의 강화를 통해 빈곤층의 자립능력과 경쟁력을 높임으로써 스스로 빈곤에서 벗어날 수 있도록 해야 한다.

라. 사회안전망 강화

1) 그럼에도 불구하고 해소되지 않는 근로능력이 없는 계층의 빈곤문제는 사회안전망 강화를 통해 해소하도록 해야 한다.

2) 이러한 사회안전망 강화는 상당한 재원이 필요한데 정부가 국민들에게 재원 마련을 위한 협조를 하기 위해선 전제조건이 있다.

- 우선 정부가 경제 활성화를 위해 최선을 다하는 모습을 보여주어야 한다.

- 그럼에도 불구하고 우리가 통제할 수 없는 여러 가지 대내외적인 요인과 우리 경제능력의 한계에 의해 빈곤층 문제가 해결되지 않을 경우 국민들에게 공동체적 관점에서 증세의 필요성을 호소하면 대다수 국민들이 협조할 것이다.

- 이 경우에도 치열한 국제경쟁을 감안하여 기존 세목의 세율을 인상하는 것 보다는 탈세척결과 불요불급한 조세감면의 축소를 통해 우선적으로 세수를 증대해야 한다.

- 그리고 불요불급하고 낭비적이고 중복적인 예산의 삭감을 통해 재원을 마련해야 한다. 대형국책사업과 국가균형발전 예산, 국방 예산, 행정비 등에 이러한 사례가 있다.

- 또한 우리 소득수준에 비해 낮은 수준인 사회보장부담금의 인상을 통해 추가적인 사회복지재원을 마련할 수 있을 것이다.

- 마지막으로 참여정부 들어와 중단된 공기업 민영화를 통해서도 상당한 재원을 마련할 수 있을 것이다.

Ⅳ. 재정정책

1. 감세정책 논쟁

가. 감세의 성장(경기부양) 효과는 학파에 따라 해석이 다르다

1) 공급주의 경제학자, 케인지안 - 효과있다

2) 신고전파, 통화론자 - 효과없다

나. 감세의 경제적 효과는 다음과 같은 경로를 통해 나타날 수 있다

1) 총수요의 증가(가처분소득의 증가→소비증가, 재화가격 하락→소비증가)

2) 총공급의 증가(가처분소득의 증가→소비증가, 순법인소득 증가→투자증가)

3) 이러한 효과에 대한 실증분석 결과는 mixed.

- 감세효과가 경기부양/성장을 초래해 세수가 증대되어야만 긍정적 효과가 있다.

다. 미국 Reagan의 감세정책에 대한 두 가지 상반된 견해

1) 부정적 견해

- 재정적자만 증가시키고 경제성장 효과는 없었다.

- 감세와 동시에 재정지출(국방비)을 확대하여 이자율 상승, 달러가치 상승을 초래하여 재정적자와 더불어 경상수지의 적자를 동시에 초래하였다(쌍둥이 적자)

2) 긍정적 견해

- 대통령 재임시엔 경제적 효과가 부정적이었으나 IT투자 확대, 구조조정에 성공하여 결국 1990년대 경제호황의 초석이 되었다.

- 단기적인 경기부양효과는 없었지만 장기적 성장잠재력 증대 효과.

라. 영국 Thatcher의 감세정책/재정지출 축소 정책

1) 수상 재임시엔 즉각적인 성장 효과가 없었지만 궁극적으로 성장동력의 회복에 성공하였다.

2) 단기적인 경기부양효과는 없었지만 장기적 성장잠재력 증대 효과 있었음.

마. 아일랜드의 감세정책

1) 아일랜드경제를 선진국 대열로 올려놓는데 성공하였다.

바. 결론적으로 감세는 재정지출 감소와 동시에 실시되어야 효과가 있다

1) 이 경우에 단기적으로는 경기침체, 실업 증가, 빈곤 증가, 빈부격차 확대의 문제가 초래될 수 있으나, 중장기적으로 구조조정과 민간경제 활성화 효과가 나타나면 경제성장과 국가부채 축소의 효과가 있을 수 있다.

2) 개방화, 세계화가 가속화되어 세계가 무한경쟁의 시대로 접어들면서 다른 나라 보다 높은 세부담을 유지하는 것은 불가능하다. 따라서 감세는 불가피한 추세이다(적어도 증세는 어렵다).

3) 감세의 경기부양/성장 효과가 있기 위해선 대폭적이고 지속적인 감세가 필요

- 이 경우 단기적인 재정적자 확대 감수해야 한다

- 재정지출의 감소가 수반되어야 한다

- 특히 비생산적인 재정지출의 확대 없어야 한다

2. 재정규모

가. 정부는 항상 경기부양을 위해 또는 선심성 복지지출을 위해 재정규모를 확대하려는 경향이 있다.

1) 경제활성화나 경제성장을 위해 최선을 다하고도 대외적 환경에 의해 경기침체나 빈곤문제 심화가 불가피할 경우 이러한 재정규모 확대는 수용될 수 있다.

2) 그렇지 않은 경우 재정규모의 확대는 반짝경기 효과나 정치적 인기와 같은 단기적 효과는 있을 수 있지만 지속적인 경제성장이 수반되지 않는 한 중장기적으로 부작용(인플레이션, 국가부채 증가)만 초래할 뿐이기에 신중해야 한다.

나. 최근 우리 재정은 지속적인 세수부족, 적자재정, 국가부채증가와 같은 다양한 문제에 직면해있음에도 불구하고 정부는 재정을 계속 확대하려는 경향을 보이고 있어 논란이 되고 있다.

1) 성장잠재력 하락, 세계 역사상 가장 빠른 속도로 진행되고 있는 저출산 고령화 현상, 복지수요 증대, 등으로 우리 재정적자와 국가부채 문제는 앞으로 계속 심화될 전망.

2) 정부는 선진국에 비해 낮은 재정규모와 국가부채 수준을 근거로 재정확대를 합리화하고 있다.

다. 우리나라의 전체 재정지출규모는 대부분의 유럽 사회복지 선진국에 비해 낮지만 미국이나 일본과 비교하여 상대적으로 덜 낮음을 알 수 있다.

라. 정부주장의 문제점

1) 협의의 정의에 근거한 재정규모

2) 선진국처럼 재정규모만 늘리면 선진국이 되는 것으로 생각.

- 우리 경제가 성장해서 국민소득이 증가하다 보면, 사회복지비 등이 늘어나서, 우리가 선진국 수준의 소득에 도달하면 우리 재정규모도 자연스럽게 현재의 선진국 수준에 도달하게 되는 것.

마. 적정 재정규모

1) 모든 나라에 적용되는 재정규모의 적정 수준은 없다. 나라마다 경제적, 사회적, 인구구성적 요인이 다르기 때문이다

2) 그러나 국가부채의 빠른 증가와 최근의 지속적인 재정적자를 고려할 때 빠른 속도로 재정규모를 늘리는 것은 바람직하지 않음.

3. 국가부채 논쟁

가. 정부는 우리 국가부채 규모가 OECD선진국에 비해 낮기에 문제가 없다고 주장하고 있다.

나. 정부주장의 문제점

1) 우리나라 국가부채 빠른 속도로 증가하고 있다.

2) 앞으로도 계속 증가할 가능성이 농후하다. 향후 경제성장률 전망, 고령화, 저출산화, 사회보험재정의 불안정성을 고려할 때 계속 빠른 속도로 증가할 가능성이 높다.

3) 선진국과 비교하여 낮으니 문제없다는 정부 주장의 문제점

- 현재 모든 선진국이 높은 국가부채 문제로 인해 고통을 받고 있다.

- 경제규모가 큰 선진국의 부채부담 능력과 경제규모가 작은 우리의 부채부담 능력을 비교하는 것은 무리이다

- 일본을 비롯한 선진국의 부채 급증 전철을 우리가 따라가서는 아니 된다. 일본이 우리 수준(30%)에서 현재의 160%로 증가하는 데 불과 20년 걸렸음(<표 10>).

- 다음 정부와 후손에게 부채 부담을 떠넘기려는 무책임한 발상이다

- 부채를 급증시키지 않을 수도 있었는데 경제운용 잘못으로 국가부채 증가 요인을 만들고 있다.

4) 일본의 급격한 국가부채 증가는 고령화, 사회복지비 증가, 경기부양을 위한 SOC투자에 기인. 우리나라가 일본의 전철을 밟을 가능성이 농후하기에 주의를 요함.

다. 적정(optimal) 국가채무

1) 앞의 재정규모와 마찬가지로 모든 나라에 적용되는 국가채무의 적정 수준은 없다.

2) 현재 우리 정부가 사용하는 IMF의 국가채무 정의는 너무 협소하다. 따라서 공기업 채무, 사회보험의 잠재 채무 등을 포함한 좀 더 광의의 국가채무 기준도 동시에 발표할 필요가 있다.

3) 일반적으로 국가채무의 지속가능성(sustainability)을 검증하며 크게 3가지 판단 방법이 있다.

- 첫째, Bohn's test로서 국가채무의 증가에 대응한 기초재정수지의 반응을 검증한다.

- 둘째, Tax(Fiscal) Gap test로서 향후 조세수입과 정부지출 전망을 고려하여 GDP대비 국가채무 수준이 최초의 수준으로 수렴하면 지속가능하다고 판단하는 것이다.

- 셋째, 앞의 IEC지수 개념을 원용한 것으로 각국의 경제적, 사회적, 인구구성적 특성을 감안한 국제국가채무비교(IGDC)지수.

라. 기존연구 결과의 시사점

1) 단기적으로 우리 국가부채 수준은 지속가능한 수준이다.

2) 그러나 중장기적으로 현 증가속도로 증가하게 되면 40년 내로 위험수준에 도달할 수 있다. 특히 사회보험기금이 고갈되는 1930년대부터 위험단계에 진입하게 된다.

3) GDP대비 국가부채 비율이 40%를 넘으면 위험단계에 진입할 가능성이 높다(tax gap 계산결과).

Ⅴ. 부동산정책

가. 목표: 집값 잡기에서 국민 주거복지 향상으로

1) 주택가격을 잡기 위해 과도한 부동산관련 규제를 동원하고 있으나 이것은 단기적으로 부동산가격의 양극화와 불필요한 부동산경기 침체를 초래하고 있고 장기적으로 주택의 효율적 공급을 어렵게 만듦으로써 국민의 주거복지 향상을 저해하고 있음.

2) 따라서 주택정책의 중심이 특정 지역의 집값 잡기가 아니라 국민 전체의 주거복지 향상에 초점이 맞추어지도록 수정되어야 함.

- 양적인 보급 확대에서 질적인 확충으로의 주택 정책 전환

- 고령화 등 가족 구성의 변화에 맞는 주택 공급 정책

- 국민이 원하는 주택 공급에 맞춘 정책으로의 전환: 수요에 맞춘 신도시 개발, 재건축 활성화

1. 부동산 관련 규제를 풀고 시장기능을 활성화한다

가. 어느 소득계층까지 공공이 주거를 책임지고 나머지는 시장에 맡긴다는 국민적인 합의를 도출할 필요가 있음(예: 중산층 이상은 시장에 맡기고 서민층이 경우 공공이 적극적 역할을 함).

1) 이에 따라 주택도 시장의 정상적인 작동을 위해 규제를 전면적으로 풀어야 함: 분양가 원가 공개, 분양가 상한제, 재건축 규제 등의 철폐.

2. 민간시장 주도로 다양한 양질의 주택을 확대 공급한다

가. 소득 증가에 따라 국민의 다양한 양질의 주택에 대한 요구가 증가하나 이것은 민간시장에 맡기는 것이 효율적임.

3. 저소득층의 주거복지 향상을 위해 주택바우처제도를 도입한다

가. 저소득층을 위한 주거 복지는 임대주택 확충 등으로 지속해 나가되 공공의 역할은 이 부분으로 국한시켜야 함.

나. 주거 복지도 임대주택 건설 뿐 아니라 주택바우처 제도 등 다양한 방식의 개발이 필요함.

4. 종부세, 재산세, 양도소득세를 포함한 부동산세제를 정상화한다

가. 보유세, 거래세, 양도소득세 등 전체 부동산 세금 부담 수준과 소득능력을 감안해 효율성과 공평성을 제고하는 방향으로 부동산세제를 개편해야 함.

나. 징벌적 종합부동산세는 폐지하고 누진적 보유세로 일원화하고 보유과세의 증가속도를 완만하게 조정해야 함.

다. 보유세의 증가 속도에 맞추어 거래세를 인하해야 함.

라. 양도소득세를 기존의 소득세 수준으로 정상화해야 함: 거주 이전이 용이하도록 1가구 1주택 비과세, 1가구 2주택의 경우 소득세율로 과세, 주택 재구입의 경우 세금 유보 등.

5. 왜곡된 주택 관련 국민 인식을 바로 잡고 대중영합적 부동산정책을 지양한다.

가. 30년 간 왜곡된 주택과 관련한 국민의 인식 전환 없이는 장기적 주택 정책 수립과 집행이 어려움(예를 들어 분양 아파트 가격이 기존의 오래된 아파트 보다 싸야 된다는 기대 심리 등).

나. 대중영합적 부동산정책(분양가 원가 공개, 분양가 상한데, 초고강도 부동산세, 등)을 지양하고 시장원리를 중시함.

6. 주택금융에 대한 위험관리와 확충이 필요하다

가. 주택금융 구조를 장기 고정금리 위주로 개편해야 함 (모기지제도).

나. 주택수요 관리를 위한 DTI, LTV 규제 등은 실수요자의 피해를 막기 위해 규제 속도의 조정이 필요함.

경제개혁 Ⅱ (윤창현 ․ 서울시립대 교수)

Ⅰ. 들어가며

1. 미국의 정치학자 레이 클라인 교수의 국력 방정식 : P = (C+E+M)× (S+W)

P는 국력 C는 영토넓이와 인구 숫자 등 국가의 물리적 규모에 관련된 변수

E는 경제력, M은 군사력, S는 국가전략, W는 이를 따르는 국민의 의지

==> (C+E+M)은 유형의 국력, (S+W)는 무형의 국력.

2. 우리 국력의 원천은 역시 경제력

가. 세계 109위 수준의 좁은 국토와 세계 25위의 인구 숫자를 보면 국가의 물리적 규모변수는 매우 작음.

나. 하지만 국가의 전략과 국민들의 경제 하려는 의지가 있었고 이를 토대로 세계 유수의 글로벌 기업들을 키우고 발전시키는 데에 성공한 결과 오늘날 경제규모가 세계 13위를 자랑하는 국가가 됨.

3. 최근 이토록 힘들게 키워낸 기업들의 힘이 떨어지면서 노화하고 있고 이와 비례하여 국가경쟁력, 나아가 국력이 떨어지고 있음

가. 참여정부의 공헌 중 하나는 바로 좌파적 이념이 국가발전의 원동력이 될 수는 없다는 데에 대한 반면교사의 역할을 했다는 점이며 이를 극복하기 위한 대앙햔 노력을 기울여야할 시점임.

Ⅱ. 기업부문의 경쟁력 확보를 위한 과제

1. 현황 및 문제점

가. 국내 대표기업의 성장세가 크게 둔화되고 있는 추세

1) 2005년 중 우리나라 대표기업의 매출액증가율은 5.8%로 세계 주요기업 증가율인 5.9%와 비슷한 수준을 보였지만 2004년의 24.1%에 비해 증가세는 크게 둔화.

2) 자동차, 화학업종을 제외한 대부분의 업종에서 국내 대표기업의 성장성이 세계 주요기업보다 낮은 수준을 기록

3) 미래의 씨앗뿌리기로서 가장 중요한 R&D투자의 경우 국내 대표기업의 2005년 중 매출액대비 연구개발투자비중(판매관리비에 포함되는 경상연구개발비를 기준)이 3.2%로 세계 주요기업의 3.4%를 다소 하회.

2. 과제

가. 사유와 자유의 화두 추구

1) 공유와 평등의 원리가 지나치게 강조되는 분위기를 쇄신해야 함

나. 성장엔진의 재가동

1) 출자총액제한제도나 균형발전을 명분으로 도입되어 있는 수도권규제 같은 대표적인 투자 제한 정책 등에 대한 전면적 폐지와 재검토가 필요.

다. 기업탈출의 억제와 기업유치를 위한 과단성 있는 정책의 마련

1) 기업들은 세계를 무대로 발로 하는 투표(vote by feet)를 행하고 있는바 최적의 투자 패키지를 제공하는 국가로서의 위상을 정립해야 함.

2) 일본도 일본판 수도권 집중억제제도인 “공업등제한법”과 “공장재배치촉진법”을 각각 2002년과 2006년에 폐지.

라. 글로벌 경쟁력을 지닌 대기업(내셔널 챔피온 : National Champion)의 성장 견인차 역할 지속

1) 국가경제발전모델에도 경로의존성이 존재하는바 한번 들어선 길은 계속 따라가게 될 가능성이 크며 갑자기 길을 바꿀 경우 헤매거나 뒤돌아갈 가능성

- 방향을 바꾸거나 새로운 발전모델을 제시하는 데에 있어서는 이러한 경로의존성에 깊은 고찰이 필요

2) 우리 경제가 추구한  “수출주도형 불균형 성장”전략 중에서 앞부분  “ 수출주도형 전략"은 매우 성공적 : 수출과 수입을 합친 액수는 전체 국내총생산(GDP) 대비 약 75%

3) 뒷부분은 불균형 성장전략은 오너경영 가족경영 계열경영을 기업경영 지배구조의 근간으로 하는 대기업집단 구조로 이어짐

4) 어떤 체제도 완벽한 것은 없음

- 국민의 정부가 추구한 벤처기업모델은 결국 벤처버블을 조장한 채 끝났고 참여정부도 성장동력의 대안제시는 못한 채 기업집단을 억누르는 조치에만 힘을 쏟음

-  이 모형을 대체할 만한 뚜렷한 대안은 제시되지 않고 있음.

5) 대규모투자 강력한 노조의 존재는 전문경영인에 의한 전문경영을 어렵게 만드는 요소가 됨

- 투자규모가 대부분 대규모인 경우가 많으므로 전문경영인이 이를 결정할 경우 부담감으로 인해 책임을 회피할 가능성이 존재

- 주주자본주의적 관점에서 단기적 순익에 집착할 경우 장기적이 투자회임기간이 긴 장기적 투자는 아예 회피할 가능성도 있음.

- 강력한 노조가 존재하는 경우 회사에 대한 소유지분이 거의 없는 전문경영인은 노조와의 협상력이 현저히 줄어들거나 심지어 휘둘리게 될 수도 있다.

6) 이 모형의 순기능을 잘 살려서 경제발전을 도모하되 역기능이 최소화되도록 해야 할 것.

- 투명성 제고는 물론 그간 기업들이 공격을 받는 원인이 된 비자금문제, 분식회계 문제 등에 대해 지속적으로 관심을 가지고 시정해나가도록 해야 한다.

- 시간이 지나면서 주식시장을 통한 소유분산이 이루어질 경우 지배주주 지분을 유지하기가 더욱 힘들어지고 대물림에 따른 상속세, 기관투자자의 각종 압력, 투명경영요구 등이 지속되면서 새로운 경영 지배구조모형이 자연스럽게 등장하게 될 것으로 전망.

- 대기업체제의 단점을 지속적으로 보완하되 경제발전의 원동력의 역할을 하도록 유도하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

7) 소수지분 지배주주 문제도 난제 중에 하나

- 소수지분지배주주구조가 기업의 비효율성을 증대시키는 역할만을 한다면 이러한 비효율적인 기업이 어떻게 글로벌한 기업경쟁 하에서 아직까지 광범위하게 존재하고 있는지 이유를 설명하기 어려움.

- 소액지분지배주주구조가 구축된 기업의 경우 장기적인 지배구조의 안정성이 존재하기 때문에 다양한 이해관계자와의 장기적인 긍정적 관계 구축이 가능하고 이로 인한 장점이 작동할 수도 있음.

- 가족기업의 경우, 장기간에 걸친 경영권 상속에 대한 유인으로 인해 이러한 사회적 평판의 중요성은 더욱 높아지고 이에 따라 가족기업의 자본조달비용이 타기업에 비해 낮다는 분석도 있음

마. 공정거래정책전반의 획기적 전환

1) 경쟁촉진과 집중억제 동시 달성 과제의 부작용 제거

2) 대기업 집단 지정제도의 폐지

3) 대기업집단 규제를 위한 각종 목표의 전면 재검토

4) 외국자본과의 형평성 문제 해결

5) 대기업집단 위주의 공정거래 정책이 가진 각종 부작용 해소

6) 신산업 발전에 발맞춘 전향적인 공정거래 정책의 혁신 필요성

Ⅲ. 금융부문 경쟁력 강화 과제

1. 금융산업현황 : TNI 지수 4.3%

가. 유엔무역개발위원회(UNCTAD)에서 매년 세계투자보고서(WSI)와 함께 발표하는 지수로서, 다국적기업의 총자산과 수익, 고용의 3개 측면에서 해외부문이 차지하는 비중을 각각 산출해 가중평균한 수치*로서, 통상 금융부문 국제화 수준을 나타내는 지수임

* TNI 지수 = [{(해외자산/총자산)+(해외매출/총매출)+(해외인원/총인원)}/3]*100

나. 지수가 작을수록 해외사업활동이 낮고 100에 가까울수록 총사업 중에 차지하는 해외비중이 큰 기업으로 평가됨

다. 국내은행의 TNI 지수 현황

- 국내은행의 TNI 지수는 4.3(2006년 기준)로서 스위스(68.8), 네덜란드(48.1)뿐 아니라 독일(42.7), 영국(40.3), 미국(24.7), 일본(18.3)에 비해 매우 낮은 상태

1) 2004년 기준. 단, 한국은 2006년 기준으로 자산규모 상위 5개 일반은행을 대상으로 도출

한국1)	스위스	스페인	네덜란드	독일	영국	프랑스	미국	일본
4.3	68.8	56.1	48.1	42.7	40.3	37.5	24.7	18.3

2. 금융산업 위상

가. 금융산업의 성숙도, 금융시스템의 효율성 및 금융감독 역량, 국제화, 금융시장 규모 등을 고려할 경우 우리는 아직 주요 금융선진국*에 비해 미흡

- OECD국가중 금융시장 규모와 성숙도는 대체로 중위권을 유지하고 있으나 특히 국제화와 금융시스템의 효율성․감독역량 부문은 중하위권으로 나타나 선진화노력이 시급한 상황

나. GDP대비 금융산업 비중은 한국 7.5%, 영국 8.5%, 미국 7.8% , 일본 6.3% 로서 그다지 낮은 편은 아니나 규모와 수익성 측면에서는 우리 금융회사가 선진 금융회사에 비해 뒤처지고 글로벌 플레이어도 아직 없는 상태임

- 은행 상위4사 총자산()평균) : 한(韓) 1,497억달러 → 미(美) 11,166억달러

- 은행 총수익 중 비(非이자수익 비중 : 한(韓) 18.7%, 미(美) 48.0%, 영(英) 46.4%

다. 금융산업의 GDP성장 기여율은 2000-2005년 평균 8.23%로서 영국의 15.47% 미국의 11.11%에 미치지 못함

- 국내의 경우 전기전자산업의 성장기여율은 27.8% 통신운수창고는 13.6% 정도의 기여율을 보이고 있음

3. 경쟁력 강화과제

가. 금산분리원칙의 전면재검토

1) 다른 국가들은 시행하더라도 은행과 산업을 분리하는 “은산분리” 정도인데 우리는 은행에다가 증권 보험 카드까지 “금융”의 범주에 포함시킨 후 금융과 산업의 분리를 시도하는 세계 유례없는 화끈한(?) “금산분리” 정책을 시행하고 있음

- 공저거래법상 금융계열사 의결권 제한조치, 일반 지주회사에의 금융회사 편입금지 조치, 그리고 금융계열사의 제조기업 지분을 6% 이내로 제한하는 금산법 24조 등 각종 조치를 취하고 있음.

나. 최근 미국에서 크라이슬러의 지분을 80% 정도 획득한 서버러스는 소위 사모투자펀드.

- 동 펀드는 지분취득 후 직접 경영에 참여하여 인력을 줄이고 설비를 정리하고 해외로 이전하는 등 다양한 구조조정 작업을 진행하여 회사를 정상화 시키는 역할을 하는 바이아웃 펀드.

- 직접 경영을 하는 것을 보면 산업자본 같기도 하지만 회사가 정상화되어 주가가 오르면 미련 없이 팔고 떠날 것이라는 면에서 금융자본의 성격도 지님.

다. 미국의 기업 GE는 지주회사제도를 운영하면서 지주회사 산하에 은행을 제외한 다양한 금융관련 회사들과 제조업 관련 회사들을 포진시키고 있음

- 제조업 쪽 회사가 장비를 생산하고 설치해주면 금융회사는 리스 서비스를 붙여서 고객에게 금융과 제조의 토털 패키지를 제공.

- 신용등급이 최우량인 지주회사 GE가 금융자회사에 지급보증을 하여 자금을 싸게 조달하도록 도와주고 지원.

- 제조업과 금융업이 한 지붕아래 동거하면서 도움을 주거니 받거니 하며 엄청난 부가가치를 창출해내고 있음.

라. 모든 동물을 가축과 맹수로 구분한다면 소는 가축으로 호랑이는 맹수로 분류될 인바 문제는 너구리나 오소리인데 가축은 아니고 그렇다고 맹수도 아님

마. 금산분리에 적용되는 기본 논리는 소위 “사금고화” 논리임.

- 금융은 가축이고 산업은 맹수이므로 맹수는 남의 돈을 가지고 이 사업 저 사업 닥치는 대로 투자를 하여 남의 돈도 말아 먹고 자기도 망하는 무서운 존재라는 가정이 깔려있음

- 금융은 가축으로서 얌전하게 제조업의 이익에 봉사하는 서포터스요 도우미이므로  둘 사이에 담장을 쳐야한다는 논리임

바. 외환위기 이후 빗발치는 비난과 정부의 구조조정 정책을 통해 대기업들의 공격성은 완전히 거세되어 버림.

- 우리나라 유수기업들의 부채비율은 동종업의 세계적 기업들보다 훨씬 낮아져 버린 지 오래이고 자본부족경제는 자본잉여경제가 되면서 이제 과거의 맹수들은 온순한 가축수준으로 변모.

사. 만일 이들 중 일부가 금융업 진출을 시도할 경우 이를 금융업을 사금고화하여 금융업과 제조업이 함께 파산하겠다는 식의 시도로 볼 때는 지났음.

- 감독기법도 선진화되었으므로 이런 시도를 보고 그냥 넘어가거나 파악조차 못한는 식의 상황은 매우 비현실적임

아. 금융업 진출을 시도할 정도의 기업이면 자기 이름으로 채권만 발행해도 충분히 자금조달이 가능.

- 최근 중국과 인도가 약진하면서 제조업의 이윤율은 자꾸 줄어들고 앞날이 걱정되는 이 시점에서 이들은 금융업 자체를 키워 새로운 이익의 원천 내지는 신성장동력으로 삼기위한 몸부림을 치고 있는 것임.

- 이제 이러한 몸부림을 지원해주어야 할 때임

자. 금융국제화에 대해 일반적으로 외국인이 장악한 국내은행은 매우 소극적인바 특히 한국시티은행이나 SC 제일은행은 아예 고려대상이 아님.

- 4.3% 수준인 금융국제화 지수를 20% 정도까지는 끌어올리기 위해서는 적극적인 해외진출전략을 구사할 새로운 국내자본의 유입이 필요함.

- 제조업에 비해 심각하게 낙후된 금융산업을 비교적 짧은 기간안에 “점프 스타트” 하여 “캐치업” 효과를 보려면 새로운 산업정책과 “뉴머니” 가 필요함.

- “앞서가는 리더” 전략은 이미 어렵고 “빠른 추종자” 전략을 쓰기 위해서는 새로운 접금이 필요함.

차. 외환 한국시티 SC제일 이외에도 국민은행 85% 하나지주 80% 신한지주 60% 등 외국자본에게 넘어간 은행산업문제를 치유하고 “역차별” 논리를 극복하기 위해서는 금산분리의 완화와 폐지가 필요함.

카. 이를 위해서 두단계 정도의 접근이 바람직 하다고 보임

- 1단계 에서 금산분리를 은산분리로 완화하되 지주회사제도정비를 통해 금융과 제조가 동시에 자회사로 편입 가능하도록 조치하고 금융계열사 의결권제한제도를 완화하고 금산법 24조를 폐지할 필요가 있음.

- 2단계에서 한 개의 상업은행을 단수 혹은 복수의 산업자본이 참여한 사모투자펀드에서 인수 경영하는 방안도 고려할 필요가 있음

타. 금융업은 우리의 미래이자 신성장동력인 바 대기업의 지주회사화, 자본시장통합법 시행. 글로벌 M&A 활성화, 금융의 탈중개화, 펀드자본주의의 도래, 국부펀드의 출현 등 다양한 움직임 속에서 세계 경제에서 “금융화”의 움직임이 감지되고 있으므로 이 흐름을 읽고 동참해야 하며 이러한 관점에서 현재의 금산분리 정책은 재고되어야 함.

4. 해외 M&A 활성화와 적대적 M&A 방어전략의 구축

위기 이후 한동안 외환을 벌어들여서 쌓아놓는 부분에 정책의 초점이 맞추어졌고 기업의 재무구조 개선 과제가 부각되면서 기업의 투자도 이와 관련하여 위축이 되는 상황이 발생

- 외환보유고는 2500억 달러를 넘고 있고 기업의 투자가 부진한 상태가 지속되므로 이를 타개하기 위한 방안으로 해외 M&A활성화방안이 추진되어야 할 시점

- PEF 등의 사모투자기구 혹은 국부펀드를 이용한 M&A를 활성화 하는 전략을 사용할 경우 산업자본의 금융화를 유도하는 데에도 크게 도움이 될 것으로 보임.

가. 국내기업의 해외 M&A 동향

1) 우리나라의 2006년 해외 M&A 규모는 총 46억 달러 수준으로 우리나라 전체 M&A 중 해외 M&A 비중은 13.4%

2) M&A의 필요성은 증대하는 바 신기술 확보 신수종산업을 통한 신성장동력의 발굴, 원화의 급격한 절상이 저지되면서 수출경쟁력이 확보되는 등 긍정적인 효과, 안정적인 자원 확보 등이 절실한 상황이므로 전 세계를 대상으로 자원 확보를 위한 M&A 및 해외투자가 매우 필요.

- 해외기업이 구축한 시장에 일시에 침투할 수 있다는 점에서 매우 중요한 전략

나. 전략과 과제

1) 이를 위해 PEF에 대한 각종 규제완화를 통한 자본참여와 투자활성화 유도R 필요함

2) 외환보유고의 전략적 활용도 필요

- 현재 세계 각국은 국부펀드(Sovereign Wealth Fund)를 통한 해외 우량기업 M&A에 열중하고 있음.

- 중국의 경우 금년 연말경 「중국 국가외환투자공사(가칭)」 설립을 준비 중인데 현재는 중앙은행(인민은행), 중국개발은행등을 통해 해외투자를 진행시키고 있음.

- 외환 보유고 가운데 약 3천억 달러 정도를 투자공사의 자산으로 운용할 예정으로 알려져 있는데 향후 G-3 국가의 국채 등 과거 안전자산 투자에서 벗어나 사모펀드, 해외우량기업 M&A 등 “고위험-고수익” 자산에 적극 투자 할 계획

다. 적대적 MA 방어 전략의 구축 필요

- 국가기간산업에 대한 M&A에 대한 방어가능 근거 마련

- 독소조항 제도(poison pill)등 각종 방어수단의 도입

- 범한류자본의 육성을 위한 제반 정책적 준비의 필요성

Ⅳ. 통상 부문 경쟁력 강화 과제

1. 상품시장개방은 “물건”의 이동이 자유롭게 이루어지도록 하는 조치이고 자본시장개방은 “돈”의 흐름이 자유롭게 이루어지도록 하는 조치로 볼 수 있음

2. 우리나라의 수출은 약 3700억 달러 수입은 3500억 달러로서 통상규모가 GDP의  80% 규모에 육박함

3. WTO로 대표되는 상품시장개방에 있어서 우리나라는 다른 개도국의 시장개방에 대해 찬성표를 던지는 입장으로 전환되었음. (“주변”국가가 “중심”국가로(?))

4. 자본이동과는 달리 상품부문에서 우리나라는 상당한 수출경쟁력을 획득한 상태이므로 상품부문의 경쟁력을 바탕으로 자신있게 지속적으로 FTA 등을 추진해갈 필요가 있음

5. 다만 “돈” 의 흐름에 대해서는 예의 주시할 필요가 있는바 금융산업 경쟁력은 매우 취약한 상태이고 외환위기를 당했던 경험을 볼 때 돈의 흐름이 훨씬 빠르고 급격하고 민감하므로 이에 대한 대비책을 마련해야 함

6. 돈부쉬의 오버슈팅 모형을 보면 “돈”의 가격으로서의 환율은 “고속변수”, "물건"의 가격으로서의 물가는 “저속변수”로 모형화 됨

가. 저속변수와 고속변수가 공존함으로 인해 새로운 균형으로 이동할 경우 저속변수가 느리게 변함으로 인해 고속변수가 더 빨라지는 현상 즉 균형수준 이상으로 상승이나 하락을 함으로써 변동성이 증가되는 모습이 나타남

나. 자본의 움직임은 빠르고 급하며 오버슈팅과 뗴거리행동(herding behavior) 등 시장실패적 요소가 다분히 존재하므로 이에 대한 인식과 대비가 상당 부분 필요하다고 보임

7. 따라서 향후 우리나라의 전략은 상품시장개방을 통한 국제화 전략과 함께 금융산업의 국제화전략을 통해 펀드나 금융기관의 해외진출을 독려함으로써 상품부문과 자본부문이 모두 비슷한 수준으로 국제화되는 아웃바운드(out-bound) 전략을 추구하되 국내로의 상품유입보다는 자본유입(in-bound) 에 대해서는 조심스런 대비책을 투구하는 양방향 형 접근(dual approach)이 매우 중요하다고 보임

8. 이 과정에서 수출과 내수간 괴리극복을 위한 부품소재산업의 육성 전략

가. 2006년의 대일본 무역적자는 253억 달러로서 사상 최대 규모를 기록하였는바 전체 경상수지흑자규모가 60억 달러인 것을 감안하면 일본을 제외한 다른 국가들 전체와의 무역에서 310억 달러이상의 흑자를 내고 그 중 250억 달러를 일본에 지불하고 부품과 소재를 사오는 구조.

나. 가마우지모형 : 배고픈 가마우지는 한국 어부는 일본

다. 국내의 부품소재 산업에 대한 획기적인 조치가 필요

9. FTA의 착실한 추진

가. 현재 한미 FTA가 타결되고 한-EU FTA가 추진 중에 있는바 이후에도 계속 새로운 FTA를 추진해나가되 가마우지모형의 극복을 위한 각종 조치를 계속해야 할 것임

경제개혁 (신진보)

김형기 ․ 경북대학교 경제학과 교수 / 김상조 ․ 한성대학교 경제학과 교수

< 목 차 >

Ⅰ. 경제정책의 비전과 기조

1. 한국경제 ‘제3의 길’ : 작동 불가능한 발전국가와 지속 불가능한 신자유주의를 넘어서

2. 경제정책의 기조

Ⅱ. 성장동력 제고방안

1. 성장동력 제고를 위한 3대 투자

2. 6대 성장 동력 원천

Ⅲ. 양극화 해소 방안

Ⅳ. 재정정책

Ⅴ. 금융정책: 금산분리 원칙 유지

Ⅵ. 기업정책

1. 대-중소기업간 연관관계 강화 정책이 필요하다

2. 재벌정책: (가칭) 기업집단법 제정 제안

Ⅶ. 한미 FTA: 위험을 방지하는 안전망 구축이 필요하다

Ⅷ. 부동산정책

Ⅰ. 경제정책의 비전과 기조

1. 한국경제 ‘제3의 길’ : 작동 불가능한 발전국가와 지속 불가능한 신자유주의를 넘어서

- 사회적 지식국가와 사람중심 시장경제로

- 국가지상주의와 시장만능주의의 극복

- 혁신주도형 조정시장경제 (Coordinate market economy)

- 공정한 글로벌화

- 경제성장과 사회통합을 위한 사회적 대타협

가. 사회적 지식국가(Social knowledge state)

1) 사회국가와 지식국가의 융합

2) 사회투자와 지식투자의 병행을 통해 혁신과 통합을 동시에 추구하는 국가

3) 지식기반경제에서의 사회국가

나. 사람중심 시장경제(People-centered market economy)

1) 사람 개인의 창의성, 사람과 사람의 협력관계, 사람과 자연의 공생관계를 통해 발전하는 시장경제

2) 자율(Autonomy)-연대(Solidarity)-생태(Ecology)의 가치를 지향하는 시장경제

자율: 경제주체의 자기결정과 사회적 책임 완수

연대: 더불어 함께 살아가는 공동체 실현

생태: 사람과 자연의 공생으로 지속가능한 발전 추구

다. 사람중심 시장경제의 3요소: 창조경제+협력경제+청정경제(3C 경제)

1) 창조경제(Creative economy)

- 창의성에 기초한 혁신이 추동하는 경제

2) 협력경제(Cooperative economy)

- 노사협력, 기업간 협력, 산학협력으로 저비용-고효율을 실현하는 경제

3) 청정경제(Clean economy)

- 녹색기술로 지속가능한 발전을 하는 경제

2. 경제정책의 기조

가. 경제정책의 기조: 혁신정책과 동반성장 정책 결합

나. 혁신주도 동반성장 체제 구축

다. 새로운 기업지배구조 구축

1) 재벌체제+이해관계자 자본주의

2) 지식기업의 노사공동결정제도

라. 사회적 조절: ‘시장 vs. 정부’의 틀을 넘어

1) 시장적 조절

2) 국가적 조절: 민주정부에 의한 제도적 조절

3) 코포라티즘적 조절: 노사정 사회협약에 의한 조절

4) 시민적 조절: 시민사회에 의한 민주적 통제

마. 사람에 대한 투자 중심: 재정투자 원칙

1) 지식투자와 사회투자의 균형

2) 연구개발투자와 인적자원개발투자의 균형

Ⅱ. 성장동력 제고방안

1. 성장동력 제고를 위한 3대 투자

가. 지식투자: R&D투자와 HRD투자

나. 사회투자: 복지투자. 보편적 복지의 생산성

다. 녹색투자: 녹색기술투자. 생태적 기적(Ecological miracle)

2. 6대 성장 동력 원천

가. 지식: 지식자본과 지식노동

나. 지방: 지역혁신

다. 여성: 성주류화로 여성 잠재력 극대화

라. 중소기업: 혁신형 중소기업, 중소 지식기업

마. 부품소재산업: 고품질 부품소재 생산기업

바. 서비스 산업: 지식기반 서비스업, 사회 서비스업

Ⅲ. 양극화 해소 방안

양극화 해소 5대 방안

1. 대-중소기업간 산업연계 강화: 중소부품소재 산업 육성

2. 수도권과 지방간의 상생 발전체제 구축: 지방분권-다극발전체제

3. 연대지식정책: 지식격차 축소

4. 적극적 노동시장 정책: 좋은 일자리 대량 창출

5. 자산소득 증세와 노동소득 감세

Ⅳ. 재정정책

재정정책의 기본 방향

1. 사람에 대한 직접투자 중심으로 재정 계획 수립

2. 사회지출 확대를 위한 증세

3. 재산소득 증세, 노동소득 감세

4. 재정분권: 국세를 지방세로 이양. 지방소비세, 지방소득세 도입

Ⅴ. 금융정책: 금산분리 원칙 유지

최근 은행에 대한 소유규제를 완화하는 대신 사후감독을 잘하면 되는 것 아니냐는 주장이 제기되고 있다. 여기에는 심각한 함정이 있다. 외환위기 이후 많이 개선되었다고는 하나, 여전히 우리나라의 금융감독제도는 선진국에 비해 매우 허술하며, 무엇보다 감독당국의 법집행 능력 측면에서 많은 문제점을 안고 있다. 오죽했으면, 미국이 한미FTA 금융서비스 협정문에 “행정지도는 구두가 아니라 문서로 해야 한다.”는 규정을 넣어놓았겠는가. 우리나라에서 골드만삭스와 같은 세계적 금융기관을 탄생시키기도 어렵지만, 우리나라의 금감위를 미국의 SEC처럼 만드는 것은 더욱 어려운 일이다. 최근 삼성그룹 금융계열사의 불법행위 혐의 및 이에 대한 금융감독당국의 사실상 직무유기 논란이 이를 상징한다.

한편, 다수의 재벌 또는 중소기업이 컨소시엄을 구성하여 은행을 공동인수하게 하면 어떠냐는 제안도 나왔다. 그러나 우리금융지주회사의 지분 10%를 인수하는데도 조 단위의 자금이 필요한데, 어느 기업이 경영권도 행사할 수 있는 지분에 천문학적인 액수의 자금을 투자하겠는가. 또한 데이콤, 하나로통신 등의 경우에서 보듯이, 우리나라에서 컨소시엄에 의한 공동경영이 성공한 사례를 찾아볼 수 없다는 점을 감안하면, 이 역시 경영의 현실을 모르는 순진한 발상이라고 볼 수밖에 없다.

Ⅵ. 기업정책

1. 대-중소기업간 연관관계 강화 정책이 필요하다

<표 1>에서 8대 재벌(외환위기 이전의 10대 재벌에서 대우와 쌍용 제외; 계열분리된 친족그룹은 모그룹에 합산)의 투자가 국민계정상의 ‘설비투자+무형고정자산투자’에서 차지하는 비중을 보면, 2002년 저점을 통과한 이래 그 비중이 급속히 증가하고 있으며, 2005년 현재 외환위기 이전의 수준에 도달했음을 알 수 있다. 4대 그룹, 특히 (범)삼성그룹 및 (범)LG그룹의 투자 비중은 외환위기 이전의 최고 수준을 훨씬 초과하고 있다. 이는 출총제 등 재벌에 대한 과잉규제 또는 경영환경 악화가 재벌들의 투자를 저해하는 주요 요인이라는 재계의 주장이 과연 현실을 정확히 반영하고 있는 것인지 면밀히 재검토할 필요가 있음을 의미한다.

<표 1> 8대 재벌의 투자 비중 추이 (단위:%)

	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05
8대 재벌 전체	23.96	31.29	39.21	36.17	34.25	23.95	29.32	22.63	18.32	27.37	36.85	39.40
4대 재벌 소계	20.56	26.59	35.16	33.85	32.35	23.29	26.33	20.34	16.44	24.96	34.20	36.09
(범)삼성	9.73	10.68	13.08	13.16	9.56	8.17	9.41	8.70	7.71	11.87	15.99	16.69
(범)현대	5.14	6.64	9.59	10.09	12.76	6.35	7.27	3.79	0.22	4.35	6.13	6.32
(범)LG	3.88	6.69	7.48	6.66	6.31	5.74	5.47	4.63	4.89	5.67	8.60	9.96
SK	1.81	2.58	5.01	3.94	3.71	3.02	4.17	3.22	3.61	3.08	3.49	3.13
5대 이하 소계	3.40	4.70	4.05	2.31	1.91	0.66	3.00	2.29	1.88	2.41	2.65	3.31

주: 4대 재벌: 범삼성(삼성, 신세계, CJ, 한솔, 중앙일보), 범현대(현대자동차, 현대중공업, 현대, 현대오일뱅크, 현대백화점, 현대산업개발), 범LG(LG, GS, LS), SK

5-8대 재벌: 롯데, 한진, 한화, 두산

자료: KIS-Line의 그룹별 합산재무제표 중 현금흐름표상의 ‘유⋅무형⋅리스자산의 증가’에서 ‘유⋅무형⋅리스자산의 감소’를 차감한 금액을 투자지표로 사용

한편, 통계청의 「광업⋅제조업통계조사」 자료를 이용하여 1973-2005년간의 기업규모별 분포 변화 추이를 살펴보면, 1990년대 초 이래 종사자 수 300인 미만의 중소기업의 기업수⋅고용 비중은 계속 증가하고 있는데, 부가가치⋅유형자산 비중은 오히려 하락하였다.

중소기업 중에서도 근로조건 및 생산성이 가장 열악한 종사자수 5-19인의 영세기업의 기업수⋅고용⋅부가가치⋅유형자산 비중은 빠르게 증가하였다. 2001-05년에 이들 영세기업의 고용 및 부가가치 비중은 1976-80년에 비해서는 약 3배로, 1986-90년에 비해서는 약 2배로 증가하였다. 광공업의 영세화 현상이 심화되고 있는 것이다.

국민경제의 중추 역할을 담당하여야 할 종사자수 50-299인의 중기업의 경우 기업수 및 고용 비중은 1980년대 말, 부가가치 및 유형자산의 비중은 1990년대 초 정점을 지나 이후 상당히 빠른 속도로 하락하고 있다. 중기업이 대기업으로 상향 이동하는 길은 막혀 있는 반면, 주기적 경제위기 또는 장기적 경기침체 국면에서 상당수가 도태되었음을 의미한다.

한편, 종사자수 500인 이상의 대기업의 경우 기업수 및 고용 비중이 지속적으로 하락하는 와중에도 부가가치 및 유형자산 비중은 1990년 초 이후 오히려 증가하고 있다. 중소기업의 영세화와 함께 대-중소기업간 격차 확대가 동시에 진행된 것이다.

이처럼 대-중소기업간의 양극화가 심화되고 그 연관관계가 약화되는 상황에서, 소수 재벌의 선도적 투자에 의한 경제활성화 방안(이른바 trickle-down effect)이 그 유효성을 상실한 전략이라고 할 수 있다.

<표 2> 광공업체의 종사자 규모별 부가가치 비중 추이 (단위: %)

	300인미만	300인이상	5-19인	20-49인	50-299인	300-499인	500인이상
73-75	32.71	67.29	5.07	4.68	22.96	12.08	55.21
76-80	33.46	66.54	4.12	5.46	23.88	10.47	56.07
81-85	36.43	63.57	4.58	6.35	25.51	8.88	54.69
86-90	42.13	57.87	5.86	9.36	26.92	8.22	49.64
91-95	48.17	51.83	9.57	11.68	26.91	7.30	44.54
96-00	45.08	54.92	10.40	10.62	24.06	6.66	48.26
01-05	43.88	56.12	11.75	10.66	21.47	5.24	50.89

2. 재벌정책: (가칭) 기업집단법 제정 제안

최근 공정거래법 개정을 통해 출총제가 사실상 폐지되고 지주회사제도가 형해화되는 등 재벌에 대한 사전적 규제체계가 붕괴되었다. 반면 회사기회 유용 금지, 자기거래 규제대상 확대, 이중대표소송제 도입 등의 상법상의 사후적 규율체계의 도입은 지지부진하다. 이는 재벌에 대한 규율의 공백 상황을 야기함으로써 또다른 국민경제적 위기를 초래할 수 있다.

현재 우리나라에서는, 선수는 기업집단임에도 불구하고 경기규칙은 개별법인만을 대상으로 하는, 법체계와 현실 사이의 괴리가 심각하게 나타나고 있다. 그 결과 삼성그룹처럼 비상장 가족회사와 비상장 금융기관을 중심으로 지배구조를 구축하는 경우, 감독기구와 사법기구에 의한 제재 이외에, 이해관계자가 스스로 피해구제를 위해 행동할 수 있는 여지가 없는 것이다.

따라서 재벌의 지배구조 개선과 경제력집중 억제를 위해서는 보다 적극적으로 기업집단 관련 법체계를 개선하는 노력이 필요하다. 이를 위해 가칭 ‘기업집단법’의 제정을 제안한다. 일단 단기적으로는 공정거래법⋅상법⋅금융관련법 등 개별법률에 산재해 있는 기업집단 관련 조항들을 단일법률로 통합함으로써 그룹 계열사들간의 관계 및 지배주주와의 관계에 대한 규율을 체계화하고, 이후 장기적으로는 기업집단 자체를 법적 권리와 의무의 주체로 인정함과 동시에 하도급거래나 하도급기업의 노사관계 등에서도 준내부적 조직(quasi-internal organization)에 상응하는 권리와 의무를 부여하는 방향으로 발전시켜야 할 것이다.

Ⅶ. 한미 FTA: 위험을 방지하는 안전망 구축이 필요하다

최근의 개방 협상은 상품 관세의 철폐 또는 특정 산업의 개방에 국한되는 것이 아니다. 한미 FTA 협상에서 다루어진 의제를 보더라도, 금융⋅서비스⋅투자⋅지적재산권 그리고 경쟁법⋅노동⋅환경 등 광범위한 영역을 포괄하고 있다. 이들 영역의 개방에 따른 파급효과는 대외 교역부문에만 국한되는 것이 아니라, 국내 제도 변화를 통해 경제질서 나아가 사회질서 전반으로 확산될 것이다.

더구나 현 정부는 한미 FTA를 통해 그동안 국내 이해관계자의 반발로 인해 답보 상태를 벗어나지 못하고 있는 내부적 제도개혁의 추동력을 확충하고자 하는 의도를 갖고 있는 것으로 보인다. 이른바 외부 충격에 의한 내부 개혁 전략이다.

그러나 새로운 제도의 도입과 그것의 집행(enforcement)은 전혀 별개의 문제이다. 현재 한국 사회에서 가장 부족한 요소 중의 하나는 감독기구⋅사법기구에 대한 신뢰이다. 한미 간 분쟁 시 국적에 따른 형평성 훼손(투자자-국가 소송)은 말할 것도 없고, 국내 계층 간에 차별적으로 법집행이 이루어질 경우 이에 따른 사회적 비용의 증폭은 개방의 기대효과를 좌절시키는 가장 큰 위험요소임을 잊어서는 안 된다.

또한, 한미 FTA의 의제로 포함되지는 않았다고 하더라도, 협정 체결이 몰고 올 국내 세력관계의 보수적 재편, 그리고 경제사회제도의 급속한 탈규제화에 따른 공공성 및 안정성 훼손이라는 대내적 위험이 미국과의 자유무역협정이라는 대외적 위험에 못지않는, 아니 그 이상의 위험요소로 잠재되어 있다.

따라서 이러한 위험을 방지하는 대내적 안전장치가 마련되어야 한다. 대내적 안전장치는 경제안전망과 사회안전망을 포함해야 한다.

경제안전망: 금융위기와 국부유출을 막을 수 있는 금융감독장치, 은행간의 장기안정적 거래를 가능하게 하는 관계 금융시스템, 장기적 관점에서 기업경영이 이루어지게 하는 이해관계자 중심 기업지배구조, 재정, 금융, 노동, 복지 등에 관해 거시경제적 대화를 하는 사회적 대화체제

사회안전망: 적극적 노동시장 정책, 관대한 사회복지정책

Ⅷ. 부동산정책

1. 토지공개념 도입

2. 수도권 집중 완화

3. 주택임대시장 안정화: 국민연금을 주택임대사업자로

< 목 차 >

I. 복지

1. 양극화 vs 신빈곤화 그리고 원인논쟁

2. 신빈곤층 대책

3. 4대 보험 개혁 문제

4. 복지전달시스템 개선 문제

5. 복지행정체제 개편 문제

II. 노동

1. 노사관계 선진화의 3대 요소

2. 시장경제 속의 노사관계 정립

3. 법과 원칙은 상생적 노사관계의 토대

4. 비정규직 보호를 위한 종합적 대책 강구

5. 비정규직 보호 법제도의 정비

6. 노사정위원회 개편

7. 노사관계 양극화 해결

8. 취약근로계층 인적자원개발 강화

복지․노사 개혁 (신보수)

안종범 ․ 성균관대학교 경제학부 교수

이종훈 ․ 명지대학교 경영학과 교수

I. 복지

1. 양극화 vs 신빈곤화 그리고 원인논쟁

가. 참여정부는 양극화 문제를 2006년 대통령 연두기자회견부터 본격적으로 제기하면서 그 원인이 과거의 압축성장, 외환위기, 그리고 세계화에 있다고 진단

1) 상위 20%에게서 세금을 더 거두면 80%는 혜택을 본다는 논리를 동원

나. 소득계층별 소득점유율로 살펴보면 양극화 보다는 빈곤화로 인식가능한데, 이는 최근 8년간 중산층 비중의 감소가 하위소득계층 비중 증가로 연결된 결과

1) 이상과 같이 1980년 초반부터 외환위기 이전까지 소득분배와 양극화가 모두 개선되는 추세에 있다는 사실로 판단할 때 불균형 압축성장이 양극화의 근본 원인이었다는 정부의 주장은 설득력이 미약

2) 그리고 최근에 부유층의 비중이나 소득점유율의 변동은 미약한 반면, 빈곤층의 비중이 더욱 커지거나 소득점유율이 더욱 낮아지고 있는 상황을 정부의 주장처럼 단순히 양극화로 해석하는 것보다는 빈곤화의 심화로 해석해야 하는 것이 설득력이 있다고 할 수 있음.

다. 우리나라의 소득분배는 고성장기에 개선되고 경기침체기에는 악화되는 양상을 보임.

1) 분위별 소득비중의 연간 증가율과 성장률과의 상관계수를 보면, 경제성장률의 저하에 따라 가장 고통을 받는 계층이 1분위 계층

2) 최저소득계층의 소득점유율은 대체로 경기 확장기에 증가하고 수축기에 감소하는 전형적인 경기 순응적(pro-cyclical) 양상을 보여줌.

2. 신빈곤층 대책

가. 신빈곤층 대책은 경기회복에서부터 출발해야 함.

1) 현 정부에서와 같이 절대적 소득 격차를 줄이려는 정책은 성장은 저해하는 요인으로 작용해 결과적으로 절대빈곤층을 늘릴 수 있기 때문에 복지이상으로 성장정책을 중시

2) 최저소득계층은 다른 소득계층에 비해 경제성장률이나 실업률과 같은 경기변동에 민감하게 반응하는 것으로 나타났음

3) 따라서 경기활성화를 통한 일자리 창출전략이 빈곤문제를 해결하는 중요한 정책으로 자리 잡아야 할 필요성을 제시

나. 신빈곤층 대책은 사각지대를 줄이는 노력에서 시작하여야 함.

1) 고용보험제도의 시행에도 불구하고 실업상태에 빠져도 보호받지 못하는 국민들의 비중이 높고, 국민연금은 재정위기라는데 국민연금이라는 우산밖에 있는 노인들이 많음.

다. 국민기초생활보장제도 개혁 개별급여로 전환

1) 국민기초생활보장법에서는 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여 등 7종의 급여를 보장

3. 4대 보험 개혁 문제

가. 노후소득 보장을 위한 선진복지 체계를 구축하기 위해서는 국가에 의한 국민연금만이 아니라 민간과 역할 분담을 통한 다층적 복지체계를 구축

1) 1층은 국가에 의해 기초보장이 이루어지고, 공공과 민간의 역할분담으로 2층 보장을, 민간의 자발적 참여를 통한 3층 보장을 분담하는 역할분담체계를 구축

나. 국민염금을 기초연금과 소득비례연금으로 이원화하고 이를 통하여 국민연금-퇴직연금-개인연금이라는 이른바 삼층 소득보장체제를 구축

1) 공무원 연금, 군인여금, 사학연금등 직역연금도 이원화하되 국민연금을 기초로 통합

다. 건강보험의 경우에는 우선, 의료보장 개혁을 통해 건강보험의 내실화가 이루어져야 함.

1) 그리고 보충적 민간보험의 활성화를 통하여 공보험의 발전을 저해하지 않으면서 공보험의 재정적 위험을 경감

2) 이와 같은 사보험이 공보험과 선순환 관계를 형성하면서 국민건강보장이 강화되기 위해서는 공보험의 보장성 강화가 전제

라. 산재보험의 경우 보험료율이 사업장의 특성을 제대로 반영하여 결정되지 못함으로써 재해예방의 유인을 제공하지 못하고 있음.

1) 산재보험 취급기관의 다원화를 통해 경쟁체계를 도입하여 보험료율을 시장기능에 맡김으로써 재해발생방지를 위한 노력을 기업 스스로 하고자 하는 유인기능을 내재화

2) 즉, 재해발생율이 상대적으로 높은 중소기업의 경우 이러한 경쟁체계 도입으로 부담이 커진다는 점에서 산재보험의 경우 국가가 기초보장을 책임지고 기초보장의 추가적인 부분은 경쟁체계를 도입하여 취급기관을 다원화

4. 복지전달시스템 개선 문제

가. 복지-노동-교육의 연계체계를 구축

1) 사후적 복지-노동-교육의 연계뿐만 아니라 사전적 연계방안을 모색

2) 사회복지와 기업복지의 연계과정으로서 중앙정부, 지방정부와 민간(기업고 개인)의 역할 재정립이 핵심적 과제

5. 복지행정체제 개편 문제

가. 사회보험 관리운영체계의 전면적 개편 필요

1) 부과징수를 국세청으로 단일화

2) 급여기능을 통합하여 사회보험공단을 하나로 통합. 관리운영은 통합하더라도 각 기금은 독립적으로 운영 가능함.

II. 노동

1. (노사관계 선진화의 3대 요소) ‘노사관계 선진화 방안’이라는 이름으로 작년말에 노동법이 개정되었지만, 노사관계 선진화가 무엇인지 그리고 법개정으로 과연 노사관계 선진화가 보장되는지 의문임. 선진화된 노사관계는 적어도 다음 3가지가 충족되어야 할 것으로 생각됨.

가. 일자리의 양과 질을 극대화 할 수 있는 노사관계

나. 약자인 저임금 근로자를 더 많이 보호할 수 있는 노사관계

다. 원칙과 공익이 지켜지는 노사관계

2. (시장경제 속의 노사관계 정립) 시장과 대립하는 것이 아니라 시장과 같이 가는, 즉 시장경제 속에서 해법을 찾아가는 노사관계 정립이 필요.

가. 경제는 ‘규범적 주장’이 아니라 ‘시장원리’로 결과가 나타나는 영역.

나. 시장경제 틀 안에서 무엇이 진정 노동자를 보호할 수 있는 것인지에 대한 진지한 고민이 있어야.

3. (법과 원칙은 상생적 노사관계의 토대) 상생←신뢰←대화←원칙

가. 상생적 노사관계는 서로간에 신뢰가 쌓여 있어야 가능.

나. 신뢰는 밀도․심도 있는 대화(커뮤니케이션)가 있어야 형성됨.

다. 대화는 ‘대화를 하는 것이 힘으로 해결하는 것 보다 더 문제해결에 유리’한 조건일 때 활발해지는 것.

4. (비정규직 보호를 위한 종합적 대책 강구) 법으로만 해결될 문제가 아님. 노사정 모두 솔직한 태도로 문제의 본질을 직시하고, 종합적 대책을 강구하는데 합의해야 할 것임.

가. 비정규직 문제의 본질은 직능격차(skill gap)에 있음을 인정.

나. 비정규직의 고용, 임금 모두를 지금의 정규직과 동일하게 보장하는 것은 가능하지도 않고, 바람직하지도 않음 (예컨대 ‘비정규직을 정규직으로 전환’ 등의 주장은 정규직, 비정규직 일자리 모두를 잃게 할 수도 있음).

다. 장기적으로 필요한 업무는 정규직으로 전환하여 고용을 보장하되, 임금수준은 스킬의 수준에 맞게 합리적으로 결정될 필요 → 이에 대해 정부는 세금 및 사회보험료 감면 등의 유인책을 제공할 필요.

라. 일시적으로 필요한 업무는 비정규직으로 채용할 수 있는 길을 최대한 열어주되 임금 등 보상에서 (정규직과의) 부당한 차별이 없도록 함.

5. (비정규직 보호 법제도의 정비) 비정규직의 3대유형인 기간제근로자(기간제, 차별금지), 파견근로자(사유제한, 기간제한, 차별금지), 도급근로자(아무런 규제 없음)간의 규제 차이를 합리적으로 재조정할 필요.

가. 현재의 규제 방식은 도급근로자를 ‘해방구’로 만들어 앞으로 도급근로자를 양산하고 비정규직은 보호하지 못하는 결과를 초래할 것으로 예상됨.

나. 기업의 도급근로자 활용 유인을 줄이기 위해 ①positive list 방식의 파견업종 규제를 negative list로 전환하고 ②기간제 근로자의 허용기간인 2년도 직종별로 2-4년으로 유연하게 재조정하는 한편, ③도급근로자에 대해서도 차별로부터 보호할 수 있는 장치를 마련함.

6. (노사정위원회 개편) 합의에 매달리는 위원회 운영방식을 지양하고 정부는 협상자가 아닌 조정자의 역할에 국한.

가. 합의를 원칙으로 하려면 ‘합의도출에 실패하였을 경우의 해결방안’이 전제되어있어야 하는데, 노사정위는 이 조건이 충족되어 있지 않음 (※07.1의 법개정으로 2/3찬성의 의결요건을 두었으나 노사 당사자는 1/2이상의 위원이 의결에 참여해야 한다는 조건이 전제되어 있기 때문에, 노사가 거부권(veto)을 행사할 수 있게 되고 결국은 합의 의결을 원칙으로 하는 것과 실제로 큰 차이가 없음).

나. 합의 도출을 위한 노․사․공익간 대화를 최대한 열어두되, 합의에 도달하지 못할 경우 공익의 조정안을 중심으로 정부가 최종의사결정. 이럴 경우 공익안이 ‘합의도출에 실패할 경우의 대안’이 될 것이므로 오히려 노사간의 합의가 촉진될 수 있음.

7. (노사관계 양극화 해결) 대기업 정규직 노동조합은 자기 조합원 이익만 너무 집착하여 이미 많은 것을 얻었는데도, 파업을 통해 무리한 요구조건을 수용하라고 기업을 압박함. 그러면 이것이 다시 하청단가 인하 압력으로 이어져서 중소영세기업 근로자들의 희생을 가져오는 결과를 초래하고, 또 기업의 투자의욕을 꺾어서 청년들에게 새로운 일자리를 주지 못하며, 설사 일자리가 생기더라도 고용부담이 큰 정규직 보다 비정규직만 늘어나고 있음.

가. 일부 대기업 노조의 무리한 경영참가요구 등을 ‘노조의 부당노동행위’ 조항을 신설하여 규제할 필요.

나. 비정규직 및 중소기업 근로자들이 억울하게 보호받지 못하는 경우를 막기 위해 ‘국선노무사’제도를 시급히 도입함 (※현재 법적근거가 마련되어 있는데 관련 시행령을 조속히 마련할 필요).

8. (취약근로계층 인적자원개발 강화) ‘(가칭)국가인적자원개발기금’의 신설을 제안.

가. 우리나라 직업훈련을 위한 정부 재정 지원은 주로 고용보험을 통해 이루어지고 있는데, 현재의 방식은 정부가 정작 많이 도와주어야 할 ‘중소기업 근로자나 (직업능력 뿐만 아니라 경제능력이 취약한) 취약계층 근로자’에 대해 오히려 정부 지원이 미흡하게 되는 문제를 갖고 있음.

나. 이런 문제를 해결하기 위해,

1) 고용보험료를 일부 인하하는 대신 대기업의 재직근로자 향상 훈련에 대해서는 별도로 지원하지 않고,

2) 고용보험료에 일반회계 출연금 재원을 합하여 ‘(가칭)국가인적자원개발기금’을 조성하며,

3) 동기금으로 중소기업 재직근로자훈련에 대한 지원, 청년층 실업자 및 취약계층 실업자에 대한 개인별 훈련비용 지원뿐만 아니라, 비정규직에 대한 개인별 훈련비용 지원의 재원으로 사용하는 것이 바람직할 것으로 생각.

< 목 차 >

Ⅰ. 복지국가 대한민국의 미래 (윤종훈 ․ 복지국가소사이어티)

1. 상황인식 바로잡기

2. 보편적 복지체계를 위한 복지모형과 그 실현을 위한 정책과제

Ⅱ. 노동양극화 해법 찾기 (이병훈 ․ 중앙대 교수)

1. 해결해야 할 노동문제

2. 노동양극화 해결을 위한 차기 정부의 과제

복지․노사 개혁 (신진보)

윤종훈 ․ 복지국가소사이어티

이병훈 ․ 중앙대학교 사회학과 교수

Ⅰ. 복지국가 대한민국의 미래 (윤종훈 ․ 복지국가소사이어티)

1. 상황인식 바로잡기

가. 민주화 정부 10년, 경제성장에 실패하였는가?

1) 민주정부 집권 1년차 1998년 1인당 국민소득은 7,355 US$.

2) 민주정부 집권 10년차 2007년 1인당 국민소득은 2만 달러를 상회할 것으로 예상되어 국민소득 부분에서 약3배 가량 성장함.

3) 문제는 양적 경제성장이 아니라 민생이다. 민생문제는 곧 사회복지 문제이다.

나. 우리나라는 큰 정부인가?

< 일반정부 지출규모 >

(단위: GDP 대비 %)

국 가	1990	2000	2003	2004	2005	2006	2007
프랑스	49.3	51.6	53.6	53.5	53.9	53.6	53.0
독일	44.5	45.1	48.3	47.0	46.8	45.7	45.0
일본	31.8	38.3	37.6	37.5	37.4	37.6	37.8
한국	20.0	23.9	30.9	30.9	30.9	30.9	31.1
네덜란드	52.5	43.4	47.1	46.6	47.7	48.1	46.6
스웨덴	61.9	57.4	58.7	57.3	57.2	57.1	56.3
영국	42.2	37.5	43.3	43.9	44.9	45.4	45.7
미국	37.1	34.2	36.7	36.4	36.6	36.9	36.6
유로권	48.0	46.4	48.3	47.7	47.9	47.3	46.9
OECD 전체	40.2	39.1	41.3	40.8	40.9	40.9	40.7
자료: OECD, ‘Economic Outlook'

다. 우리나라 복지지출 수준은 과도한가?

< 복지재정지출 현황 >

주: 1) GDP 대비 복지지출비중은 2001년 기준, 한국은 2005년 기준

2) 총재정지출 대비 복지지출(보건+사회보장지출)은 일반정부 기준이며 한국은 2002년, 미국과 덴마크는 2004년, 여타 국가는 2003년 기준임

자료: OECD(2004) ‘Social Expenditure Database’

라. 복지는 성장의 걸림돌인가?

1) 60년대 이후 초기 산업화 단계에서 물적자본 투입 위주의 요소투입형 경제성장모델은 단기간에 압축적 산업화를 이루는데 유효하였으나, 자본의 한계생산성이 감소한다는 수확체감의 법칙에 의해 90년대 이후 그 유효성을 소진함.

2) 1980년대 지식사회에 맞는 신성장론이 탄생함. 기존의 경제성장론에서는 전통적 생산요소인 노동과 자본의 투입량에 따라 경제성장률이 결정된다고 보았지만, 1980년대 대두된 신성장론(Romer)에서는 인적자본과 지식스톡(기술수준에 의한 지적자본)을 경제성장의 내생변수로 간주함으로써 지식기반경제의 도래를 예측함.

3) 지식자본 역시 사람에 의해 축적되므로 지식사회의 신성장동력은 복지와 사회투자로 국민에게 안정된 삶을 보장하고 개개인의 특성화된 창조적 능력을 개발할 때 극대화할 수 있는 것임.

4) ‘경제정책 = 성장’ ‘사회정책 = 분배’라는 이분법적 사고는 낡은 사고방식이며, 지식사회에서는 경제성책과 사회정책이 동전의 양면처럼 일체화되어 성장동력으로 작동하고 있는 것임.

2. 보편적 복지체계를 위한 복지모형과 그 실현을 위한 정책과제

가. 보편적 복지의 의미

1) 신자유주의체제에서의 복지는 극빈층의 생계유지를 목표로 하는 ‘최소한의 복지’에 그치지만, 복지국가에서는 모든 국민이 중산층 수준의 안정되고 건강한 삶을 살 수 있도록 하는 것을 목표로 하는 보편적 복지체제를 지향함.

2) 보편적 복지는 헌법정신임 : 현행 헌법 제34조는 ‘모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.’고 명시되어 있음.

나. 보편적 복지 실현을 위한 사회개발특별법과 사회부총리

1) 1962년에 박정희정권은 경제개발특별회계법을 제정함. 이는 정부의 가장 중요한 역할이 경제개발 관련 투자에 있음을 표명한 것이며, 특별회계를 통하여 정부재정지출의 가장 우선순위를 경제개발사업에 둠

2) 사회개발특별회계법을 제정하여 정부 역할에 대한 패러다임의 변화(경제개발에서 사회개발로)를 천명하고, 재정지출의 최우선 순위를 사회개발에 둠으로써 이러한 변화를 실천적으로 담보함.

3) 특별회계는 국민의 5대 불안(교육, 주거, 일자리, 건강, 노후)의 해소를 중심으로 5~6개 계정으로 구분하여 운용함.

4) 사회개발 총괄 책임자로 사회정책에 관한 예산권을 가진 사회부총리를 신설

다. 보편적 복지의 출발 : 3-fare 복지모형

Jobfare(일자리복지):

<노동시장정책>

- 직업중개 : 3.9조원

- 사회적 일자리 : 12.9조원

- 실업부조 : 4.2조원

- 저출산대책(보육정책):

약40.7조원

Learnfare(학습복지):

<교육혁명과 평생학습시스템 구축>

약40조원

사회적 안정망(Welfare)

- 기초연금 : 약82.7조원

- 건강복지확대 : 약19조원

4년간 총계 : 약 203.3조원

정부 및 예산조직 개편 : 사회부총리 신설

- 예산절감 : 26.4조원

- tax gap : 27.5조원

- 비과세감면 정리 : 19.4조원

- 투명성강화를 위한 조세개혁의

직접적인 세수 효과 : 16조원

계 : 91.3조원

4년간

재정적자 :

112조원

투명성강화를 위한 조세개혁의 중장기적 효과 (지하경제규모 축소) :

GDP 대비 3~4%의 재정수입 자연증가

<국가부채규모의 안정화>

Ⅱ. 노동양극화 해법 찾기 (이병훈 ․ 중앙대 교수)

1. 해결해야 할 노동문제

가. 좋은 일자리의 감소

1) [그림 1]에서 보여주듯이, 정부 통계에 따르면 좋은 일자리로 분류되는 500인 이상의 대기업에 종사하는 취업자의 비중이 지속적으로 감소되어 10% 미만의 수준으로 떨어졌다.

[그림 1] 500인 이상 사업체 취업자 비중 추이 (단위:%)

나. 비정규직의 증가

1) [표 1]에서 예시하듯이, 2006년 현재 300인 이상 규모 대기업의 양질 일자리에 종사하는 노동자의 비중이 전체의 9.5%에 그치고 있는 한편, 남은 90.5% 중에서 55.0%가 비정규직에 속하고 35.5%가 300미만의 중소사업장 정규노동자로 구성하고 있다.

[ 표 1 ]

	수(천명)			비율(%)
	정규직	비정규직	노동자	정규직	비정규직	노동자
1-4인	390	2,694	3,084	2.5	17.5	20.1
5-9인	766	1,809	2,575	5.0	11.8	16.8
10-29인	1,445	1,823	3,268	9.4	11.9	21.3
30-99인	1,795	1,230	3,025	11.7	8.0	19.7
100-299인	1,045	516	1,561	6.8	3.4	10.2
300인 이상	1,466	374	1,840	9.5	2.4	12.0
전규모	6,907	8,446	15,353	45.0	55.0	100.0
자료: 통계청, 경제활동인구조사부가조사

2) 10-29인의 중소기업 근로자들이 받는 임금이 500인 이상 대기업 근로자에 비해 1993년의 86.2% 수준에서 2005년 78.3%로 떨어졌으며, 2006년 현재 비정규직 근로자의 임금이 정규직 노동자가 받는 임금의 절반 수준(51.4%)에 그치는 것으로 나타나고 있다.

다. 고령화로 인한 노동력 공급 부족

1) 65세 이상의 고령인구가 1995년의 5.9%에서 2005년의 9.1% 그리고 2030년에는 24.1%로 급격히 증가하여 노동시장의 인력수급에 상당한 부담 요인으로 작용할 것으로 예측되며, 특히 차기 정부의 임기기간인 2012년에 노동력 공급부족의 문제가 가시화될 것으로 전망된다.

2. 노동양극화 해결을 위한 차기 정부의 과제

가. 비정규보호법의 개선

1) (스페인 등의 유럽국가사례에서 확인되듯이) 중소기업들에서 비정규 근로자의 대량해고를 막고 정규직화를 유도하기 위해 비정규직의 정규직화에 대한 세제-사회보험 감면혜택 등의 정책적 인센티브를 강구-제공하는 것이 바람직하겠다.

2) 도급․하청․파견 등 간접고용의 지위에 있는 비정규 근로자들에 대한 원청 또는 사용사업자들의 고용관계 책임을 강화하는 제도적인 정비를 통해 기존 임시계약직 근로자들을 외주화 또는 파견인력으로 대체하려는 사용자들의 인력활용방식을 억제할 필요가 있다.

3) 비정규직 노동의 과도한 남용을 제한하기 위해서, 그리고 정규직-비정규직의 고용조건 격차를 완화하기 위해서 비정규직 근로자에 대한 차별대우를 효과적으로 근절하기 위해서 차별문제의 제소 주체를 현행법상의 근로자 개인으로부터 근로자대표 또는 노동조합으로 확대하거나 집단제소방식을 허용하는 등의 차별시정 절차를 개선-강화하는 것이 요망된다.

나. 좋은 일자리 만들기

1) 양질의 일자리를 창출하기 위해 민간부문의 경우에는 신성장 사업분야의 육성을 지원하는 산업정책을 강구함과 동시에 기존의 민간 사업체에 대해서는 근로시간단축과 교대제개편에 대한 정책적 지원을 통해 좋은 일자리 나누기가 활발하게 이루어지도록 유도한다.

2) 보건․교육․복지 등의 공공서비스에 대한 사회적 수요가 증대하는 것에 발맞추어 해당 공공부문의 서비스인력을 확보하기 위해 이들 부문에 대한 재정 예산의 투입을 확충한다.

3) 현재 중소사업장-비정규직 근로자들은 자신의 능력개발을 위한 직무훈련의 혜택을 제공받지 못함으로써 주변노동시장의 “덫”에 빠져 있는 것으로 진단되고 있는 만큼, 상향 취업이동의 기회를 보장하기 위해 이들 취약노동계층의 취업능력 증진을 위한 학습기회를 대폭 확대하는 정책적인 접근이 요망된다.

4) 대기업 정규직과 중소기업/비정규직간의 법정외 기업복지 격차가 매우 크다는 점에 주목하여 중소기업 사용자들과 정부-지자체간의 공동 기금출연을 통해 이들 취약노동자가 다양한 노동복지프로그램을 손쉽게 이용할 수 있도록 지역별 노동복지센터를 개설-운영하는 방안을 적극 추진토록 한다.

5) 중소사업장에서 법정 사회보험과 근로기준법의 제공을 준수하지 않은 불법적 노무관리가 만연하고 있는 현실에 비추어 중소사업장-비정규 근로자의 법정 고용-복지조건을 보호하기 위한 근로감독행정능력을 대폭 강화해야 할 것이다.

다. 노동력 공급 확대

1) 고령화에 대비해서 차기 정부는 고령자의 부양부담을 덜고 이들의 취업기회를 확대하기 위해 사회적 일자리를 적극 창출-제공함과 동시에 관련 취업교육을 제공하는 고령자 직업훈련프로그램을 확충해야 할 것이다.

2) 노동력 공급문제를 타개하기 위해 여성 인력의 경제활동참가와 고용확대를 유인하기 위해 직장내외에 보육/탁아시설의 의무적 설치-운영을 강제하는 등 일-가정 균형을 위한 고용여건을 강화토록 함과 동시에 기존 남성가구주 중심의 고용-복지체제를 향후 부부맞벌이 가구에 맞추어 전환-개편하도록 가사-육아에 대한 양부모의 책임을 지원하는 근무여건을 제도적으로 마련-제공하는 것이 요망된다.

3) 급속한 고령화 추세에 따라 불가피하게 향후 이주노동력에 대한 의존도가 크게 증대될 것을 고려하여, 이주노동자들의 사회 적응과 경제활동을 효과적으로 관리-지원하기 위한 이주노동자대책기구의 설치-운영을 적극 검토할 필요가 있다.

라. 노사관계의 안정화

1) 차기 정부는 우리 노사관계의 안정화를 위해 산별교섭체계의 ‘연착륙’을 위해 정책적인 지원을 제공할 필요가 있으며, 또한 노동양극화의 치유수단으로서 산별협약의 효력확장을 위한 제도적 보완을 추진할 필요가 있다.

2) 노사정위원회가 참여정부 시기에도 거의 유명무실한 기구로서 전락되어 이렇다할 기능을 수행치 못하고 있다는 점을 감안하여 사회양극화의 해소를 위해 기존의 노사정협의 틀에서 시민사회단체대표의 참가를 확대-보장함으로써 사회 구성원들의 다양한 이해관계를 반영하는 민주적 대표성과 정책협의 생산성을 제고하는 것이 요망된다.

< 목 차 >

교육개혁 Ⅰ (이명희 ․ 공주대 교수)

Ⅰ. 학교 선택권 보장 문제

Ⅱ. 저소득층 지원 문제

III. 교원조합의 정상화 문제

교육개혁 Ⅱ (박정수 ․ 이화여대 교수)

Ⅰ. 문제의 인식

Ⅱ. 국내대학의 현황과 문제점

Ⅲ. 정책방향

Ⅳ. 대학의 경쟁력강화방안

Ⅴ. 교육행정시스템개혁

교육개혁 (신보수)

박정수 ․ 이화여자대학교 행정학과 교수

이명희 ․ 공주대학교 교수

교육개혁 Ⅰ (이명희 ․ 공주대 교수)

Ⅰ. 학교 선택권 보장 문제

1. 교육의 이상적인 시스템

가. 학교가 학생의 다양한 교육수요에 상응하는 ‘맞춤교육서비스’를 제공할 수 있는 시스템

1) 학생의 다양한 교육수요에 대응하여 특성화된 다양한 학교가 존재할 것

2) 학생은 자신의 교육수요를 최대한 만족시킬 수 있는 특성화된 학교에 입학할 수 있을 것

3) 특성화된 학교는 개별 학생의 교육적 수요에 맞춰 맞춤 교육 서비스를 제공할 수 있을 것

나. 학생이 원하고 필요로 하는 ‘교육 서비스’를 선택적으로 받을 수 있는 시스템

1) 일정지역(학교)에는 다양한 교육수요에 대응한 특성화된 다양한 교육 서비스를 제공할 수 있는 교사가 있을 것

2) 학생은 학교를 자유롭게 선택할 수 있을 뿐만 아니라, 자신이 필요로 하는 교육 서비스를 제공하는 교사를 자유롭게 선택할 수 있을 것

- ‘학교 선택권’의 개념보다는 ‘교육 서비스 선택권’의 개념이 보다 적극적으로 적용됨(핀란드 형)

2. 우리나라의 현황 및 문제점

가. 초등학교

1) 공립 초등학교는 표준화된 학교, 표준화된 교육 서비스를 상정하고 있으며, 근거리 배정 원칙이 적용됨으로서 학생과 학부모는 학구를 선택을 통해 학교를 선택할 수 있음

2) 사립 초등학교는 표준화된 교육 서비스를 기준으로 자율적 학교 운영을 허용하고 있음

나. 중학교

1) 공사립 불문하고 표준화된 학교와 표준화된 교육 서비스를 상정하고 있으며, 학생과 학부모에게는 중규모의 학구 선택권만이 허용되고 학교선택권이 없음

2) 최근 예외적으로 특수목적고교의 중학교 과정(국립국악학교, 청심국제학교 등), 자율 중학교(전북 완주의 화산중학교)가 극소수 인정되고 있음

다. 평준화 지역 고등학교

1) 특수목적고, 일반계 고교, 전문계고교로 서열화 되어 있음

2) 특수목적고의 경우 학교 특성화, 특성화된 교육 서비스가 허용되고, 학생과 학부모의 학교선택권이 허용되어 특권화 되어 있음

3) 일반계 고교는 표준화된 학교와 표준화된 교육 서비스를 전제로 하고 있으며, 학구 선택권조차도 불완전하게 허용되고 있음

4) 전문계 고교의 경우 표준화된 학교와 표준화된 교육 서비스를 기준으로 운영되며, 학부모와 학생의 학교선택권이 허용되고 있음

라. 비평준화 지역 고등학교

1) 특수목적고, 일반계 A, 일반계 B, 면지역 소규모 일반계 및 전문계 고교로 서열화 되어 있음

2) 일반계 고교는 표준화된 학교와 표준화된 교육 서비스를 전제로 학생과 학부모의 학교 선택권이 허용되어, 학교간 서열화 보다는 지역간 서열화의 경향이 상대적으로 강함

3. 헌법에서 보장하고 있는 ‘능력에 따른 교육의 기회 균등’의 문제

가. ‘능력’을 학생의 학업성적, 학부모의 경제력, 학생의 특기 및 적성 등 어느 것으로 파악하느냐의 문제가 있으며, 원칙적으로 3가지의 경우를 모두 인정하면서 균형을 이루는 것이 요구됨.

나. 국가․사회적으로는 학업성적과 특기 및 적성을 적극적으로 인정하여 학교를 특성화할 필요가 있으며, 학교 선택권을 보장하는 방향에서 정책 수립

다. 학부모의 경제력에 따른 학교 특성화도 완전히 부정할 것이 아니라, 국가의 개입을 전제로 허용하는 것이 바람직함

라. 산업화 시대에 확립된 ‘표준화된 학교’와 ‘표준화된 교육서비스’의 제도는 낡은 체제로서 시급하게 폐기되어야 할 것임

마. 중학교와 평준화 지역 일반계 고등학교의 경우, 학업성적, 경제력, 특기 및 적성 등 어느 경우도 고려되지 않고 있어 위헌의 가능성 있음

4. 개선을 위한 정책

가. 초등학교

1) 공립 초등학교의 경우 현재의 골격을 기본으로 하되, 지역사회의 적극적인 참여를 유도하고 지역사회별 특성화를 도모함

2) 사립 초등학교의 경우 표준화된 교육서비스 개념을 철폐하여 학교별 특성화를 허용하고, 노블리스 오블리제 관념에 근거한 사회적 봉사와 기여 및 기부에 대한 의무감을 기를 수 있는 교육의무 부과

3) 초등사립학교부터 글로벌 네트워크에 의한 국제적 인재 양성 교육 체제를 도입하여 학교선택권을 국제적으로 허용

나. 중학교

1) 공립 중학교는 현행체제를 기본으로 하면서 학교별 특성화를 허용하는 한편, 학구(기초자치단체)별 학교 선택권 허용

2) 사립 중학교의 경우는 사학재단의 선택에 따라 특성화된 자율학교 허용하고, 노블리스 오블리제 관념에 근거한 사회적 봉사와 기여 및 기부에 대한 의무감을 기를 수 있는 교육의무 부과

3) 사립 중학교의 일부를 글로벌 네트워크에 의한 국제적 인재 양성 교육 체제 속으로 편입을 지원하여 학교선택권을 국제적으로 확대

다. 고등학교

1) 중․고 일관 학교를 확대하고 ‘조기 진급제’와 ‘단위 취득제’를 허용하며, 학교 내 교육서비스 선택권을 적극 권장

2) 고교의 선택 과정(고2-3학년)은 진학 및 진로와 연계한 교육과정 운영 및 학교를 뛰어 넘는 교육서비스 선택권 허용

3) 사립고교의 경우 자율화를 허용하고, 학생과 학부모의 학교선택권 및 학교의 학생 선발권을 허용

4) 사립 고등학교의 일부를 글로벌 네트워크에 의한 국제적 인재 양성 교육 체제 속으로 편입을 지원하여 학교선택권을 국제적으로 확대

5) 중소도시 및 농어촌 지역의 공립고교는 지역사회와의 협력 및 연계를 통한 특성화 추진

- 도시지역 공립학교 핀란드 모델, 사립학교는 자율화 및 국제화, 중소도시 및 농어촌 지역은 지역별 특성화

Ⅱ. 저소득층 지원 문제

1. 현황 및 문제점

가. 영유아 및 초등학교

1) 부모의 무관심 및 무지, 그리고 양육 포기로 인한 방치 아동 다수 존재

2) 장애 아동의 조기 판별 및 지원 정책 부재

3) 부모 및 보호자로부터 학대 받는 아동 다수 존재

4) 기초학력 부진 아동에 대한 대응 미흡

나. 중고등학교

1) 저소득층 학생의 불량 및 비리 청소년화 경향

2) 저소득층 가정의 학습 환경 열악

3) 진로 및 상담교육의 형식화

4) 저소득층 학생의 특기 및 적성 교육 부재 혹은 불충분

다. 고등교육

1) 장학금 및 학자금 융자 제도 불충분

2. 개선을 위한 정책

가. 영유아 및 초등학교

1) 장애 아동 조기 판별제도 도입 및 국가․사회적 지원제도 마련

2) 통․리장의 지역교육위원 임명 : 교육 방치 아동, 학대 받는 아동 파악하여 지역교육청(지역교육지원센터)에 보고

3) 지역교육청 단위로 교육복지사 설치 : 교육 방치 아동, 학대 받는 아동, 기초학력 미달 아동 파악 및 필요로 하는 교육 서비스와 양을 판단하여, 지역교육책임자 및 자치단체장에게 보고

4) 지역교육책임자 및 자치단체장은 적절한 교육적 처방 집행하고, 지역 주민에게 성과 보고

- 교육복지를 위한 보고 및 서비스 체계 : 지역교육위원(보고) ⇒ 교육복지사(판단) ⇒ 지역교육책임자 및 자치단체장(처치 및 성과보고) ⇒ 지역주민

나. 중고등학교

1) 지역교육위원의 불량 및 비리청소년 파악 및 보고

2) 지역별 선도위원회(지역유지, 교사, 상담사, 경찰 등으로 구성) : 적극적 생활지도, 상담지도, 봉사활동의 실시 및 지원, 선도 결과 지역 주민에게 보고

3) 기본생활습관지도 및 진로지도 강화, 민주시민교육 및 시장경제교육 철저

4) 저소득층 중등학생을 위한 지역단위 기숙사 설립(예, 가칭 ‘서울 꿈나무 학사’) : 숙식 및 기본 생활비 보장, 기본학습보장 지도, 특기․적성을 살리는 교육서비스 제공 등

5) 기숙형 공립학교 도입 : 법인 조직에 의한 유연한 운영, 방과후 학교와 연계운영으로 기본학습 보장 및 특기․적성 교육

다. 고등교육

1) 저소득층을 위한 교육할당제 도입(10-20%)

2) 원하는 학생 모두에게 학자금 및 생활비 무이자(혹은 저리) 융자

Ⅲ. 교원조합의 정상화 문제

1. 현황 및 문제점

가. 이익집단의 기득권 유지 경향 강화

1) 무사안일, 편익일변도 주의 경향 : 연구학교지정신청 거부, 농산어촌 우수고등학교 지정 신청 거부, 교포족 확대 등

2) 경쟁주의적 교육운영에 대한 무조건적 거부 : 교원평가 반대, 성과급제 반대 및 반환 운동, 전국적 학성성취도평가 반대 등

나. 이념적 및 정치적 편향 활동

1) 수업에서 이념적 및 정치적 편향 활동 : 계기 수업을 통한 편향교육, 교육과정및 교과서에서 벗어난 편향 교육 등

2) 정치성향의 이념 편향적 단체활동 : 반 FTA 집단연가투쟁 등

3) 사회경제적 지위향상 및 근무여건 개선활동의 이념화 : 노동 생산성 및 서비스의 질  향상의 대가로서 사회․경제적 지위 향상 요구 관념 희박화, 무조건적 업무 경감 및 정원 확대 요구 경향

다. 교육 정책에 대한 과도한 반대 및 관여

1) 특정 정책에 대한 무조건적 반대 경향 : NEIS 반대, 교원평가 반대, 학업성취도 평가 확대 반대, 교육개방 반대, 특목고 및 자사고 확대 반대 등

2) 특정 정책에 대한 무조건적 옹호 경향 : 평준화정책의 무조건적 옹호, 고교등급제 무조건적 옹호, 입시전형에서 내신반영비율의 무조건적 확대 주장 등

라. 학교장의 권한 및 사학재단의 권한에 대한 침해

1) 학교경영권에 대한 제한 없는 참여 주장 : 인사권 침해, 교육정책 및 학교운영 의제를 단체 교섭 안건으로 상습 상정

2) 교사의 교육권에 대한 지나친 확대 해석 등

2. 개선을 위한 정책

가. 학부모 교육권의 재확인 및 확립 : 교육의 근원적 주체인 부모의 교육권에 대한 재인식, 부모 및 부모 단체의 지위 및 권한 부여 필요

1) 보장되어야 할 학부모 교육권의 구체적 내용

- 기초적 권리 : 교육상 평등한 대우를 받을 권리, 알 권리, 적정한 절차적 처우를 받을 권리 등

- 능동적 권리 : 공교육운영에 대한 참가권, 학교교육의 공동 형성권, PTA 참가권 등

- 소극적 권리 : 가정교육의 자유, 私學 설치의 자유, 학교선택 및 교육내용의 선택권 등

- 적극적 권리 : 중립적 학교교육을 요구할 권리, 교육의 조건정비를 요구할 권리, 교원인사에 관한 요구권

나. 학부모의 새로운 역할에 대한 사회적 인정

1) 학부모는 자녀가 지니고 있는 적성과 특기를 발견하여 그것을 계발할 수 있는 교육의 기회를 제공해야 함

2) 교육의 질 향상을 위한 교육개혁에 원동력 제공

다. 국민의 헌법적 권한인 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성에 대한 엄정한 해석 : 교육정책의 자주성, 학교의 자주성, 교사의 자주성, 전문성 미흡 교사의 발견 및 처우, 교육정책의 정치적 중립성과 교육활동의 정치적 중립성 구별

라. 교사의 교육권에 대한 재인식

1) 교사의 교육권은 교육이 본질적으로 타율적 획일화와는 거리가 멀기 때문에, 교원의 교직 수행에 있어서 스스로 교육적 판단과 고유책임 하에 행위하고 결정할 수 있는 직무영역임

2) 공교육 체제하에서 교사의 권리로서 교육의 자유는 교사 개인의 기본적 인권인 학문의 자유나 표현의 자유에서 직접 유래하는 것이 아니고, 친권자에 대신해 학생을 교육하는 전문가로서 교사의 사회적 직책에서 유래

3) 교사의 전문성이 입증되고 또 인정받지 못하면 교사의 교육권 자체가 성립되지 않음

4) 국가권력 등의 부당한 간섭을 배제한다는 의미에서는 친권자의 교육권과 같은 성질을 갖지만, 학생 및 친권자에 대한 관계에서는 제한을 받음

5) 대학 교수는 헌법상의 개인적 자유권을 가지며 학문 및 교수의 자유를 향유하지만, 교사의 교육권은 결코 개인적 자유권이 아니며, 학교의 목적, 학생의 이익 실현을 위해 용인되는 권한, 즉 교원의 自利를 꾀하는 권리가 아니라, 학생의 이익을 도모하는 承役的 권리

6) 교원의 직무는 국가, 지방자치단체, 학교법인 등에 부탁된 국민의 교육주권과 부모의 교육권이, 그리고 나아가 그 조직체 내부에서 교원에게 授權된 것으로서 배분된 직무 권한 임

7) 학교교육의 장에서 교사의 종교활동, 정치활동, 노동활동은 그 자체가 부모의 자녀교육에 대한 권리와 자유를 침해하는 것이 되기 때문에 마땅히 제한됨

마. 학부모의 학교 참여 확대 및 강화

1) 학교참여란 당해 학교에 아이를 보내는 보호자 혹은 그 대표가 학교의 의사 형성에 관여하고, 그 교육 의사를 반영하는 것

2) 공교육으로서 학교는 본래적으로는 부모의 교육의무를 공동화한 것이며, 따라서 부모의 교육권이 아이의 교육에 있어서 최상의 권한이며, 부모의 교육의사를 실현하여야 하는 것은 당연

3) 학교참여의 종류 : 자녀 학교 및 학급의 수업 참관, 학교 행사 참가 및 협조, 학교 및 교사에 대하여 자녀의 교육과 관련한 요청, 학교의 역점 교육사업에 대한 의견 반영,  학교 및 학급 운영과 관련한 회의 참가, 교육수요자로서 학교평가 및 교사 평가 참가, 자녀학교의 교육활동 및 성과에 관한 교육정보 요구 등

바. 법집행의 엄격화 : 조합의 본래적 역할 범위내의 단체교섭만 인정, 교원의 단체 활동 금지 등

사. 교원의 사회적․ 경제적 보상 체제 확립

1) 교육서비스의 질 및 학교교육에 대한 기여 측정하여 이에 상응하는 보상 체제 확립

2) 관리자를 상회하는 경제적 보상 및 사회적 지위의 여지 마련

교육개혁 Ⅱ (박정수 ․ 이화여대 교수)

Ⅰ. 문제의 인식

지식경제사회로의 전환기에 있어 국가의 핵심 지식 인프라이자 국가경쟁력의 원천으로서 대학의 역할이 증대되고 있다. 세계의 일류기업, 인력들이 우수한 대학이 소재해 있는 혁신의 중심지(centers of excellence)를 향해 이동하고 있다. 대학의 역할과 운용방식, 시장구조도 빠르게 변하고 있다. 상아탑 모형이 쇄락하고 실용주의적 성향이 강화되는 추세이며, 상업적 모형이 대두되는 가운데 국제화․세계화가 진전되고 대학 간 및 대학-외부기관간의 제휴가 증가하고 있다. 다양화․노령화되는 교육 수요자의 편의를 위하여 원격교육이 확산되며, 고등교육기관을 포함하는 다양한 사업자간에 치열한 경쟁이 전개되고, 사업자간에 다양한 제휴관계가 형성되고 있다.

선후진국을 막론하고 세계 각국의 대학혁신 경쟁이 본격적으로 전개되고 있다. 모든 선진국들이 대학의 근원적인 개혁 내지 전환을 추구하고 있다. 일본의 도야마 플랜(국립대 독립법인화), 독일의 사립대학 도입, 영국의 학생교육비 부담 인상, 싱가포르의 해외 유수대학 초치 내지 공동프로그램 운영, 후발국인 중국의 경우 대학 초고속 팽창과 구조조정이 병행(2․11공정)되고 있다. 그러나 모든 국가들은 각각의 고유한 문제에 직면하여 아직도 문제 해결에 난관을 겪고 있다. 프랑스, 독일 등은 고등교육 수요는 급격히 확대되고 있으나 이를 위한 재원 부족, 미국은 대학 경쟁력은 세계 독보적인 지위이나, 최상위 대학 입학경쟁 가열, 등록금 급등, 이로 인한 교육기회의 격차 확대 등의 부작용 심화를 우려하고 있다.

Ⅱ. 국내대학의 현황과 문제점

대학부문은 ‘90년대 중반 대학설립 자율화 조치 이후 급팽창해 현재 양적인 포화, 초과 공급 문제가 심각한 가운데 다수의 대학이 침체 상태를 보이고 있다. 전문대학은 물론 국립대학을 포함한 다수의 지방대학들이 심각한 경영난에 직면하고 있는 것이다. 문제의 연원을 차치하고 이를 방치할 경우 조만간 심각한 사회문제로 대두될 가능성이 높다.

우리 대학은 상아탑 모형의 전통이 강하여 지역산업, 지역사회와의 관계가 미미하다. 현장 적합성이 저조하여, 직능 및 직업 불일치 문제, 청년실업 문제 등이 심각하며, 이러한 상황을 반영하여 IMD 등의 조사에서 대학경쟁력은 최 하위권에 속하는 것으로 나타난다. 관료적 규제 요인이 강인한 가운데, 만성적인 재원 부족 상태가 지속되고 있다. 대학의 행․재정․학사 업무 전반에 관한 공식․비공식적 규제가 잔존한다. 그간의 규제개혁 조치로 대학의 자율권이 신장되었으나, 아직도 대학교육의 의사결정이 여전히 정부의 행정지도에 크게 의존하고 있다. 대학의 자체 혁신의지나 역량이 미흡한 상태이며 다수 사학은 경영의 투명성, 즉 지배구조 문제를 안고 있다.

대학에 대한 정부투자가 빈약할 뿐 아니라 정부의 재정지원은 국립대학에 치중되어 사립대에 대한 지원은 미미한 실정이다. 대학에 대한 정부투자는 GDP의 0.3%로서 OECD 평균(1.0%)을 크게 하회한다. 전체 예산에 대비한 교육비 지출 규모는 선진국에 비해 상대적으로 높으나 고등교육 부문에의 투자는 전체 교육예산의 4.8%('05년)에 그치고 있다. 대학의 특성화와 다양화, 대학(원)의 교육역량 강화, 기술인력양성 등 고급인력 부문에 대한 투자비중은 2005년 전체 인적자원개발예산의 27.6%에서 2009년 22.4%로 낮아질 전망이다. 지원방식도 단위 기관 중심이거나 평가체제가 미숙하여 지원의 효율성, 효과성 면에서 문제점이 많다. 대학 예산의 등록금 의존도가 매우 높은 상태에서 저소득층 가계의 학비 부담률이 더 높은 역진적인 교육비 부담 구조를 보인다. 대학생 학비지원은 GDP의 0.03%로 OECD 평균(0.25%)을 크게 하회하며 역진적 대학 교육비 부담 문제에 대한 문제 인식조차 아직 저조한 실정이다.

Ⅲ. 정책방향

대학의 자율운영권을 저해하고 있는 잔존 행정규제를 걷어내고, 관련 법규 등의 정비를 통해 대학의 책임경영제도 기반을 구축하여야 할 것이다. 민간 및 대학자체 투자재원을 확보하고, 지원사업 목적에 맞는 재정지원 제도의 원칙을 수립하여 유사한 목적과 성격의 사업을 통합하는 등 지원체계를 단순화해야 한다. 대학개혁에 관한 종합적인 청사진과 미래 비전을 갖고 재정지원 확대와 규제개혁, 제도 및 구조개혁을 병행추진해야 한다.

Ⅳ. 대학의 경쟁력강화방안

대학 자율화, 구조개혁, 경쟁적 시장환경 조성을 위해 국공립․사립, 수도권․지방대, 일반․특수․전문대학을 망라한 국내 고등교육 전체에 대한 장기 발전계획 및 이를 실현하기 위한 종합적인 재정지원 방안을 수립하여 일관된 방향의 구조개혁을 추진한다. 국립대학의 경우 통폐합 및 독립법인화를 통한 경쟁력 강화를 유도하는 한편 대학 정보공개 및 인증․평가제도를 도입한다. 지방교육자치제도의 개편일정과 연동하여 관련 제도를 정비해서 대학발전에 대한 지역정부의 역할을 증대시킨다. 또한 규제개혁 차원에서 기업경영 수준의 대학운영이 가능하도록 제도를 정비하고, 투명경영을 위한 지배구조 개선을 전제로 사립대에 대한 세제, 재정지원을 확대하여 국공․사립간 공정경쟁 환경을 조성한다. 대내 시장을 개방해 민간의 특수대학 설립을 적극 유도하고, 산업체․연구소 주관의 강좌나 학위프로그램을 활성화 시킬 수 있도록 관련 제도를 정비하여 대학의 사회수요 부합도 증진을 위한 산학연 연계를 강화한다. 교육시장을 대외에 개방함으로써 선진국 우수대학 및 교육프로그램, 우수인력을 적극적으로 국내에 유치한다. DDA 교육서비스시장개방과 관련하여 전향적인 차원에서 전략적․단계적으로 대학시장을 대외에 개방하고 질적 수월성을 제고하여 외국 유학생을 적극적으로 유치한다. 경제자유구역 및 경제특구 내 ‘외국인교육기관’을 적극유치하고, 국내대학의 해외대학간의 공동프로그램의 내용을 심화하고 확산시킨다.

특성화․전문화를 위한 투자 재원 확충 및 재정지원제도를 정비한다. 정부재정을 확대하되 이를 보완하여 민간 및 대학의 잠재적 투자 재원을 최대한 흡수한다. 재정 재원, 자체조달(보유 자산 사업화)재원, 민간투자 재원(BTL, R&D, 기부금)간의 새로운 삼각구도를 정착시킨다. 지원제도를 정비하여 지원사업 내용과 체계를 단순화시키고, 체계적인 성과평가체제와 개인 중심의 지원체제를 구축하고, 저소득층 자녀 학비지원 확대 등으로 투자의 효율성과 형평성을 제고한다. 교육부, 과기부, 산자부, 정통부 등 다수부처가 운영하고 있는 대학 및 산업체에 대한 각종 지원사업을 연계하고, 과제선정 및 성과관리에 관한 일관된 원칙과 기준을 정립하여 체계적인 성과평가체제를 구축한다. 또한 대학에 대한 직접적인 지원을 점차 줄여 나가고, 우수 교원에 대한 직접 지원 및 학생에 대한 직접 지원(장학금, 학자금대여 등)으로 학생의 선택과 시장 수요에 부합한 우수한 교원과 학생을 유치하는 대학에 간접 지원되는 방식으로 대학 간 경쟁 유도를 통해 효율성 및 질적 향상을 도모한다.

대학에 대한 재정투자의 획기적 증대에 앞서, 주요 사업을 망라하는 ‘합리적 평가체제’, 엄격한 ‘투자성과관리체계’를 구축해 나가는 일이 선행되어야 한다. ‘평가에 의한 차등지원’이 늘고 있으나, 규제성 평가가 많고 단위 기관 중심의 지원체제이며 각종 사업에 대한 평가체제가 미숙하여 지원의 효율성, 효과성이 저조하며 고등교육 재정투자 증액에 대한 납세자의 동의를 구하기 어려운 실정이다.

대학 성과평가제도 혁신을 위해서는 개별대학의 자율성 신장을 극대화하는 방향으로 평가정책을 재설정하고, 평가의 기준 및 방법 등도 이러한 방향에 따라 재정립 하여야 한다. 현재는 평가 기준이 법률로 명확히 규정된 것도 아닌 상태에서 교육부 권장정책의 채택여부가 평가기준으로 설정되는 경우가 많아, 평가가 강제성을 띤 규제로 작용해 또 다른 획일화를 낳는 상황(Perform to the Standard)이다. 예컨대 '학부제, 교수업적평가제도, 연봉제, 성과급제, 입시제도' 등과 같은 제도들은 평가제도에 의하여 사실상 강제된 사례로 볼 수 있다. 한편, 대학단위의 지원보다는 연구팀 및 연구자 개인의 연구지원을 늘리고 연구성과 개선을 중심으로 평가하는 것이 필요하다. 대학단위로 지원하는 ‘교육부 대학기반조성, 국립대 기자재, 지방대학 특성화, 교육개혁추진 우수대학’ 등의 재정지원 사업은 연구성과 개선과 별다른 관계가 없거나 오히려 연구성과를 악화시키는 결과를 초래하는 경우가 발생할 수 있기 때문이다.

Ⅴ. 교육행정시스템개혁

초중등교육에 관한 시도교육청과 지방정부간의 역할 분담체제를 정착하고, 지방대학에 대한 광역 지자체의 역할을 강화하여야 한다. 지자체는 설비투자, 중앙정부는 학비․연구비 지원을 주로 담당하는 이원적 구조로의 이행을 목표로 하여 교육행정제도(지방교육재정조정제도, 교육세제, 지방교육자치제 등)를 단계적으로 개편함으로써, 초․중등․대학부문을 막론하고 지역 내 교육투자재원 조달 및 집행에 관한 광역 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하여야 한다. 아울러 지자체가 스스로의 판단에 의해 교육을 주축으로 한 지역 발전을 도모할 수 있도록 하기 위한 ‘교육특구’ 모형을 조기에 도입하고 확산시켜야 한다.

민간투자와 정부투자간의 보완성을 강화하고, 재정사업 전반에 대한 체계적인 성과관리제도를 정착시켜야 한다. 향후 정부 재정에서 그 사업비중이 높아질 것으로 예상되는 융자, 투자, 보조사업(민간 및 지자체)을 포함하여 공공재원과 민간재원을 최대한 효과적으로 동원하기 위한 종합적인 방안을 모색할 필요가 있다. 이를 위해서는 민간의 자발적 투자재원(학부모의 학비부담 여력, 민간기업의 연구개발 및 잠재적 교육투자 재원 등)을 최대한 흡수하고, 정부는 국가재정이 책임지는 국공립학교의 질을 높이고 교육기회의 격차를 해소하는 데 집중 노력하여야 할 것이다. 또한 다양한 민관협력(Public-Private Partnership: PPP)의 새로운 투자방식이 주는 기회를 최대한으로 전략적으로 활용하여 투자재원 확충과 효율화의 목표를 동시에 달성해야 한다. 아울러 사업평가 중심의 중립적인 조직인 ‘고등교육평가원’의 설립을 검토하는 등 성과관리제도 정착을 위한 별도의 재정지원 하에 관련정보 및 평가인프라(D/B, 인력, 제도)를 조속히 정비한다.

중앙과 지방의 공공부문 인력 실태에 대한 기초분석을 실시하고, 이를 바탕으로 지역 인력강화를 위한 전문교육프로그램 확대, 공공부문 인력재배치 등을 포함한 종합계획을 조속히 수립해야 한다. 지방화․분권화가 국정과제로 추진되고 있으며, 인적자원개발과 관련해서도 RHRD(Regional Human Resource Development), RIS(Regional Innovation System) 등이 정책화되고 있으나, 아직 지자체의 정책기획 및 관리능력이 미흡하며, 이에 대한 종합적인 대책도 수립되어 있지 않은 실정이다. 지자체의 인력강화 문제는 현재 공공부문 인력개발과 관련하여 최대의 현안이라 볼 수 있지만, 현 상태대로는 크게 개선될 가능성이 없으며, 이로 인해 분권화가 지연되든지 아니면 기초여건이 미비된 상태하의 분권화로 인해 커다란 부작용이 발생할 위험성이 높다. 따라서 지방정부의 정책 역량 제고(Capacity building)가 반드시 필요하다.

교육 인적자원정책 관련 주요 의사결정 및 구조개혁에 관한 새로운 접근방법을 모색하고 이를 정착시키는 것이 필요하다. 재정지원 확대와 제도․구조개혁을 병행 추진하고 이를 통합한 종합적인 청사진 하에 일괄타결(Fast track) 방식의 법령 제․개정 방식도 고려해 봄직하다. 투자와 구조개혁 간의 선후관계에 관한 소모적인 논쟁을 종식하고 복잡한 이해관계로 인해 개별 법령 통과가 어려운 현실을 감안하여 여러 관련 법안을 모아, 이해관계를 중화시켜 일괄 타결하는 방안을 검토해야 할 것이다. 또한 교육인적자원부의 초중등교육 관련 기능과 대학 및 인적자원개발 관련기능을 분리하여 ‘인적자원개발체제’는 후자에만 집중하고, 전자는 별도의 중앙조직이 지방당국과 적절히 역할을 분담하여 관할하게 하는 방안을 고려해 보아야 할 것이다.

< 목 차 >

교육정책 개혁 Ⅰ (김호기 ․ 연세대 교수)

I. 한국 교육의 선 자리, 갈 길

II. 교육개혁 7대 과제

1. 교육비 무상화로 교육차별 해소

2. 대학입시 개혁으로 사교육 해소

3. 창의력과 희망을 키우는 행복한 학교 정책

4. 대학 서열 혁신과 연구 거점대학 육성

5. 평생학습과 직업교육 체제 혁신

6. 사회적 교육 협약

7. 관료주의적 행정을 21세기형 지원시스템으로 재편

교육정책 개혁 Ⅱ (김규원 ․ 경북대 교수)

Ⅰ. 우리나라 교육문제의 핵심 내지는 본질은?

Ⅱ. 교육정책의 근간과 바람직한 목표는?

Ⅲ. 요컨대, 이번 토론회에서 제시된 의제들은 ‘숲’보다는 ‘나무’에 주목...

Ⅳ. 먼저 학교선택권 및 학생선발권 보장 문제는...

Ⅴ. 대학의 상향평준화가 기존 교육문제에 대한 만병통치약은 아니더라도...

Ⅵ. ‘교육받는 일(그리고 교육하는 일)’이 국민에게는 권리와 의무이기 이전에...

Ⅶ. 현실적으로 학교서열이나 과잉교육열 따위의 시장실패를 바로잡기 위해...

Ⅷ. 이러한 혁명적인 정부조직개편과 같은 제도적 장치를 구축하기까지는...

Ⅸ. 국립대 법인화 추진에 관해서는 원론적으로 필요하다고 인식하지만...

Ⅹ. 대학의 M&A에 대해서도 원칙적으로 수용하는 입장이지만...

Ⅺ. 저소득층에 대한 교육기회를 보장하기 위해서는...

교육개혁 (신진보)

김호기 ․ 연세대학교 사회학과 교수

김규원 ․ 경북대학교 사회학과 교수

교육정책 개혁 Ⅰ (김호기 ․ 연세대 교수)

I. 한국 교육의 선 자리, 갈 길

1. 선 자리

가. 공교육 위기

나. 대학 서열화

다. 입시 및 사교육 부담

2. 갈 길

가. 교육비 무상화

나. 대학입시 개혁

다. 새로운 교육과정

라. 대학서열 혁신

마. 전문가 우대 정책

II. 교육개혁 7대 과제

1. 교육비 무상화로 교육차별 해소

가. 초․중․고․대 학생 1인당 700만원씩 투자

1) 2007년 현재 초중고생에게 300만원씩 투자하는 수준

2) 영국은 학생 1인당 공교육비 1,000만원 투자

나. 0세 ~ 만5세 : 전면 무상보육·교육실시

다. 보통교육 국가책임

1) 고등학교까지 무상교육 전면 실시 (2009년까지)

2) 방과 후 학교 무상교육 확대

3) 초중고 급식비, 학교운영비, 학습준비물비 등 정부 부담으로 전환

라. 장애아 특수교육 실질적 확대

1) 유아부터 대학까지 무상교육 실시

마. 대학생에 대한 학비 지원 대폭 확대

바. 교육복지투자우선지역사업 대상 : 중장기적으로 전국 시․군․구 지역으로 확대

2. 대학입시 개혁으로 사교육 해소

가. 대학입시를 개혁하여 초․중․고생이 입시 사교육에서 벗어나 학교 생활에 집중할 수 있는 환경을 조성

나. 대학은 학생의 성적뿐만 아니라 창의력, 적성 등을 종합적으로 판단하여 전형

1) 내실화된 학교생활부에 기록된 학업 성적, 개성과 특기, 봉사활동, 리더십, 등 다양한 요소를 판단하여 신입생을 선발

다. 입학 관리 역량 강화에 필요한 경비 재정 지원 : 학생의 전형 비용 부담 경감

라. 본고사, 논술 등 대학별 ‘입시’는 글로벌 스탠다드에 맞게 금지

마. 수능을 대신하여 고교졸업자격시험 도입

1) 고교졸업자격시험은 통과 여부를 결정

2) 초중고 공교육 과정을 충실히 이수했는지를 판단하는 수준의 난이도를 유지하여 과중한 입시부담, 사교육 부담을 제거

바. 투명한 내신평가제 강화로 내실화된 학교생활부를 반영

1) 교과 성적 뿐만 아니라 개성과 특기, 봉사활동, 리더십, 경험과 태도를 충실히 기록하도록 내실화

2) 교육과정 개혁을 통해 현재의 봉사활동, 특기활동 등 다양한 영역을 학교내 프로그램으로 제도화

3) 투명하고 객관적인 내신평가제도 도입, 학교운영위원회를 통하여 자율적 견제 장치 마련/내신평가 불신해소

사. 대학은 자기소개서, 추천서, 학업계획서 등 다양한 전형 요소 활용

3. 창의력과 희망을 키우는 행복한 학교 정책

가. 21세기 새로운 학교, 행복한 초중고생

나. 입시 위주 암기식, 주입식 교육을 창의력 중심 전인 교육으로 (software)

1) 창의력과 상상력, 지도력과 협동능력, 문제해결력, 의사소통능력, 자기주도적 학습능력, 시민의식, 예술․문화적 감성 등 21세기 핵심역량중심으로 교육과정을 재구성

예) ‘소통과 공동체’, ‘환경과 생태’, ‘노동과 기술’, ‘감성과 예술’ 등

2) 교육과정 슬림화

3) 핵심역량 위주로 교과목 축소

4) 학생 체험활동 최소 이수 시간제 강화

5) 교육과정 운영 권한을 단위학교로 대폭 이전

6) 1인 1악기 무상교육 등 문화예술교육 확대

다. 질높은 교육이 가능하도록 교육 환경 개선 (hardware)

1) 교원의 획기적 증원을 통해 학급당 학생 수를 점차 25명으로 대폭 감축, 학생 1:1 맞춤 교육 환경 조성 (2020년까지 학급당 학생수 20명)

2) 정규직 상담·사서·보건·영양교사·조리사를 모든 학교에 배치

3) 모든 국공립 초등학교에 종일학교·종일도서관 운영

4) 학교도서관의 정보화 촉진과 공공도서관 네트워크 강화

5) 학교를 지역사회가 능동적으로 참여하는 지역문화거점으로 발전, 학교시설 복합화 지속 추진 (지역사회 개방 확대)

라. 교육의 핵심인 교원의 근무여건 개선 및 수준 향상 (humanware)

1) 근무평정 폐지, 학교평가 내실화 및 교원평가 실시

2) 공모제를 포함 다양한 교장 임용 방식 확대

3) 교대, 사대, 교육대학원 등 교사 양성 및 연수 과정 혁신

4) 교사 연구학기제 시행

5) 학교 행정인력 확충으로 교사의 행정 지원 업무 경감

4. 대학 서열 혁신과 연구 거점대학 육성

가. 대학 체제를 재편하고 분야별 특성화대학 육성하여 대학 서열 체제 혁신

나. 연구중심대·교육중심대·직업 및 평생교육중심대 간의 역할 재정립

1) 연구중심대 : 기초학문 중심, 학석사․석박사 연계 과정

2) 교육중심대 : 현재의 일반대학, 창의력․문제해결능력 등 21세기 핵심역량 갖춘 인재 양성

3) 직업 및 평생교육중심대 : 취업과 연계된 직업전문교육 강화, 평생교육 강화

다. 서울대를 비롯한 시도 거점 국립대를 기초학문 분야의 연구중심(대학원 중심)대로 전환하고 카이스트 수준으로 지원

1) 일정한 조건을 갖추고 연구중심대 전환을 희망하는 사립대도 동등한 지원

라. 연구중심대는 학석사․석박사 연계과정 등을 통해 연구원·교수 양성에 주력하여, 대학서열체계에서 이탈시켜서, 불합리한 대학 서열화 혁신

마. 교육중심대는 사회의 요구에 부응하여 문제해결능력과 창의력을 키운 인재 육성 주력

바. 국립대 통합네트워크 활성화로 학생·교수·연구·강의·학점의 교류와 데이터·도서·강의실·연구소의 공동 이용 촉진

사. 국립대 전임교원 5천명 조기 채용으로 법정확보율 준수

아. 연구와 교육에 집중할 수 있는 시스템 구축

1) 대학교수에 대한 성과평가와 인센티브 연계

2) 연구실적이 좋은 교수에 대한 지원 대폭 강화

자. 세계 수준의 연구중심대학을 지방에 10개교 이상 육성하여 권역별 지식 중핵 기능 수행

차. 대학·대학원·대학연구소에 대한 정부 재정 투자 지속적 확대

5. 평생학습과 직업교육 체제 혁신

가. 우리 사회를 지금까지 이끌어오고, 뒷받침해온 전문직업교육 영역은 그 중요성에도 불구하고 교육 정책의 사각지대에서 소외되어 왔음. 21세기의 진정한 국가경쟁력은 세계적 중소기업 양성 등 손끝 경쟁력을 바탕으로 한 직업교육 체계의 강화로 후대 기능인을 두텁게 키우는데 있음.

나. 전문계 고등학교 교육 강화 : 졸업생 우대 정책

1) 중소기업 사회복무제도 도입 : 전문계고 졸업생 대상 병역 특례

2) 기술인증제 도입 : 재학 중 기술인증 획득하면 해외 취업 및 기술 연수 지원

3) 2012년까지 전문계고 500개를 산업분야별 ‘특성화고’로 육성

4) 기업과 전문계고간 맞춤형 사업 확대 및 내실화 : 학교-기업 협약

5) 전문계고 졸업생 재직 중 직업교육중심대학 진학 시 학자금 지원 확대

6) 학교에서 제공하기 어려운 기술/기능의 습득은 단위학교장이 평가 인정하는 직업훈련기관 등에 위탁(아웃소싱)

다. 산학협력 취업약정제 확대 및 지원

1) 전문계고-직업교육중심대학-산업체-지자체가 협약을 통한 컨소시엄 구성

2) 기업이 학생을 직접 교육하여, 산업체는 핵심기술 인력 확보, 학교는 현장 적응력 있는 특성화된 인재 양성, 학생은 취업과 진학이 보장

라. 직업교육중심대학에 산업학사․석사․박사 과정 설치, 학비 지원 확대

마. 인생의 2막을 여는 기회 제공

1) 직업 및 평생교육중심대학 : 직업교육중심대학의 평생 직업교육 기능 강화, 과정 수료 후 직장 복귀 보장, 근로자 교육 지원 기업에 세제혜택

2) 대학의 학위-자격-기업이 연계된 ‘성인대학’ 설치․운영의 활성화

3) 시․군․구별 평생학습도시의 확대 및 내실화

4) 방과 후 학교를 평생교육의 거점으로 활용

5) 평생교육에 대한 전면적 소득공제 실시

6. 사회적 교육 협약

가. 건국 이래로 교육부 장관이 50번이 바뀌었으며 대학입시제도가 16번 변경

1) 국민 합의 없이 이루어진 교육정책의 변화는 수많은 학생과 학부모들에게 혼란을 안겨주었고, 사회적으로 많은 비용을 지불

2) 이제 국민적 합의를 통해 다양한 욕구와 시대 변화를 담아야 함.

나. 소수 전문가가 아니라, 국민이 직접 참여하여 다양한 교육 주제들을 논의·결정

1) 공론장을 통한 토론 및 협약 시스템 구축

다. 정부가 주도하는 ‘국가미래전략교육회의’가 중장기 교육 정책·예산·일정을 결정

1) 학제 개편을 포함한 교육기관의 정비와 혁신

2) 국가 평가 체제의 확립으로 학습 능력 사회로 진입

3) 직업 교육의 내실화와 평생학습 생태계 구축

4) 사회적 교육과정 재편 방향

5) 유아교육․보육의 통합

6) 장애인, 농산어촌, 도시 내 교육 격차 해소를 위한 지원 방안

7) 교육 행정 지원 체제 개혁

8) 교육 분야 비정규직 11만 명 대책 마련

라. 교사, 교수, 학교, 학교법인, 정당, 언론, 시민사회, 기업이 합의를 함께 이행

7. 관료주의적 행정을 21세기형 지원시스템으로 재편

가. 교육부의 역할 및 위상 재정립

나. 시군구 교육청을 교육지원센터로 개편

다. 단위 학교 자율 운영 체제 강화

1) 교장공모제 등 교장 임용 방식 다양화

2) 학교운영위원회․대학평의회 역할 강화 및 교사회, 학부모회 법제화

교육정책 개혁 Ⅱ (김규원 ․ 경북대 교수)

Ⅰ. 우리나라 교육문제의 핵심 내지는 본질은?

우리 사회의 영향력 있는 단체와 기관이 너나 할 것 없이 교육현안에 대해서는 전문가 행세를 자처하면서, 자기 집단과 조직의 이익을 극대화하려는 데에서 파생하고 있다. 그 결과로 대학-기업-정부(교육부)가 연합해서 ‘시민사회(민중)의 지속가능한 삶을 철저히 피폐화’ 해온 것이다.

Ⅱ. 교육정책의 근간과 바람직한 목표는?

교육정책의 근간은 학문진흥과 인재양성에서 찾아야 할 것이며, 따라서 교육정책의 당위적 목표는 인류보편사적 측면에서 의미있는 학문을 진작시키고 동시에 세계사회의 문명에 기여하는 인재를 육성하는 일에 있다고 할 것이다. 그 실천의 방향은 ‘시민사회와 민중에게 지속가능하는 삶의 양식을 보장하여 행복을 구가할 수 있도록 돕는 것’이다. 따라서 ‘좋은 교육정책에 대한 판단 근거와 평가 기준’은 이러한 방향에서 근본적으로 개선될 필요가 있다.

Ⅲ. 요컨대, 이번 토론회에서 제시된 의제들은 ‘숲’보다는 ‘나무’에 주목한 것임. 이러한 제한점을 염두에 두고서, 각 의제에 대한 의견을 다음과 같이 정리하고자 한다.

Ⅳ. 먼저 학교선택권 및 학생선발권 보장 문제는 우리 사회에서 주로 엘리트 계층에서 주목하는 사안이라는 점을 강조하고 싶다. 학교선택권 및 학생선발권 보장 문제는 3불정책의 고수이냐 폐기이냐와 같은 단순이분법적인 접근으로서는 풀기 어렵다. 바로 그 주된 이유가 일부 명문대학과 엘리트 계층의 ‘사회적 폐쇄(social closure)’의 전략에서 제기된 문제라는 특징 때문이다. 학벌주의 사회를 구축해서 누렸던 기득권을 유지 강화하는 것이 더 이상 통용되어서는 곤란한 단계에 이르렀다. 일부의 특권층을 재생산하기 위해서 절대 다수의 희생을 강요하는 체제는 더 이상 정당성을 견지하기 힘들다고 본다.

학교선택권과 학생선발권은 동전의 양면처럼 보는 각도에 따라 다른 사안인 것 같지지만 결국은 동일 사안이다. 이 문제들은 흔히 말하는 ‘입시문제’와 다르지 않다. 사실, 입시문제, 그것도 대학입시문제야말로 우리나라 교육의 바람직한 목표의 달성을 저해하는 가장 큰 걸림돌이다. 그리고 관련 당사자에게 가장 큰 고통과 불행을 안겨다주는 문제이다. 곧 사교육비 부담의 증가는 그 단편적인 예의 하나이다. 특히 교육재정 투자의 왜곡과 저효율성 또한 이 입시문제와 깊은 연관이 있다.

우리나라 교육비는 GNP의 약 7.3%를 차지하고 있는데, 이 통계치에는 연간 30조원에 이르는 것으로 추정되는 사교육비를 제외한 것이므로, 실제 전체 교육비는 이제 전체 GNP의 10%를 상회한 것으로 볼 수 있다. 자녀 1인이 대학졸업시까지 소요하는 가계 부담이 1억원에 달한다는 조사보고가 있듯이, 저출산의 문제 또한 입시문제와 간접적으로 연관을 맺고 있는 것이 우리 현실이다.

이런 상황에서는 학교선택권 및 학생선발권을 제대로 보장하는 일이 개별적인 수준이나 관련 당사자 단위에서는 무척 어렵기 때문에, 전체 판을 새로이 짜는 것이 요청된다. 우리 사회의 일부에서 이미 제기하고 운동적 차원에서 전개되고 있는 것인데, 대학(상향)평준화가 하나의 대안일 수 있다. 이는 개별 대학 수준이 아닌 우리나라 대학 전체의 질적 향상을 도모해서 궁극에는 국가적 수준에서의 세계 경쟁력을 확보하는 길이기도 하다.

이렇게 보면, 현행 각종 교육정책은 전체 단위 수준의 해법을 모색하기보다는 개별 단위간의 경쟁을 유도하여 이른바 '분할지배(divide and rule)'의 전략을 도모해왔음을 알 수 있다. 예컨대, 대학 평가, 교원 평가 등 각종 평가시스템이 개별 단위를 대상으로 삼고 있을 뿐만 아니라 투입 자원과 규모보다는 성과 지표의 양적 신장에만 급급하도록 함으로써, 해당 단위들 사이에 소모적인 눈가림식 대응을 일삼도록 하고 시행부처는 한건주의 전시행정에 그치고 만 것이 숨길 수 없는 형편이다.

Ⅴ. 대학의 상향평준화가 기존 교육문제에 대한 만병통치약은 아니더라도 체질개선과 체력보강에는 즉각적인 효과를 거둘 수 있는 묘약이라고 본다. 그런데 여기서, 고교평준화 정책에 대한 찬반양론이 상징하듯이, 교육정책의 공공성과 효율성을 어떻게 조화시키는 것이 가능한 것인가라는 문제가 제기될 수 있다.

아무리 모든 것이 상품으로 교환될 수밖에 없는 자본주의 사회라고 하더라도, 그리고 시장경쟁원리가 사적․공적 영역 가리지 않고 지배하는 세상이기에 그 필연적 결과가 불평등 현상이라고 하더라도, 오히려 그렇기 때문에 더 더욱,  ‘민주화된 사회에서는 교육기회의 균등 보장이라는 기본적 가치와 원리를 신봉’하지 않으면 안 될 줄 안다. 즉 민주사회에서 교육은 분명히 공공재의 속성이 그 골격을 구성하고 있으므로, 시장에서의 자원동원능력에 따른 차등 보상이라는 순수 신고전파적 경제정책만으로 접근해서는 곤란하다고 본다. 따라서 정부는 국민의 행복추구권, 기본인권, 사회보장권 등과 같은 권리 보장이라는 측면에서 교육정책을 접근해야 할 것이다.

이렇게 보면, 기존 대학 서열체계는 시장원리에 따른 부산물이라고 할 것인데, 이를 시정하는 일에 정책적 개입을 정부가 나서서 하되, ‘투자’ 에 대한 ‘성과’라는 ‘효율성’의 평가지표를 통해서 저비용고효율의 운영시스템을 구축한 단위에다가 ‘선택적 집중’을 하면 좋을 것이다. 따라서 현재의 서울지역에 소재한 ‘명문대학들’에 대한 평가는 달라질 수밖에 없는데, 왜냐하면 이른바 ‘하위 대학들(특히 지방대학들)’에 비해서는 아무래도 고비용저효율의 시스템을 유지해온 탓이기 때문이다. 아무튼 고등교육기관에 대한 정책이 ‘투입관리(입학관리)에서 성과관리(졸업관리)로의 전환’이 구두선에 그쳐서는 안 될 것이다.

Ⅵ. ‘교육받는 일(그리고 교육하는 일)’이 국민에게는 권리와 의무이기 이전에 ‘자신의 행복한 삶 그 자체’가 되도록 하는 것이 향후 교육정책의 중핵 기준이 되어야 마땅하다. 여태까지 우리나라 사람들은 ‘교육열(熱)’이 높아 경제성장도 빠른 기간에 달성했다는 외부 평가를 자랑스럽게 받아들였다. 하지만 그 교육열이 너무 지나친 수준에 이르렀기 때문에 국민의 삶이 만성적이고 고질적인 병마에 시달리고 있어서 이제는 더 이상 방치할 수 없는 지경이다. 비유하자면, ‘교육열’이 ‘교육암(癌)’이 된 것이다.

적은 돈과 작은 노력으로 단기간에 치유하려는 발상에서 벗어나야 하고, 이런저런 비전문가의 전문인 뺨치는 민간처방에 현혹되지 말고, 더 늦기 전에 ‘교육암’을 전문적으로 다루는 집단에게 믿고 맡겨야 할 때이다. 암덩어리를 제거하고 투약을 포함한 장기적인 치료를 위해서 ‘교육암 전문 종합병원’과 같은 기관을 수립하는 일이 필요하다고 본다. 현 단계에서는 과격한 주장 같지만, 작금의 행정부, 입법부, 사법부라는 3권분립을 넘어선 제4부(府)에 해당하는 가칭 ‘교육문화부(府)’를 추진해가는 것이 그에 해당된다.

Ⅶ. 현실적으로 학교서열이나 과잉교육열 따위의 시장실패를 바로잡기 위해서는 정부의 강력한 시장규제 정책이 요청되기 때문에, 현존의 교육인적자원부(部)를 폐지하자는 주장에 대해서는 선뜻 동의하기 어렵다. 물론 지금까지 교육문제의 상당한 부분이 교육부의 자가당착적인 정책 시행에서 비롯된 점이 많았다는 사실에는 동의하지만, 목욕물이 더럽다고 해서 목욕통의 아이까지 내다버릴 수는 없다고 본다. 오히려 남북한의 사회통합이나 문화동질성회복 문제를 고려해볼 때, 좀더 장기적이고 거시적인 정부조직 개편이 필요한데, 그 일차적 순서로서 교육인적자원부를 더 확대 승격하여 입법부, 사법부, 행정부와 같은 3권분립에 버금가는 형태로 제4부를 추가하여 4권분립의 정체(政體)를 구성해가는 방안에 대하여 국민적 논의가 필요한 시점인 것이다. 이는 대통령연임제 또는 내각책임제를 위한 개헌 논의 못지않게 중차대한 국민적 의제라고 본다.

아무튼 제4부로서의 가칭 ‘교육문화부(府)’는 ‘교육문화 수상(首相)’을 정점으로 하여 남북한 교육문화 부문의 총책임자 역할을 수행하는 것이다. 사실 기존의 통일부의 기능 상당부분과 과학기술부의 R&D 관련 부분, 그리고 문화관광부의 많은 기능 부분 역시 제4부로 이관하여 독립적인 정책 기획, 입안, 제정, 집행, 평가를 하고, 그 운용 재정(현시점에서도 대략 GNP 20%에 달하는 규모)에 대한 예산 편성과 집행 역시 독자적으로 수행하는 것이 바람직하다고 본다. 그리고 교육문화 수상은 당연히 국민(가능하면 북한 주민 포함)이 직접 뽑는 선출제로 충원해야 좋을 것이다. 아니면 차선책으로 현재의 교육위원들을 해당 지역 주민들이 직접 선출해서 마치 교육문화부의 의회(議會)를 구성하게 하고, 그 의회에서 수상을 선출하게 하고 또한 산하 주요 기관장들에 대한 임면 동의 절차를 담당하게 할 수도 있을 것이다. 한마디로, 앞으로 남북한의 실질적인 교류를 경제적 차원에 머물지 않고 한 걸음 더 나아가서 진정한 상호이해를 위한 제도적 장치를 이러한 시험적인 거버넌스 형태로 마련해갈 것을 제안하고 싶은 것이다.

Ⅷ. 이러한 혁명적인 정부조직개편과 같은 제도적 장치를 구축하기까지는 획기적인 남북한의 관계 진전을 비롯한 많은 과정을 거쳐야 할 사안이기 때문에, 그 모든 과정과 분위기가 조성될 때까지 그저 앉아 기다릴 수는 없는 형편이다. 적어도 교육암이 급속히 퍼져나가는 것을 제어하기 위한 자구적인 노력이 필요하다. 음식 조절 등 생활습관 개선이 필요한 것처럼, 교육인적자원부는 물론이거니와 대학들을 비롯한 각종 교육기관들이 자체의 혁신 노력이 요청되는 것이다. 기관운영에 관한 정보공개와 예산집행의 투명성, 민주적 의사결정, 구성원의 혁신 마이드 제고, 나아가서는 (예전의 정권유지용이거나, 오늘날의 대기업 위주나 소수 엘리트 중심이 아닌) 피교육자중심의 교과과정 개편 등이 시급한 실정이다.

Ⅸ. 국립대 법인화 추진에 관해서는 원론적으로 필요하다고 인식하지만, 현재의 정부안에 대해서는 반대 입장을 표명하지 않을 수 없다. 그 이유는 무엇을 위해 누구를 위한 법인화인지, 그리고 어떠한 형태의 법인화인지에 대해서 되묻지 않을 수 없는 내용이 포함되어 있기 때문이다. 예컨대, 총장 선임과 이사회 구성에 관한 조항을 검토해보면, 대학의 경영 자율성을 신장하기보다는 오히려 현재보다도 더 관료적 성격의 집행방식을 강제하고 있으며, 교육 및 예산 관련 정부 부처의 퇴임 인사의 자리 만들기용이라는 의혹을 떨쳐내기 힘든 것이 솔직한 판단이다.

Ⅹ. 대학의 M&A에 대해서도 원칙적으로 수용하는 입장이지만, 그것이 마치 주주들의 이익만을 고려한 기업조직체 사이에 일어나는 M&A와는 달라야 한다는 점을 강조하고 싶다. 대학의 존립목적은 이윤창출 조직의 확대재생산이 결코 아니므로, M&A 추진 시에 해당 대학들의 교육이념과 교육효과라는 무형의 자산을 더 소중히 고려한다는 전제가 중요하다. 특히 국공립대학들의 통폐합은 균등한 교육기회의 보장이라는 공공성 기준을 중시하지 않으면 안 될 것이다.

참고로, 한 대학 내의 구조조정에 대한 한 가지 기준을 제시한다면, 전공단위별로 국제표준에 부합하는 교육과정을 운영토록 유도하면서 대학 전공 교육에 대한 신뢰도를 가늠하기 위해서 졸업생의 전공교육 만족도 조사 및 기업의 졸업생 만족도 조사의 결과를 전공단위별 대학평가 기준으로 활용하고 몇 년간 연달아 기준미달의 평가를 받은 전공단위에 대해서는 타 대학들을 상대로 하여 강제경매 형태의 존폐를 선택하게 하는 방안이다. 이런 방안이 시행될 경우에 대학별 특성화 작업이 가속화할 것이며 이에 대한 정부의 지원책 효과 또한 배가될 것이다. 하지만 여기에서도 기초학문 분야에 대해서는 예외로 할 필요가 있다고 할 것이다.

Ⅺ. 저소득층에 대한 교육기회를 보장하기 위해서는 학자금융자를 확대함과 더불어 등록금 후불제의 도입이 필요하다. 그리고 방과 후 학습시간을 적극 활용하되, 대학생들이 중심이 된 자원봉사 형태의 과외지도를 시행하는 것도 권장할 만하다. 이러한 자원봉사활동은 대학원(전문대학원 포함) 입학이나 각종 국가고시의 면접 시에 고려사항으로 채택할 수 있다면 더욱 활성화 가능할 것이다.

제 2 컨퍼런스 홀 토론회

(14:25~18:35)

사  회 :

임혁백 (고려대 교수)

발표 및 토론:

< 대북통일·외교안보 정책 개혁 >

김연철 (고려대 아세아문제연구소)

장의관 (통일연구원)

유호열 (고려대 북한학과 교수)

조성환 (경기대 통일안보연구원)

< 지역발전정책 개혁 >

강현수 (중부대 도시학부 교수)

신도철 (숙명여대 경제학부 교수)

< 정부개혁 >

안성호 (대전대 행정학과 교수)

윤기석 (평가시스템연구원)

김관보 (가톨릭대 행정학과 교수)

황성돈 (한국외국어대 행정학과 교수)

< 목 차 >

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅰ(김연철 ․ 고려대 아세아문제연구소)

Ⅰ. 대북정책 평가

Ⅱ. 대북정책에 대한 비판과 반론

1. 포용정책은 유화정책과 다르다

2. 한미 공조와 민족공조의 이분법은 현실과 다르다.

3. 북핵 해결을 위해 봉쇄정책보다 협상이 효과적이다

4. 퍼주기론 비판

Ⅲ. 대북정책 추진 방향

1. 한반도 평화체제

2. 평화와 경제의 선순환

3. 개성공단의 환경개선과 북한의 개혁개방

4. 퍼주기론 비판

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅱ (장의철 ․ 통일교육원)

대북통일․외교안보 정책 개혁 (신진보)

김연철 ․ 고려대학교 아세아문제연구소

장의관 ․ 통일교육원

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅰ (김연철 ․ 고려대 아세아문제연구소)

Ⅰ. 대북정책 평가

< 남북정상회담 정례화 >

1. 2007년 남북정상회담으로 정례화의 계기 마련

가. 정상 회담은 동서독의 사례와 마찬가지로 총괄조정 회담으로서 기능적 역할을 확보했음

나. 차기 정부에서도 정상회담이 이루어 질 수 있는 근거를 제공함으로써 실질적인 정례화로 평가할 수 있음

2. 북한의 정책결정구조의 특성을 고려할 때, 정상회담은 분야별 실무회담의 한계를 뛰어넘거나, 만감 쟁점을 타결하는 최고위급 회담으로 자리 잡았음

< 남북주도의 평화체제 계기마련 >

1. 남북정상회담에서 한반도 평화체제를 주도적으로 논의할 수 있는 기반을 마련했음

가. 한반도 지역내에서 종전선언을 위한 다자 정상회담의 추진도 남북 당사자 주도의 평화체제 논의의 계기를 마련했음

2. 남북 군사대화의 지속성 확보로 남북한이 실질적인 평화정착 과정을 주도할 수 있게 되었음

가. 1997~99년 한반도 평화체제 논의를 위한 4자회담에서 ‘제도분과’와 ‘군사적 긴장완화’ 분과를 두었으나, 남북 군사대화의 진행으로 실질적인 군사적 긴장완화는 남북이 ‘평화협정’을 비롯한 제도적 논의는 4자회담에서 역할 분담하는 구조를 마련했음

< 남북경협 확대 및 육상교통 시대개막 >

1. 개성공단 시범단지 건설에 이어 1단계 단지조성 공사 및 분양을 완료하고, 기업진출의 계기를 마련했음

가. 2007년 9월 기준으로 북측 노동자 고용규모 2만명을 돌파했으며, 아파트형 공장 입주 등 정착 단계에 진입시켰음

2. 남북경제협력협의사무소를 비롯, 개성을 남북교류협력의 주요 접촉장소로 자리 잡았음

가. 실무 당국회담과 민간 접촉이 개성에서 이루어지고 있으며, 경제협력협의사무소는 남북경제협력의 중개기능과 자문기능을 확대하고 있음

3. 도로 연결을 통해 육상교통시대를 열었으며, 철도연결과 철도 시험운행을 통해 대륙철도 연결의 계기를 마련했음

가. 이미 모래 반입등 육상 물류가 제한적으로 추진되고 있음

4. 남북정상회담에서 합의한 ‘2008년 베이징 올림픽 공동응원단 열차’ 운행과 개보수 합의 등은 TKR(한반도 종단철도)-TCR(중국횡단철도) 연결의 계기가 될 것으로 예상 됨

가. 개성~평산간 개보수 등은 실질적으로 청년이천선을 통해 TSR(시베리아 횡단철도)로의 연결 계기로 작용할 것으로 보임

Ⅱ. 대북정책에 대한 비판과 반론

1. 포용정책은 유화정책과 다르다

가. 포용정책은 클린턴 행정부 대외정책의 관여와 확장(engagement and enlargement)의 개념과 서독의 동방정책이 추구했던 ‘접촉을 통한 변화’개념에 입각해 있음

나. 경제협력을 통해 북한의 경제개혁을 유도하고, 대화와 협상을 통해 북핵문제를 해결해 나가며, 접촉을 통해 북한 인권을 개선해 나간다는 점에서 현실추수, 갈등회피, 문제봉합 등의 유화정책과 관련이 없음.

2. 한미 공조와 민족공조의 이분법은 현실과 다르다.

가. ‘한미공조’와 ‘민족공조’의 이분법적 선택은 현실과 무관한 비판을 위한 하나의 ‘만들어진 이데올로기’

나. 공조의 내용이 중요하며, 현재 부시행정부의 협상을 통한 북핵문제 해결에 대해서는 한미 양국의 입장이 일치

1) 부시행정부의 대북정책은 ‘북한문제’에서 ‘북핵문제’로 무시정책에서 포용정책으로, 도덕외교에서 실용외교로 전환했음

다. 한미 군사동맹 역시 해외주둔 미군의 효율성과 경제성을 위한 미국의 필요에 의해, 한미 군사동맹 재조정(기지이전, 전략적 유연성, 작통권 환수 등)이 이루어지고 있고, 한미 양국은 한미 동맹의 미래구상을 협의하고 있음

3. 북핵 해결을 위해 봉쇄정책보다 협상이 효과적이다

가. 봉쇄정책은 비현실적

1) 제재를 강화하면, 북한이 굴복하거나 혹은 그 과정에서 정권이 붕괴한다는 가정은 틀렸음

2) 일반적으로 경제제재는 단기가 아니라, 장기간 지속적으로 추진될 때 효과가 있지만, 북한이 앞으로 몇 년 동안 아무런 행동도 하지 않을 것이라는 예상은 비현실적

나. 왜 경제제재는 효과적인 정책 수단이 될 수 없는가?

1) 첫째, 경제제재는 외교적 수단으로 선호되지만, 전쟁으로 이어지는 경우가 많음

2) 둘째, 경제제재는 해당국가의 정권을 약화시키기 보다는 강화시키는 경향이 있음

3) 셋째, 경제제재는 해당국가의 집권층이 아니라, 취약계층에 심대한 타격을 줌

다. 협상을 통한 북핵 해결 가능하다

1) 협상의 방법으로 북한의 핵 포기를 달성하는 방법은 쉽지 않지만, 불가능한 것이 아님

2) 지난 15년여의 핵문제 역사에서 남북미 3각관계의 선순환이 이루어진 시기는 1998년에서 2000년 정도의 시기

- 1993년 클린턴 행정부의 ‘포괄적 접근방안’이나, 1994년의 제네바 합의는 북미 관계의 개선에도 불구하고, 남북관계와 한미관계의 악화 속에서 진행

- 1999년부터 구체화된 ‘페리 프로세스’와 2000년 남북 정상회담의 성과로 북미공동성명이 채택되고, 북미 미사일 협상의 중요한 진전을 이루었지만, 부시행정부는 2000년의 성과를 승계하지 않았음

3) 2005년 9.19 공동성명 이행을 위한 2007년 2.13 베이징 합의, 10.3 합의가 순조롭게 진행되고 있고, 내년부터는 본격적인 북핵 폐기단계로 진입

4. 퍼주기론 비판

가. 정부의 재정이 들어가는 공적 협력 사업은 대부분 기업의 투자환경을 개선시키기 위한 핵심 인프라 지원에 한정

1) 현재 한국 중소제조업이 처한 현실을 직시할 필요.  한국의 노동집약형 중소제조업들은 국내에서 경쟁력을 상실. 해외투자서도 기술우위가 없는 노동집약형 중소제조업이 성공하기는 어려움.

2) 개성공단은 해외공장과 비교해서 손익분기점을 넘기는 시점이 빠름

3) 재원조달 문제에서 핵심은 북한이 스스로 국제금융을 조달할 수 있는 환경을 얼마나 빨리 조성하는 것인가 임

Ⅲ. 대북정책 추진 방향

1. 한반도 평화체제

가. 우선적으로 9.19 공동성명에서 합의한 평화체제 논의를 위한 4자회담을 시작하는 것이 중요

나. 4자회담이 열리면, 향후의 평화체제 논의의 이행구조를 논의할 수 있을 것이며, 종전선언을 위한 정상회담은 4자회담과 평행하여 추진하는 것이 바람직

다. 한반도 평화체제 논의와 관련, 남북관계에서 가능한 군사적 신뢰구축을 진전시키는 것이 중요. DMZ의 평화적 이용방안을 비롯, 남북 불가침 부속합의서에서 합의한 군사적 신뢰구축 분야의 진전이 필요

2. 평화와 경제의 선순환

가. 개성공단, 금강산 관광 등 작은 평화지대가 만들어졌지만, 점에서 선으로 나아가 면으로 평화와 경제협력의 복합 공간 확대 필요

3. 개성공단의 환경개선과 북한의 개혁개방

가. 개성공단의 성공을 위해서는 북핵문제 해결, 북한의 경제개혁(임금, 환율, 경영 관리 등), 남북관계에서의 제도적 장치의 마련이 중요

나. 북한이 지속 가능한 경제체제로 전환할 수 있는 경제협력 추진

다. 북한 경제 현대화와 남북 경제공동체의 연계 발전 방안이 필요

4. 북한 인권문제 개선

가. 북한 인권문제 해결에 대한 정부 입장의 일관성 결여

나. 대화를 통한 점진적 인권 개선, 생존권과 정치사회적 인권의 병행 개선을 포함한 한국형 북한 인권 해결을 위한 접근법의 정립이 필요

다. 국군포로, 납북자 문제 해결과 관련, 생사확인, 특수이산가족 형식의 상봉, 송환 추진 등 다양한 사례별 해결 목표를 구분하여 접근

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅱ (장의철 ․ 통일교육원)

지난 10여년의 한미관계는 탈냉전 및 9․11테러 사건 이후의 세계 안보상황의 변화, 미국의 새로운 국가안보전략 설정, 한국의 정치․경제적 성장 및 이에 따른 국제적 위상 증대 등 다양한 요인들이 상호작용하면서 양국 사이에 긴장과 갈등을 집중적으로 표출시킨 시기로 특징 지워진다. 한미관계는 해방 이래 한반도 및 동북아 지역의 정세 변화에 상응하여 꾸준한 조정을 받아왔지만 그럼에도 불구하고 두 국가간의 막대한 국력차이에 기인한 비대칭적 구조를 지속적으로 유지하여 왔다. 대미 의존형 한반도 방위동맹체제는 한미관계의 비대칭적 구도 형성을 이끈 핵심 요인으로서, 한국은 이러한 비대칭적 구도 하에서 외교적 자주성과 평등성의 확보보다는 자국 안보의 보장 및 경제 발전이라는 실리 추구에 주력하여 왔다. 한미관계의 비대칭적 구도는 1990년대 중반 이래로 근본적 재조정을 요구받고 있었지만 재조정의 노력은 상대적으로 미진했다고 할 수 있다. 변화하는 시대적 상황에 조응하며 양국 관계를 미래지향적인 방향으로 재설정하자는 목소리는 양국간 동맹의 이완 가능성 등 우려의 목소리도 함께 유발시키며 양국 사회에서 정책적 논란을 초래하여 왔다.

탈냉전기의 전이된 세계 안보환경과 한국의 국제적 위상 증대는 한미 양국에게 기존의 한미관계에 대한 근본적 재검토를 요구하여 왔다. 미국은 후기 탈냉전 시대가 산출하는 안보환경의 전이 속에서 한반도 분단 상황의 성격 및 북한의 위협 수준에 대한 총체적 재평가를 수행하여 왔다. 냉전의 전초지로서의 한반도의 지정학적 위상이 소멸되고, 소련으로부터 더 이상 후원받지 못하는 북한의 군사적 위협 수준에 대한 평가절하가 이루어지면서, 한반도 안보에 대한 미국의 목표와 전략도 조정을 받아 왔다. 제한적 위협 능력을 보유한 고립된 북한에 대해 압박위주의 강경대응전략이 채택되는 한편, 전략적 유연성과 같이 향후 동북아 역내에서 주한미군이 보다 자유롭고 포괄적인 임무 수행을 할 수 있는 군사 전략의 조정이 추진되어 왔다. 한반도의 전쟁 억지를 주목표로 하는 한국과 자국의 방위 및 동북아 역내 영향력 확대를 주목표로 하는 미국사이의 상치하는 이해관계가 효과적으로 조율되지 못하는 상황에서 주한미군의 삭감, 미군기지의 재배치, 전시작전권의 이양 등을 둘러싼 양국간의 외교적 긴장들이 지난 수년간 다양한 형태로 표출되어 왔다.

한편, 한국은 선진 경제권으로의 진입, 정치 민주화의 진전 및 국제적 지위의 향상 등을 경험하면서 기존의 비대칭적 한미관계를 근본적으로 재조정하려는 의지를 점증적으로 확대해 왔다. SOFA 개정 시위, 미국의 무역압박 반대 시위, 여중생 사망에 대한 반미 촛불시위 등은 비대칭적 한미관계에 대한 반발적 움직임의 사례들로 이해될 수 있다. 전시작전권의 이양이나 협력적 자주국방의 달성, 그리고 동북아 균형자론 등은 IMF를 극복하고 민주주의를 정착한 한국인의 확대된 자신감을 직․간접적으로 반영하는 정책적 표현이었다고 할 수 있다. 다른 한편으로, 국민의 정부 이래 추진된 대북포용정책은 보수적 부시행정부의 출범과 맞물리면서 한미간 공동의 적이었던 북한에 대한 인식의 차이를 조성하게 되고 이는 한미관계의 긴장을 산출하는 추가적 변수로 부상하게 된다. 한국이 북한을 현실적 위협의 대상으로 인식하면서도 민족통일의 달성이라는 미래전략적 차원에서 포용의 대상으로 접근하는 반면, 미국은 소련의 지원 없는 북한의 군사적 위협을 축소평가하면서도, 테러집단과의 연계 가능성 등을 고려하여 미래전략적 차원에서 북한을 제압해야 할 주요 적대세력으로 설정함에 따라 과거 공동의 적이었던 북한에 대해 한미 양자의 상이한 인식과 대응 전략의 차이가 생성되었기 때문이다. 동서냉전의 이념적 적대구도를 벗어나는 ‘불량국가’의 새로운 개념틀을 동원하여 중국과 러시아를 북한으로부터 유리시키고 이때 소외된 북한에 대해 강력한 압박을 시도하는 미국의 전략이 한국의 대북포용정책과 충돌하는 것은 당연한 결과가 아닐 수 없다.

일극체제 하의 패권적 영향력을 전세계적으로 행사하는 보수적인 부시행정부를 상대로 다양하게 분출하는 한미관계의 재조정 이슈들을 해결해야 하는 외교정책 환경이 우리정부에게는 결코 우호적이지는 않다. 한국의 외교적 유용자원과 대미 협상 지렛대가 매우 제한적일 수밖에 없는 상황에서 국민의 기대를 충족시키는 외교적 성과를 확보하는 것이 결코 용이하지 않다는 사실을 재삼 강조할 필요는 없을 것이다. 물론 산출된 외교적 결과를 비우호적 환경과 조건에 모두 결부시키는 것은 부적절하다고 할 수 있다. 미국의 외교 및 안보 정책의 전이, 그리고 이로부터 유발되는 미국의 동맹관리전략의 변화 등에 대해 우리의 대응이 적절하고 효율적이었는지는 냉정한 평가를 요구한다. 전이하는 환경에 부응할 동맹의 재구성을 요구하면서 과연 우리가 미국으로 하여금 이를 기꺼이 수용할 수 있도록 충실한 논리구성을 준비하고 있었는지, 또한 미국을 설득하기 위한 대화 및 협상의 네트워크를 충분히 확보하고 있었는지, 그리고 미국의 변화하는 정책과 전략들에 대한 우리측의 신속한 이해가 이루어졌는지 등에 대해서도 엄밀한 평가가 이루어질 필요가 있다. 일부의 주장대로 만약 새로운 한미관계에 대한 미래비전과 전략, 이를 준비하고 추진하는 정책결정자들의 자질과 역량, 이들이 활용할 수 있는 대미 네트워크의 범위 및 유용성 등에서 다양한 문제점들이 존재했다면, 이는 향후 대미외교의 효율적 추진을 위해 반드시 개선되어야 할 영역이 아닐 수 없다.

전 세계의 국가들은 목표와 가치 및 능력의 차이를 보유하며, 따라서 이들이 서로 상이한 외교적 이해관계를 노정하는 것은 매우 보편적 현상이 아닐 수 없다. 국가가 직면하는 안보, 정치, 경제 등의 대내외적 환경 변화에 따라 국가의 정책적 목표와 우선순위는 변화할 수 있고, 이에 따라 기존의 원만한 양국간 외교관계라고 할지라도 재정립을 요구하는 상황이 발생할 수 있다. 한미 양국도 정치적 이념, 경제적 역량, 사회적 가치, 역사적 배경 등 모든 영역에서 상호 이질적인 속성을 보유하고 있으며, 이들에 의해 영향을 받은 양국의 상이한 정책들이 외교적 긴장과 마찰을 때때로 생산하는 것은 자연스러운 현상이 아닐 수 없다. 이점에서 한미관계의 포괄적 재조정을 위한 우리정부의 다각적 노력은 의미 있는 작업이라고 할 수 있으며, 이때 재조정의 과정에서 산출되는 긴장과 갈등을 단순히 한미동맹의 손상으로 경직되게 이해하는 것은 적절한 시각이 아닐 것이다.

문제는 한미관계의 포괄적 재조정을 위해서는 한미동맹의 새로운 역할 등 양국이 공유할 미래 한미관계의 비전에 대한 충분한 논의와 협상의 과정이 필수적이라는 점이다. 군사중심적 동맹에서 경제, 사회, 문화 분야 등의 포괄적 협력을 바탕으로 한 동맹으로 재구성한다는 외교적 수사학의 이면에서 양국간 미래협력의 구체적이고 실질적인 내용이 무엇인지에 대해 양국의 동의를 확보한 답안이 정리될 수 있어야 한다. 현 세기의 국가간 동맹의 핵심은 여전히 군사중심적이며, 세계화의 시대에서 경제, 사회, 문화 분야의 협력은 굳이 동맹이라는 관계의 형성 없이도 추구될 수 있기 때문이다. 다시 말해, 졸속의 피상적인 비전 공유보다는 한미관계의 미래지향적 발전을 다각적으로 접근하는 대화와 협상이 충실하게 이루어져야 한다는 점이다.

신뢰할 수 있는 다양한 한미 대화채널들의 결핍은 지난 5년간 지속적으로 지적되어온 사안이 아닐 수 없다. 대화채널의 부족은 미래지향적 한미관계의 재설정 논의뿐만 아니라 양국간에 발생하는 오해 및 갈등을 해소할 효율적 의사소통 기회가 제약되었음을 의미한다. 특히 냉전형 동맹이었던 기존의 한미관계를 21세기의 시대적 환경에 걸맞는 미래지향적 한미관계로 전이시키기 위해서는 공식적 외교채널 이외에도 양국간의 폭넓은 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 공감대를 형성하는 다차원의 준공식적, 비공식적 대화채널들의 존립이 절대적 요건을 구성한다. 부시행정부 기간 동안 대미외교의 어려움을 야기한 요인 중의 하나는 공식적 외교채널을 후원하는 1.5 트랙 혹은 2 트랙의 대화채널이 사실상 부재했다는 점이다. 지난 20~30년간 대다수 대미 비공식 채널들을 사실상 독점해 온 보수적 인사들로 하여금 현 정부의 입장을 미국측에 대변해 주기를 기대하는 것은 무리였을 수 있다. 현 정부의 대미정책 및 대북정책에 대해 종종 적대적 견해를 전달하는 이들 보수적 비공식 채널들과 경쟁하는 신진 인사들의 진보적 비공식 채널들이 활성화되지 않는 한 부시행정부가 한국정부의 외교정책에 대한 왜곡되지 않는 균형적 시각을 확보하기는 어려울 것이고, 이것이 바로 대미 외교를 더욱 어렵게 만든 요인이라고 할 수 있다. 비공식 채널을 통해 전달된 오도된 정보들은 부시행정부가 한국정치의 변화된 지형도를 이해하고 이에 신속히 대응하는 것을 지연시킨 요인이 되고 있다.

21세기의 복잡화되는 한미간 외교관계는 다양한 분야와 다양한 수준에서 전문성을 보유한 양국간 대화와 협상을 요구하고 있다. 현재 정부-민간 인사간 환류체계가 미약한 우리 외교라인의 특성상 제한적 지식과 시각에 의존하는 관료주도 외교가 현저한 형태로 나타나고 있으며, 외교부 등 대미외교의 주체들이 민간 자문의 통로를 부분적으로 열어 놓고는 있으나 민간 의사의 실제적 정책투영 수준은 매우 제한적이라고 할 수 있다. 외교라인의 전문성 취약은 양국간 대화와 협상에서 한국의 입장을 위축시키는 결과를 초래하는 만큼 대미외교의 다양한 영역에서 전문성을 확보하기 위한 외교인력의 보강 방안이 심도 있게 강구되어야 할 것이다.

한편, 청와대 및 외교부 내 지극히 소수의 엘리트에게 정책결정권이 지나치게 집중되어 부여되는 것도 문제점으로 지적될 수 있다. 소수 엘리트의 정책결정권 집중이 외교정책결정의 시스템화를 저해하는 것도 문제이지만, 이들 엘리트에 대한 불신이 생성되는 경우 엘리트의 이미지가 정책의 신뢰성 판단 기준으로 정착되어 정책적 내용과는 무관하게 정책에 대한 불신이 생성되고 결국은 정책의 실패로 이어질 수 있다. 자주 대 동맹, 친미 대 친중 등의 불필요한 이분법적 대립이 사회 내에 빈번히 조성되는 것은 이들 엘리트들에 대한 광범위한 불신과 종종 깊은 연계가 있음에 유의할 필요가 있다. 핵심 외교정책 결정자의 조건은 해당정부에 대한 충성과 열의만으로는 부족하며, 주요 상대국들이 대화파트너로 인정할 수 있는 역량과 전문성의 보유가 되어야 할 것이다.

실행력 없는 외교적 목표 혹은 기치의 남발 또한 외교정책의 비일관성과 더불어 국익의 손실을 초래하는 요인이 아닐 수 없다. 국내정치적 목적의 외교수사학 남발도 문제이지만 현실성을 결여한 대외정책의 생산은 국가의 외교정책 전반에 대한 신뢰성을 상실시키는 결과를 초래할 수 있다. 동북아 균형자론, 동북아 공동체 담론, 협력적 자주국방 등은 각기의 의미 있는 취지와 목적에도 불구하고 관련국들의 동의를 확보하는 데 어려움을 경험한 정책구호들로 평가되고 있다. 국력의 상승을 바탕으로 한 자신감의 표출로서 우리정부는 자주적 실용주의 외교를 기치로 내걸었지만 아직은 기치와 현실간의 현저한 괴리가 존재함을 부인하기는 어려운 실정이다. 세계 13번째의 경제력을 보유하면서도 유독 동북아 지역에서는 약소국의 지위를 탈피하기 어려운 이원적 환경의 특수성에 대한 명확한 이해를 우리의 외교정책 결정자들은 우선적으로 확고히 할 필요가 있다.

동북아 지역뿐만 아니라 범세계적으로 패권적 지위를 유지하는 미국과의 동맹관계는 차기정부 기간 동안에도 변함없이 그 중요성을 확인시킬 것이다. 한편, 급격히 팽창하는 동북아 역내 교류협력은 중국을 비롯한 한반도 주변국들과의 관계에서도 깊이와 폭을 일층 확장시킬 필요성을 대두시키고 있다. 문제는 동북아의 주도권 확보 및 중국 견제의 차원에서 과거 냉전시대의 유산인 양자적 동맹체계(a hub-and-spoke system)를 존속시키고 있는 미국과 동맹관계로 연계된 우리로서는 중국과의 다각적 협력관계 확대가 결코 자유스럽지만은 않다는 점이다. 상호연계성으로 특징 지워지는 21세기의 국제환경에서 역내 국가들 간의 다차원적 협력 제고는 시대적 명제라고 할 수 있다. 그러나 한미관계와 한중관계를 대칭적 구도로만 바라보는 시각을 존속시키는 한 한미동맹의 유지 대가로 한중 협력은 사실상 제약받을 수밖에 없다. 안보 연대와 경제 연대를 분리시키는 안경분리의 구상 등 미국의 불만을 잠식시키며 한미관계와 한중관계를 병렬적으로 진전시킬 수 있는 전략안의 모색은 차기 정부의 핵심적 숙제가 아닐 수 없다.

한편, 지속적 논란이 되어온 자주국방의 경우 차기정부에서는 그 실질적 목적과 달성 수준 등에 대해 보다 명확한 정리가 이루어질 필요가 있다. 자주국방의 목적 자체는 정당성을 확보한다 할지라도 자주국방에 수반되는 군비보강 및 군현대화를 위한 천문학적인 재원 수급의 이슈는 논란을 벗어나기 힘들 것이다. 막대한 재원의 충당이 현실적으로 가능한지, 그리고 재원의 충당이 가능하다 할지라도 재원의 기회비용을 고려할 때 재원의 지출이 바람직한 것인지, 그리고 이러한 비용을 회피하기 위해 한미동맹에 지속적으로 의존하는 것이 바람직한 것인지 등은 논쟁의 핵심 사안을 구성하게 될 것이다. 한미동맹은 외면상 군사적 동맹의 형태를 취하지만 한미동맹이 초래하는 군사적 대미 의존은 결국 정치, 외교, 경제, 사회문화적 대미 의존으로 파급되는 효과를 수반한다. 동맹적 의존이 군사적 의존에서 비군사적 의존으로 과도하게 파급 효과를 산출하는 경우 이는 한국의 대내외적 정책 자율성을 제약하는 요인이 될 것이다. 자주국방의 이슈는 따라서 군비보강을 위한 재원의 이슈에 단순히 머무는 것이 아니라 미래 한국의 위상 및 대내외적 역량 등과 연계된 다양한 함의를 보유한다. 자주국방의 궁극적 지향점이 무엇이며 이를 실현시키는 우리의 자원의 한계는 어떠한지를 차기 정부는 심도 있게 고민하여야 할 것이다.

북핵문제는 북미간 적대적 관계가 본원적으로 해소되지 않고서는 풀리기 어려운 구조적 특성을 지니고 있다. 또한 전쟁 억제의 기능적 측면에서 볼 때 재래식 군비 등과 깊은 연계성을 지니는 만큼 이들 이슈들과 동시에 논의될 때만이 보다 완전한 해법을 보장받는다. 따라서 북핵문제는 한반도 평화체제 및 북미관계 정상화와 포괄적으로 연계된 논의 구도 속에서 해법을 모색할 필요가 있다. 지난 연말 이래로 부시행정부의 대북정책 전환이 이루어지면서 북미간의 북핵문제 해법 논의가 활발해지고 한반도 평화체제로의 이행방안 등이 타진되는 등 이들 이슈를 상호 연계할 수 있는 우호적 환경이 조성되고 있는 것은 다행스런 일이다.

< 목 차 >

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅰ (유호열 ․ 고려대 교수)

Ⅰ. 노무현 정부의 대북/통일정책 평가

Ⅱ. 새로운 대북/통일 정책 추진의 필요성

Ⅲ. 차기 정부에 대한 북한의 예상 태도

Ⅳ. 차기 정부 대북 정책 추진 방향

1. 기본 방향

2. 분야별 추진 과제

3. 단계별 추진 전략

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅱ (조성환 ․ 경기대 교수)

Ⅰ. 참여정부의 외교∙안보 정책: 진단과 평가

Ⅱ. 차기정부 외교∙안보정책의 비전과 원칙

1. 차기정부의 시대사적 위상과 국가전략적 과제

2. 차기정부 외교∙안보정책의 비전

3. 차기정부 외교∙안보정책의 원칙

Ⅲ. 차기정부의 외교∙안보정책 과제

1. 외교정책 과제

2. 안보정책 과제

3. 선진 외교∙안보정책 수행을 위한 리더쉽과 정책능력

4. 선진 외교∙안보정책 수행을 위한 정부개편 방향

대북통일․외교안보 정책 개혁 (신보수)

유호열 ․ 고려대학교 북한학과 교수

조성환 ․ 경기대학교 통일안보대학원

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅰ (유호열 ․ 고려대 교수)

Ⅰ. 노무현 정부의 대북/통일정책 평가

1. 노무현 정부의 대북정책(평화번영정책)은 햇볕정책을 계승한 대북포용정책으로서 북핵문제의 외교적 해결과 북한에 대한 관대한 태도를 바탕으로 교류협력 우선주의와 일방적 지원정책을 고수하였음.

- 남북관계는 각 분야에 걸쳐 교류협력이 진행되었으나 북핵문제가 악화되는 상황에서 정책 선택의 폭이 대폭 제한되어 결국 북한 주도의 남북관계, 북한만을 바라보는 왜소한 대외관계를 초래한 <고비용 저효율>의 대북정책이었음.

2. 북한의 핵무기와 대량살상무기 개발에 대한 낙관적 인식과 소극적 대처로 인하여 북한의 핵개발을 저지하지 못했으며 이로 인해 한반도 비핵화 공동선언의 당사자임에도 불구하고 북핵문제 해결의 주도권을 상실하였하고 한반도 안보 불안을 해소하지 못했음.

3. 한반도 종전선언과 평화협정 체결을 통한 평화체제로의 전환을 시도하였으나 북핵문제의 미해결과 관련국가들에 대한 외교력 부재로 인하여 혼란을 가중시켰으며 실질적인 성과를 도출하지는 못했음.

4. 서해 북방한계선에 대한 애매한 입장 표명과 2007 정상회담에서의 불분명한 합의로 인해 제2차 남북 국방장관에서 보듯이 NLL을 둘러싼 서해상에서의 군사적 분쟁 가능성을 해소하지 못했음.

5. 남북경협에서 지출한 비용에 비해 성과는 미미한 편이며 주로 국가재정에 의한 정치적 접근을 시도함으로써 민간 기업의 시장경제에 입각한 자발적, 중장기적 개발 투자는 유도하지 못했음.

6. 북한에 대해 매년 수십만톤의 식량과 비료를 제공하였으나 북한의 식량난을 근본적으로 해소하는데 기여하지 못했으며 분배의 투명성도 제대로 확보되지 않아 퍼주기 논란을 불식시키지 못한채 북한 정권의 정당성 제고에 도움을 주었음.

7. 수십만명의 남한 국민들이 금강산관광을 비롯한 각종 형태로 북한을 방문했던 것에 비해 북한 주민들의 남한 방문은 극히 제한적으로 이루어져 남북 민간교류의 불균형과 파행을 벗어나지 못하였음.

8. 이산가족문제해결에 있어 북측의 입장에 좌우되어 상봉 규모나 방식에 진전을 보지 못했으며 납북자, 국군포로문제는 특수이산가족형태의 상봉에 국한됨으로써 근본적인 해결책을 마련하지 못하였음.

9. 북한 인권문제에 소극적으로 대처함으로써 북한 주민들과 탈북자들의 인권 개선에 기여하지 못하였으며 인권문제에 관한 국제사회와의 협조체제도 구축하지 못하였음.

10. 남북 장관급회담은 북쪽에 일방적 태도에 따라 파행적으로 운영되었고 잦은 장관 교체로 인해 효과적인 회담이 되지 못하였으며 2007 정상회담 결과 총리급 회담, 부총리급 경제공동위원회 등이 새로이 추가됨으로써 회담의 중복, 비효율성이 증가되었음.

11. 남북관계 및 대북정책에서의 상호주의의 사실상 폐기로 인해 대북정책의 목표가 실종되었으며 국론 결집에 실패하여 대북정책을 둘러싼 보-혁 논쟁이 지속되었음.

12. 남북공존을 지상과제로 설정함으로써 보편 타당한 원칙 적용이 이루어지지 못하였고 흡수통일에 대한 과도한 공포심이나 부담감을 심어줌으로써 북한 급변사태에 대한 대비책을 소홀히하는 동시에 통일에 대한 의지나 준비를 갖추지 못했음.

Ⅱ. 새로운 대북/통일 정책 추진의 필요성

1. 참여정부는 북한에 대한 부정확한 정세 인식과 안이하고 낙관적인 정책 판단으로 북한 핵문제 해결에 효과적으로 대처하지 못하였으므로 새로운 대북정책 수립과 추진과정에서 북한 실상에 대한 객관적인 평가가 이루어져야 하며 향후 보다 현실주의적 정책 판단이 필요함.

2. 참여정부의 대북정책은 경협 및 인도주의 지원에 있어서 고비용, 저효율이었으므로 향후 경협과 지원사업은 철저히 비용 대비 효과 창출을 고려하여야 함.

3. 북한에 대한 무원칙한 일방적 지원이나 조건없는 경협은 북한의 개혁개방을 유도하지 못했으므로 향후 호혜적 상호주의에 입각하여 북한의 개혁개방을 유도하기 위한 전략적 접근이 필요함.

4. 북한의 개혁개방을 유도하기 위해서는 북한 엘리트와 일반 주민들이 주체사상, 선군정치의 모순과 허구성을 인식하고 올바른 대남관, 세계관을 가져야 하므로 보다 많은 북한 엘리트와 일반주민들의 남한 방문 기회를 제공하는 쌍방향 교류가 가능한 교류협력체제를 구축하여야 함.

5. 대북정책 추진과정에서 북한에 이끌려감으로써 정책 주도권을 상실하였으며 대한민국의 정체성을 상실한 채 접근함으로써 남남갈등이 초래된 점을 감안하여 향후 대한민국의 정체성을 분명히함으로써 남북관계의 주도권을 회복하고 국론결집을 모색하여야 함.

6. 북한만을 바라보고 추진된 대북정책은 불가분 북한의 자주노선에 호응하게 되었으며 이로 인해 초래된 한미갈등과 국제협조체제로부터의 이탈을 해소하기 위하여 대북정책을 국제관계의 틀 속에서 재정립하여야 함.

7. 주변 정세의 급속한 변화와 북한 급변사태에 대비한 대내, 대북, 대국제사회 전략 재정비가 시급하며 대북정책과 통일정책에 대한 국민적 공감대를 구축하고 중장기적 차원에서의 다면적 통일대비계획을 수립하여야 함.

Ⅲ. 차기 정부에 대한 북한의 예상 태도

1. 북한은 남한의 대선 정국에 비상한 관심을 갖고 있으며 2006년 이래 반보수, 반한나라당 입장을 고수하고 있으나 실제 현실적 측면에서 12월 19일 대선에서 선출되는 차기 정부와의 관계를 설정하게 될 것임.

2. 북한은 남한의 보수 정권이 등장할 경우 과거 10년처럼 우리민족끼리를 전면에 내세우면서 관계 설정을 시도할 것이나 그렇지 않을 경우에도 대립적 관계, 냉전적 관계 보다는 미-일 등과의 관계에 준하는 공존을 모색할 가능성이 높음.

3. 북한이 차기 정부와의 관계 설정 시 최우선 요구 조건은 김정일이 합의한 6.15 공동선언과 2007년 정상선언의 계승 여부일 것이며 이에 대한 전면 파기가 아닐 경우 3차 남북정상회담에 응하는 등 관계를 지속할 가능성이 있음.

4. 북한은 차기 남한 정부의 성격에 관계없이 미국의 대한반도 정책이나 대북정책에 보다 관심이 클 것이며 남한의 차기 정부가 미국과의 조율을 통해 북한에 대한 포용정책을 채택할 경우 실리를 쫒아 이익을 극대화하려고 할 것임.

Ⅳ. 차기 정부 대북 정책 추진 방향

1. 기본 방향

<3대 추진 목표>

가. 한반도 비핵화 달성과 평화체제 구축

나. 북한 개혁개방과 민주화 유도

다. 남북 국가연합을 통한 평화적 통일기반 조성

<추진 기조>

가. 대북정책과 통일정책의 전략적 연계

나. 보상-제재(당근-채찍)의 병행

다. 호혜적 상호주의와 남북 쌍방향 교류협력

라. 자유민주주의체제의 정체성 확립과 국론결집

마. 국제협력을 통한 집단적-다면적 접근

2. 분야별 추진 과제

<정치: 화해/통일 분야>

가. 종전선언 및 평화협정체결

나. 북한체제의 정상화를 통한 남북 국가연합체 구성 대비

다. 통일의 당위성 제고와 북한급변사태 대비

<남북경협>

가. 남북경협을 통해 북한 주민들의 삶의 질 향상

나. 본격적인 대북 개발 투자와 북한체제의 친시장적 개혁개방 유도

다. 사회간접시설 투자를 통한 통일대비 기반 조성

<인도주의적 현안>

가. 이산가족의 고향방문, 고령자들의 거주지 선택 및 이산가족의 재결합을 포함한 근본적 해결과 납북자 및 국군포로의 송환

나. 대북 인도적 지원의 투명성 확보

다. 북한 주민들의 생존권과 자유권 등 기본적 인권 향상

<사회문화>

가. 남북 민간인들의 자유로운 상호 방문

나. 인터넷을 비롯한 정보통신, 언론의 상호 개방과 서울-평양 상주 대표부 개설

다. 과학, 학술분야의 교류 확대와 신앙-종교활동 보장

3. 단계별 추진 전략

가. 2007년 12월 선출되는 차기 정부는 2008년 출범과 함께 대북포용정책의 성과에 대한 전반적으로 재평가와 함께 대북 정책의 과제와 추진 구도를 재정비함.

1) 제1차, 제2차 남북정상회담의 합의 사항인 ‘6.15 공동선언’과 ‘10.4 정상선언’은 남북간 공식 합의로서 차기 정부로서도 계승 의지와 이행 의무가 있으나 구체적 세부 실천 사항에 대해서는 차기 정부 출범 이후 총리급 회담을 비롯한 각급 실무회담에서 목표와 규모 및 우선 순위의 재조정은 불가피할 것임.

2) 차기 정부하에서의 남북정상회담 개최는 국민 정서와 회담의 실질적 의미를 고려할 때 북한측 요구가 있더라도 남한에서 개최되는 것을 전제로 추진되어야 할 것으로 보임.

3) 2008년도 대북정책은 2008년이 한반도 비핵화의 분수령이 되는 만큼 이와 연계하여 속도와 규모를 재정비하여야 할 것임.

나. 2009-2011년 차기 정부의 대북/통일정책 추진 시 한반도 비핵화와 북한의 경제 회생 여부, 올림픽 이후의 중국의 향방, 2008년 대선 이후 출범할 미국 새정부의 성격 등이 최대 변수로 작용할 것이나 차기 정부는 대북/통일정책관련  세부 과제들을 본격적으로 추진하여야 함.

1) 한반도의 비핵화를 전제로 평화체제 구축을 본격적으로 추진하되 전시작전권 환수와 한미연합사 해체에 대비한 자주적 대북/군사적 억지력을 확보함.

2) 북한의 개혁개방을 유도하기 위한 본격적인 북한경제 발전계획을 수립하여 북한경제의 회생을 지원하고 남북관계의 호혜적 발전과 쌍방향 교류협력을 추진함.

3) (가칭)동아시아 평화안보협력체(Conference on Peace, Security and Cooperation in East Asia: PSCEA) 구성과 동아시아평화안보협력조약 체결

다. 2012년 차기 정부는 그동안의 성과를 바탕으로 차차기 정부의 대북/통일정책 추진과 남북관계의 건설적 기반을 제공하여야 함.

1) 한반도 비핵화와 북한 정권이 개혁개방을 추진하여 남북관계가 안정되고 북한이 정상국가화 될 경우 남북 신기본조약을 체결하여 남북 국가연합 진입을 위한 기구 구성과 관련 법제도를 구축함.

2) 전시작전권의 완전 이양을 계기로 자주국방의 새로운 시대를 열어나가되 남북간 실질적 군비통제를 실시하고 한반도 정전체제를 평화체제로 전환함.

3) 남북간 경제공동체 실현과 납북자, 국군포로 및 이산가족 전원의 생사확인과 본인의 희망에 따라 거주지 선택과 재결합을 실시함.

라. 통일부를 “남북교류협력처”로 축소

ㆍ본연의 임무인 남북 교류협력과 교육, 홍보, 연구 기능을 제외한 여타 기능을 타 부처로 이관

ㆍ대북정책 관련 권한을 분산시키고 부처 간 견제와 균형의 틀을 확립하는 것이 남북관계의 건전한 발전을 위해 긴요함.

1) 대북현안 관련 정책결정(교류협력 포함) : 분야별 주무부처와 안보관계장관회의

2) 분야별 대북협상 주관 : 분야별 주무부처(국방부, 외교통상부, 산업자원부, 건설교통부 등)

3) 남북 교류협력의 집행 및 연구, 홍보, 교육 : 남북교류협력처(구 통일부)

4) 대북 정보의 수집 및 분석 : 국가정보원, 외교통상부

대북통일‧외교안보 정책 개혁 Ⅱ (조성환 ․ 경기대 교수)

Ⅰ. 참여정부의 외교∙안보 정책: 진단과 평가

1. 참여정부는 한∙칠레, 한∙미 FTA의 추진 등 통상부문의 성과에도 불구하고 북한 핵문제 처리, 이라크 파병문제, 전시작전통제권 환수, 국방개혁, 군복무 단축 문제 등 주요한 외교∙안보 쟁점의 제안과 추진에 이념적, 정책적 마찰을 야기함.

2. 참여정부의 외교∙안보 정책은 김대중 정부의 햇볕정책을 승계한 평화∙번영의 대북정책, 대외적 자주성의 확보에 지중한 자주외교, 자주안보∙국방 노선을 견지했으나,

가. 민족패러다임에 의한 대북정책(포용기조와 선교류협력정책)의 우선주의를 견지함으로써 대외정책의 전략적, 전술적 유연성을 상실하는 한계에 봉착했고,

나. 외교∙안보 정책의 입안과 추진이 ‘국가이익’에 근거한 현실주의적 실용주의가 아니라 민족공조, 자주노선 등 교조주의적 관점에 의해 전개됨으로써 외교∙안보 부문의 이념적 과잉 현상이 일상화되었으며,

다. 대북정책 및 대외정책, 그리고 안보∙국방정책의 전략적 쟁점이 자주노선과 동맹노선에 대한 이분법적 선택이라는 차원으로 국내정치화됨으로써 근본주의적 정치투쟁과 국론분열을 구조화시켰음.

3. 참여정부의 외교∙안보 정책은 북한우선주의, 이념적 경직성과 이로 인한 국내정치적 마찰에 의해 소기의 성과를 창출하기보다는 ‘남남갈등’의 구조화, 한∙미관계의 마찰, 허세에 의한 외교적 고립 등을 초래함.

Ⅱ. 차기정부 외교∙안보정책의 비전과 원칙

1. 차기정부의 시대사적 위상과 국가전략적 과제

가. 차기정부는 대한민국 건국 60주년을 맞는 해이며 따라서 건국(1948년 체제) - 산업화(1961년 체제) - 민주화(1987년 체제)로 이어진 한국 현대사의 압축적 발전을 기반으로 새로운 체제, 즉 2008년 선진화 체제로의 이행을 책임질 정부가 들어설 것임.

나. 2008년 선진(화) 정부는 노태우-김영삼(1987-1997) 정부의 보수적 민주화, 김대중-노태우 정부의 진보적 민주화와는 다른 차원의 정부가 구성됨을 의미하며 이에 따라 국가전략과 외교∙안보 정책의 비전과 원칙, 전략과 정책도 업그레이드되어야 함을 의미함.

2. 차기정부 외교∙안보정책의 비전

가. 선진화 국가전략과 强中國 외교∙안보

1) 한국의 선진화는 핀랜드, 아일랜드, 싱가폴 등 强小國 모델이 아니라 남북한 통일을 염두에 두고 동북아 4강(강대국)의 역학을 전략적으로 관리할 수 있는 국가능력과 외교능력을 갖추는 强中國형 외교∙안보 비전을 구축해야 하고,

2) 이를 위해서는 선진강대국 대한 필요, 적정의 군사∙경제적 하드파워(hard power)적 대응능력의 구비와 함께 동북아 4강의 역학을 조절하고 관리하는 복합적 중계전략을 구사하는 소프트 파워(soft power)적 외교능력을 내재화시켜야 함.

나. 개방∙책임∙매력의 일류국가를 위한 통상∙안보∙문화의 복합외교

1) 세계화의 위기를 최소화시키고 기회를 극대화시킬 수 있는 개방적, 입체적 통상정책을 전략화시킬 수 있는 외교체제를 구축하고,

2) 대내, 대외의 안보환경의 변화를 포괄하여 대응하여 국가이익을 확보하고 국민의 안전을 효과적으로 보장하는 안보외교체제를 다각화시키며,

3) 문화일류국가 형성을 위한 국가브랜드 전략, 한류의 세계화 전략을 추진할 수 있는 문화외교체제를 구축해야 함.

다. 한반도 평화구축과 통일을 위한 외교∙안보

1) 한반도의 평화의 중층적 성격(힘에 의한 평화, 협상에 의한 평화, 동의에 의한 평화)을 전략적으로 관리하고 국가이익과 민족의 번영, 국제적 환경을 도출할 수 있는 적극적, 전략적 한반도 평화구축외교체제를 구축하고,

2) 한민족의 이익증진, 평화적, 민주적 방식의 남북한 통합과 한반도 주변 4강 등 국제적 지원을 도출할 수 있는 통일촉진외교 체제를 구축해야 함.

3. 차기정부 외교∙안보정책의 원칙

가. 전략적 현실주의에 기초한 실용주의 원칙

1) 김대중-노무현 정부로 이어진 대북 포용기조의 이념적 근본주의(민족우선/통일지상주의)는 전면 수정되어야 하며 북한의 ‘국가정상화’와 개방, 한반도 평화의 제도화, 북한동포의 인권과 복지증진을 실효적으로 보장할 수 있는 전략적 현실주의에 입각하여,

2) 정파적 차원의 이념화, 국내정치적 이용이 아니라 한반도 정세의 안정, 한국의 국익증진을 위한 국가적 차원에서의 실용주의적 외교∙안보 원칙을 수립하고 정책화시켜야 함.

나. 국제협력과 국제책임, 국제기여를 포괄하는 국제공조 원칙

1) 노무현 정부에 이르러 극단화된 자주노선, 민족공조 등 집단적, 폐쇄적 민족패러다임을 극복하고 대한민국 현대사의 발전적 기반이었던 국제협력 노선을 복원함으로써 선진일류국가의 국제적 책임과 기여를 포괄하는 국제공조의 원칙을 기반으로 외교∙안보의 구체적인 정책이 수립되고 추진되어야 하고,

2) 한∙미동맹은 단순한 쌍무적 차원의 위상이 아니라 선진화된 대한민국의 국제적 위상, 동북아의 평화와 번영을 주도하는 중개적 능력을 극대화시키는 중층적, 포괄적 차원에서 전략적 외교∙안보 자산으로 삼아 미래지향적으로 재정립되어야 함.

다. 민족이익을 발양하는 연계포용의 원칙

1) ‘햇볕정책’의 교조적 추진은 동포의 포용이아니라 무분별∙무원칙의 (김정일)정권의 포용으로 전락한 바, 동포의 복지와 인권을 증진시키고 정권의 시대착오성(독재와 무능)을 교정하는 차원, 즉 북한의 국가정상화와 민족이익의 미래지향적 발양을 목표하는 것으로 설정되어야 하며,

2) 이는 경제문제(남북경협)와 안보문제를 연계시켜야 할 뿐만 아니라 북한 주민의 인권 상황을 구조적으로 개선시키는 방향으로 나아가는 것을 포괄하는 연계포용의 원칙이 설정되어야 함.

Ⅲ. 차기정부의 외교∙안보정책 과제

1. 외교정책 과제

가. 한∙미동맹의 재공고화, 포괄화 추진

나. 대중, 대일외교의 실용적, 전략적 강화

다. 세계화 시대의 발전적 대응을 위한 다자외교 능력의 강화

라. 지역협력∙지역공동체 형성을 위한 동북아 적극외교의 추진

마. FTA-Hub 국가전략을 통한 앞서 가는 통상국가의 형성

바. ‘매력국가’의 수립을 위한 입체적 문화외교체제 완비

사. 에너지, 환경위기를 타개한 신자원∙환경외교의 추진

아. 책임국가를 향한 국제공헌외교의 추진

자. 'Pan-Koreanism'을 위한 범한민족, 다문화외교 추진

2. 안보정책 과제

가. ‘포괄안보’를 위한 의식∙제도의 개편

나. 북한 핵 문제의 근본적 해결과 한반도 평화체제 수립의 적극화

다. ‘남남갈등’의 극복과 대북정책, 안보정책의 수립, 추진상의 국론통합

라. 비대칭안보위협에 대한 대응체제의 구축

마. 동북아 다자안보협력체제 구축의 주도

바. 미래형 한∙미군사협력체제의 완비

사. 정보화 군사혁신과 국방개혁의 효율적 추진

3. 선진 외교∙안보정책 수행을 위한 리더쉽과 정책능력

가. 외교∙안보 정책의 국가적 비전∙원칙의 재정립, 대국민 설득

나. 대북정책의 이념적 근본주의 공세의 자제

다. 대북정책의 국내 정치적 이용(반공주의, 포용주의)을 자제시키는 ‘정치적 협약’의 추진

라. 전략적이고, 실효적인 정책 기획, 추진능력 제고

4. 선진 외교∙안보정책 수행을 위한 정부개편 방향

가. 통일부를 외교부에 편입시켜 외교∙통일부로 개편

나. 남북대화사무국을 남북대화∙교류협력청으로 독립시킴.

다. 대통령 직속의 통상대표부(Korea Trade Representative: KTR) 설치

라. 국가안전보장회의(NSC) 설치령의 개정과 기능∙역할의 제한적 엄격화

마. ‘동북아위원회’의 폐지

바. 헌법개정시 민주평화통일자문회의의 폐지

< 목 차 >

Ⅰ. 지역발전정책의 목표 (균형발전 대 자율적 발전)

Ⅱ. 지역발전정책의 기조와 전략

Ⅲ. 행정복합도시 건설 지속 여부 내지 대안

Ⅳ. 혁신도시 및 기업도시 건설 지속 여부

Ⅴ. 수도권 규제 존속 여부

Ⅵ. 2단계 균형발전정책의 필요성 여부

Ⅶ. 지방행정단위 개편 필요성 여부 및 개편방향

지역발전정책 개혁 (신진보)

강현수 ․ 중부대학교 도시학부 교수

Ⅰ. 지역발전정책의 목표 (균형발전 대 자율적 발전)

< 현안과 문제점 >

1. 우리나라는 산업화 과정에서 압축적 고도성장을 이루어 냈지만, 국가적 투자가 특정 지역에 편중되었고 그 결과 지역간 불균형 발전 초래.

가. 지역 불균형 발전은 지역주의, 개발지상주의의 토대가 되며 국가통합과 지속가능한 발전을 저해.

2. 현재 수도권은 다른 지역에 비해 기업 입지 및 생활 여건이 우월하여 인구와 산업의 집중이 계속되고 있음. 특히 고부가가치 산업과 직종, 중추관리기능의 수도권 집중도는 매우 높음

3. 이와는 대조적으로 비수도권 지방 경제는 위축 현상이 나타남. 수도권과 연접된 지역을 제외한 나머지 비수도권 지역은 기존 주력 산업이 쇠퇴의 징후를 보이는 반면, 이를 대체할만한 신산업 발전 전망이 어두움. 또한 지방경제 회생의 주체가 될 유능한 인재와 자본이 소득과 수익의 기회를 찾아 수도권으로 유출되고 있어서 문제를 악화시키고 있음.

가. 혹자는 저발전지역에서 발전지역으로 인구가 유출되는 것이 저발전지역의 실업율을 낮추고 1인당 평균소득을 높이기 때문에 균형발전에 기여한다고 주장하기도 함. 하지만 인구유출의 선별성(상대적으로 젊고 진취적이고 고급인력이 유출)이나, 인구유출로 인한 지역경제 규모의 축소, 지역경제 산업구성의 다양성 축소 등을 고려한다면,  저발전 지역에서 인구 유출은 유출 지역의 발전 잠재력을 크게 훼손하게 됨

4. 지역 간 불균등 발전은 사회적 형평 및 지역 갈등 문제를 야기하여 국가의 통합성을 저해할 뿐만 아니라 저발전지역의 성장 잠재력 상실과, 발전지역의 지나친 과밀에 따른 집적 불경제 발생으로 인하여  국가경제의 능률성과 효율성을 저해하게 됨.

가. OECD 의 2006년 연구보고서에 따르면 대도시권 인구 규모가 일정한도 (약 600만명) 를 넘어서면 집적 불경제가 나타난다고 함.

5. 살고 있는 지역에 따라 경제사회적 차별을 받지 않고 국토의 어느 곳에 살 건 같은 국민으로서 동등한 발전의 혜택을 누려야 한다는 점에서 국토의 균형발전이 필요

나. 결과의 평등을 주장하는 것이 아니라, 기회의 평등, 기초 복지수준의 평등을 의미

< 차기 정부의 개혁 과제 >

1. 균형발전과 자율적 발전은 서로 대립되는 목표가 아니라, 동시에 추구해야 할 목표임.

2. 수도권 일극 집중 구조에서 전국이 개성있게 발전하는 다핵 분산형 국토 구조로 개편

가. 도시체계도 수도권 중심의 종주도시체계에서 균형적이고 수평적인 네트워크형 도시체계로 개편

나. 일극 국토 구조보다 다핵 국토 구조가 국가 경제의 경쟁력과 안정성 측면에서 우월.

- OECD 국가들의 경우 수위도시의 인구비중이 낮을수록 1인당 GDP가 낮은 상관관계를 보이고 있음.

3. 수도권과 비수도권 간의 상생발전을 위한 유기적 분업과 특화

가. 수도권과 비수도권의 갈등이 생기는 원인은 서로 같은 기능을 가지겠다고 주장하기 때문.

나. 수도권은 국제 금융, 생산자서비스 산업 등을 발전시키고, 비수도권 지역은 지역별 특성에 맞는 특화 산업을 발전

4. 국제 경쟁력을 갖춘 자립적 광역 경제권 형성

가. 비수도권 지역에서도 경쟁력 있는 지역경제기반 구축

나. 광역경제권 내에서 대도시, 중소도시, 농산어촌간의 기능분담과 연계 체계 구축

5. 전국 어느 곳에 살던 대한민국 국민으로서 동등한 발전의 혜택을 누릴 수 있는 균형 국토

가. 균형정책은 경제정책일 뿐만 아니라, 동시에 복지국가를 지향하는 사회통합정책의 일환이어야 함.

나. 의료, 복지, 교육 등 공공서비스 혜택의 균등화로 취약 계층 및 사회적 약자의 삶의 질을 보장하여 국민 모두가 풍요롭고 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 함.

- 균형발전은 대한민국 헌법 119조, 120조, 122조, 123조에 규정된 국가의 의무이기도 함

Ⅱ. 지역발전정책의 기조와 전략

< 현안과 문제점 >

1. 역대 정부의 수도권 규제 정책에도 불구하고 수도권과 비수도권 사이의 격차는 해소되지 않고 오히려 심화. 그 원인은 다음과 같음.

가. 첫째, 중앙집권적 국가인 우리나라에서 국가권력의 서울 집중에 따른 인구와 산업의 유인 효과,

나. 둘째, 수도권 규제에만 의존한 채, 비수도권에 대한 재정 투자가 미약했던 균형발전 정책

다. 셋째, 효율적이고 통합적인 균형발전 정책 추진 체계의 미비

2. 참여정부는 과거 정부와는 다른 새로운 균형발전 패러다임을 제시

	기존 패러다임	참여정부의 패러다임
추진주체	▪ 중앙정부 주도	▪ 지방정부 주도
추진전략	▪ 수도권 규제 강화	▪ 수도권․지방의 상생발전
주요정책	▪ SOC 등 물리적 인프라 확충	▪ 지역혁신체계 구축을 통한 지방의 자생력 강화
추진방식	▪ 단편적․분산적 추진 (법․제도적 기반미비)	▪ 종합적․일관된 추진 (특별법․특별회계 신설)

3. 참여정부의 균형발전 정책의 성과로는 다음과 같은 것을 들 수 있음.

가. 행정중심복합도시 건설이나 공공기관 지방이전 같은 획기적인 수도권 분산 정책들을 추진.

나. 균형발전 정책의 성격을 형평성을 강조하는 분배적 성격의 정책에서, 국가 경쟁력을 높이는 성장 정책으로 전환시킴

다. 균형발전 관련 제도의 개선 : 중앙정부 차원에서 균형발전 정책을 총괄 조정하는 국가균형발전위원회 설립, 국가균형발전특별법 제정, 국가균형발전특별회계 신설, 국가균형발전 5개년 계획 수립 등

4. 참여정부의 균형발전 정책의 한계로는 다음과 같은 것을 들 수 있음.

가. 균형발전 정책의 대상이 되는 균형의 공간적 단위가 불분명.

- 수도권과 비수도권은 너무 큰 공간 단위로, 비수도권 내 지역간의 차별성 무시

- 초광역단위, 광역단위, 기초단위 별로 구체적인 균형발전의 목표가 제시되지 못함.

나. 지역주도의 상향식 균형발전 정책 추진이 미흡

- 참여정부는 지역주도의 상향식 방식을 주창하였고 일부 성과가 있었지만, 여전히 중앙정부가 주도하는 하향식 방식의 관행이 여전함

다. 균형발전 정책 추진을 위한 협력적 가버넌스가 미흡함.

- 국가균형발전위원회, 지역혁신협의회 등을 신설했지만, 여전히 중앙정부 각 부처간 개별분산적 사업 추진과 주도권 다툼이, 중앙정부와 지방정부 간에는 종속 관계가, 지방정부 각 담당부서 사이에도 사업 영역별로 나뉘어진 관할권의 장벽이 가로막혀 있음.

라. 개발 지상주의 사고가 확산되면서 규제 완화와 특별법 양산

- 이로 인해 환경 파괴, 기존 계획  제도의 무력화, 과도한 개발 이익 발생과 부동산 가격 상승 등의 부작용을 초래

예) 최근 동서남해안특별법 제정 등

마. 수도권과 비수도권 사이의 갈등 해결이 미흡

- 수도권과 비수도권 사이의 갈등이 지속되고, 차기 정부에서도 지속적으로 진행될 수 있는 사회적 합의와 추진체계를 만들지 못함

< 차기 정부의 개혁 과제 >

1. 차기정부의 지역발전 정책이 기조와 전략은, 참여정부가 제시한 새로운 균형발전 패러다임을 계승하면서, 그동안 미흡했던 점들에 대한 보완이 될 것임. 구체적인 내용은 다음과 같음

2. 수도권 중추기능 지방 분산을 통한 지역발전 잠재력 확충

가. 수도권의 중앙행정기관 및 공공기관은 현재 확정된 이전 계획을 성실히 이행하고, 민간 기업에 대해서은 경제적 유인책 등을 통해 이전을 장려

3. 중앙집권․국가주도형 추진 방식에서 지방분권․지역주도적 추진 방식으로 전환

가. 중앙정부는 정책 프로그램 개발, 포괄적인 예산 지원, 정책 자문과 모니터링, 사후 평가 등에 초점을 맞추고, 구체적이고 세부적인 사업 구상과 집행은 지방정부가 자율적으로 주도

가. 지방분권형 추진 방식이 제대로 작동하기 위해서 ①지방분권으로 권한이 강화된 지역 주체들에 대한 감시와 견제, ② 지역간 불균형 완화를 위한 중앙정부의 제도적 개입이라는 전제 조건을 갖출 필요가 있음. 그렇지 못한 상태에서 지방분권만 진행되면 소수 지방엘리트들만의 ‘토호자치’로 변질될 가능성과, 발전 지역과 저발전 지역 사이의 부익부 빈익빈 현상이 가속화될 가능성 높음

4. 부동산 개발 위주의 성장보다는 지역의 내생적 발전 역량 증진 추구

가. 지역 혁신역량 및 학습능력 배양, 지속적인 인적 및 사회적 자본의 개발 촉진 등 지역의 내생적 발전역량을 높일 수 있는 토대 구축에 주력

5. 협력적 가버넌스에 입각한 부문 정책들 사이의 원활한 조정과 연계 체계의 구축

가. 지역발전이란 경제, 사회, 문화 등 다양한 부문을 지닌 포괄적 개념으로, 관련 주체도 다양함. 따라서 다양한 주체들의 참여와 협력을 통한 수평적 네트워크 체계 구축 필요.

나. 중앙정부와 지방정부 간의 수직적 협력과, 공공과 민간간, 산학연 간의 수평적 협력을 동시에 추구

다. 각 부문별 접근 (sectoral approach) 방식을 지양하고 지역에 근거 (place-based approach) 한 통합적 발전전략 추구

6. 합리적인 균형발전 정책 대상 지역 선정 및 지원의 객관성과 투명성 제고.

가. 균형의 공간적 단위를 설정하고, 그 단위별로 객관적인 지표를 통해 경제발전 수준과 낙후도를 평가하고, 이에 의거하여 지역별 차등 지원과 인센티브 제시

7. 무분별한 규제 완화와 과잉 개발을 억제하고 개발과 보전이 조화되는 친환경적 개발을 지향

8. 정권의 임기와 관계없이 장기적으로 지속될 수 있는 균형발전 정책 및 추진 체계의 구축

가. 균형발전 정책의 성과는 하루아침에 이루어질 수 있는 것이 아니라 장기적 시간을 요구함. 따라서 정권의 교체에도 불구하고 정책의 틀과 방향이 지속되는 사회적 합의가 필요.

Ⅲ. 행정복합도시 건설 지속 여부 내지 대안

< 현안과 문제점 >

1. 참여정부가 대통령 선거 공약으로 제시하고, 출범 이후 의욕적으로 추진하던 신행정수도 건설이, 헌법재판소의 위헌판결로 인해 행정중심복합도시 (약칭 : 행정도시) 로 축소 추진됨.

2. 이로 인해 나타날 문제점은 다음과 같음

가. 신행정수도에서 행정도시로 축소된 관계로 수도권 분산 효과 및 국가균형발전 효과가 크지 않음

나. 이전하는 행정기관과 잔류하는 중앙행정기능 간의 공간적 분리, 특히 대통령과 국회와의 공간적 분리로 인해 국가행정의 비효율성 발생.

< 차기 정부의 개혁 과제 >

1. 행정도시가 명실상부한 국가균형발전을 선도하는 중심축으로서 역할을 다하기 위해서는 다시 원래와 같이 “행정수도”의 기능과 위상을 확보하는 것이 필요

가. 청와대와 국회를 포함한 잔류 기관의 완전 이전을 추진

2. 헌법재판소의 위헌 판결 문제를 해결하기 위해, 차기 정부가 분권형 국가를 지향하는 개헌을 추진하면서 행정수도의 위상을 헌법에 반영할 수 있을 것임.

3. 현재 계획된 중앙행정 기능 이전마저도 포기하고, 다른 용도로 개발하자는 주장도 있으나, 이러한 주장은 다음과 같은 문제점을 안고 있음.

가. 수도권 규제 완화, 공공기관 이전 등이 행정도시 건설과 패키지로 구성되어 있기 때문에, 행정도시의 건설에 차질이 발생할 경우 수도권 규제 완화와 공공기관 이전도 불가능.

나. 수도권에 인구와 산업이 집중된 원초적 원인이 바로 서울이 우리나라의 정치, 행정 권력이 집중되어 있는 수도라는 점 때문으로, 수도권 지방 분산의 핵심은 바로 수도 기능 이전에 있음.

다. 지금까지의 수도권 집중에, 서울의 수도 기능이 큰 역할을 했으나, 앞으로 미래의 수도권 발전에는 별 도움이 되지 못함.

예) 뉴욕은 수도 기능이 없지만 세계 도시로 성장

Ⅳ. 혁신도시 및 기업도시 건설 지속 여부

< 현안과 문제점 >

1. 현재 우리나라 공공기관 및 주요 기업의 본사가 대부분 수도권에 집중되어 있으며, 이로 인해 좋은 일자리 대부분도 수도권에 집중되어 있음.

2. 혁신도시와 기업도시는 수도권 기능의 분산 효과와 함께, 이전하는 지방에 발전의 촉매 역할을 할 수 있음.

3. 하지만 이전 기관 종사자들이 불가피하게 낯선 곳으로 삶의 터전을 옮겨야 한다는 문제와, 혁신도시나 기업도시 건설이 물리적 도시 개발에만 치중하여 이전 지역의 내생적 지역 발전에 도움을 주기 어렵다는 문제가 제기되고 있음.

< 차기 정부의 개혁 과제 >

1. 참여정부가 착수한 혁신도시는 차기 정부에서도 꾸준히 지속될 필요가 있음.

가. 이전 기관 자체 고용뿐만 아니라 관련 기업의 동반 이전을 유인하여, 이전 지역에 양질의 일자리 및 새로운 경제적 기회 창출 가능.

나. 영국이나 프랑스 등 서구 선진국가들도 공공기관이 앞장서서 수도권에서 지방으로 이전한 바 있음.

다. 현재의 수도권 경제는 중앙행정기관이나 공공기관의 도움이 없더라도 민간 부문의 역량만 가지고도 충분히 발전할 수 있음.

라. 수도권 중에서 부동산 가격이 가장 많이 오르고 있는 강남, 분당, 과천 지역은 공공기관이 가장 많이 모여 있는 곳이기도 함. 수도권 부동산 가격 안정을 위해서도 공공기관 이전이 필요함

2. 혁신도시와 기업도시가 성공하기 위해서는 새로 조성될 도시 생활환경 및 교육여건 등이 수도권보다 더 우월해야 함.

가. 이와 동시에 기존의 도시 구조 및 지역사회와 단절되지 않게 연계 및 협력 프로그램이 필요.

3. 혁신도시와 기업도시 추진 정책에서 지역 혁신에 기여할 소프트웨어적인 내용을 보완해야 함.

가. 물리적 도시 건설만으로 지역의 내생적 발전을 가져오는 것은 아니므로, 지역에서 이를 계기로 혁신을 창출 확산할 수 있는 프로그램이 마련되어야 함.

나. 이를 위해 지방정부의 주체적이고 주도적인 역할이 필요.

Ⅴ. 수도권 규제 존속 여부

< 현안과 문제점 >

1. 수도권에 대한 과도한 인구와 산업의 집중을 해소하기 위하여 그동안 중앙정부 주도로 규제 중심의 수도권 정책을 추진하였으나 여전히 수도권 집중은 지속됨

2. 현재의 수도권 규제 정책은 수도권 집중 억제라는 기본 목표를 달성하는데 실패하였을 뿐만 아니라, 수도권과 비수도권 모두의 불만의 대상임.

가. 수도권에서는 규제 완화 요구, 비수도권에서는 규제 완화에 반대, 이로 인해 수도권과 비수도권 사이의 소모적 갈등이 증폭되고 있음.

3. 현재의 수도권 규제 수단은 수도권 집중 억제라는 그 원래의 목표를 달성하지 못했을 뿐만 아니라, 현안에 따라 임기응변적으로 규제가 완화되어 제도의 안전성과 신뢰성 상실

< 차기 정부의 개혁 과제 >

1. 차기정부의 수도권 정책의 목표는 크게 다음 두 가지 목표를 동시에 수행하여야 할 것임.

가. 첫째, 수도권의 경쟁력과 생활의 질을 높여, 다른 나라의 대도시권과 경쟁할 수 있는 경쟁력 있는 수도권을 만들어 나가는 일

나. 둘째, 수도권의 발전이 지방의 쇠퇴로 이어지지 않도록, 수도권과 지방의 상생 발전을 도모하는 일.

2. 이 두 목표는 서로 상충되는 것이 아니라, 동전의 양면과 같은 맥락임.  현재 수도권의 경쟁력과 생활의 질이 낮은 것은 수도권에 대한 지나친 집중으로 인한 과밀, 그로 인한  높은 부동산 가격과 교통체증. 환경오염 등에 원인이 있기 때문.

3. 이런 이유로 수도권의 과밀을 방지할 수 있는 수도권 규제는 수도권의 경쟁력을 위해서도 필요.

가. 중앙정부에 의한 위로부터의 규제나, 비수도권 지역의 압력에 의해서가 아니라, 수도권 스스로 수도권의 지속가능한 개발총량과 환경총량을 관리할 필요가 있음.

4. 수도권 정책은 지역균형발전 정책과 별개로 추진할 수 없으므로, 수도권 규제의 해제 여부도 지역균형발전 정책의 성과와 연계되어야 함.

가. 균형발전 정책의 성과로 수도권에 대한 인구와 산업의 집중이 완화될 때 수도권 규제를 해제.

5. 수도권 규제 정책만으로 비수도권 발전이 저절로 이루어지는 것은 아니므로, 수도권의 기능과 재원을 비수도권 지역으로 이전할 수 있는 제도적 장치와 비수도권 지역 발전을 위한 다양한 정책이 동시에 추진되어야 함.

가. 혹자는 수도권 규제를 풀어서 수도권이 성장하면 지방도 따라서 성장할 것이라고 하나, 한국은행(2007)에 따르면 수도권은 타 지역에 대한 산업간 전후방연관성이 낮아서, 수도권의 성장이 타 지역이 취업이나 고용 개선에 별로 기여하지 못하는 것으로 밝혀짐

6. 수도권 정책을 둘러싼 갈등을 해소하기 위해, 수도권 정책의 방향과 수단에 대하여 중앙정부, 수도권, 비수도권 사이에 상호 신뢰에 입각한 합의가 필요.

가. 합의에 의해 수도권의 관리 목표를 설정하고, 목표를 실현할 수 있는 실효성있는 수단을 선택

Ⅵ. 2단계 균형발전정책의 필요성 여부

< 현안과 문제점 >

1. 참여정부 1단계 균형발전 정책이 공공부문 중심 정책이었다고 한다면, 2단계 균형발전 정책은 민간부문 중심 정책임.

가. 기업대책과 사람대책으로 구분되며, 기업대책은 지방에서 기업하는데 어려움이 없도록 인센티브를 주는 것이고, 사람대책은 지방에서 생활하는 데 불편함이 없도록 생활여건을 개선하려는 것임.

나. 특히 2단계 균형발전 정책에서 주목할 내용은 발전정도에 따라 지역을 구분하고, 그에 따라 차등 지원하자는 내용임

2. 하지만 2단계 균형발전정책을 법적으로 뒷받침하는 국가균형발전특별법의 개정 작업이 현재 국회에서 지연되고 있음.

< 차기 정부의 개혁 과제 >

1. 객관적 지표에 의해 지역 발전수준을 구분하고, 이에 입각하여 지역별로 차등 지원하겠다는 방안은 선진국에서 보편적으로 시행하는 정책으로, 우리나라의 지역별 자원 배분 과정을 객관화, 투명화할 수 있는 좋은 계기가 될 것임.

가. 그동안 중앙부처가 각 지역에 나누어주는 재원 배분 과정은 합리적 논거보다 정치적 정략적 역학관계에 많이 좌우됨. 중앙정부의 예산을 많이 받아오는 것이 지역의 목표이자 지역 정치인의 능력으로 간주됨. 또한 중앙 권력의 쟁탈을 둘러싼 갈등이 격화되고 패권적 지역주의의 원인이 됨.

2. 중앙정부의 지원방식은 지방정부의 자율성을 보장하는 포괄적 지원 방식이 되어야 하지만, 지방정부의 도덕적 해이를 방지하기 위해 철저한 성과 평가가 필요.

가. 그동안 각 지역에서는 중앙정부 예산지원의 극대화에만 관심이 있었지, 효율적으로 사용하여 성과를 내는 데는 별 관심이 없었음.

나. 일자리 창출 개수 등 구체적인 성과 지표 개발과, 그에 따른 사후 평가가 필요.

3. 현재 제안된 지역발전구분 지표 (14개)를 보다 단순화하고, 기초자치단체 뿐만 아니라 광역자치단체 규모 및 앞서 언급된 자립적 광역경제권 단위에서도 지역발전 수준 구분과 그에 따른 차등지원을 시행할 필요가 있음.

가. 지역에 대한 산업지원의 단위는 광역경제권 단위가, 생활여건 지원의 단위는 기초자치단체 단위가 적합.

Ⅶ. 지방행정단위 개편 필요성 여부 및 개편방향

< 현안과 문제점 >

1. 현재 우리나라 지방행정단위는 광역자치단체와 기초자치단체의 2계층인데, 지역발전을 위한 행정 측면에서 다음의 문제점을 드러냄

가. 기초자치단체와 광역자치단체 간의 기능 분담이 명확하지 않아 중복에 따른 행정 비효율이 발생

나. 기초자치단체는 풀뿌리 민주주의를 이행하기에, 면적이나 인구가 다른 나라에 비해 지나치게 큼

다. 광역자치단체는 독자적인 자립경제권을 형성하기에는 인구 및 산업 규모가 작고, 핵심 대도시와 주변 도가 행정구역상 분리되어 있음. 또 수도권을 제외하고는 역량과 권한, 재원이 취약

< 차기 정부의 개혁 과제 >

1. 지역 발전과 관련하여 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체 사이의 명확한 역할 분담과 함께, 협력적 거버넌스 체계 구축이 필요.

가. 중앙정부의 역할 : 국가적 차원의 균형발전을 위한 지역간 차등 지원. 지역에 자율권을 위임한 포괄적 재정 지원, 지역 발전 프로그램 기획, 모니터링과 사후 성과 평가.

나. 광역자치단체의 역할 : 지역 실정에 맞는 경쟁력있는 지역 경제기반 구축

다. 기초자치단체의 역할 : 주민의 생활환경 개선 및 사회복지 전달 기능

2. 광역화된 지역경제권과 광역 행정구역을 일치시키는 것이 필요하며, 이를 위해 광역시와 주변 도를 재통합시킬 필요가 있음.

가. 이것이 당장 어려우면 협력적 광역행정 체계를 구축해야 함.

- 일각에서는 지방행정의 효율성을 위해 지금과 같은 2계층 체제를 1계층 체제로 통합하자고 주장하나, 이는 세계적으로 유래가 없을 뿐더러, 풀뿌리 민주주의 강화와 광역 지역경제권 형성이라는 시대적 추세와 역행

< 목 차 >

Ⅰ. 지역발전정책의 목표 (균형발전 대 자율적 발전)

Ⅱ. 지역발전정책의 기조와 전략 (중앙정부 주도 자원 재배분 대 권한의 지방이전)

Ⅲ. 행정복합도시 건설 지속 여부 내지 대안

Ⅳ. 혁신도시 및 기업도시 건설 지속 여부

Ⅴ. 수도권 규제 존속 여부

Ⅵ. 2단계 균형발전정책의 필요성 여부

Ⅶ. 지방행정단위 개편 필요성 여부 및 개편방향

지역발전정책 개혁 (신보수)

신도철 ․ 숙명여자대학교 경제학부 교수

Ⅰ. 지역발전정책의 목표 (균형발전 대 자율적 발전)

1. 이제 우리는 참여정부의 포퓰리즘적 균형발전정책에서 벗어나 지방분권에 기초한 자율적 지역발전을 도모해야 함.

가. 각 지역은 각자의 개별적 특성과 잠재력을 스스로 살릴 수 있도록 해야 함.

나. 각 지방정부가 중앙정부로부터 얼마나 많이 받아내느냐를 주고 서로 경쟁하게 하는 것이 아니라, 주민과 기업에 얼마나 행정서비스를 잘 제공하느냐를 두고 경쟁하도록 해야 함.

2. 지역보다는 사람에 초점을 맞추어 논의가 이루어지고 정책이 강구되어야 함.

가. 개인과 기업에게 주택 및 사업장 입지 선택의 자유를 보장해주어야 함. 입지 관련 규제를 최소화하고 민간의 자율적 선택을 가급적 존중해야 함. 자유로운 인적 물적 자원의 이동에 기초한 경제발전은 일인당 소득이나 생활수준의 측면에서 지역간 균형을 가져오는 경향이 있음.

나. 지역발전정책이 지방정부의 지역주의적 주장과 요구, 정치인들의 인기 영합적 지역개발 공약에 매몰되어서는 안 됨.

Ⅱ. 지역발전정책의 기조와 전략 (중앙정부 주도 자원 재배분 대 권한의 지방이전)

1. 산업화 세계화의 진전과 함께 도시화와 집적화 광역화의 추세는 스스로를 관철하는 경향이 있으며, 이러한 추세를 과도하게 물리적으로 막으려는 정책은 국가경제에 엄청난 부담만 남긴 채 실패할 가능성이 큼.

가. 수도권이 과밀하고 지역간 불균형이 심하다는 문제인식은 잘못된 것이며, 수도권의 인적 물적 자원을 지방으로 이전하면 국가경쟁력이 향상될 것이라는 전망도 근거가 없음.

나. 수도권의 발전이 지방주민들의 어려움을 가져온다는 관념은 잘못된 것이며, 지방의 생활수준 향상은 오히려 수도권으로의 인구이동과 수도권의 발전에 힘입은 바 큼에 유의할 필요가 있음.

2. 지역개발에 대한 권한을 지방정부로 대폭 이양하여 지방정부가 지역발전의 주도적 역할을 수행할 수 있도록 해야 함.

Ⅲ. 행정복합도시 건설 지속 여부 내지 대안

1. 수도분할로 이어질 행정중심복합도시의 건설을 계속할 지 여부는 차기정부에서 재검토해야 할 것임.

가. 이미 용지를 확보하고 기공식을 했다 하더라도 수도분할로 인한 업무 비효율, 국민과 기업의 불편, 향후 투입될 막대한 재정비용 등을 감안하면 행정중심복합도시의 건설은 중단되는 것이 옳다고 봄.

나. 행정중심복합도시 건설에 대한 논란을 잠재우기 위해 그 찬반을 국민투표에 부치는 것도 고려해볼 만함.

2. 행정중심복합도시의 건설이 폐기될 경우 이미 확보한 용지의 활용방안은 추후 여러 방향으로 모색해볼 수 있겠지만, 대학도시·과학연구도시를 만드는 것도 유력한 대안이 될 수 있을 것임.

가. 동북아 3국이 주축이 되어 만드는 가칭 아시아대학이나 기타 외국대학의 분교도 이 대학도시에 유치할 수 있을 것임.

3. 잘못된 정책은 잘못을 호도하면서 강행할 것이 아니라 하루라도 빨리 바로잡아야 할 것임. 결단은 빠를수록 좋음.

Ⅳ. 혁신도시 및 기업도시 건설 지속 여부

1. 공공기관의 지방이전과 그것과 연계된 현신도시의 건설도 일단은 전면 중단하는 것이 바람직할 것으로 보임.

가. 동시다발적으로 인위적인 도시를 만든다고 하여 이른바 ‘혁신’이 일어난다는 보장이 없음. 업무효율의 저하, 국민과 기업의 불편 증가, 인근 기존도시의 공동화 등을 가져올 사업에 막대한 재정자금을 투입하여 국가적 낭비를 초래하는 일을 지금이라도 막아야 함.

나. 사실 대부분의 성공적인 혁신은 지식이 보다 쉽게 창출될 수 있는 광역경제권을 중심으로 자생적으로 생겨난 것임.

다. 공공기관의 입지변경은 권한과 재정의 지방이양, 공공기관의 자율성과 책무성 제고 등을 바탕으로 지방정부와 공공기관이 서로의 필요에 의해 개별적으로 협의하는 방식으로 이루어져야 할 것임.

2. 6개의 기업도시, 100여개의 지역특화발전특구, 70여개의 신활력사업지구, 14개의 테크노파크 등의 건설과 관련해서도 민간참여가 저조하거나 실효성이 없거나 대규모 재정낭비의 우려가 큰 경우가 많은 바, 개별적으로 그 동안의 진행상황을 점검하여 사업의 계속여부, 다른 사업으로의 전환여부 등을 결정하여야 할 것임.

Ⅴ. 수도권 규제 존속 여부

1. 참여정부 균형발전의 또 다른 주요 축을 이루고 있는 수도권 규제도 재고할 필요가 있음.

가. 도시권의 수용능력은 가변적임. 최적 도시규모 자체가 인프라 구축과 기술의 발전으로 변화함.

나. 세계도시와의 경쟁을 생각하면 수도권이 결코 지나치게 커진 것이 아님. 선진국의 경우 앞으로도 대도시권으로의 인구집중은 지속될 것으로 전망되고 있음.

다. 새로운 지식과 기술의 창출은 능력 있는 인력이 풍부하고 활발하게 교류하는 대도시권에서 쉽게 일어난다는 점에서도 수도권에 대한 과도한 규제는 정리되어야 함.

2. 수도권에로 인구 및 산업이 이동하려는 압력이 아직도 존재한다면, 그러한 압력을 수용하는 것이 지역 간의 소득수준과 생활수준의 균등화에 이바지하는 것으로 되며, 수도권과 국가 경제의 국제경쟁력을 높이는 것으로 됨.

가. 산업화 초기에는 너무 빠른 속도의 수도권 집중을 억제하기 위해 수도권 규제가 필요했을 수도 있겠지만, 수도권의 수용능력이 많이 향상된 현재에는 대부분의 수도권 규제는 폐지되는 것이 마땅함.

3. 수도권 집중이 부정적인 외부효과를 낳는다고 판단되는 경우에도 직접적 물리적인 집중억제 규제보다는 부담금 부과 방식이 바람직할 것임.

Ⅵ. 2단계 균형발전정책의 필요성 여부

1. 최근 전국 234개 기초자치단체를 발전정도에 따라 4개 등급(I, II, III, IV 지역)으로 나누고 I, II, III지역 (각각 낙후지역, 정체지역, 성장지역)에 위치하고 있는 중소기업이나 IV지역(발전지역)에서 I, II, III지역으로 이전하는 기업에 대해 차등적으로 법인세를 감면해주는 것 등을 내용으로 하는 2단계 균형발전정책을 추진하고 있음.

가. 2단계 균형발전정책은 기업 등에 대한 인센티브 제공을 주요수단으로 삼고 있다는 점에서 물리적으로 새로운 도시를 건설하고 정부부처와 공공기관을 이전하는 정책과는 그 성격이 다소 다름.

나. 그러나 2단계 균형발전정책도 수도권이 과밀하고 지역간 불균형이 심각하다는 잘못된 문제인식과 수도권의 인적 물적 자원을 지방으로 이전하면 국가경쟁력이 향상될 것이란 근거 없는 전망에서 출발하고 있음은 그 이전의 정책과 마찬가지라 할 수 있음.

2. 2단계 균형발전정책은 수도권을 현저히 역차별 함으로써 비효율적인 산업 공간입지를 유도하고 국가의 경쟁력을 손상시킬 것으로 보임.

가. 지역분류 시안에 의하면 수도권 66개 지방자치단체 중 58개 지방자치단체가 IV지역(발전지역)으로 분류되고 수도권 밖에서는 IV지역으로 분류된 지역이 전혀 없음.

3. 기존의 참여정부 균형발전정책을 폐기·정리해나야 할 무거운 과제를 국민들이 떠안고 있는 현 상황에서 국회가 2단계 균형발전정책을 입법화하여 우리나라 선진화의 도정에 장애물을 하나 더 추가하는 일이 없도록 해야 함.

Ⅶ. 지방행정단위 개편 필요성 여부 및 개편방향

1. 우리는 이제 잘못된 문제의식에서 출발한 그리고 포퓰리즘적 성격이 다분한 참여정부의 균형발전정책에서 벗어나 새로운 패러다임의 지역발전정책을 모색해야 함.

가. 지역발전정책의 경우 잘못된 관념이 형성될 가능성이 높음. 그럴듯하게 들리지만 흔히 말하는 ‘지역균형발전’이란 실상은 허구임. 올바른 정책은 ‘발전균형’임. 각 지역이 각자의 특성과 장점에 맞게 발전하여 결과적으로 조화와 균형을 이뤄야 함.

나. 지역개발과 관련해서는 포퓰리즘적 공약이 제시될 개연성이 큼. 중앙정부가 결정하는 지역개발 프로젝트의 경우 이익을 보는 집단이 명백하게 규정되고 비용은 전 국민에게 분산됨. 정치 행정의 단위도 지역에 기초하여 정해져 있어 정치가는 특정 지역에 개발 프로젝트를 공약함으로써 해당지역 주민의 지지를 얻고자 함.

2. 새로운 패러다임의 지역발전정책은 땅의 균형이 아니라 사람의 균형을 지향함. 또한 중앙정부의 개입을 줄이고 지역의 자율과 창의를 존중함으로써 지역 간에 배타적 대립과 갈등이 아니라 선의의 경쟁과 협력이 지배하도록 하는 것임.

가. 이러한 새로운 패러다임 하에서는 기본적으로 지역개발의 비용을 지역주민이 부담하게 되므로 지역개발과 관련한 포퓰리즘은 많이 감소할 것임.

3. 땅의 균형발전이 아니라 사람의 발전균형을 위해서는, 그리고 자율적 자족적 지역발전이 정착되도록 하기 위해서는, 철저한 지방분권이 필수적으로 요구됨. 재정 계획 규제 교육 치안 등 권한의 대폭적인 지방이양을 추진할 필요가 있음.

4. 지방정부로 하여금 기본적으로 스스로 확보한 재원의 범위 내에서 사업과 지출의 내역을 자율적으로 정할 수 있도록 하기 위해서는, 그리고 집적의 경제를 실현함으로써 지구촌의 다른 지방정부와 세계경쟁을 할 수 있도록 하기 위해서는, 지방자치의 단위를 광역화할 필요가 있음.

5. 이를 위해 최소한 1,000만 명의 인구를 가지는 주(州)의 도입을 검토해볼 필요가 있음. 예컨대 서울 인천 경기 강원 지역을 포괄하는 가칭 경강주(京江州), 대전 광주 충청남북도 전라남북도 지역을 포괄하는 가칭 남서주(南西州) 혹은 충전주(忠全州), 부산 대구 울산 경상남북도 지역을 합친 가칭 남동주(南東州) 혹은 경상주(慶尙州) 3개 정도의 주(州)로 나눌 수 있을 것임. (통일 후에는 북한지역의 2개주를 포함, 모두 5개주로 이루어지는 (준)연방국가로 만들 수 있을 것임).

정부개혁 (신진보)

안성호 ․ 대전대학교 행정학과 교수

윤기석 ․ 평가시스템연구원

< 목 차 >

정부개혁 Ⅰ (안성호 ․ 대전대 교수)

Ⅰ. 지방분권개혁이란

Ⅱ. 참여정부가 나름대로 심혈을 기울여 추진해온 지방분권개혁이 부진하게 추진된 까닭

Ⅲ. 차기정부가 미완의 참여정부 지방분권 과제들과 헌법개정․재정분권․주민참여와 관련해 추진해야 하는 점들

1. 지방분권형 개헌 및 지역대표형 상원 창설

2. 세입부문의 재정분권: 지방세의 확충과 조세가격기능 강화 및 과세권

확대

3. 주민참여 확충: 주민투표법 개정과 읍․면․동의 준(準)자치단체화

정부개혁 Ⅱ (윤기석 ․ (사)평가시스템연구원)

Ⅰ. 정부조직 운영기조

Ⅱ. 정부조직 개편방향

Ⅲ. 공무원 임용 및 퇴출 시스템 개혁

Ⅳ. 청와대 조직개편 및 국무총리 역할분담

정부개혁 Ⅰ (안성호 ․ 대전대 교수)

Ⅰ. 지방분권개혁이란

지방분권개혁은 국가 시스템의 유전자부호를 바꾸는 정부개혁이며 다른 혁신을 유도․촉진하여 국가경쟁력을 높이는 근본적 사회개혁이다.

참여정부는 역대 어느 정부보다도 지방분권개혁에 많은 관심과 노력을 기울여왔다. 그 결과, 제주특별자치도와 주민소환제의 도입 등과 같이 괄목할 만한 성과를 거두었다.

그러나 지방교육자치제의 개선 등과 같이 관련 이익단체들의 극심한 반대에 부딪혀 당초 계획이 다소 수정된 형태로 추진된 과제들이 있는가 하면, 특별지방행정기관의 정비와 지방자치경찰제도의 도입 및 세입부문의 재정분권 추진 등과 같이 논의는 무성했지만 관련 부처의 저항에 직면해 실제 제도개혁에 이르지 못한 과제들이 적지 않다.

한국은 여전히 중앙집권적 법제와 문화에서 벗어나지 못하고 있다. 한국사회를 무게 중심이 아래, 곧 지방과 시민에게 있는 안정되고 활기찬 분권․참여형 나라를 만드는 지방분권개혁의 추진 방향과 과제는 무엇인가?

이 문제에 답하기 위해 그 동안 참여정부에 의해 추진된 지방분권개혁을 반성적으로 고찰하고 향후 역점을 두어야 할 몇 가지 핵심 개혁과제들을 살펴보고자 한다.

II. 참여정부가 나름대로 심혈을 기울여 추진해온 지방분권개혁이 부진하게 추진된 까닭

참여정부가 나름대로 심혈을 기울여 추진해온 지방분권개혁이 부진하게 추진된 까닭은 무엇인가? 더 나아가, 지방분권개혁이 소기의 성과를 거두기 위해서 차기 정부는 무엇을 어떻게 해야 하는가?

필자는 이 질문들에 대한 유력한 해답을 John P. Kotter의 ‘8단계 조직혁신모형’에 비추어 참여정부 지방분권개혁의 과정을 분석함으로써 얻을 수 있다고 생각한다. 8단계 조직혁신모형은 경영혁신 분야의 권위자인 Kotter 교수가 15년 동안 여러 회사들의 성공적인 경영혁신 사례들을 분석해서 얻은 결과를 정리해 만든 조직개혁 실무지침으로서 그 유용성과 적실성을 높이 평가받아왔다. 기업의 경영혁신 사례에 기초해 개발된 모형이지만 공공부문 개혁의 정치적․법적 맥락, 대상의 광범위성과 복잡성 등을 감안해 보완하여 원용한다면 지방분권개혁을 점검하는 데도 유력한 분석틀로서 가치가 크다고 본다.

8단계 조직혁신모형은 지방분권개혁이 성공하기 위해서는 반드시 8단계의 혁신요건에 충실히 부응할 것을 요구한다. 참여정부의 지방분권개혁이 아래와 같은 8단계의 혁신요건에 얼마나 충실히 부응했는지 점검해볼 필요가 있다.

1) 절박감(a sense of urgency) 조성: 구성원들이 지방분권개혁의 필요성을 절박하게 느끼도록 했는가?

2) 강력한 개혁선도제휴(guiding coaliation) 형성: 지방분권개혁을 주도할 강력한 구심체를 구성하여 하나의 조화된 팀으로 일할 수 있게 만들었는가?

3) 절실한 비전과 실천전략의 개발: 지방분권개혁의 방향을 제시하는 절실한 비전을 개발하고, 이 비전을 실현시키기 위한 구체적 전략을 개발했는가?

4) 새로운 비전의 전파: 새로운 지방분권개혁의 비전을 모든 방법을 동원하여 널리 아리고 이를 위해 혁신지도부가 솔선수범했는가?

5) 현장직원과 지역사회주민의 권한강화(empowerment): 지방정부의 현장직원과 지역사회주민이 잠재력을 발휘하고 역량을 키울 수 있도록 조직구조나 시스템의 장애요소를 제거하고 새로운 아이디어와 행동을 장려하는 조치를 충분히 취했는가?

6) 단기적 성공사례 만들기: 단기적으로 작지만 가시적인 성과를 보여줌으로써 방관자를 지지자로, 수동적인 지지자를 적극적인 주도자로 전환시키려고 시도했는가?

7) 여러 성공사례의 종합 및 개혁의 가속화: 단기적이고 작은 성공사례에서 얻은 신뢰감을 활용해 장기적이며 근본적인 지방분권개혁을 가속화시키기 위한 시스템과 조직구조 및 관리방식의 쇄신을 꾀했는가?

8) 분권․참여형 시스템을 새로운 문화로 정착: 지방분권개혁이 지향하는 분권․참여형 시스템에 부응하는 새로운 태도․행동규범․가치관을 정착시켰는가?

III. 차기정부가 미완의 참여정부 지방분권 과제들과 헌법개정․재정분권․주민참여와 관련해 추진해야 하는 점들

필자는 차기 정부가 미완의 참여정부 지방분권 과제들과 더불어 특히 헌법개정․재정분권․주민참여와 관련해 아래 세 가지 지방분권 과제들을 역점을 두어 추진해야 한다고 생각한다.

1. 지방분권형 개헌 및 지역대표형 상원 창설

지방자치를 제도적으로 보장하는 현행 헌법은 역설적으로 지방자치를 제약하는 걸림돌이 되고 있다. 이를테면, 지방자치단체가 “법령(法令)의 범위 안에서” 자치에 관한 규정을 제정하도록 규정한 헌법 제117조는 지방자치단체의 자치입법권을 법률 이외에 대통령령, 총리령 및 행정 각부의 장관이 발하는 부령(部令) 등에 종속시킴으로써 지방자치를 심각하게 훼손시키고 있다. 이 조항의 관련 문구는 ‘법률(法律)에 위배되지 않는 한’으로 개정되어야 한다.

현행 헌법은 편협한 조세법률주의 해석을 조장함으로써 지방자치단체의 과세권(課稅權)을 사실상 박탈하고 있다. 현재 지방자치단체는 극히 제한된 범위 내에서 탄력세율을 정할 수 있을 뿐이다. 과세권은 자치권의 본질적 내용을 구성한다. 따라서 헌법의 관련 규정은 지방자치단체의 과세 입법권을 크게 확충하는 방향으로 개정되어야 한다.

현행 헌법은 지방자치단체의 종류를 법률로 정하도록 위임하고 있다. 따라서 시․도와 시․군․자치구가 관련 법규 하나의 개정만으로도 일거에 폐지될 수 있다. 실제로, 2006년 지방선거를 앞두고 여․야 대표들이 2010년까지 도(道)를 폐지하고 234개 시․군․자치구를 60여 개 광역도시로 통폐합하는 기상천외한 입법을 추진하려다 전문가들과 시민단체의 반대에 부딪혀 행동을 잠시 유보한 바 있다. 이런 불상사가 재발되지 않도록 하기 위해서는 헌법에 지방자치단체의 종류를 구체적으로 명시할 필요가 있다.

지방자치의 헌법보장을 강화하는 가장 유력한 제도적 장치는 국회에 지역을 대표하는 상원(上院)을 설치하는 것이다. 단원제 국회는 단일국가 내의 동질적 국민의 일반의사는 단원제를 통해 효과적으로 표출될 수 있다는 논리에 근거한다. 그러나 실제로 국민은 지역에 기초한 이질적 집단들로 구성되어 있으며, 따라서 이들 집단 간의 이해갈등이 다수결원리가 지배하는 단원제 국회에서 충분히 조정․타협되기 어렵다. 지역적 소수들의 이익이 다수결원리로부터 보호받을 수 있는 제도적 장치가 필요하며, 그 유력한 방안이 바로 국회에 지역을 대표하는 상원을 설치하는 것이다.

지역대표형 상원은 국가 수준에서 지역을 대표하고, 지역들에게 공론의 장을 제공하며, 지역과 국회를 직접 연결함으로써 지방분권의 촉진, 수도권 집중완화와 지역균형발전, 지역할거주의와 지역갈등의 해소, 통일한국의 국민통합, 정치체제의 선진화 등에 기여할 수 있다.

2. 세입부문의 재정분권: 지방세의 확충과 조세가격기능 강화 및 과세권 확대

현재 국세와 지방세의 비율은 8:2를 유지하고 있다. 그런데 지금까지 각종 기관위임사무의 설치를 비롯하여 중앙권한을 지방에 이양하면서 소요재원의 일부를 자주재원이 아니라 이전재원(지방교부세의 법정율의 인상)으로 충당함으로써 지방재정의 세입 중에서 이전재원의 비중이 40%에 달하며, 국민의 총조세부담의 60%를 지방(일반행정자치과 교육자치를 포함)에서 사용하고 있다. 이와 같이 이전재원에 크게 의존하는 지방재정구조 하에서는 주민, 단체장, 지방의원, 누구도 재정책임성을 발휘하려 하지 않는다.

자율-참여-책임의 자치를 구현하기 위해서는 지방자치단체의 서비스 편익을 수혜하는 주민이 그 편익의 정도와 자신이 부담하는 지방세 부담 사이의 연결성을 쉽게 인식할 수 있도록 하기 위해 의존재원의 비중을 줄이고 국세를 지방세로 대폭 전환할 필요가 있다.

재산과세 중심의 전통적 세원배분원칙은 21세기 분권형 사회에는 적합하지 않다. 지방정부도 이제 소득과 소비를 세원으로 활용해야 한다. 한국의 지방세는 재산과세가 절반이상을 차지하고 있어 지방재원의 안정성과 지역경제의 성장에 따른 세수의 탄력성이 제약받고 있다. 따라서 비례적 지방소득세와 외형표준 지방법인세를 도입하고 지방소비세와 지방특별소비세, 그리고 지방환경세를 도입할 필요가 있다.

우선 주민세 소득할은 세제를 잘못 설계하여 실질적 누진세로 되기 때문에 부익부 빈익빈현상을 초래하고 있으므로 실질적 비례과세로 전환하고, 주민세 법인세할은 지금처럼 법인 본사에서 납부하는 법인세에 비례한 조세보다 각 지역의 사업장별로 외형표준과세로 전환해야 지방세원칙에 부합한다. 이를 위해서는 법인세할과 사업소세의 통합도 검토할 필요가 있다.

지방주민의 소비지출에 대한 지방소비세를 도입하기 위한 대안적 방안으로 지방세 중 지역 간 세수격차가 크고 국가사무에 부가되는 등록세를 국세로 전환하고, 부가가치세의 세원의 일부를 지방소비세로 설정하며, 소비지수에 비례하여 배분하면 격차도 줄고 세수의 탄력성도 확보할 수 있다.

한편 지방에서 요구해온 법정외세에 대한 지방의 요구를 수용하기 위해 지방특별소비세를 설치하거나 기존의 지역개발세의 세원을 확대하여 지역의 선택에 의해 과세할 수 있는 임의과세제를 도입하는 등 지방의 과세권을 강화할 필요가 있다.

3. 주민참여 확충: 주민투표법 개정과 읍․면․동의 준(準)자치단체화

지방분권으로 지방자치단체의 권한이 강화되고 중앙통제가 줄어드는 상황에서 지방통치를 엘리트들의 과두적 지배로 전락시키지 않고 주민통제 하에 두기 위해서는 대의민주제를 시정․보완할 수 있는 직접민주제의 강화가 절실히 요구된다. 그 동안 직접민주제를 강화하기 위해 주민투표제와 주민소환제 등 다양한 제도들이 도입된 것은 사실이다. 그러나 사전적(事前的) 주민통제 수단으로서 직접민주제의 백미인 주민투표제도가 직접민주적 개방성(direct democratic openness)이 너무 낮게 설정되어 주민통제기능을 거의 수행하지 모해왔다. 주민투표법이 발효된 지 3년이 넘었지만 지금까지 전국적으로 오직 세 차례(방폐장 입지선정과 관련된 주민투표, 청주시와 청원군의 통합을 물은 주민투표, 제주의 4개 시․군 폐지를 물은 주민투표)만 실시된 까닭은 이 때문이다. 주민투표제가 스위스와 미국의 주 및 지방정부에서와 같이 주민통제 기능을 제대로 수행하기 위해서는 주민투표대상에서 인사․조직․재정에 관한 사항을 제외시키고 주민투표청구요건을 까다롭게 정한 현행 주민투표법을 개정해야 한다. 특히 일정수의 주민이 청구하거나 연간 일정액 이상의 예산이 소요되는 사업에 대해서 주민투표에 회부하는 재정주민투표제(financial referendum)를 도입할 필요가 있다. 더불어, 선택적 주민투표제만 인정한 주민투표법을 개정하여 의무적 주민투표제를 실시할 수 있도록 해야 한다.

지방분권이 소기의 성과를 거두기 위해서는 읍․면․동의 현장 직원들과 지역사회주민들을 임파워먼트하는 동네분권(neighborhood decentralization)이 필요하다.

첫째, 지방분권과 더불어 기초지방자치단체 수준에서의 읍․면․동 분권이 요구된다. 읍․면․동 분권은 보충성원칙(subsidiarity principle)에 입각해 시․군․구 본청에서 수행하는 사무 중 시․군․구 전체의 광역적 행정수요에 부응해야 하는 사무, 읍․면․동에서 처리하기 곤란하거나 비능률적이라고 명백히 인정되는 사무, 시․군․구 차원에서 통합․조정이 요구되는 사무, 시․군․구 전체의 전략적 정책의 수립이나 집행이 요구되는 사무 등을 제외한 시․군․구 본청의 사무를 대폭 읍․면․동 사무로 이관할 필요가 있다.

둘째, 읍․면․동 권한강화에 상응한 읍․면․동사무소의 인력과 예산 증대가 필요하다. 이 때 읍․면․동의 가용재원 확충방안으로는 주민세의 개인균등할분과 통리장 및 반장수당을 배정하는 방안, 읍․면․동 자치회나 주민투표를 통해 특정 지방세에 대한 부가세 징수를 요구할 수 있도록 허용하는 방안 등을 고려할 수 있다. 그리고 읍․면․동 인력은 일단 기초지방자치단체의 총 정원을 크게 늘리지 않는 범위 내에서 시․군․구 본청의 내부 결제계층을 줄이고 관리 및 간접인력을 축소하는 대신 읍․면․동 대민 현장인력을 늘리는 방향에서 재정비할 필요가 있다.

셋째, 읍․면․동 행정에 대한 주민의 통제력 강화하기 위해 일명 주민자치회를 구성할 필요가 있다. 주민자치회는 도시지역에서는 아파트단지나 단독주택 생활권 단위로, 농촌지역에서는 리 단위로 구성하는 것이 바람직할 것이다. 주민자치회에 총회와 운영위원회를 설치하고, 총회의 회장은 주민이 선출하고, 운영위원회의 위원은 통․리 단위로 주민이 추천한 자를 회장이 위촉하도록 할 수 있다. 기존의 통반장제도는 주민자치정신에 따라 재정비해야 할 것이다. 그리고 읍․면․동 내의 주민자치회장들로 주민자치협의회를 구성할 필요가 있다. 주민자치협의회는 읍․면․동의 주요 정책의 결정과 집행에 대해 통제력을 행사하고 시․군․구 본청에 동네주민의 의사를 반영하는 주민대의기구로서의 위상과 권한이 부여되어야 한다. 주민자치협의회의 권한에는 읍․면․동사무소 정책의 우선순위결정권, 읍․면․동사무소와 구청 직원의 출석 및 보고 요구권, 읍․면․동사무소 예산편성권, 읍․면․동 발전계획의 수립 및 평가권 등이 포함되어야 한다. 특히 시․군․구의 토지이용계획을 비롯한 발전계획 수립과정에는 주민자치협의회의 의견을 청취하는 절차가 마련되어야 한다.

정부개혁 Ⅱ (윤기석 ․ (사)평가시스템연구원)

Ⅰ. 정부조직 운영기조

1. 차기정부조직 개편의 기본원칙은 대통령 당선자의 국정관리 운영방안의 비젼과 가치를 구현하는 조직개편의 일관성, 통일성을 확보해야 한다고 판단

가. 정부조직 개편은 명확한 비젼설정, 정부운영의 목표 등과 같은 체계적인 정부조직 구성원리에 기초한 조직개편이 이루어져야 함

1) 국민의 정부조직 개편 및 참여정부 정부조직 개편 사례 등을 검토하면서 반면교사의 예로 활용할 필요성이 있음

나. 이를 위해 치밀한 진단과 분석을 통해 조직개편과 인력감축을 단행해야 한다고 생각

다. 정부조직 개편의 기본원칙은 분권, 자율, 책임 등으로 제시할 수 있음

Ⅱ. 정부조직 개편방향

1. 개편방향은 행정환경 변화를 수용하는 형태로 구축됨이 타당하다고 판단

2. 정부기능 및 조직을 대부처 체제로 개편하는 정부 구현

가. 부처업무의 유사 중복기능을 일원화하여 부처업무 기능을 통폐합

나. 정부의 산업경제부처간 유사 중복조직을 정비․감축하고, 교육․문화․복지․보건․여성분야는 확충

다. 예컨대, 산업․경제 분야에서는 작은 정부, 사회복지․교육 분야에서는 큰 정부를 구현하여 일자리 창출과 창조적 교육 등의 역할을 효율적으로 수행

1) 정부의 산업경제분야 축소 시 인력을 재훈련시켜 사회복지, 교육, 문화 분야로 우선적으로 재배치, 사회서비스 인력은 확충

라. 교육․여성․보육․노인 복지 등 사회교육복지부문은 지속적으로 확대할 필요성이 있음

마. 글로벌 체제의 다문화주의 및 해외이주민 문제를 효과적으로 대처하기 위한 행정지원체제 구축, (가칭) 사회연대복지부에서 업무 수행

3. 정부정책평가기능의 강화 필요성

가. 기존의 정부업무성과평가위원회 위상 재점검

1) 기존의 정부정책평가 업무는 엄밀한 의미에서의 정책평가가 아닌 점검․확인의 성격이므로 이러한 업무는 부처의 자체평가 기능에 위임하고 정부주요정책에 대한 평가는 독립성․자율성․공정성을 확보하면서 국가주요정책을 평가할 수 있는 전담기구 설치

2) 정책평가단 구성은 시민단체, 학계전문가, 해당분야 전문가 등으로 구성될 수 있음

- 프랑스의 경우 수상직속의 정책평가총국을 설치하여 정부정책의 성과관리 및 책무성을 제고하고 있음

4. 참여정부 정부규모 확대에 대한 비판적 검토 : 고위직 공무원 증대

가. 장관급 33→40명 (+7), 차관급73→96(+23), 3급 이상 930→1,178(+248)

나. 부처규모는 국민의 정부(18부4처16청) 보다 2청 증가(18부4처18청)

다. 공무원 수 증대: 65,804명(‘07년.10. 현재)→행정자치부 통계자료

1) 국민의 정부 885,164명, 참여정부 950,968명(‘07.8. 현재 7.5% 증가)

2) 주요국 정부감축 현황:

- 프랑스 2.2900명 감축 예정(퇴직자 3명 중 2명만 채용하는 방식), 2009년은 퇴직자 중 절반만 채용하는 방식으로 자연감축 계획수립(중앙일보 11.3)

- 독일의 경우 지난 10년간 8.8% 공무원 감축

- 영국은 1979년 73만 명의 공무원을 2001년 48만 명으로 감축

5. 우리나라의 경우 정부규모 확대에도 불구하고 IMD(국제경영개발원) 평가 31위(55개국중), WEF(세계경제포럼) 평가(125개국 중 47위)

Ⅲ. 공무원 임용 및 퇴출 시스템 개혁

1. 공무원 인력감축의 기본원칙은 구조조정의 형평성 및 투명성, 생산성 제고 차원에서 시행되어야 함

가. 인력감축 기준이 명확하지 않고 능력이나 성과보다는 연령이나 직급에 근거하여 감축을 실시하면 개혁의 취지에 맞지 않는다고 판단

1) 특히, 최근 서울시의 사례에서 보는 바와 같이 인력감축의 대상 기준이 기능직과 하급공무원 이하 공무원이었다는 사실에서 이와 같은 공무원 퇴출 시스템은 공무원 사회의 저항과 갈등을 초래한다고 판단

나. 정부조직의 통폐합과 부처 간 기능의 재분배 과정에서 인력감축에 대한 총량개념을 지양하고 적정한 인력규모의 산정 및 장기적인 정부역량 제고방안과 같은 객관적이고 합리적인 기준 설정에 의해 체계적인 인력감축을 시행해야 한다고 판단

다. 고위공무원의 경우 2006. 6. 법령으로 제정된 고위공무원단 실시에 따른 고위공무원퇴출시스템을 우선적으로 운영할 필요성이 있으며 지속적인 모니터링을 통하여 제도개선의 여지가 있으면 개혁을 해도 무방하다고 판단

Ⅳ. 청와대 조직개편 및 국무총리 역할분담

1. 청와대 조직은 가능한 슬림화하고 다수의 대통령자문위원회를 정비할 필요성이 있음

가, 대통령이 집중적으로 관리해야할 주요국정과제에 대한 자문기구만을 남겨두고 나머지는 해당업무부처 중심으로 업무를 추진할 필요성이 있음

나. 대통령 비서실의 경우 의회 및 정당에 대한 정무기능을 강화하기 위한 전담기구 설치의 필요성

2. 국무총리 역할의 실질적 강화 방안

가. 대통령은 국정운영의 비젼과 방향을 제시하면서 국정과제 아젠다(외교․안보․통일 및 고용문제, 양극화)에 전념

나. 국무총리는 정부행정 총괄 및 주요행정을 직접 관할함으로써 책임총리제 구현

다. 부처 장관의 경우 마찬가지로 책임장관제를 실천함으로써 부처업무의 생산성 및 책임성 확보

1) 책임장관제 하에서 장관의 업무를 보좌하기 위한 장관보좌실의 기능 및 역량 강화 구축

< 목 차 >

Ⅰ. 차기정부 운영의 기조

1. 정부개혁의 비전

2. 21세기 걸맞은 정부개혁의 기본철학 및 방향

Ⅱ. 구체적인 정부개혁과제

1. 중앙정부조직 개편: 현 18부 4처를 1원 10부 2처 축소개편 (현행 헌법하의 개편)

2. 부처급 위원회 통폐합 및 행정위원회 대폭 재정비

3. 청와대 조직개편 및 국무총리 역할분담

4. 국가 공무원 정원 감축관리

5. 감사원 조직 및 평가체계 개편 방안

6. 규제개혁: 규제 절반을 철폐(선진화-뉴라이트 공동발표자료)

7. 공기업 및 산하기관 개혁:민영화 및 통폐합(선진화-뉴라이트 공동발표자료)

8. 고급공무원 선발 방식인 고시제도의 획기적인 개선: 국가정책대학원제도의 도입

9. 정부출연연구원의 재정비: 국가전략연구원(소)과 부처 in-house 연구원(소)으로 2원화

정부개혁 (신보수)

김관보 ․ 가톨릭대학교 행정학과 교수

황성돈 ․ 한국외국어대학교 행정학과 교수

Ⅰ. 차기정부 운영의 기조

1. 정부개혁의 비전

가. ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하고 신뢰받는 강한 정부(强小정부)’

1) 21세기 대한민국 선진화 정부인 미래정부를 위해 지난 10년간의 표류와 혼미를 정리하고 새로운 국가발전의 도약을 준비하여야 할 시점에 서 있음. 이러한 맥락에서 우선 시급한 것은 21세기에 걸맞은 우리나라의 국가목표 내지 국가비전을 정립하는 것임. 새로운 국가비전은 우리나라가 명실 공히 세계일류국가인 선진국이 되는 ‘대한민국의 선진화’임.

2) 세계화·지식정보화로 한국사회는 질적인 변화를 맞고 있음. 이러한 환경변화에 대응하기 위해 정부의 기능과 역할, 정책입안 추진 시스템 등이 재창조되어야 함. 변화의 필요와 지난 10년 동안의 반성을 바탕으로 ‘대한민국의 선진화’를 달성하기 위한 정부개혁의 비전으로 ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하고 신뢰받는 강한 정부(强小정부)’로 설정함.

2. 21세기 걸맞은 정부개혁의 기본철학 및 방향

가. 전략개념(국가전략과 세계전략)에 의한 국정운영 강화

나. 민간이 할 수 있는 것은 민간으로 넘김

다. 지방이 할 수 있는 것은 지방에 보냄

라. 모든 부문에 개방과 자율과 경쟁, 투명성과 책무성을 제고함

마. 공동체적 연대와 신뢰를 구축

Ⅱ. 구체적인 정부개혁과제

1. 중앙정부조직 개편: 현 18부 4처를 1원 10부 2처 축소개편 (현행 헌법하의 개편)

가. ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小정부)’의 비전을 달성하기 위한 창의적․생산적 기능을 지닌 차기정부의 조직개편은 국가전략기능, 인적자원의 통합기능, 경제정책조정 기능, 과학기술 및 산업정책의 통합기능, 복지 기능, 자원 및 국토․환경 기능을 구축하는 방향으로 추진함

1) 현 18부 4처를 1원 10부 2처로 정부조직을 축소·개편: 대부대국제(대부처주의)에 기초한 10개 부처 총량제【그림 1】참조

나. 국가전략기획기능을 강화하기 위해 ‘국가전략기획원’을 신설함

1) 선진화를 향한 미래정부는 전략 기획성에 초점을 두어야 함. 현 정부는 국가의 중장기적인 과제를 연구하고 부처 간의 이견(異見)을 조절하는 기구가 부재함. 이러한 비효율적인 부처 간의 이기주의에 기초한 상이한 정책제안들을 조율할 수 있는 기구로 가칭 ‘국가전략기획원’이란 새로운 조직을 설립해야 할 것임. ‘국가전략기획원’은 과거 경제기획원의 경제기능보다 확대된 국가 전 부처 기능에 대한 조정과 함께 기획예산처의 예산기능까지

【그림 1】 한반도선진화재단 1원 10부 2처 정부조직 개편안

												대 통 령
				중앙인사위원회																				자유공정경쟁원
												국 무 총 리
																								행정조정처
				방송통신위원회
																								남북교류협력처
국가전략기획원			외교통상부			미래인적자원부			평생복지가족부			과학산업부			환경생태부			재무부			국방부			법무무			농림수산자원부			국토해양부

□1원 10부	□ 국가전략기획원(부총리 직급: 재정경제부의 경제정책 및 경제조정 기능과 기획예산 처의 기획 및 예산 편성․집행 기능 통합, 규제개혁위원회의 일부기능, 법제처의 모든 기능) □ 미래인적자원부(교육부의 기획 기능, 과학기술부의 R&D 인력기능, 노동부의 고용 기능, 그리고 문화 관광부의 문화재, 학예, 종교 관계 기능 통합) □ 재무부(재정경제부의 조세 파트와 금융정책 기능으로만 구성) □ 외교통상부(현행 유지) □ 법무부(현행 유지) □ 국방부(현행 유지) □ 농림수산자원부(농림부와 해양수산부 통합) □ 환경생태부(환경부의 개칭) □ 과학산업부 (과학기술부, 산업자원부, 정보통신부, 그리고 문화관광부의 산업 기능․ 관광 기능․ IT 콘텐츠 개발 기능 통합) □ 평생복지가족부(보건복지부와 여성가족부 통합: 보건, 사회보장, 여성, 가족) □ 국토해양부(현 건설교통부의 기능과 조직을 재검토하고 국토기획 중심으로 재편하되 교통항공 및 해양수산부의 해양물류 기능을 통합함).
□ 폐지부들의 기능 이관 방향	○ 교육인적자원부(대학교정책은 대학위원회로, 초중등학교정책은 지방정부로 각각 이관) ○ 행정자치부 (국무총리 산하 행정조정처로 축소 개편) ○ 통일부 (국무총리 산하 남북교류협력처로 축소 개편) ○ 노동부 (노사관계 기능은 중앙노동위원회로, 고용 기능은 미래부로 각각 이관) ○ 정보통신부 (정부통신 정책 및 규제기능을 국무총리 산하 방송통신위원회로 통합, IT 콘텐츠 산업은 과학산업부로, 우정사업본부는 민영화 또는 공기업화) ○ 여성가족부 (보건복지부 중심의 평생복지가족부에 통합) ○ 문화관광부 (문화재 및 학예, 종교 기능은 미래인적자원부로, 산업 기능과 관광 기능 은 과학산업부로 각각 이관)

□ 4처를 2처로 축소 개편	○ 행정조정처 (차관 직급: 행정자치부의 축소개편) ○ 남북교류협력처 (차관 직급: 통일부의 축소개편)
□ 폐지 처의 개편 방향	○ 국가보훈처 (평생복지가족부 산하의 국가보훈청으로 축소 개편) ○ 국정홍보처 (해외홍보기능은 외교통상부로, 주 업무인 정책홍보기능은 각 부처 홍보 기능으로 이관) ○ 법제처 (법제처의 기능을 강화하고 효율적으로 집행하기 위해 신설 ‘국가전략기획원’ 으로 이관)

포함된 역량 있는 강한 추진력을 갖추게 됨. ‘국가전략기획원’의 역할은 국가 중·장기 발전계획 수립 및 각 부처 간 이견 조율, 청와대와 부처 간의 정책추진에 대한 유연한 조율, 예산관리, 전자정부의 효과적인 구현, 중앙정부와 지방자치단체 간에 실질적인 권한 이양 점검, 규제개혁에 대한 성과 점검(규제개혁위원회의 기능), 정부의 입법계획의 총괄·조정 및 모든 법령안과 조약안 심사, 법령해석제도의 운영(법제처의 기능) 등을 담당함(미국의 OMB 모델).

2. 부처급 위원회 통폐합 및 행정위원회 대폭 재정비

가. ‘자유공정경쟁원’ 신설:

(제1안): 공정거래원회와 규제개혁위원회를 통합하여 경쟁과 규제가 조화된 경쟁력 있는 조직으로 재편함. 경쟁정책, 규제정책, 소비자정책을 연계하여 ‘자유공정경쟁원‘을 신설함. 대중소기업간에 협력 방안 강구 등 기능 수행.

(제2안): 규제개혁위원회의 경제적 규제의 철폐(완화) 기능을 공정거래위원회로 옮기고(부분적 통합), 나머지 규제개혁위원회의 기능을 미국의 OMB 처럼 ‘국가전략기획원’으로 이관함.

나. 금융감독위원회와 금융감독원의 통합: 민간 공적기구로 재편:

1) 금융감독위원회와 금융감독원을 통합하되 민간공적기구의 성격을 지니게 함

다. 중앙인사위원회와 행정자치부와의 기능 재설계:

1) 행정자치부의 기능 중 인사기능 일부를 재검토하여 중앙인사위원회로 이관하고 행정조정처로 조직을 축소 개편함.

라. 과거사 중심의 위원회 폐지 및 ‘현대사연구소’ 설립:

1) 과거사 중심 위원회의 조직과 기능을 폐지하고 미래지향적인 현대사 연구의 조직과 기능이 필요함. 현재 과거사 관련 대통령 및 국무총리 소속 9개 총 10개 위원회(진실화해를위한과거사정리위원회, 친일반민족행위진상규명위원회, 동학농민혁명참여자명예회복심의위원회, 삼청교육피해자명예획보및보상심의위원회, 특수임무수행자보상심의위원회, 거창사건등관련명예회복심의위원회, 노근리사건희생자심사및명예회복위원회, 민주화운동관련명예회복및보상심의위원회, 일제강점하강제동원피해진상규명위원회, 제주4.3사건진상규명및희생자명예회복위원회)를 폐지하고 대안으로 ‘현대사연구소’를 설립함

2) ‘현대사연구소’는 박사급 학자중심의 순수 민간 연구소로 과거-현재-미래를 연계함은 물론 미래지향선상에서 역사적 사실을 규명하는 순수 과거사 문제 연구 및 정책 제안 기능

3. 청와대 조직개편 및 국무총리 역할분담

가. 청와대 조직 축소 및 최소한의 정책지원 체제로 재편

1) 청와대 조직을 과감히 축소하여 행정부 계선라인 위에 군림하지 않는 최소한의 정책지원 체제로 재편해야 함.

2) 첫째, 형식적으로는 분리되었으나 실제는 1인 체제였던 비서실장과 정책실장 등 형식적인 2실장 체제를 실질적인 기능 배분으로 ‘정책기획실장’과 ‘비서실장’인 균형적인 2인 체제로 전환하되, 국무  총리와의 협의 체제(‘강한 거버넌스 총리’ 체제)로 운영되어야 함. 현 비서실장아래에 정책실장과 안보실장으로 구분된 체제를 ‘정책기획실장’과 ‘비서실장’체제로 전환하여 비서기능(정무)과 정책기능이 독립적으로 수행함. 정책기획실의 내부조직을 소내각 형태의 정책분야별로 구분하지 말고 기능적 조직으로 구성함. 이 경우 수석보좌관은 국가전략 정책, 개혁정책 위주의 업무를 담당. 또한 수석보좌관하의 보좌관실(비서실)의 구성은 팀제로 운영. 현 안보실장은 정책기획실내의 외교안보 수석보좌관으로 전환함.

3) 둘째, 대통령 산하에 대통령의 주요 프로젝트(아젠다) 3-4개 정도를 선택하여 집중적으로 수행할 수 있는 ‘대통령 프로젝트 위원회’를 신설하고 ‘정책기획실’과의 긴밀한 협력체계를 유지함.

<표 1> 대통령실 신 보좌조직 유형(안)

				대통령
							대통령 프로젝트 위원회
	비서실장						정책기획실장
정무 수석비서관 공보 수석비서관 민정 수석비서관 인사 수석비서관						정책 1 수석보좌관 정책 2 수석보좌관 정책 3 수석보좌관 외교안보 수석보좌관

4) 셋째, 행정부처의 실질적인 지원과 조율을 위한 최소한의 비서관제도로 재정립. 특히 참여정부 인사수석실의 정책성과를 평가할 때 부정적인 측면이 많은 바 그 기능과 권한면에서 중앙인사위원회와의 중복성 등을 해소할 수 있도록 과감한 조직 수술이 필요하며 중앙인사위원회 및 국무총리에게 합리적인 고위 공무원 인사 권한을 이양해야 할 것임.

나. 불필요한 임시위원회의 축소․폐지 및 청와대와의 불협화음 방지 운영체제도입

1) 첫째, 참여정부하에 증가된 대통령직속 행정위원회 중 불필요한 참모조직인 각종 임시위원회를 축소 및 폐지하거나 청와대와의 불협화음을 제거하는 운영체제를 도입해야 할 것임. 중복적인 임시위원회의 신설보다는 기존 정부위원회를 활용하거나 부처간 협의회를 운영하게 하여 타부처 관련 정책 및 행정문제의 처리를 유도해야 함.

2) 둘째, 필요시 최소한으로 설치․운영되는 임시위원회에서는 위원장이 대통령과 직접 면담하여 관련 정책문제의 이해와 해결책을 마련하게 하고, (신설)정책기획실장도 외부전문가로 임용하여 순수 전문기관으로 운영하도록 재편되어야 할 것임. 외부전문가인 위원장과의 직접면담체계는 대통령의 정보획득라인을 다변화하는 당연한 조치임.

다. 엽관주의 근간의 정치적 인사관행의 최소화 장치 마련

라. 대통령 및 국무총리 역할분담 및 총리임기제 도입

1) 대통령의 역할은 첫째, 대통령은 대외적 국가원수와 국정최고책임자로서의 역할을 수행하되 대통령 1인 독주체제의 권위주의 통치와 제왕적 대통령제를 지양해야함. 둘째, 대통령은 외교․국방․통일에 관한 업무를 직접 수행함은 물론 국가과제 중 우선순위에 따라 중요한 3-4개 과제를 선정하여 대통령 임기 중에 성과를 낳을 과제를 대통령프로젝트(아젠다)로 정함. 대통령은 장기적이고 전략적인 기획 기능에 집중하도록 해야 할 것임. 구체적으로 설명하면 대통령은 일상적 정책 운영에서 탈피해 1) 국가전체 차원에서 전략과 정책간 상호 연계가 극히 필요한 전략기획분야, 2) 대외전략이 중요한 대외정책 분야, 3) 국민통합을 위해 대통령 상징성이 필요한 분야, 4) 국가 위기관리를 위한 정책분야에 국한하여 그 임무를 수행해야 함. 셋째, 국정의 나머지 부분은 국무총리를 총괄자로 하여 행정각부로 맡김. 이를 위해 현재 대통령실내의 정책영역별 조직을 과감히 폐지해야 함. 현행 헌법상에 보장된 국무총리의 권한을 실질적으로 보장해 국무총리실의 국정관리 역량 제고함.

마. 국무총리의 역할은 ‘강한 거버넌스 총리제’ 를 지향해야 함.

1) 첫째, 현행 헌법상 국무총리는 책임제 명칭하에서 책임을 진다는 법적의미가 약하며 행정의 최종 책임은 총리가 아닌 대통령에게 귀속됨.

2) 둘째, 국무총리는 외교․국방․통일 이외의 행정업무를 직접 관장함. 새롭게 설립될 ‘국가전략기획원‘과의 긴밀한 협조하에 부처간 정책조정 및 평가는 국무조정실에서 담당하도록 해야 함

3) 셋째, 국무총리가 실질적으로 국무회의를 주재할 수 있는 권한을 부여해야 함. 이를 위해 현 정부조직법을 개정하여 국무회의의 소집권을 대통령과 국무총리에게 나누어 부여하는 방안을 강구함.

4) 넷째, ‘강한 거버넌스 총리제‘를 정착하기 위해 대통령과 국무총리간에 업무 분담 내용을 제도적인 법률로 명시되어야 함.

5) 다섯째, ‘강한 거버넌스 총리제’를 정착하여 안정적인 국무총리업무를 수행할 수 있도록 국무총리 임기 2년 (또는 2년 6개월)제를 도입하고 1차에 한해 연임할 수 있도록 함(헌법개정 또는 국무총리 기능 및 임기에 한 법률 제정).

4. 국가 공무원 정원 감축관리

가. 참여정부 출범 이후 4년간 늘어난 공무원은 4만8천499명임. 금년 한해에도 7월말까지 1만2천393명이 증원되었음. 앞으로도 참여정부 잔여 임기 동안 19개 중앙 부처(청)에 걸쳐 모두 1천명을 늘릴 계획임. 증원계획이 추진될 경우 참여정부는 임기 중 모두 6만1천명에 육박하게 되어 역대 정부 가운데 공무원을 가장 많이 늘린 정부가 될 것임. 또한 청와대 비서실은 현 정부 출범 당시 405명이었으나 126명 늘어나 현재는 531명이며 대통령 소속 위원회의 예산도 현 정부 출범 전 540억 원에서 현재 2,352억 원으로 4배 이상 증가.

나. 지난 4년 동안에도 일 잘하는 큰 정부를 주장하며 줄곧 증원해 공무원 증원은 참여정부가 글로벌 환경변화에 따른 합리적인 공무원 증원이 아닌 정치적 변수에 의한 관성적인 공무원 증원임. 참여정부는 공무원을 증원해도 생산성이 높은 좋은 성과를 창출하면 문제없다는 주장을 하며 팀제, BSC(균형성과표) 등 통합성과관리제도, 총액인건비제 등 다양한 제도들을 도입해 시행하고 있음. 그러나 이런 제도들의 주요한 도입 이유는 성과관리와 업무의 효율성을 증대하고 ‘공무원 인력 증대요인’을 억제하는 것임. 이러한 제도들이 도입되어 업무 생산성이 높은 좋은 성과를 내고 있다면 이렇게 방만하게 지속적으로 공무원을 증원할 필요가 없음. 이러한 맥락에서 참여정부의 큰 정부 논리는 모순적임.

다. OECD 회원국인 우리나라 정부의 이러한 행태는 선진국의 대세에 역행하고 있음. OECD 선진외국의 정부조직은 작고 생산적인 정부를 추구하고 있음. 일본은 2001년 1월 중앙정부 조직을 1부(府) 22성청(省廳)에서 1부 12성청으로 대폭 축소하였으며, 10년 동안 25% 규모의 공무원 수를 감축한다는 작은 정부로의 혁명적 청사진을 실행 중임. 러시아도 2004년 23개부에서 14개부로 줄였고, 장관도 30명에서 17명으로 축소하는 등 공무원 수를 30% 이상 감축해 왔음. 영국도 내각 부처 수를 1989년 이후 2001년까지 26개에서 17개로 축소한 데 이어, 공무원 수도 주로 민영화에 의해 1979년 73만 명에서 2001년까지 48만 명으로 34%(연평균 1.5%)나 줄이는 데 성공했음. 뉴질랜드도 공기업화, 다운사이징, 합리화 조치 및 민영화 등의 방법을 통해 1980년에서 1994년 사이 중앙부처의 공무원을 61%규모인 5만 2천명을 감축하는 대수술을 단행했음

라. 이러한 맥락에서 차기정부는 ‘국가공무원 총정원 감축관리제’ 도입: 5년 동안 총정원 25% 감축

1) 차기정부에는 총 정원의 5%씩을 매년 감축하여 5년 동안 총정원 25%를 감축하는 ‘국가공무원 총정원 감축관리제’를 한시적으로 도입할 필요가 있음. 정치적인 변수에 휘둘리지 않고 ‘작지만 세계최고서비스를 제공하는 강한 정부‘의 비전을 달성하기 위해 공무원 총정원하에 효율적인 기능과 능력이 겸비된 인적자원 정부시스템이 필요함.

2) 공무원 규모가 결정할 예산 및 재정의 규모, 정부의 다양한 기능이 어떻게 수행되고 있는지, 그리고 기능을 수행할 수 있는 역량(competency) 등 3가지를 동시에 고려할 수 있는 공무원 정원 시스템이 필요함.

3) 이러한 차원에서 현재 공무원 총 정원을 원점에서 재검토하여 정부 인력을 기능과 능력에 맞게 재배함. 이러한 공무원 감축의 목표달성 수단으로는 첫째, 지난 10년 동안 개편이 거의 이루어지지 않은 현 정부조직을 획기적으로 축소하고 인력을 감축해야 함. 현행 18부(部) 4처(處)에서 1원(院) 10부 2처로의 조직 재설계를 통한 공무원 감축방안 검토가능(【그림 1】 참조). 둘째, 위원회ㆍ기획단 등을 통폐합하고 그 사무조직을 폐지해야 함. 셋째, 우정사업 민영화 등 정부기능의 공사화ㆍ민영화가 필요함. 넷째, 규제 수를 대폭 축소하고 규제담당 인력을 감축 함.

5. 감사원 조직 및 평가체계 개편 방안

가. 감사원의 국회이관 (헌법 개정 이후) 및 국가 감사 및 평가체계의 관계 재정립

1) 국가 감사기능의 효율적 전환 및 운영을 위해 감사원을 국회로 이관함. 또한 이관 후 국회 예산정책처와 감사원 평가연구원의 조직적 결합을 통한 분석기능의 제고.

2) 국회, 감사원, 중앙 및 지방행정기관의 자체감사기구 등 감사주체가 동일 정책 및 행정사항 등에 대한 중복감사(유사감사활동 포함)로 인해 비효율적 감독 및 통제가 되는 것을 사전 및 사후에 조정하기 위한 ‘국가감사기획조정기구’를 설립해야 할 것임.

3) 국무총리(내각)의 평가체계(통합국정평가)와 감사원의 평가체계(특정 및 성과감사)를 구분하여 접근함.

4) 국회 및 청와대의 협의아래 ‘정책감사평가협의회’를 구성하여 운영하되 국회 관련 위원, 감사원(국회이관 후), 청와대 관련 기구(청와대 개편 후) 등을 포함함. 협의회 개최 이전 청와대 및 국무조정실에서 평가관련 행정부 각 부처의 의견을 사전에 수렴하되, 감사원(국회이관 후)에서 국가감사계획을 수립한 후에 국무조정실은 감사원 감사와 중복되지 않도록 평가대상과제 등을 선정하거나 조정하게 함.

6. 규제개혁: 규제 절반을 철폐(선진화-뉴라이트 공동발표자료)

한반도선진화재단을 포함한 6개단체의 ‘선진화-뉴라이트 6대정책발표’에 인용된 대안: 안세영 외(2007). 「2008 뉴라이트 한국보고서」, 뉴라이트 정책위원회 자료.

가. 중앙정부 정부규제 총수의 50% 폐지

1) 2006년 말 현재 8,000여개에 달하는 중앙정부 정부규제 총수의 50%를 폐지해, 새 정부 취임 후 2년 이내에 모든 규제의 존치 필요성을 국민의 관점에서 재검토해 규제 총수를 과감하게 폐지 함

2) 이 과정에서 중복규제, 불필요한 규제를 과감하게 폐지하고, 비규제적 수단을 통해 정책목표를 달성하도록 함. 나머지 존치 필요성이 인정된 규제에 대해서는 규제수단의 적정성과 유효성을 검토해 그 수단을 개선해야 함. 이를 위해 규제개혁위원회, 공정거래위원회, 국무조정실간의 조직 개편 및 규제개혁 관련 협력기구가 필요함

7. 공기업 및 산하기관 개혁:민영화 및 통폐합(선진화-뉴라이트 공동발표자료)

한반도선진화재단을 포함한 6개단체의 ‘선진화-뉴라이트 6대정책발표’에 인용된 대안: 안세영 외(2007). 「2008 뉴라이트 한국보고서」, 뉴라이트 정책위원회 자료.

가. 국민세금으로 운영되는 국영기업과 공공기관들의 도덕적 해이와 예산낭비를 방지하기 위해 정부투자기관 및 산하기관을 통폐합하여 그 수를 줄이고 설립목적을 다했거나, 민간이 담당할 수 있는 사업을 가진 공공기관들은 과감하게 민영화함.

1) 2006년 말 ‘공공기관운영에 관한 법률’에 의한 정부산하 공공기관은 총 314개 중상업성이 높고 자체수입이 50%를 초과하는 28개 기관)을 공기업으로 분류함

2) 28개 공기업 중 참여정부에 의해 구조조정 또는 민영화 대상으로 선정된 기관은 없음. 그 결과 공기업에 누적된 부채와 수익감소, 방만한 경영과 도덕적 해이 확산

3) 그 동안 공기업 민영화는 정치적인 논리에 의해 무산되는 경향이 많았음. 어려움에 처한 현 정부의 재정압박을 고려할 때 차기 정부는 과감하게 정치적인 논리에서 벗어나 다음과 같은 공기업 민영화 및 구조조정 등을 통해 재정부담 감소와 기업경쟁력 강화를 도모해야 할 것임.

- 한국전력공사가 담당하는 송전과 배전기능을 분리해 별도로 법인화하고, 발전자(子)회사 중 원자력발전과 수력발전을 담당하는 한국수력원자력을 제외한 5개 발전 자회사를 한국전력공사에서 분리시켜 정부 직영체제로 바꾸고 이들 회사의 주식을 상장시켜 민간자본 참여 허용. 이중 여건이 허락하는 몇몇 발전회사는 민영화함. 전력산업 경쟁도입으로 산업경쟁력 제고 및 민간자본 참여와 기술개발이 촉진.

- 한국가스공사가 독점하고 있는 천연가스의 도입, 제조 및 도매 업무를 가스공사로부터 분할해 민간의 참여를 허용해 경쟁체제로 전환. 단, 자연독점적 속성을 가지고 있는 전국배관망의 건설․유지업무는 정부의 규제를 받는 독점기업 또는 공기업으로 유지.

- 대한주택공사와 한국토지공사의 급격한 부채 증가의 부실을 방지하고 재정안정을 위해 두 기관의 통폐합 및 기능재조정. 서민주택건설, 택지공급 등 공공사업목적은 정부가 민간기업에게 외주를 통해 정책수행 가능

- 한국철도공사의 만성적자 대책으로 자회사의 매각, 통폐합을 포함한 획기적인 구조조정

- 공기업 중 민간과 경쟁관계, 설립목적 상실, 정부 역량 부족으로 수행이 어려운 정부기관은 우선적으로 기능조정과 민영화: 광업진흥공사, 한국방송광고공사, 한국감정원, 한국관광공사, 대한석탄공사, 한국마사회 등을 근본적으로 재검토함.

8. 고급공무원 선발 방식인 고시제도의 획기적인 개선: 국가정책대학원제도의 도입

황성돈(2007, 조선일보-한선재단 공동기획 기사 내용).

가. 정부의 역량강화를 위해 대부처주의에 의한 통폐합된 조직에 우수한 역량있는 고급공무원들이 임용되도록 현재의 시험위주의 행정 및 외무 고시제도를 지양하고 질적인 교육 기관 프랑스식(국립행정원)의 가칭 ‘국가정책대학원제도’를 활용함.

1) 선진국 공무원 인사제도는 전문성 강화와 경쟁 조성에 초점을 두고 있음. 정보화. 디지털화 시대 상황에서 선진화정부의 실현을 위해 암기지식 위주의 시험 평가방식의 행정고시 및 외무고시가 적절한지 여부를 심각하게 검토해야 할 것임.

2) 국가 고위공직 예비 후보자들을 이 대학원에서 입학 후 2년간 세계 최고 수준의 특수 교육훈련과정을 이수하게 한 뒤 이들 중에서 최종 임용 대상자를 선정함. 따라서 미국 및 영국 등의 추천제 및 프랑스의 국립행정원과 같은 고위 공무원 선발제도의 장점과 단점들을 면밀히 검토하여 우리나라 행정시스템의 현실에 적합한 모델을 구축해야 할 것임.

9. 정부출연연구원의 재정비: 국가전략연구원(소)과 부처 in-house 연구원(소)으로 2원화

가. 국무총리 산하에 있는 정부출연 연구원을 종합적으로 진단하여 2원화함

1) 하나는 정부내로 흡수하여 해당 부처의 in-house 연구원(소)으로 운영하고, 다른 하나는 그 기능을 분리하여 국가전략을 연구하게 하는 ‘국가전략연구원(소)’를 설립함.

2) 이를 위해 현행 정부출연연구원의 연구 기능 및 조직재설계가 필요함. 한국은 부처와 부처 소속 싱크탱크가 상하관계에 있기 때문에 문제가 발생하고 있음. 학습과 연구를 통해 공무원이 일을 시키는 시스템에서 공무원이 직접 일을 하여 전문성을 키우는 시스템으로 개혁되어야 할 것임.