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2011년 4월 7일(목)
2012년 총선에서 진보·개혁 정당의 선거연합이 가능할까? - 선거연합의 조건과 방식, 제도적 개선사항을 진단한다 -

지난 지방선거와 이번 4.27 재보궐선거에서 시민사회단체 진영은 진보정당과 개혁정당의 선거협상을 중재했지만, 중앙차원에서는 실패하고 지역별로 선거협상이 추진된 바 있습니다. 선거연합 협상이 어려운 과정임에도 불구하고 오는 2012년 총선에서의 선거연합은 여전히 큰 과제로 남아 있습니다.

민주노동당 ‘새세상연구소’는 19대 총선을 1년 앞두고 진보정치 발전과 민주주의 승리를 위한 ‘야권 총선 선거연합의 조건과 방식’토론회를 7일 오후 2시 민주노동당 당사 10층 대회의실에서 개최하니 많은 참석과 보도를 부탁드립니다.

야권의 성공적인 선거연합을 위해 노력해 온 백승헌 희망과 대안 공동위원장(전 민변회장)이 제 1발제를 담당하여 선거연합의 전제조건, 선거연합 참여 정당이 상생할 수 있는 방안, 후보단일화 방식 등을 제시하도록 할 예정입니다.

새세상연구소에서 국내정치를 담당하는 김장민 연구위원이 제 2 발제를 담당하여 다양한 선거연합을 제한하고 있는 정당법과 선거법의 개선사항을 외국사례와 함께 제시할 예정입니다.

토론회 순서 : 사회(최규엽 새세상연구소 소장) : 총 150분

- 발제 1 : 야권 총선 선거연합의 조건과 방식(백승헌 희망과 대안 공동위원장)

- 발제 2 : 선거연합의 정당·선거제도 개선방안(김장민 새세상연구소 연구위원)

- 토론 1 : 박일환 민주정책연구원(민주당)

- 토론 2 : 손석춘 진보대통합과 복지국가를 위한 시민회의 상임공동대표

- 토론 3 : 조성대 한신대교수(참여연대 의정감시센터 소장)

- 토론 4 : 홍형식 한길리서치 소장

참석자 소개와 토론회 순서

￭ 총 150분 사회 : 최규엽(새세상연구소 소장)

￭ 발제 1(15분) : 실현가능한 야권 선거연합의 조건과 방식

▫ 백승헌 희망과 대안 공동위원장(전 민변회장))

￭ 발제 2(15분) : 선거연합의 정당·선거제도 개선방안

▫ 김장민 새세상연구소 연구위원

￭ 토론 : 각 10분씩 총 40분

▫ 박일환 민주정책연구원(민주당)

▫ 손석춘 진보대통합과 복지국가를 위한 시민회의 상임공동대표

▫ 조성대 한신대교수(참여연대 의정감시센터 소장)

▫ 홍형식 한길리서치 소장

￭ 추가발언 : 각 5분씩 총 30분

￭ 플로어 발언과 답변 : 10분

￭ 마무리 발언 : 각 3분씩 총 18분

발제문과 토론문

발제문 1 : 실현가능한 야권 선거연합의 조건과 방식(백승헌) 5

발제문 2 : 선거연합의 정당·선거제도 개선방안(김장민)	21

토론문 1 : 2012선거와 연합정치(박일환)	37

토론문 2 : 야권 총선연합의 조건: 진보통합(손석춘) 42

토론문 3 : 연합정치의 제도디자인이 필요한 때이다(조성대)	46

토론문 4 :                                      (홍형식) 55

[선거연합토론회 발제문1]

2012년을 향한 연합과 혁신

백승헌 변호사, 희망과대안 공동운영위원장

1. 연합정치와 2010 지방선거

가. 연합정치 담론의 제시

지난 2010.6 지방선거를 앞두고 희망과대안은 연합정치라는 담론을 제기하고, 야권이 연합을 통하여 MB와 한나라당 정권에 대한 심판에 나설 것을 요구하였다.

이는 단기적으로는 민주주의 후퇴 등으로 특징되는 MB 정권에 대한 제어가 절실하고 분열되고 약체인 야당 세력이 힘을 합하지 아니하고는 이를 달성할 수 없다는 점과 장기적으로도 현재의 정치 현실에서  진보,개혁 세력이 연합하지 않고서는 민주주의 발전을 담보하고 좋은 정치를 실현하기 힘들다는 판단에 기초한 것이었다.

이와 같은 연합정치의 실현을 위하여 희망과대안(과 다수의 시민사회 세력)은 연합의 메시지를 국민과 정치권을 상대로 하여 전파하였고, 연합을 위한 협상에 있어서도 거멀못 역할을 자임하여 야당 간의 협상을 지원하였다.

나. 연합의 원칙

희망과대안은 지방선거에서의 연합의 3대원칙으로

첫째 민주주의 균형회복을 위한 포괄적 대단결,

둘째 진보개혁 가치와 정책에 근거한 연합

셋째 유권자의 참여와 의사가 반영되는 유권자참여연합을 제시하였다.

실제 전지역, 모든 종류의 선거에서 연합의 성사를 위한 협상 테이블이 만들어졌고, 그 협상과정이 정당과 다양한 시민세력이 참여하는 방식으로 진행되었으며, 정책연합과 선거이후 공동지방정부 운영 등을 논의하였고 상당부분 의견의 접근을 이루기도 하였다.

다. 연합 협상의 진행

2010 지방선거의 구체적인 연합 과정을 개괄하면  “담론의 제기 → 정당 논의틀 제안과 정당의 수용 → 정당간 협상에서 촉진자로서의 참여(5+4) → 포괄연합을 추동함과 동시에 지역엽합 논의 존중원칙등 큰 원칙 합의 → 진보신당의 이탈과 잠정 합의안 타결 → 민주당의  잠정안 거부 → 2차 협상 → 시민사회 최종 제안에 대한 민주당과 참여당의 거부 → 포괄 협상의 결렬 선언→ 경기도 등 지방별 연합 논의 진행”의 과정을 거쳤다.

각 당 사이의 논의의 장이 시민사회의 매개로 조기에 마련되었고, 협상이 체계적으로 진행되었고 각 당의 이해관계를 반영함과 동시에 시민사회의 매개로 각 당의 이해를 넘는 (합리적) 방안을 자유롭게 토론함으로써 다수의 정당 사이의 이견을 해소하는 진지한 노력을 경주할 수 있었다. 그러나  각당이 결정적인 부분에서 시민사회의 압력을 각당 내부의 이견을 정리하는 기제로 사용하기 보다는 소극적으로 대응하였고, 시민사회는 정당이 해당정당의 작은 이해를 뛰어 넘어 대승적인 결단을 하도록 하는 결정적인 압력수단을 가지지 못한다는 한계를 넘지 못하였다.

라.  협상결과

모두 알다시피 5개 정당이 참여한 포괄적 연합을 위한 협상은 협상대표 간 합의에도 불구하고 민주당의 당내 결정과정에서의 수용거부와, 시민사회의 2차 중재안에 대한 일부 야당들의 수용거부로 결렬되었다.

포괄적 연합논의 결과가 성사 직전까지 갔던 점과 그 과정이 각 지역별 연합의 성사에 상당한 영향을 미친 점은 높게 평가할 수 있으나, 포괄협상이 이루어지지 못하였던 점, 현 정부에 대한 국민의 부정적 평가를 보다 분명히 실화하는데 미진한 결과(서울시장 선거 등)를 초래하였던 점, 연합의 원칙이 각 정당 내부의 전적인 동의를 얻지 못하여 연합의 정신이 현실적인 지속성을 확보하지 못하였던 점 등은 그 후 보선 등에서 역풍을 맞는 이유가 되었다.

마. 총평

만족할 정도는 아니었지만 현 정부의 실정에 대한 평가가 상당히 이루어져 연합정치의 타당성을 현실적으로 확인할 수 있었고 무엇보다도 현 정부의 실정을 견제하고 국민의 지지와 참여를 이끌어내기 위해서는 진보개혁 야당들이 힘을 합쳐야한다는 담론이 정치권에 수용되었다.

또한 역사상 최초로 독립성, 공정성과 이해중립성을 기초로 한 시민사회의 개입을 통하여 연합 과정이 이루어졌다는 점도 높이 평가할 지점이다.

그러나 현실적으로 개별 정당의 기득권에 밀려 포괄적 연합이 이루어지지 못하여 연합논의의 제도화가 확보되지 못하였고, 선거 결과에 대한 각 당의 아전인수식 평가로 인하여 MB정부의 실정에 대한 국민의 반대의지가 일상정치로 이어지는 파괴력을 확보하는데 미흡하였다할 것이다.

2. 2012년 선거와 연합정치

가. 연합정치는 2012년에도 유효한 담론(방안)인가?

지난 지방선거를 앞두고 희망과대안 등이 연합정치를 제시하고, 정치권에서 이를 상당부분 수용한 이유는 민주주의 후퇴 등으로 특징되는 MB정권에 대한 제어가 절실했고, 분열되고 약체인 야당 세력이 힘을 합하지 아니하고는 이를 달성할 수 없다는 점과 장기적으로도 현재의 정치 현실에서  진보,개혁 세력이 연합하지 아니하고는 민주주의의 발전을 담보하고 좋은 정치를 실현하기 힘들다는 판단에 기초한 것이었다.

이러한 판단이 여전히 유효한지 살펴볼 필요가 있다.

첫째, 연합정치가 필요성은 여전한가?

둘째, 연합정치의 필요성에 대하여 국민과 진보개혁야당의 동의는 존재하는가?

셋째, 연합정치는 선거승리를 담보하는가?

넷째, 연합정치는 실현가능한가?

다섯째, 연합정치는 장기적 정치발전으로 이어질 수 있는가?

나. 연합정치의 필요성은 여전한가?

지난 지방선거의 결과에서 보여준 국민의 경고에도 불구하고 현 정부의 일방독주식 권력행사는 전혀 개선되지 않았다.

경제분야에서 부자위주, 서민무시의 사회, 경제정책이 여전하여 지표상의 호조에도 불구하고 빈부격차가 심화되고 있고 일반 국민의 생활형편이나 경제적 불안감은 악화되고 있으며, 외교?통일 분야에서도 남북관계는 대결 위주의 정책이 지속되어 최악의 상황을 벗어나지 못하고 있다.

대다수 국민들의 반대에도 불구하고 4대강 사업을 무리하게 강행하는 것에서 보듯 환경파괴적 개발정책이 강화되고 있고, 통합을 가로막는 이념적 편가르기와 배제의 정치, 집회와 표현의 자유와 같은 가장 기본적인 시민의 권리에 대한 과도한 제한도 여전하다.

그러나 이에 대하여 정치권의 주요한 반대세력인 진보개혁야당들의 대응능력은 현저히 취약하다. 특히 개별 야당의 힘은 지난 12월의 국회상황이 잘 보여주듯이 정부여당의 일방독주를 전혀 제어하지 못하고 있다.

더구나 이러한 정부여당의 국정운영에 대한 국민들의 광범위한 반대에도 불구하고 진보개혁정당들은 지지율 면에서 상당히 뒤쳐져 있을 뿐 아니라 지난 재보선 등에서 드러나듯이 선거에 있어 경쟁력도 취약한 상황은 여전하다 할 것이다.

더구나 정권에 대한 평가뿐 아니라 미래정치세력에 대한 선택인 2012년 선거에 있어서 여러 측면에서 열세에 놓여있는 진보개혁진영은 힘을 합하지 아니할 경우 (지방선거나 재보선 등에서 보다 더) 국민에게 선택받지 못할 것임은 자명하다할 것이어서, 연합정치의 필요성은 2012년 선거에서 오히려 더 절실하다.

다. 연합정치에 대하여 국민과 진보개혁야당의 동의는 존재하는가?

다수의 국민들은 현 정부의 개선이 그 임기 중에 자발적으로 일어날 것을 기대하지 않고 있다. 현 정부의 실정에 지친 많은 국민들은 선거를 통하여 민주적 정부로의 교체만이 대안이라고 판단하고 있는 것이다.

한편, 개별 정당에 대한 지지도는 상당기간 큰 변동이 없는 반면, 진보개혁야권이 힘을 합할 경우 지지할 것을 묻는 여론조사에서는 국민들이 각 정당 지지도의 총합을 넘는 지지를 보여줄 뿐 아니라, 대개 여권의 지지율을 넘는다. 또한 지난 몇 번의 선거에서 볼 수 있는 현상중 하나는 여야의 1:1 대결구도가 형성되고 야권의 승리가능성이 현실적으로 높을 때 일반 유권자의 선거참여가 높아진다는 것이다.

진보개혁야당들도 (적어도 표면적으로는) 대개 연합정치의 필요성을 부인하지 않고 있다. 지난 지방선거시에 소극적이었던 정치집단이나 정치인들 중 상당수도 그 이후에 연합정치가 필요하다는 데 의견을 같이하고 있다.

이와 같은 필요성과 동의가능성이 존재하는 상황에서 연합정치를 성사시키는 것은 정치권에게는 선택이 아니라 책무의 수준이라 할 수 있다.

라. 연합정치는 선거승리를 담보하는가?

당연한 말로 선거의 승패는 어느 한 요소에 의하여만 좌우되는 것이 아니다.

시대정신을 반영한 올바른 정책, 이를 실현할 능력을 보여줄 수 있는 정치세력, 이를 담지하는 후보 등 다양한 요소가 갖추어지고 최종적으로 국민들로부터 수권세력임을 인정받아야 할 것이 기본이다. 나아가 상대정치세력(후보)에 비하여 우월한 경쟁력을 인정받아야 선거승리라는 결과를 얻을 수 있다.

그런데 현재 우리 정치현실에서 각개약진 중인 진보개혁야당들이 개별적으로 이러한 조건을 성취하기란 난망하다.  개별 야당의 지지율이 지속적으로 (상대적인 다소나 부침을 떠나) 저조한 것은 그 단독으로는 국민들로부터 정책, 후보, 신뢰 등에서 지지를 얻기에 미흡함이 있다는 것을 보여주는 것이다.

이러한 상황을 극복하기 위해서는 개별 정당 차원의 꾸준한 혁신이 요구되는 것이지만 상당기간 개별적인 노력만으로 극복하기에는 우리사회의 구조적 한계가 분명하다.

연합정치가 선거승리를 담보하지는 않지만, 선거승리를 위한 필요조건이자 시작점일 것이다. 단순한 연합정치가 아닌 제대로 된 연합정치는 선거승리 가능성을 결정적으로 높여줄 것이고 국민들의 수요에 부합하는 지점이다.

마. 연합정치는 실현가능한가?

2012년 선거를 앞두고 의미있는 진전을 이루기 위해서는 진보개혁정당들의 연합이 필요하다는 점에 대하여 동의한다고 하여도, 그러한 과정이 원활히 이루어질 것인지에 대하여는 많은 의구심이 따르는 것이 현실이다.

5당으로 나뉜 정당구조, 정당 내 동의수준의 미흡, 정당 간 소통의 부족 , 일상 정치 연합 구조의 부재, 정당정치구조에 대한 철학적 다양성과 이에 기초한 장기적 전망이 차이, 현실적으로 정당 간 대화 등을 매개할 세력의 미흡, 이해관계 조정의 현실적 어려움 등 난관의 요소는 매우 다양하다.

지난 지방선거에서도 상당한 성과에도 불구하고 포괄적인 연합이 이루어지지 않은 점이나, 그 후에도 연합의 모범을 보이지 못한 점 등 지금까지의 경험으로 미루어 보아도 그 성사를 확신할 수 없다.

그러나 2012년 선거가 지금의 비정상적인 상황을 바꿀 (적어도 제도적으로는) 유일한 기회라고 한다면 이러한 난관은 극복되어야 할 것이고, 각 정치세력은 이를 반드시 성사시킬 의무를 부담하는 것이고, 정치권의 힘만으로 달성하기 힘들다면 국민들이 직접 개입하여 이를 성사토록 할 것이다.

정치적 대의와 명분을 현실화하는 것이 정치과정이라고 한다면, 제반정치 세력이 반드시 힘을 합하여야 한다는 당위를 현실화하는 능력을 보여줄 때 진보개혁세력이 국민전체의 신뢰를 받을 수 있다. 2012년 선거에서 연합을 성사시키는 데는 담론과 경로 그리고 그 구성요소에서 진화가 필요하다.

바. 연합정치는 장기적 정치발전으로 이어질 수 있는가?

연합정치가 단순히 2012년 선거 승리를 위한 편의적, 단기적 과제는 아니다. 현재의 불균형한 정치 지형은 우연의 산물이라기보다는 우리 사회 전체의 불균형을 반영하는 것이기 때문이고 이러한 문제는 단기간에 극복될 수 있는 문제가 아니다. 오히려 정치적 역동성이 우리 사회 각 영역의 문제를 해결하여 나가는 시발점이 될 가능성이 가장 높고 그런 의미에서 이번 2012년의 선거가 절실한 것이다.

지난 10년의 소위 진보개혁세력의 집권이 사회의 지속적 진보를 담보하지 못하였다는 역사적 사실로도, 선거 승리 이후의 과제가 오히려 더 중요할 것이고 진보개혁세력의 통합과 연대는 여전히 필요할 것이다. 또한 선거승리 여부를 떠나서도 진보개혁세력의 연합은 우리 사회의 균형을 회복하고 후퇴를 막는 중요한 요소일 수밖에 없다.

그러기 위하여 2012년의 정치기획은 2012년의 승리와 동시에 그 이후 한국정치의 발전이 동시에 추진되어야 한다는 목표아래 진행되어야 할 것이며, 정치발전을 위한 장기적인 전망이나 새로운 정치세력의 모색 등도 2012년의 기여를 통하여 현실화되어나갈 수 있을 것이다.

3. 어떤 연합인가?

가. 연합의 원칙

희망과대안 등 시민사회는 위에서 본 바와 같이 지난 지방선거에서 연합의 3대 원칙을 제시한 바 있다.

원칙 1. 민주주의 균형회복을 위한 포괄적 대단결

한국 사회의 현재 상황에 대한 인식에 동의하고 연합정치에 찬동하는 모든 정당들이 참여하는 포괄적 연합을 추구해야 한다.

원칙 2. 진보개혁 가치와 정책에 근거한 연대

단순한 선거공학적 연합이나 ‘묻지마 식’의 연합을 지양하고, 가치와 정책대안을 중심으로 한 연대가 되어야 한다. 가치와 정책에 기반을 둔 연합만이 그 취지가 선거 이후에도 그 정신이 이어질 수 있을 것이다.

원칙 3. 유권자 중심의 연합

연합정치가 단순히 정당 간, 특히 정당 지도부만의 동의에 의해 성립해서는 지속적인 성공을 거둘 수 없다. 유권자들의 동의를 받는 연합, 그리고 그 과정에서 시민의 참여가 가능한 연합방식이어야 할 것이다.

이러한 원칙은 앞으로의 연합논의의 원칙으로 여전히 유효하다.

한편 2012년을 앞두고 연합의 모습과 경로에 대하여 다양한 견해와 의견이 있다. 이를 어찌 포괄하여 하나의 통일된 흐름으로 만들어 나갈 것인가?

지방선거 이후에 제기된 주요한 문제의식은

1) 진보개혁정당의 통합인가 연대인가

2) 정당의 개혁과 연합정치의 상관관계는 어찌 되는가

3) 새로운 정치세력의 형성은 연합정치와 결합할 수 있는가

4) 다양한 시민정치운동은 연합을 어찌 촉진할 수 있는가

5) 어떤 정책연합인가

등이다.

나. 진보개혁정당의 통합인가 아니면 연대인가? - 화이구동(和而求同)

지방선거의 경우 촉박한 시간 등으로 기존 정당 구조를 전제로 한 협상을 할 수 밖에 없었으나, 2012년 총선과 대선에 대하여는 현재의 다당구조의 변화가 필요하다는 견해가 강력하다.

희망과대안의 연합담론 역시 현재의 5당 구조를 전제로 한 비통합적인 정당 간 연대 방식을 전제로 하여서는 아니고 실제적인 연합을 위한 다양한 방식이 존재함을 전제로 하는 것이다.

통합을 주장하는 경우에도 전체 정당이 통합하는 방안 이외에도 진보정당(민노당, 진보신당 중심) 통합논의와 비민주당 통합(국민참여당 포함) 논의도 존재한다. 기존 정당 간 통합론을 넘어 기존 정당과 시민정치운동 단위와 결합을 통한 새로운 수권정당의 창설 또한 거론되고 있다.

이러한 다양한 견해의 공통점은 각 정치세력이 분리하여 나가는 것을 전제로 하는 것이 아니라 힘을 합하는 것을 전제로 하고 있다는 것으로, 앞으로 토론과 쟁론을 통하여 하나의 흐름을 만들어 내는 것이 필요할 것이다.

무엇보다도 중요한 것은 이러한 다양한 논의의 기반은 국민들의 희망과 지지를 논의의 기초로 하는 것이 되어야 한다는 점이다.

그런데 현재까지 드러난 연합을 지지하는 국민들은 그 구체적인 방안, 경로에 대하여 지지성향을 명백하게 드러내지 않다. 즉 진보개혁야당들이 힘을 합하라는 것은 기본적인 요구임이 분명한데, 그 구체적 방안에 대한 호, 불호는 분명하지 않다.

이는 힘을 합하되 , 그 구체적 방안은 정치권 등이 신뢰를 기초로 한 논의를 통하여 합의하라는 것으로 이해된다. 그렇다면 정치세력간 연합에 대한 동의와 일상정치 과정에서의 소통과 협력을 기본으로 하되(和), 소통과 협력을 통하여 성립된 신뢰를 기초로 같은 집을 지을 수 있는지(同) 등을 모색하여 나가야 할 것이다.

1) 현재와 같은 방식의 다당구조가 자칫 분열적 현상의 고착화로 이어지는 것을 경계하여야 할 것이고, 정당 간, 특히 역사와 목표에 있어 비슷한 정당 간 통합 논의는 보다 활성화할 필요가 있다.

2) 현재의 정당구조가 나름의 역사성이 존재하고, 충분한 공감대 없는 선거를 위한 통합론으로 이어지는 것은 자칫 정당발전에 역행할 수 있음도 고려하여야 한다.

3) 힘을 합하는 것을 전제로 하여 다양한 논의가 진행될 필요가 있지만, 연합담론의 논쟁지점이 그 방식의 문제로 좁아지는 것을 경계하여야 한다.

4) 연합 논의가 어느 한 방식만을 전제로 하여서는 아니 된다.

‘당 통합이 안 되면 분열’이라거나, ‘통합이 최선이고 비통합적 연대는 차선(또는 그 반대)’은 아닌 것이다. 양자는 최선과 차선의 관계가 아니라 동시에 논의되고, 모색되어지는 과정이 되어야 한다.

5) 연합방안이 단순히 후보 조정의 용이성 등 효율성만을 강조하여서는 곤란하고, 정치 발전과 정당 개혁 등 미래지향성, 연합정치 구조의 안정성 확보 등을 우선적으로 고려하여야 할 것이다.

6) 진보정당(세력) 간 통합은 가능하면 빠른 시간 안에 진정성을 가진 논의를 통하여 결론을 내려야 하며, 이는 전체 진보개혁 세력의 연합정치의 가능성을 높이는 것이다.

7) 진보정당 통합은 통합대상이 아닌 다른 개혁진보 정당과의 협력(연합)을 배제하는 결과로 이어져서는 안 되며, 통합과 연대전략이 동시에 추진되어야 할 것이다.

8) 연합은 정당만이 아니라 시민사회의 동참이 이루어질 경우 그 발전적 의미가 강화될 것이다.

다. 정당의 개혁과 연합정치의 상관관계는 어찌 되는가?

우리 국민들은 진보개혁정당들에게 연합, 통합을 요구함과 동시에 지속적으로 혁신을 요구하고 있다. 지난 지방선거에서 포괄적 연합이 실패한 이유는 폐쇄적인 정당구조가 가장 큰 역할을 하였다.  정당 혁신의 필요성은 연합의 필요성과 별도로 존재하는 것이 아니라 상보적이 되어야 할 것이다.

1) 진보개혁 정당의 내부 혁신은 2012년 선거에서의 승리를 위한 기본 조건이다.

2) 특히 진보개혁 정당 중 다수세력인 민주당의 혁신은 정당 발전 뿐 아니라 연합정치의 가능성을 여는 관건이다.

3) 정당(정치세력) 간 통합과 연대 노력과 각 정당의 혁신 요구는 모순되지 아니하고 동시에 추진되어야 할 것이다. 통합을 이유로 혁신을 도외시하거나, 혁신 미진을 이유로 통합 노력을 뒤로 돌려서는 안 된다.

4) 2012년을 앞둔 정당 혁신은 타 정당과의 연대를 위한 개방성을 전제로 하여야 한다. 특히 당내 이해를 우선시 하는  연합의 가능성을 약화시키는 일방적 정당내부 정치 일정은 지양되어야 한다.

라. 새로운 정치세력의 형성은 연합정치와 결합할 수 있는가?

기존 진보개혁정당의 혁신, 강화 그리고 연합만으로 국민이 원하는 새로운 정치의 충분조건이 될 수 없다. 참신한 정치세력(인)의 출현은 정치발전을 위한 항시적 요구사항이기도 하지만 특히 지금의 진보개혁정치의 발전을 위하여 매우 중요한 과제이다.

또한 정당의 혁신을 위하여도 새로운 세력의 결합은 필수적이기도 하다. 이러한 정치세력은 기존의 정당의 틀을 통하여서 만이 아니라 그 밖에도 존재할 것이고 연합을 통하여 이러한 세력이 기존의 정당과 힘을 합하여 새로운 수권세력의 형성을 가능하게 할 것이다.

시민정치운동은 이러한 새로운 정치적 흐름의 형성을 지원함으로써 연합정치의 가능성을 강화하여야 할 것이고, 정당들은 새로운 정치동력을 적극적으로 수용하여 나가야 할 것이다.

1) 2012년의 승리와 장기적 정치발전을 위하여 기존 정치 세력의 혁신, 연합 그리고 새로운 정치동력으로서 새로운 정치를 모색하는 운동이 필요하다.

2) 이러한 새로운 정치세력의 형성은 기존 진보개혁정당(의 일부)을 부정하는 기반위에 성립하여서는 안 될 것이고, 연합의 가능성을 높이는 방향으로 활동하여야 할 것이다.

3) 각 정당은 이러한 흐름을 당내에서 수용할 수 있는 개방성을 높여야 할 것이다.

4) 연합정치의 논의과정에서도 새로운 정치세력의 참여가 가능하도록 하여야 할 것이며, 희망과대안을 비롯한 시민사회는 새로운 정치세력의 등장을 지원할 수 있다.

마. 다양한 시민정치운동은 연합을 어찌 촉진할 수 있는가?

지난 지방선거에서 희망과대안 등의 연합운동은 시민정치운동의 확장이라는 측면에서도 큰 의미를 가진다. 다만 연합정치운동이 기존의 유권자운동 영역과의 관계설정이 미진하였고, 아래로부터의 압력을 조직화하지 못하여 정당들의 연합을 강제하지 못한 점은 보완되어야 할 지점이다.

희망과대안의 창립선언에서 밝혔듯이 연합운동 역시 국민과 유권자의 실질적 참여를 통해 선거에서 주권자로서의 몫을 찾도록 하는 것이 궁극적 실천목표가 되어야 할 것이다. 이러한 연합운동의 시민정치운동으로서의 성격을 기초로 유권자 참여운동을 통해 형성된 국민적 동력을 압력수단으로 조직함으로써 연합정치를 강제해야 할 것이다.

또한 비정상적인 언론지형 아래서 진행될 2012년 선거에서 국민운동을 통한 선거참여가 없이는 국민 다수의 지지를 얻어내는 것이 매우 어려울 것이다. 상층 정치협상 이상으로 유권자가 직접 참여하는 운동이 필요하며, 젊은 세대가 같이 하는 운동이 필요하고 이러한 활력과 참여만이 승리를 추구할 수 있을 것이다. 시민정치운동은 선거참여를 이루어낼 범국민운동의 기초적인 단위가 되어야 할 것이다.

기존의 시민정치운동단체들 뿐 아니라 2010지방선거 이후에 결성된 백만민란, 시민운동단체들을 중심으로 한 새로운 시민정치운동 기획, 복지국가와진보대통합을위한시민회의 등 시민정치운동은 환영받고 지원되어야 할 것이다. 각 정당들 역시 이러한 시민정치운동과 소통하고 혁신과 연합의 동력으로 삼아야 할 것이다.

1) 새로운 시민정치운동은 아래로부터의, 정당 외부로부터 정당 혁신과 연합에 대한 압력을 강화할 것이다.

2) 시민정치운동은 유권자 참여하는 진정한 연합정치와 또한 가치와 정책 중심의 연합과 혁신의 논의를 매개하여야 한다.

3) 시민정치운동 단위들 간에는 연합을 통한 2012년 선거승리라는 공동의 목표를 확인하여야 할 것이다.

4) 각 운동단위는 (적어도 일정시기에 이르러서는) 공동의 기획, 역할의 분담 등 다양한 협력을 통한 통합적인 노력을 하여야 한다.

5) 각 정당은 시민정치운동과 개방적인 소통을 통하여 정당의 혁신과 연합을 실현하여야 할 것이다.

바. 어떤 정책연합인가?

지난 지방선거 협상과정에서 포괄적 연합은 실패하여 빛을 보지는 못하였으나, 정당 간 그 간의 정책상의 이견을 최소한 해소하는 합의가 이루어진 바 있다. 2012년을 앞둔 정책연합 과제는 지방선거에서의 과제에 비하여 더 어렵고 중요한 과제가 될 터이다.

정책연합은 가치를 중심으로 한 논의로 연합논의가 자칫 과도하기 쉬운 정치공학적 요소를 적정히 제어하는 요소이고 연합이 정치발전을 담보하게 하는 조건이기도 한다.

또한 동의된 정책은 선거를 승리할 경우 어찌 국정을 운영할 것인지를 국민들에게 드러내는 것으로 국민의 신뢰를 받는 기초 조건이고, 연합이 현 정부나 집권여당에 대한 반대에 그치는 것이 아니라, 적극적인 가치를 지향하는 것을 확인하는 것이기도 하다.

정책연합을 추진하는 과정은 각 당의 기존당론의 조정이나 진보개혁정당 간의 대립지점을 최소화하여 연합의 장애요건을 제거한다는 소극적 의미로 국한해서는 안 된다. 그러할 경우 정책연합은 형식적, 분식적인 것이 되고 정치 현실에서 실제로 기능하지 못할 것이다.

정당 간 공동의 노력을 통한 새로운 정책의 개발과 기존 정책의 심화, 현실적 타당성의 강화 그리고 보수정당과의 차별성 확보를 목표로 하여야 하고, 시민사회도 시민운동이 주창한 가치의 구체화과정으로서 적극적으로 정책연합을 추동해 나가야 한다.

정책연합을 위한 논의는 연합의 경로를 논의하고 후보자를 정해 나가는 절차에 합의하기 이전부터라도 먼저 진행되어야 하고, 선거 이전에도 일상적인 연합을 통하여 합의된 정책을 현실화하고 이에 반대되는 정부 여당의 정책에 대한 공동대응을 모색하여 나가야 할 것이다.

그런 의미에서 복지 등 최근에 핵심 주제에 대한 논의가 활성화되는 점은 바람직하다. 하지만 그러나 복지담론을 중심으로 한 논쟁만으로는 현실정치에서 나타나는 중요 쟁론지점을 포괄할 수는 없고 여야간 차별성을 온전히 드러낼 수 없다.

복지문제 이외에  남북문제 / 생태환경문제 / 경제성장의 질 문제 - 양극화 지양, 일반국민에게 골고루 혜택이 돌아가는 성장 / 등으로 정책적 차별성이 다양화하여야 할 것이다.

각 영역별로 현 정부와 여당의 정책과 차별성을 가지는 공동의 정책을 모색하는 작업은 매우 시급하고 중요하다.

1) 정책연합은 연합정치의 필요조건이자 연합정치의 성공여부를 가름하는 것이다.

2) 진보개혁세력의 공동의 정책은 현재 집권세력의 정책과 차별성을 주요한 각 영역에서 분명히 드러내야 하고, 우리 사회의 발전에 대한 청사진이 되어야 한다.

3) 정책연합에 관한 논의는 연합정치논의 중 가장 우선적으로 진행하여야 한다.

사. 기타

1) 개헌과 선거제도 개혁 문제

현 단계에서 정부여당에서 논의되고 있는 개헌론은 현재의 집권구조의 지속을 위한 것으로 원칙적으로 논의에 찬성할 수 없다. 선거제도의 개선은 개헌에 대한 동의와 관계없이 논의되어야 하고 가능하면 다음 선거에 적용되어 할 것이나, 개헌 논의 동참을 전제로 하는 것이라면 거부되어야 할 것이다.

2) 정당법과 연합 경로의 충돌 문제

현행 정당법과 공직선거법은 연합을 상정하지 아니한 것으로 연합정치의 방해요소이다. 이를 개선하기 위한 입법운동이 필요하나 현실적으로 개정될 가능성이 높은 것은 아니다.

현행법 중 바꿔야 할 부분을 확인하고, 개정되지 아니할 경우에도 현행 선거법 아래에서 국민들과 제 정치세력이 동의할 수 있는 연합방안의 마련이 필요하다.

4. 일정과 현안

가. 일정

정치에 있어 언제까지 반드시 어떤 결론을 도출하여야만 한다는 식의 실무적이고 기계적인 방식으로는 충분한 지혜를 모으고 동의의 수준을 높여나가는데 한계가 있음은 분명하다.

하지만 다기한 정당구조와 제기되고 있는 쟁점의 다양함과 무게는  1년 남짓 남은 총선과 이어지는 대선까지의 시간이 포괄적인 연합을 이루기에 여유있는 시간이 아니다.

신뢰를 축적하여 나가는 진지한 논의과정이 조속히 시작되지 아니할 경우 제기되고 있는 다양한 견해가 가지는 가치를 소화하여 가능한 전부가 동의하는 경로로 2012년의 연합을 성사시키기 어렵다.

그럼에도 현재 정치권은 아직 본격적인 모색을 시작하지 못하고 있다. 다가오는 재보선이나 각 당의 상황 등에 비추어 다가오는 재보선을 계기로 본격적인 논의를 시작하여야 할 것이다.

나. 4월 재보선

4월 재보선은 1월 27일 대법원 선고를 계기로 전국적인 선거로 확대되어(좀 더 커질 가능성이 있음), 다음 총선의 전초전적인 성격이 강화되었다. 이제 4월 재보선에서 진보개혁 야당이 힘을 합하는 모습을 보여줄 수 있느냐가 다음 선거의 가능성을 확인할 수 있는 시험대가 된 것이다.

다만 야당 간에 충분한 소통 구조가 형성되지 못하였고, 지역별 특성 등으로 중앙당 차원에서 일괄적인 협상도 쉽지 않은 상황으로 그 여건이 좋지만은 않다.

그러나 어려운 여건이라고 하여 피해 갈 수 있는 상황은 아니다. 야당이 패배할 경우, 그것도 분열된 채 선거를 치르거나 은평을 재보선과 같이 공학적이고 비개혁적인 단일화 방식으로 선거를 치러서 패배할 경우, 그 후유증은 단기간에 그치지 않고 매우 장기적이고 심대할 우려가 크기 때문이다.

그러나 이번 선거가 중요한 이유는 그와 같은 소극적 이유에 그치지 않는다.

야당들은 이번 선거에서 야권이 힘을 합하여 승리를 할 경우, 2012년을 위한 중요한 동력이 마련될 것이고 현 정부의 막무가내식 불통의 정치에 대하여도 상당한 영향을 줄 수 있는 기회를 가지는 것으로 적극적으로 사고해야 할 것이다.

이번 재보선에서 연합이 성사되기 위해서는 무엇보다도 민주당의 결단이 필요하다. 단순히 지난 7월의 약속 때문이 아니라 야당내 압도적 다수정당으로서 민주당이 대승적 모습을 보여줄 때만 연합의 공간이 넓게 열리고 민주당의 통큰 승리를 보장할 것이기 때문이다.

그러나 이를 위해서는 소수정당들의 개방적 태도도 전제되어야 한다. 연합을 통하여 내부적 승리가 아니라 최종적인 승리가능성이 확대되어야 하는 것이기 때문이다.

4월 재보선을 연합을 통하여 치르겠다는 공동의 의사 천명이 가능한 조속히 이루질 필요가 있다. 또한 재보선을 위한 정당 간 협상틀이 되도록 빨리 만들어져야 할 것이다. 그 협상틀은 반드시 과거와 같은 형식일 이유는 없으며 현실적으로 타당하고 동의될 수 있는 다양한 방안이 고려될 수 있을 것이다.

그리고 정당 간 최종합의에 이르지 못할 경우에 국민의 요구가 반영될 통로가 마련되어야 할 것이다.

이러한 과정을 통하여 내년 선거를 위한 모범적인 내용이 확보되고, 재보선 이후 이를 바탕으로 경로와 방식에 대한 진지하고 밀도있는 논의가 본격화되어야 할 것이다.

5. 결론

선거에서의 승리는 자기가 속하거나 지지한 정당(정치세력)의 승리 그리고 어느 정치인(후보)의 승리를 뜻한다.

연합정치에서는 그 이외에 연합대상이 되는 세력 공동의 승리가 추가될 것이다.

통상 선거 승리는 후보의 승리가 해당 정당의 승리로 연결되고, 나아가 전체 연합세력의 승리로 귀결되는 논리구조를 가지게 되고, 정치인들은 자신의 승리를 우선적 목표로 삼게 된다.

하지만 후보가 독자적 경쟁력이 강하지 못하고, 개별 정당이 취약한 지금의 현실에서 승리는 전체 연합세력의 승리가 개별정당의 승리로 이어지고, 연합의 승리 안에서 당사자의 당선 등이 그 결과물로 주어지는 것이 아닐까?

그렇다면 자신이 어디에 속하여 있든 전체적인 승리의 관점과 그 경로에 대한 진지하고 열려있는 자세가 모두에게 필요한 시점이다.

[선거연합 토론회 발제문2]

선거연합의 정당·선거제도 개선방안

김장민 새세상연구소 상임연구위원

I. 선거연합과 정당·선거제도

본 발제문은 입법개선을 전제로 하는 선거연합의 장기적 방안이다. 선거연합은 일상화된 선거환경으로서 민주주의 발전의 일 조건이다. 따라서 선거연합을 활성화시키는 제도적 방안은 특정정당의 이해관계를 떠나 보편적인 정치과제이다.

선거연합은 선거의 불공정성을 완화시켜준다. 오늘날 자본주의 사회의 정치세력은 사회적 실상을 반영하여 다원화돼 있다. 그러나 유권자의 민의와 의석수가 불일치해지는 대의제의 왜곡이 심화될수록 다양한 정치세력은 자신의 지분을 상실하고 양당제에 강제로 재편된다. 특히 한국처럼 소선거구제와 단순다수대표제를 채택할 경우 승자독식과 다수의 횡포는 민주주의 위기를 초래하고 사회적 대립을 악화시킨다. 선거제도의 불이익을 극복하려는 정치단체의 노력은 선거연합의 형태로 나타난다.

선거연합은 정권교체와 정권심판이라는 선거의 기능을 활성화시킨다. 선거에서 투표가치의 왜곡이 적더라도 다원화된 사회에서는 의원내각제의 경우 정부구성을 위한 선거연합이 추진되고 있다.

선거연합은 연대의 수준에 따라 선거구와 후보를 조율하는 연합공천, 정당이 장기적으로 결합하는 정당연합, 아예 기존의 정당과 병존하는 별도의 선거용 정당을 만드는 방식으로 가능하다.

또한 후보등록 전의 공천조율과 후보등록 후의 후보단일화로 분류할 수 있다. 후보등록 전의 일방적인 후보불출마나 후보등록 후 일방적인 후보사퇴도 넒은 의미의 선거연합이다. 결선투표를 도입하고 있는 경우 결선투표 전 후의 선거연합으로 분류할 수 있다.

정치노선이 다른 정당이 조직적으로 통합하는 것은 정당의 본질이나 정치신념에 맞지 않는다. 선거연합이 반드시 정당통합의 전 단계라고 볼 수 없다. 물론 선거연합이 정당연합의 형태로 이뤄지는 경우 정당통합으로 발전할 수 있다. 선거연합과 연립정부가 순차적으로 이뤄지는 경우도 있지만, 선거에 대한 사전조율이 없이 선거를 치른 후 선거결과에 따라 원내 과반수를 형성하기 위해 사후적으로 연립정부를 구성하기도 한다.

연립정부는 정당의 노선을 관철시킬 수 있는 권력을 나누는 것이기 때문에 정치단체 간에 정체성이 충돌할 가능성이 높다. 또한 연립정부에 참여하는 정치단체가 자신의 정체성을 보장받지 못하고 연정파트너에 끌려 다닐 경우, 자신의 독자적인 기반을 약화시킬 수 있다. 그러므로 연립정부의 조건은 선거연합의 조건보다 더 엄격하다. 연립정부에서 권력분할이 가능한 최선의 정치시스템은 다당제와 정당명부제를 전제로 한 의원내각제다.

대통령제에서는 실질적인 연립정부의 구성이 어렵다. 대통령제에서의 장관은 행정비서에 불과하기 때문에 독자적인 정치적 결정과 집행권을 보장받을 수 없다. 또한 대통령은 임기를 보장받기 때문에 연정의 참가자가 연정을 붕괴시킬 수 있는 실권을 가질 수 없다. 과거 자민당이 몰락한 것도 실권이 없는 국정참여로 독자적인 정책을 수행할 수 없었기 때문이다. 물론 대통령제에서 연정이 큰 의미가 없다고 해도 선거연합은 가능하다.

전면적인 정당명부제가 실시된다면 득표율만큼의 의석이 보장되기 때문에 이론상 선거연합의 필요성은 그다지 높지 않다. 그러나 독일의 경우도 연립정부를 구상하는 선거연합이 진행된다. 다당제 아래서 소선거구제가 실시될 경우,  특정 정당이 의석을 독식할 때 선거연합의 필요성이 높아진다. 그러나 미국이나 영국처럼 소선거구제를 채택해도 양당제가 확립된 경우, 군소정당은 당선여부에 영향을 미치지 못하므로 선거연합이 흔하지 않다.

선거연합의 일반적인 조건을 살핀다면, 선거연합 참여자의 독자적인 득표율이 존재할 것과 그 합이 당선 가능한 수준일 것, 최소한의 공동가치가 존재할 것, 선거연합의 반대급부가 보장될 것, 선거연합의 제도적 환경이 구비될 것 등이다. 선거연합으로 낙선시키려는 특정 후보의 상징성이 강할 경우 그 후보의 낙선 자체가 공동가치가 될 수 있다.

선거연합의 반대급부는 특정 정책의 공동추진의 발표, 다른 선거구의 양보, 집행부의 공동구성 등 다양하다. 정치단체는 권력의 일정 지분을 독자적으로 확보하는 것을 선호하므로 보통 다른 선거구의 양보를 목표로 한다.

정당제도와 선거제도가 지나치게 엄격하여 정치단체의 자율성을 보장하지 않는 경우, 선거연합의 가능성은 낮아지고 그 시너지 효과도 작다. 선거연합에 영향을 미치는 제도적 환경은 정당요건의 엄격성, 정당공천제도와 그 제도적 효과, 이중당적과 중복공천의 허용여부, 정당 이외 정치단체의 후보추천과 지지공표 제도 여부, 선거구와 대표제의 방식, 투표용지의 기재내용과 투표방식, 선거비용의 보장과 제한 방식 등이다.

우리의 정당제도와 선거제도에서 가능한 선거연합의 제도적 방안은 매우 협소하다. 가장 현실적인 방안은 후보등록 전에 선거구를 조율하여 사실상 연합공천의 효과를 얻는 것과, 후보등록 전후로 후보단일화를 성사시키는 것이다. 이런 이유로 선거연합 논의는 주로 선거구 조율에 치중하고 있으며, 일부는 경선원칙과 같은 후보단일화의 기준을 언급하는 것에 그치고 있다.

II. 선거연합에 영향을 미치는 정당·선거제도

1. 정당요건

정당의 요건은 선거연합의 결과에 따른 후보의 공천이나, 기호, 나아가 득표율 합산에 중요한 영향을 미친다. 독일을 제외한 자본주의 내 정치선진국은 정당법을 두지 않고 다양한 정치단체의 선거참여를 인정하고 있다. 우리 정당법은 정당의 성립에 대해 등록제를 취하고 있으나, 독일 정당법은 신고로 충분하며, 일본처럼 선거에 참여하는 경우만 신고를 요구하는 제도가 있다.

독일은 기본법 제21조에 설립의 자유, 민주적 운영 등 정당의 지위를 보장하고 있다. 정당법 제2조에 따르면 정당이라 함은 연방 또는 1개 주의 영역에 대해 상당한 기간 동안 정치적 의사형성에 영향을 미치고, 그 조직의 규모와 확고성, 구성원 수 및 여론에서의 그들의 역할을 볼 때 이 같은 목적을 진지하게 수행할 수 있다는 충분한 보장이 있고, 독일연방하원 또는 주 의회에서 국민의 대표로 활동할 의사가 있는 시민들의 단체를 말한다. 정당의 구성원은 자연인만이 될 수 있다.(독일연방선거법. 중앙선거관리위원회. 2004년)

우리 정당법은 정당의 역할과 활동을 규제하는 것에 치중하고 있으나, 독일 정당법은 정당의 역할과 활동을 자유롭게 보장하고 그것을 지원하는 것에 방점을 두고 있다. 독일 정당법에 의하면 정당은 시도당이나 지구당, 당원의 수 등 엄격한 요건을 요구하지 않고 있으며, 단지 당헌과 정강, 주요간부의 면단 등 대한 통지를 강제하고 있다.

프랑스 헌법 제4조 1항에 따르면 정당과 정치단체는 자유로이 결성되고 활동한다. 즉 정당의 성립에 있어 실질주의를 채택하고 있으며, 정당의 요건을 규정한 정당법이 없다. 다만 ‘정치생활의 재정적 투명성에 관한 법률’ 제3장에 ‘정당과 정치단체 및 정치자금에 관한 규정’두고 국가의 지원을 받을 수 있는 요건을 규정하고 있다.

일본 헌법은 정당규정이 없다. 또한 별도의 정당법을 두지 않고 정치자금규정법과 정당조성법에서 정치단체를 규정하고 이중에서 당선자와 득표율을 기준으로 정부의 지원을 받는 정당을 규정하고 있다.

미국은 일본과 마찬가지로 헌법에 정당에 관한 규정이 없으며, 별도의 정당법도 없다. 다만 정치자금에 관한 법률이 존재하는데, 연방선거법은 정치기부금을 규제하고 있으며, 내국세법은 국고보조금을 규정하고 있다. 연방선거운동법은 선거운동자금의 공개와 관련하여 제431조 16항에서 "정당(political party)이라 함은 협회, 위원회 또는 조직으로서 연방공직선거에 후보자를 지명하고, 그 후보자의 성명이 당해 협회, 위원회 또는 조직의 후보자로 투표용지에 나타나는 조직을 말한다."고 규정하고 있다.

2. 정당의 후보추천

선거연합의 결과 복수의 정당이 한명의 공직후보자에 대한 추천, 혹은 지지를 투표용지나 법정선거홍보물에 공표할 수 있는지는 선거결과에 영향을 미친다. 우리 공직선거법처럼 엄격한 정당공천제를 운영하는 경우는 드물며, 보통 다양한 정치단체도 후보를 추천할 수 있도록 허용하며, 다만 정당의 경우 특별한 효력을 인정한다.

독일 정당법 제17조에 따라 연방하원의원선거에 있어서 정당의 공직후보자에 대한 추천은 당원들의 비밀투표로 하여야 한다. 하나의 정당은 한 선거구에서 한명의 후보만을 추천할 수 있으며, 후보자 역시 하나의 정당에게만 추천을 받을 수 있다. 독일연방선거법 18조에 의하면 최근 선거에서 자당의 후보자추천에 의하여 연방하원 또는 어느 주 의회에서 최소한 5인 이상의 의원을 확보하고 있지 아니한 소수정당이라도 연방선거위원회가 정당자격을 확인한 경우에 정당으로서 후보자추천을 할 수 있다

한편 연방선거법제 27조에 따라 주 명부(정당명부)는 정당만이 제출할 수 있다. 동조 단서에 따라 소수정당의 경우 직전 연방하원의원선거시 당해 주의 총선거권자수의 1,000분의 1에 해당하는 선거권자의 자필 서명을 얻어야 한다. 다만 독일의 지방선거는 주에 따라 다른데, 일부 주의 경우 후보를 추천할 수 있는 정당의 요건을 완화하거나, 유권자단체에게 후보추천권을 인정하고 있다.

프랑스 선거법은 각종 선거에서 공직후보자의 결격사유만을 규정하고, 정당공천, 정당표방, 정당가입에 관한 규정을 두지 않고 있다. 투표용지에 소속 정당을 반드시 기재할 필요가 없다. 그러므로 정당의 공천이나 추천, 혹은 지지공표에 대한 특별한 기준이 없다. 지방선거의 경우 정당명부 선거가 실시되는 광역의회 선거와 시의회 선거는 정당만이 후보를 추천한다.

일본 공직선거법에 따르면 출마자의 후보등록신청서에 정당을 기재할 수 있으나, 필수적이 아니다. 다만 정당의 공천장이 있으면 공인후보가 된다. 참의원 지역구 의원과 지방선거의 경우 정당 기타 정치단체는 특별한 제한 없이 후보를 추천할 수 있다. 나머지 중앙선거의 경우 의원이 5인 이상이거나, 최근 실시된 선거에서 2% 이상 득표한 정당 기타 정치단체만 후보자로 추천할 수 있다.

미국의 연방상원과 연방하원 선거에서 정당의 후보추천 방식은 주마다 다르다. 대부분의 주에서 정당후보는 주 선거관리위원회가 주관하는 예비선거를 통해 결정된다. 이 예비선거에 일반 유권자가 참여할 수 있는 주는 11개 주에 불과하고, 다수의 주에서는 당원만이 참여할 수 있다. 기타 간부회의나 대의원대회를 통해 정당의 후보를 지명하는 주도 있다. 무소속 후보나, 예비선거에 참여할 수 없는 정당의 후보는 일정수의 등록유권자의 추천을 받아 청원서 또는 신청서를 선거관리위원회에 제출한다.

3. 정당후보의 공표방식과 기호 및 순위

선거연합의 내용을 투표용지 등 법정홍보물에 표시할 수 있는지, 혹은 선거연합 후보에게 전국적인 통일기호를 부여할 수 있는지는 선거결과에 중요한 영향을 미친다. 기호제도를 채택하지 않는 경우와 기호제도를 채택하더라도 전국적인 통일기호를 사용하는 방식과 선거구별로 기호가 다른 방식이 있다. 다만 정당명부 선거의 경우 광역별, 혹은 전국별로 선거구에 따라 통일기호를 사용할 수밖에 없다.

독일 연방선거법 제30조에 따르면 투표용지에는 선거구선거에 있어서는 승인된 후보자추천서의 후보자성명, 정당에 의한 추천의 경우 정당의 명칭, 정당이 약칭을 사용하는 경우에는 그 약칭, 기타 선거구별후보자추천의 경우에는 그 표식어를 기재한다. 또한 주 명부에 의한 선거에 있어서는 정당의 명칭, 정당의 약칭을 사용하는 경우에는 그 약칭 및 승인된 주명부중 상위 5명의 후보자의 성명 등을 기재한다.

독일 연방선거법 제30조③항에 의하면 정당들의 주 명부 순위는 최근 연방하원선거에서 얻은 제2표(정당투표)의 득표수에 의하여 결정된다. 그 외의 주명부의 순위는 정당명 알파벳순위에 의한다. 선거구선거후보자의 순위는 동일 정당의 주명부의 순위에 따른다. 그 외의 선거후보자의 순위는 정당의 명칭 또는 약칭의 알파벳순위에 의한다.

프랑스의 경우 후보자가 정당의 추천이나 지지를 공표할 의무가 없다. 투표용지는 각 후보자들이 각각 작성한다. 투표용지에는 후보자 및 그 대리후보의 성명을 기재하여야 한다. 다만 각 후보자 또는 후보자명부는 그 투표용지에 후보나 정당의 기장(embleme)을 인쇄하게 할 수 있다.

투표방식도 기표하는 방식이 아니다. 투표소에서 후보자들의 투표용지들 중에 원하는 투표용지를 선택하여 봉투에 넣은 다음 투표소의 장으로부터 봉투 1매만을 수령했음을 확인받고 나서 투표함에 투입한다.(프랑스 선거법 제L60조) 즉 기호제도가 없기 때문에 기호의 순서가 문제되지 않는다. 인구가 3500인을 초과하는 시의 투표소에서는 투표용지에 의한 투표대신에 투표기에 의한 투표를 할 수 있다.

일본 공직선거법 상 선거인은 투표소에서 투표용지에 당해 지역구선거의 공직후보자 1인의 성명을 스스로 기재하고 이를 투표함에 넣어야 한다.(제46조) 비례대표 선거의 경우 정당의 명칭이나 약칭을 기재한다. 다만 지방선거는 조례가 허용하는 경우에 예외적으로 추점에 의한 기호에 표시할 수 있다. 실제로는 대부분의 지방선거가 중앙선거와 같이 자서식으로 운영하고 있다.

미국의 경우 주마다 다르다. 보통 투표용지에는 예비선거를 거친 공화당과 민주당의 추천후보자는 자동적으로 기재되나, 소수정당이나 무소속의 경우 일정한 지지를 보여줄 때만 기재한다. 다만 투표용지에 기재되지 않는 후보에게도 투표하는 것을 허용하고 있다. 후보자의 배열은 공직별도 후보를 나열하는 방식과 정당별로 공직후보를 나열하는 방식이 있다. 후보자 이름의 등재순서는 정당 예비선거의 경우엔 추첨으로 결정하며, 총선거의 경우엔 직전의 주지사선거 또는 정당의 득표순에 의한다.

미국 상하원 선거의 투표방식은 주마다 다르다. 그러므로 미국에서도 우리와 같이 전국적인 기호나 기호순서는 문제되지 않는다. 우리와 같이 투표용지에 특정기호(X)를 사용하는 경우가 있으며, 투표기의 손잡이를 당겨 하는 방식, 소책자나 비디오테이프를 보면서 버튼을 누르는 전자투표, 찬반을 표시하는 방식 등 다양하다.

4. 정당이 아닌 정치단체의 선거참여

복수의 정당이 정치단체를 만들거나, 정당이 사회단체와 별도의 정치단체를 만들어 선거에 참여할 수 있다면 선거연합의 효과를 더 높일 수 있다. 정당이 아닌 정치단체의 선거참여는 정치단체와 정당의 구별이 모호한 제도에서 가능하다. 다만 대부분의 경우 중앙선거는 일정 의석이나 득표수를 얻은 정치단체의 선거참여를 허용하고 있다. 결국 전체 정치단체 중에 중앙선거에 참여할 수 있는 정치단체가 정당의 성격을 갖게 된다.

독일정당법은 정당의 요건을 매우 느슨하게 규정하고 있다. 그 결과 지역정당이나 군소정당이 가능하다. 다만 연방선거에서는 후보추천에 제한이 있다. 대표적인 지역정당은 바이에른당(Die Bayernpartei)과 독일당(Die Deutsche Partei)이다. 기독교사회당(기사당)도 지역정당이지만 전국 수준에서 기독교민주당(기민당)과 선거연합을 하고 있다.

일부 주는 정당이 아닌 정치단체가 지방선거에 참여하도록 허용하고 있다. 선거인단체(Wahlervereinigungen)는 지방선거에만 참여한다.(정당공천제의 폐해와 개선방안. 국회 지방자치발전연구회 토론회 발제문. 김익식. 2009. 4. 28)

바이에른 지방선거법은 선거인단체를 "지방선거에 참여하는 것을 목적으로 하는 모든 기타의 인적 결사체 또는 그룹"이라고 정의하고 있다. 이에는 선거권자조합, 선거권자공동체, 지방의회정당이 있고 이들은 연합하여 단일후보 리스트를 작성하여 후보를 추천할 수 있다. 2009년 바덴-뷔르템베르그 주 기초지방자치단체선거에서 이러한 선거인단체가 37.6%를 득표한 사례가 있다.

일본 공직선거법에 따르면 정당 아닌 정치단체가 지방선거에서 후보추천을 할 수 있다. 그 결과 지역을 기반으로 하는 정치단체가 지역정당의 모습으로 나타난다. 일본의 ‘가나가와네트워크’는 가나가와현에서 활동 중인 정치단체로서 일종의 지역정당으로 볼 수 있다. 2005년 제정한 헌장에 따르면 가나가와네트워크는 정치에 참가하는 시민을 넓히고 자치력을 높이는 것을 목표로 한다. 다만 이들은 다른 전국정당이 공천하는 후보를 자체심사를 거쳐 지지하는 방식으로 전국정당과 선거연합을 한다.

또한 1991년부터 지바시의회에서 ‘시민 네트워크 지바’가 '새정치 지바'라는 당명으로 활동하고 있다. 2009년 현재 지바시의회 54석 가운데 시민네트워크 소속 의원은 모두 6명이다.

프랑스는 정당이외의 정치단체도 지역구선거의 후보를 추천할 수 있으나 별다른 차별은 없다. 다만 정치자금의 지원을 받을 수 있는 정당 기타 정치단체를 제한한다. 정당후보가 정당의 추천을 공표하는 것을 강요하지 않는다. 정당명부선거로 치러지는 헤지옹과 코뮌의회 선거는 정당만이 명부를 추천할 수 있다. 지역에 기반을 둔 정당으로는 사보이지역운동 (MRS), 코르시카독립당 (PNC), 브르타뉴민주연합 (UDB) 등이 있다.

미국 연방선거의 경우 정당의 후보추천은 예비선거를 통해 진행된다. 무소속이나 군소정당의 후보는 등록된 유권자들의 추천을 받아야 한다. 뉴욕 주(州)에서는 지방선거에 정당이 관여하는 반면, 캘리포니아 주에서는 정당의 지방선거에 관여를 제도적으로 배제한다. 1975년에는 정당공천제를 채택하는 지방정부의 구성비가 35.8%였으나, 1998년에는 19.2%로 정당공천이 배제되는 경향이 증가하고 있다.(地方選擧 候補推薦制 改善方案에 관한 硏究. 국회행정자치위원회. 2004년)

5. 연합공천

연합공천의 대표적인 입법례는 독일, 네덜란드, 스위스 등의 정당명부결합이다. 정당명부결합(Listenverbindung)제도를 이용하면 군소정당의 경우 다른 정당과 선거연합을 통해 단수 이하의 득표를 모아 의석을 배분받을 수 있거나 진입장벽을 넘어 의회에 진출할 수 있다.

독일 연방선거법이 정당명부결합을 무제한 허용한 것은 아니다. 각 주에서 경쟁관계에 있지 않은 지역정당(Schwerpunktparteien)들끼리만 정당명부결합이 가능하다(Konkurrenz-Klausel). 1990년 연방하원 선거 때 NF.DJ/NF/Grunen의 정당명부결합이 이후 있었으나 연방헌법재판소에 의해 위헌으로 선언됐다.(동서독의 정치통합. Alexander Thumfart. 안미현 외 역. 통일연구원. 2007년)

프랑스의 헤지옹의회 선거는 전면적인 정당명부 선거와 결선투표를 적용하고 있는데, 결선투표에서 정당명부결합을 허용하고 있다. 즉 1차 선거에서 최소 10%의 유효득표를 얻은 정당은 2차 투표에서 다른 정당과 연합하여 새로운 연합 선거명부를 만들 수 있다. 이때 연합할 수 있는 상대방 정당은 1차 투표에서 적어도 5%이상을 득표하고 2차 투표에 출마하지 않아야 한다.(제L346조)

2004년 헤지옹의회선거에서 22개 선거구 중 20개 선거구에서 좌파연합이 승리했다. 사회당-녹색당-공산당의 좌파연합이 1차 선거에서 44%를 얻고 2차 선거에서 50%를 얻었다. 반면 대중운동연합(UMP)과 프랑스민주연합(UDF)은 1차 선거에서 34%를 얻고 2차 선거에서 37%를 얻었다. 2010년 3월 헤지옹 선거에서 사회당-생태유럽-좌파전선의 좌파 연대가 알자스를 제외한 전 지역에서 집권당이 됐다.

독일의 전국정당인 기민당(CDU)과 바이에른주의 지역정당인 기사당연합(CSU)처럼 전국정당이 특정 지역정당이 있는 지역에서 후보를 출마시키지 않음으로써 사실상 연합공천을 하는 경우가 있다. 기민당은 Bayern주 내에 지구당이 없는 반면 기사당연합은 Bayern주에만 존재하는 정당이다. 2009년 바이에른주 연방하원선거에서 기사당연합이 1차 선거에서 48.2%, 2차 선거에서 42.5%를 획득했으며 이는 전국적으로 1차 선거에서 7.4%, 2차 선거에서 6.5%에 해당한다. 이 두 정당은 의회 내에서도 한 원내 교섭 단체를 구성하고 있다.

일본의 ‘가나가와네트워크’나 ‘시민 네트워크 지바’ 등 지역정당의 역할을 하는 지역의 정치단체는 지방선거에서 전국정당과 연합공천을 하는 경우가 있다. 즉 전국정당은 해당 지역에서 후보를 내지 않고 지역정당 후보를 지지한다. 혹은 지역정당이 후보를 내지 않고 전국정당의 후보를 추천하거나 지지한다. 이때 지역정당이 전국정당의 후보와 정책협약을 한 후 각서를 받기도 한다.

연합공천의 일반적인 모습은 제도화되지 않았지만 복수의 정당이 후보조율을 통해 출마지역을 배분하는 방식이다. 의원내각제를 운영하고 있는 독일의 선거연합은 연립정부 구성 전의 정치협상의 결과로 나타나기도 한다. 2009년 9월 독일 하원총선 전에 기민당(CDU)-기사당(CSU)연합은 자민당(FDP)과 보수 연립정부를 구성하기로 했으며, 양당은 하원선거에서 승리했다.

프랑스는 소선거구제와 결선투표제를 도입하여 정당난립을 극복했다. 특히 결선투표로 인해 제도적으로 선거연합이나 정당통합이 강제되는 경향이 있다. 1997년 총선에서 55.2%(사회당: 43.3%, 공산당: 36석6.2%, 중도좌파: 5.7%)를 획득한 좌파는 연정을 성사시켜 사회당의 죠스팽이 수상이 됐다.

그러나 2002년 5월 총선에서 우파인 대중운동연합(UMP)은 단독으로 61.5%를 획득하여 정권교체가 이뤄졌다. 2007년 6월 총선에서 대중운동연합(UMP)는 314명의 의원, 사회당 185명, 공산당 15명, 기타 좌파당 7명, 환경보호당4명, 중도우파 22명 등이 당선됐으며 대중운동연합(UMP)의 독자정권이 유지됐다.

1994년 일본의 중의원선거가 중선거구제에서 소선거구와 비례대표를 병행하는 제도로 전환되자, 정당통합과 선거연합이 나타났다. 2009년 8월 중의원 선거는 소선거구 300명, 비례대표선거구 180명을 놓고 치러졌다. 280개 소선거구에서 민주, 사민, 국민신당, 신당일본 등 야당들은 후보자를 연합 공천하여 여당 후보와 맞대결했다. 사민당 독자 후보를 내지 않음으로써 사실상 선거연합에 힘을 실어주었고 그 결과 정권교체가 가능했다. 최종 개표 결과 민주당은 총 480개 의석 가운데 308석을 확보하면서 119석을 얻는 데 그친 자민당을 대파했다.

미국이나 영국의 경우 압도적인 거대양당구조라서 당선을 좌우할 수 있는 제3세력의 가능성이 낮다. 따라서 선거연합의 사례는 유럽에 비해 드물다. 영국에서 자유당과 노동당의 연합공천 사례가 있다.

6. 정당연합

정당연합은 노선과 정책이 유사한 정당들이 선거를 전후로 정당연합체를 만들어 그 이름으로 각종 정치현안에 대해 공동대응을 하고 선거에 참여하는 경우이다. 정당연합은 경우에 따라 정당통합으로 발전하기도 하며, 협의체 정당에 머무는 경우도 있다.

이탈리아는 정당법을 두지 않는 정당지원형 국가로서 단지 정당에 대한 국고지원 요건을 규정하고 있는 ‘정당자금에 대한 국고보조법’을 두고 있다. 이탈리아는 1993년 전면적인 정당명부제를 포기하고, 정당의 난립과 연립정권의 잦은 붕괴를 막기 위해 하원의석수의 75%를 소선거구제로, 25%를 비례대표제로 뽑도록 선거법을 수정했다. 정당과 정치단체를 명확하게 구별하지 않으며, 복수의 정당으로 이뤄진 정당연합도 자신의 이름으로 선거에 참여할 수 있다.

하원의 입후보는 비례대표는 물론 지역구 선거의 경우도 정당 혹은 정치단체가 제출하는 후보자명부식에 의한다. 유권자는 지역구 선거와 정당선거의 2표를 행사한다. 선거인은 자신이 선택한 후보자명부 중에 후보자 1인의 성명 혹은 성을 기재하여 투표하는 기명투표를 한다.

소선거구제로 전환된 후 이탈리아 총선에서 각 정당은 안정적 다수를 확보하려는 정치연합을 추진했다. 1994년 총선에 4개의 선거연합이 출현했지만, 1996년 총선부터는 2개의 선거연합으로 압축됐다. 1994년 총선에서 Fininvest 그룹의 회장인 실비오 베를루스코니가 중도우파연합인 이탈리아의 자유의 집(Casa delle Liberta)를 결성했다. 1996년 총선 직전에 좌파 민주당과 이탈리아 인민당이 중도좌파 정당연합인 이탈리아의 올리브 나무 (l' Ulivo)를 출범시켰다.

올리브연합은 정당연합이 불가능한 재건공산당의 당선이 유력한 곳에서 출마를 포기했으며 재건공산당은 대부분의 선거구에서 올리브연합을 지원했다. 올리브나무는 1996년 총선에서 베를루스코니 이끄는 우파 연합을 꺾었다. 2001년 총선에서 이탈리아 자유의 집이 승리하면서 우파연립 정권이 탄생했다.

2004년 유럽의회선거에서 선전한 중도좌파 4당은 통일올리브나무(Uniti nell'Ulivo)를 다시 결성했다. 통일 올리브 나무는 2005년 이탈리아 연합 (L' Unione)으로 확대됐다. 2006년 총선에서 이탈리아 연합은 근소한 차이로 승리를 거두고 프로디 총리가 이끄는 중도좌파 연정을 출범시켰다. 2007년 여당 내의 좌익정당 공산주의재건당, 이탈리아공산당, 민주주의 좌익, 녹색 연합이 정부의 우경화에 반발하면서 "무지개 좌파"를 결성했다. 2008년 총선에서 "이탈리아 연합"은 사실상 붕괴되고 베를루스쿠니가 이끄는 우파연합이 재집권했다.

칠레에서 정당연합은 결선투표제를 두고 있는 대통령선거를 전후로 빈번하다. 1937년에서 사회당 공산당 급진당 노동조합 등이 인민전선을 결성하여 1938년과 1942년에 대통령을 당선시켰다. 가브리엘 곤살레스 비데라 대통령이 1948년 인민전선 내 연정파트너인 공산당을 불법화함으로써 인민 전선은 붕괴됐다. 1956년 공산당은 사회당과 다른 좌익 당파와 다시 연합하여 인민행동전선(FRAP)을 결성했다.

공산당이 합법화되자 인민행동전선은 1958년과 1964년 선거에서 대통령을 출마시켜 28.8%, 39%를 득표하는 등 선전했다. 인민전선은 1969년 좀 더 광범위한 좌파정당연합인 인민연합(Unidad Popular, UP)으로 확대됐다. 1970년 3번째 대선에 도전한 아옌데를 대통령에 당선시켰다.

칠레의 '민주화를 위한 정당 협력체'(민주화)는 중도와 중도 좌파 정당의 연합으로서 과거 피노체트 장군의 임기연장 국민투표에 반대하는 16개 정당의 정치협약에서 출범했으며, 피노체트 장군이 물러난 1989년 이후 장기간 집권했다. 최근에는 2010년 1월 대선에서 우파 선거연합인 ‘변화를 위한 연합’(Alianza)의 세바스티안 피녜라(Sebastian Pinera)후보가 51.61% 득표로 당선됐다.

오스트레일리아의 ‘연합정당’(United Australia Party )은 국민당과 보수적인 노동당원의 연합에 의해 형성된 정당으로서 1931년 총선에서 정권을 장악한 후 지방당과 연립정부를 구성한다거나 아니면 단독정부를 구성하면서 10년 동안 오스트레일리아 연방정부를 통치해왔다. 그밖에 스페인 등 다수 국가에서 정당연합이 존재한다. 유럽연합의회가 출범함에 따라 각국의 정당이 연합하여 하나의 정당, 즉 연합정당을 만드는 경우가 있으나, 이 경우에도 공천권은 연합정당이 갖는 것이 아니라 각국의 정당이 갖는다.

III. 선거연합의 제도개선 방안

1. 현행 정당·선거제도와 선거연합의 가능성

현행법상 정당은 헌법상 기관으로서 설립과 활동의 자유, 복수정당제,  민주적 운영, 국가의 보호 등을 보장받고 있다. 그러나 현행 공직선거법은 선거연합이 활성화될 수 있는 다양한 방식을 봉쇄하고 있다. 현행 정당법과 선거법에 따르면 정당만이 선거에 참여할 수 있다.

또한 정당과 후보자의 관계를 1 : 1의 관계로 지나치게 특정하고 있다. 복수의 정당이 한 명의 후보를 추천하고 선거승리의 성과를 공유하는 ‘연합공천’이 불가능하다. 공직선거법 제49조에 따르면 후보가 이중당적자로 밝혀진 때에는 당선무효사유가 된다. 당원인 자는 자신의 당적으로만 출마할 수 있다. 즉 무소속후보자로 등록할 수 없으며, 당적을 이탈·변경한 때에는 당해 선거에 후보자로 등록될 수 없다.

정당의 요건이 너무 엄격하여 다양한 정치단체의 선거참여를 막고 있다. 정당법에 따르면 5개 이상의 시·도당에서 천 명이상의 당원을 가진 정당만이 등록이 가능하다. 그 결과 특정 지역에만 지지층을 둔 정당은 불가능하다.

또한 정당만이 후보를 공천하고, 각종 정치단체가 각종 선거에서 후보를 ‘공천’하는 것을 물론 ‘추천’하는 것도 불가능하다. 나아가 정당이 아닌 정치단체의 지지를 투표용지나 선거벽보에 공표할 수도 없다. 선거연합의 결과 정당이 다른 정당의 후보에 대한 지지를 투표용지나 법정홍보물에 공표할 수 있는 제도가 없다.

현행법상 기존의 당적을 유지한 채 선거연합용 정당을 만드는 것은 불가능하다. 또한 정당들이 정치운동단체나 정당협의체를 만들어 선거에 참여할 수 없다. 복수의 정당들이 ‘시민연합’과 같은 선거용 단체나 정당을 만들어 후보를 공동으로 공천하고, 선거홍보물에 통일적으로 표기하는 제도가 없다. 시민사회단체 소속 후보는 무소속 후보일 뿐이다.

공직선거법은 지방선거와 총선, 대선 등 선거의 특성을 고려하지 않고 공천, 기호 등 일률적으로 규정하고 있다. 공직선거법 제150조에 따르면 투표용지에는 후보자의 기호·정당추천후보자의 소속정당명 및 성명을 표시하여야 하며 기호는 "1, 2, 3" 등으로 표시한다. 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당의 기호와 정당명을 표시하여야 한다.

특히 5명 이상의 소속 지역구국회의원을 가진 정당이나 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거 또는 비례대표지방의회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당은 전국적으로 통일된 기호를 우선하여 부여한다. 이들 원내정당은 1차적으로 의석순, 2차적으로 정당득표율로 선순위의 기호를 배정받는다. 전국적인 정치단체라고 하더라도 정당이 아닌 이상 지지후보의 기호를 전국적으로 통일할 수 없다.

현재의 선거법에서 가능한 선거연합은 법적 효과를 없지만 정치협상을 통해 선거구와 후보를 조율하는 방식이이나, 선거법의 제약으로 시너지 효과는 제한적이다. 선거연합의 방식은 다수의 선거구를 묶어 일괄적으로 협상하는 것이 합리적이다. 과거 재보궐선거의 선거연합을 보더라도, 개별선거구별 협상방식은 전체 선거구를 놓고 볼 때 각 정당이 가지는 지분이 관철될 수 없기 때문이다. 과거 국민회의와 자민련은 1997년 대선을 전후로 DJP연정의 일환으로 수차례 연합공천을 성사시킨 바 있다.

연합공천을 받은 후보자들의 기호를 통일할 수 없다. 투표용지에 연합공천사실을 표시할 수 없다. 다만 연합공천의 합의문을 발표하거나 법정홍보물에 그러한 사실을 기재할 수 있다고 본다. 또한 별도의 금지규정이 없는 관계로 자신의 선거구에 후보가 없는 정당원은 선거연합의 합의에 따라 다른 당의 선거운동원으로 등록하여 활동할 수 있다.

연합공천의 경우 각 정당의 당헌, 당규에 규정된 공천 관련 규정과의 충돌을 조정해야 한다. 선거법에 당적을 달리하거나, 무소속이 포함된 공직후보자 경선제도에 대해서는 관련 규정이 없다. 2009년 4월 울산북구 국회의원 재보궐선거를 앞두고 민주노동당 김창현후보와 진보신당의 조승수 후보가 추진하려던 경선에 대해 지역선거관리위원회가 위법하다고 제지하였으나, 이후 중앙선거관리위원회가 적법하다고 인정했다. 다만 선거일정상의 문제로 두 당 간의 경선은 여론조사에 의한 단일화로 대체됐다.

현행 제도에서는 선거연합에서 승리한 정당과 후보는 선거연합의 성과를 독식한다. 따라서 정당들 간의 선거연합의 합의가 쉽지 않다. 중도 사퇴한 후보는 기탁금과 선거비용을 보전 받을 길이 없을뿐더러 이미 걷은 후원금 중 잔액을 반환해야 한다. 예비후보가 사퇴할 경우는 사용한 후원금까지 국고로 환수 당한다. 헌법재판소는 이 조항에 대해 위헌결정을 하며 "대선 과정은 고도의 정치과정이기 때문에 다양한 정치 세력 간 경쟁과 타협이 불가피하다"며 "경선을 포기한 후보의 경우 선거운동자금 잔액만 반납토록 해도 후원회 제도 남용을 방지할 수 있다"고 강조했다.

선거연합은 각 정당의 공천심사가 개시되기 전에 완료해야 한다. 후보가 공천장을 받아 선거관리위원회에 등록한 이후에는, 선거연합의 명목으로 자당의 후보를 강제로 사퇴시킬 방안이 없다. 특히 한국정당의 고질적인 공천 헌금을 고려할 때, 후보등록 이후에는 선거연합이 곤란할 것으로 예상된다.

2. 선거연합을 위한 정당·선거제도의 개선방안

당내 공천은 진성당원에 의한 상향식 공천을 법제화하지만, 정당간의 선거협상의 가능성은 열어 둘 필요가 있다. 제1야당과 소수야당뿐만 아니라 다양한 시민사회단체가 총선과 지방선거에서 선거연합의 효과를 극대화하기 위해 다음과 같은 사안을 입법과제를 추진할 필요가 있다.

첫째, 다양한 정치단체의 선거참여를 보장하도록 정당의 지역적 요건과 당원 수 요건을 완화하거나 장기적으로 폐지한다.

둘째, 정당공천 제도를 추천제도로 전환하여 정당을 포함한 다양한 정치단체의 후보자 추천을 허용한다. 따라서 정당이 아닌 정치단체의 지지공표도 투표용지나 법정홍보물에 표시할 수 있도록 허용한다. 후보를 추천하는 정치단체는 추천서와 함께 선거법이 정하는 그 조직적 요건을 증명하는 신고서를 제출하도록 한다. 다만 비례대표 선거의 경우에 의석이 있거나 최근 선거에서 일정한 득표를 한 정당만 후보를 추천할 수 있도록 하고, 의석배분 역시 정당의 난립을 막기 위해 현재의 공직선거법처럼 진입장벽을 둘 필요가 있다.

셋째, 정당과 후보 추천의 1 : 1 관계를 강제하지 않는다. 따라서 정당이나 정치단체는 같은 선거구에서 2명을 추천할 수 없으나, 자신의 후보가 없는 선거구에서 다른 정당의 후보를 추천할 수 있도록 한다. 나아가 후보가 복수의 정치단체에 소속되는 것은 해당 단체의 자율에 맡겨 정당연합을 제한적으로 허용할 필요가 있다. 일본 공직선거법에 따르면 후보자가 2 이상의 정당 기타 정치단체에 소속하는 때에는 어느 하나의 정당 기타 정치단체의 명칭으로 선택하도록 하여 이중당적의 가능성을 열어놓고 있다.

넷째, 정당의 규모에 따라 기초의원후보부터 대통령후보까지 기호를 전국적으로 일치시키는 현행 기호제도를 폐지한다. 기호제도는 ‘묻지마’ 투표를 조장하여 득표율과 의석비율을 왜곡시키고 있다. 일본처럼 유권자가 후보의 명칭을 투표용지에 스스로 쓰게 하거나, 프랑스처럼 후보자별로 투표용지를 만든 다음 유권자가 마음에 드는 투표용지를 선택하도록 한다. 혹은 원내정당과 원외정당을 구별하여 각각 선거구별 추첨에 의해 기호를 정한다.

다섯째, 선거연합에 의해 후보를 사퇴할 경우 불이익을 주는 제도를 개선한다. 일정한 법정조건을 전제로 기탁금, 여론조사를 포함한 최소한의 후보단일화 경선비용을 선거비용으로 보전해주도록 한다. 후보사퇴 후 후원금 잔액을 후원금을 납부한 지지자의 진의에 근접하도록 정당의 정치자금으로 편입한다.

장기적으로 독일처럼 지역구와 정당명부를 결합한 전면적인 비례대표선거를 도입하여 각 정치세력이 자신의 득표율만큼 의석을 배분받도록 하며, 복수의 정당들이 선거연합의 필요성을 느낄 때는 정당명부결합제도를 활용하도록 하여 사실상 정당연합을 허용할 필요가 있다.

<끝>

[선거연합 토론회 토론문1]

2012선거와 연합정치

박일환 민주정책연구원 수석연구위원

1.

현 시점에서 민주주의의 후퇴, 서민경제의 악화, 남북관계의 위기를 초래한 이명박 정부와 한나라당에 맞서서 2012년 총선의 승리를 발판으로 대선승리를 통해 민주진보정권을 수립해야 한다는 당위적 명제에 이의를 제기할 사람은 별로 없을 것이다. 또한 야당이 분립하고 있는 현재의 정치지형에서, 이러한 분열된 야권 구도 아래에서는 누구도 정권교체를 확신하지 못하며, 따라서 다가오는 선거에서 한나라당에 맞서 모든 진보개혁세력이 하나의 진영으로 뭉치고, 이를 통해 1:1 후보구도를 만들어 낼 때만이 확실한 승리를 담보할 수 있다는 점에 대해서도 일정하게 문제의식을 공유하고 있는 것으로 보인다.

희망과 대안 백승헌 공동위원장의 발제문에 대해서는 대부분 공감한다. 특히 연합의 경로를 논의하고 후보자를 정해 나가는 절차에 합의하기 이전부터라도 정책연합을 위한 논의가 먼저 진행되어야 하고, 정책연합에 관한 논의가 연합정치논의 중  가장 우선적으로 진행되어야 한다는 지적에 동의한다.

연합의 경로와 방식에만 매몰되어 지루한 공방이 이루어져 국민에게 또 다른 실망을 줄 가능성을 차단하고, 민주진보정권의 수권역량을 제시해 주기 위해서라도  정책연합이 지금의 야 4당 연구소 차원에서 머무르지 않고 더욱 발전될 필요가 있다.

2.

최근의 김해乙 보궐선거와 관련한 후보 단일화 논의과정에서 나타나듯이 연합정치에 있어서 당사자간 협상에 의존하는 선거연합은 한계를 보이고 있으며 이 한계는 ‘당리당략적인 지겨운 단일화’라는 부정적인 인식마저 초래하고 있다. 이처럼 선거연합에 대한 합의를 강제하고 제 정파가 이에 동의하고 책임을 지게 만드는 단일체적 조직이 부재한 상태에서 선거연합은 반한나라당 민주진보세력의 결집과 이를 통한 민주진보정부의 수립이라는 대승적 목표에 복무하기 보다는 지리한 ‘룰’ 공방속에 지지세력의 반목과 갈등을 조장하고 대중의 실망감만 증폭시켜 전선을 교란하는 요인으로 작동할 수 있다. 따라서 연합정치와 관련하여 최우선적 과제는 이러한 제정파가 참여하여 합의를 이뤄내고 강제해내는- 그것이 과거 6월 민주항쟁당시 국본의 새롭게 진화된 형태이건, 새로운 대통합정당의 건설이던간에- 단일체적 조직의 건설이다.

연합정치와 관련한 민주당의 공식적 입장은 아직 확정되지 아니한 상태이이지만, 이하에서는 이러한 문제의식 속에서 민주진보대통합당의 필요성에 대해 시론적 형태로 논의해보고자 한다.

연합정치와 관련하여 가장 큰 출발점은 2012년 정권교체의 절박성이다. 민주주의의 후퇴, 서민경제의 파탄, 남북관계의 위기를 초래한 이명박 정부와 한나라당의 재집권은 한국사회 전체를 또 다른 재앙으로 몰아갈 수 밖에 없다. 이제 더 이상 민주진보정부의  수립이 지체되고, 또 다른 ‘불만의 겨울’을 맞이할 수는 없다. 환언하면 다가오는 선거는 한국사회의 명운을 좌우하는 대회전이 될 수 밖에 없다.

현재 제1야당의 위치에 놓인 민주당 자체만으로 단독집권이 난망하고, 진보정당의 경우도 대중에게 현실적인 대안으로 부각되어 있지 않은 실정이다. 이러한 상황에서 진보정당의 소통합 후 민주당과의 선거연합전략은 진보진영 나름의 고민의 산물로 보여진다. 그러나 현실적으로 이러한 정당간의 선거연합은 지분나누기 방식을 둘러싼 지루하고도 복잡한 공방으로 귀결될 가능성이 크며, 막판타결로 그 효과도 극대화시키지 못하고 선거연합에 대한 국민의 실망감만 증폭시킬 우려가 크다.

이와는 달리 민주진보정당의 대통합은 연합보다 보다 강력하고 확실한 대안이며, 유권자 대중의 역동적 참여와 변화를 이끌어 낼 수 있다. 대중은 선거연합도 중요하지만 수권태세가 준비된 정당을 요구한다. 다수의 정당간의 선거연합을 통해 등장하는 정부와, 단일 민주진보대통합정당을 통해 집권하게 되는 정부 양자에 있어 국민대중의 기대감이나 정치적 효능감은 후자가 더 클 수 밖에 없다.

선거연합은 해당 대상지역의 객관적이고 통일된 기준을 만들기 어렵고, 따라서 관련 이해당사자들의 정치적 반발을 통제하기 어려운 부작용이 존재한다. 이와는 달리 통합은 정파의 이해관계나 패권추구로 인한 선거연합의 이탈과 붕괴 가능성을  방지 할 수 있다. 연합형태의 통합당만이 복잡한 이해관계를 단순화시킬 수 있고 유권자의 선택을 간명하게 할 수 있다. 이 경우 진보정당에서 주장하는 정파간의 독자성 내지 진보진영의 정체성 요구는 당내에서 정파등록제나 준교섭단체 등의 운영이라는 해법을 모색할 수도 있을 것이다.

통합정당과 관련하여 진보진영에서 제기될 수 있는 민주당의 중도성이나 보수성에 대한 문제는 지속적인 민주당의 자기혁신을 통해 불식시킬 수 있으리라 보여진다. 실제로 민주당의 이른바 3+1(무상급식, 무상보육, 무상의료, 반값등록금) 정책등이 그 대표적 사례라 할 것이다. 현재의 상황은 비록 정도와 속도의 완급은 있을 지라도 민주와 복지, 평화라는 커다란 방향속에서 민주당의 해법과 진보정당의 해법이 현격하게 차이가 있다기 보다는 양자간의 해법이 다르지 않도록 하고 있다.

적어도 정책적 차원에서 과거와는 달리 진보진영에서 민주당이 ‘자유주의’정당을 이유로 배척할 소지는 상당부분 줄어들고 있는 현실 또한 적극적으로 고려할 필요가 있다. 이러한 과정에서 민주당의 배타적 지분인정이나 독점권의 행사가 지양되어야 함은 물론이다.

3.

연립정부에서 권력분할이 가능한 최선이 정치시스템은 다당제와 정당명부를 전제로 한 의원내각제라는 발표자의 지적에는 동의한다. 대통령제에서의 장관이 독자적인 정치적 결정과 집행권을 보장받지 못하며, 그 결과 연립정부에 참여하는 정치단체가 자신의 정체성을 보장받지 못하고 연정파트너에게 끌려 다녀 자신이 독자적인 기반을 약화시킬 수 있다는 지적 또한 나름대로 설득력을 지닌다 할 것이다.

그러나 이는 민주진보대통합정당의 각 정파간 정치협상을 토대로 선거공약에서 장관 임기의 보장 등 여러 형태로 보완가능하다 할 것이다. 대선승리로 등장하게 될 민주진보대통합연립정부가 정권의 안정성을 유지하는 것이 매우 중요한 바, 이는 대선전 대통합정당의 내부 분파간 정치협상을 통해 이를 담보할 수 있는 내용을 정치협약의 형태로 합의할 수 있을 것이라고 본다.

비록 과거에 비해 상당히 완화됐다고는 하나 현행 선거법은 과거의 관권선거, 동원선거, 금권선거의 폐해를 시정하기 위한 지나친 규제일변도의 기조에서 여전히 벗어나지 못하고 있다. 지난번 지방선거에서 선관위는 4대강, 무상급식등 이른바 선거쟁점에 대한 의견표명을 사전선거운동으로 규정하여 과도하게 제약한 바 있다.  이러한 선거운동에 대한 과도한 규제는 정치적 의사표현의 자유와 국민의 참정권을 침해할 소지가 다분히 있어 대폭 완화될 필요가 있다 할 것이다.

다양한 정치단체의 선거참여를 보장하도록 정당의 지역적 요건과 당원 수 여건의 완화와 장기적 폐지는 신중히 접근할 필요가 있다. 한국의 정치지형에서 군소정당의 분출과 또 다른 지역정당의 출현 가능성이 보수정권 지배의 영속화를 초래할 가능성을 배제할 수 없기 때문이다.

정당공천제도의 추천제도로의 전환을 통해 정당이 아닌 정치단체의 지지공표도 법정홍보물에 표시할 수 있도록 허용하는 것은 시민사회의 적극적 참여을 활성화 한다는 측면에서 바람직 하다 할 것이다. 지지공표할 수 있는 단체의 요건을 별도로 규정해야 함은 물론이다.

정당과 후보 추천의 1:1 관계의 탈피와 관련, 정당이나 정치단체가 같은 선거구에서 2명을 추천할 수는 없으나, 자신의 후보가 없는 선거구에서 다른 정당의 후보를 추천할 수 있도록 하는 규정은 선거연합의 지평을 확대한다는 측면에서 전향적으로  검토할 필요가 있다. 다만, 정당연합이 제한적 허용을 위해 이중당적의 가능성을 열어놓는 것은 논의가 필요할 것으로 보인다. 자칫하면 유권자의 정당 후보자 선택이나 정당의 국고보조금 지급 등이 왜곡되어 정당정치의 본질을 흐르게 하는 것으로 비춰질 수 있기 때문이다.

선거연합후보를 투표용지에 별도로 표시하는 것과 정당후보기호의 전국적 일치 폐지는 차원이 다른 문제이다. 전국정당화의 필요성, 인지도가 높거나 명망가 위주의 투표 가능성 등을 고려해 볼 때 현행 기호제도의 전면적 폐기는 시기상조라 할 것이다. 추첨을 통해 기호를 배정한 교육감선거에서 나타나는 문제점 등은 정당공천제의 허용이나 광역단체장과의 러닝메이트제도의 도입 등을 통해 보완될수 있다. 다만 여타 선거에 있어 선거연합후보의 투표용지에의 별도 표기는 적극적으로 고려해봄직 하다.

4.

‘비동시성의 동시성’이 존재하는 한국사회에서 연합정치의 가능성은 다양한 형태로 존재한다. 이는 또한 권력구조, 정당과 정당체제의 발전방향을 어떻게 상정할 것이냐에 따라 다르게 나타난다 할 것이다. 이점에서 민주진보대통합정당이 서로의 정체성과 차이를 일정부분 용인하면서 담대한 진보의 영역에서 함께 진화하는 것을 전제로 하는 것이라면, 각각의 민주진보정당이 서로 배제의 대상이 아니라 정권교체와 민주진보정부의 수립이라는 당면한 과제에 복무하는 것이라면, 이의 실현 가능성에 대해서도 본격적으로 논의할 필요가 있다고 본다. 차이를 인정하면서도 상대를 존중하는 연합정치의 기본취지를 바탕으로 연합의 외연을 최대한 확장할 때 선거승리는 담보된다. 이것이 민주당의 변화의 가능성을 전제로 함은 물론이다.

[선거연합 토론회 토론문2]

야권 총선연합의 조건: 진보통합

손석춘(복지국가와진보대통합시민회의 상임공동대표)

1. 문제의식

- 4월 재보선은 진보-민주세력의 공동대응으로 이명박 정권을 심판해야 한다는 점에서 중요함.

- 그것이 중요하다는 전제에서 발제자의 의견에 대체로 공감함.

- 하지만 4월 재보선보다 더 중요한 것은 2012년 총선과 대선임. 물론, 4월 재보선의 공동대응의 성과로 2012년을 준비하는 게 좋겠지만 그것이 필연적인 인과관계는 아님.

- 발제자가 강조했듯이 가치중심의 연합을 이루기 위해서는 그 가치를 구현할 정치세력화가 전제되어야 하고 그 문제를 해결하기에 4월재보선은 너무 촉박한 일정임.

- 4월 재보선에서 연합을 진지하게 논의하는 동시에 2012년의 총선과 대선의 연합을 어떻게 준비할 것인가에 대한 두 전략(이른바 투 트랙)이 필요함.

2. 왜 야권 연합인가

- 1997년 12월 구제금융 사태 이후 신자유주의 정책이 옹근 12년 동안 한국 사회를 부익부빈익빈으로 몰아왔음. 그 결과로 쌍용자동차 노동자들의 대량해고와 서울 용산 철거민 참사가 입증해주듯이 민중의 고통은 무장 커져가고 있음.

- 이명박 정권 들어 남북대결주의 정책으로 인해 연평도 포격 사태가 보여주듯이 남북관계는 악화되고 있음. 여전히 국지전의 위기가 상존하고 있음.

- 그럼에도 2012년 대선에서 한나라당이 재집권할 가능성이 높은 게 현실임. 제1야당인 민주당은 수권정당으로 떠오르고 있지 못함. 진보-민주세력 또한 갈라져 있고 힘을 모으지 못하고 있기 때문임.

한나라당의 재집권은 민족 위기와 민중의 고통을 더할 수 있을 게 불을 보듯 명확함.

3. 야권 총선연합의 조건과 방식

- 잊지 말아야 할 기본 전제: 민주당의 양보나 시혜에 의존하는 선거연합은 근본적 한계(정책 이념적 한계인 동시에 총선이라는 현실 정치적 한계).

- 가치 중심의 야권 총선연합이 구현되려면 민주당을 견인할 수 있는 진보세력의 주체적 힘의 결집이 필수조건임.

- 힘 있는 진보대통합을 이루려면 기존의 두 진보정당들이 담아내지 못한 시민사회 내부의 진보세력과 민주세력을 정당으로 결집해 내는 게 절실.

- 야권 총선연합에 나설 진보-민주세력의 가치 또는 조건(3항18자)

반 신자유주의

분단체제 극복

국정대안 제시

4. 무엇을 할 것인가

- 기실 민중의 삶에서 문제를 바라본다면, 한국의 진보-민주세력이 지리멸렬해 있는 현실은 분노해야 마땅한 일임. 아니, 더 정확히 말하자면 진보를 자처하는 모든 사람들의 직무유기임. 비정규직 850만 명과 농민 300만 명, 청년실업자 100만 명은 두루 유권자임. 정규직 노동자를 더하면 그 숫자는 2천만 명을 단숨에 넘어섬. 맞아 죽거나 분신자살한 노동자와 농민, 스스로 목숨을 끊는 빈민을 떠올리면, 민중이 자기정체성만 갖는다면, 선거 결과는 굳이 따져볼 필요도 없음. 진보 정치세력이 집권하는 게, 상식이자 순리임.

- 현실의 정치 지형이 뒤죽박죽되고 진보-민주세력이 왜소화한 이유는 외적 요인과 내적 요인으로 나누어 살펴볼 수 있음.

외적 요인은 더 말할 나위 없이 반세기 넘도록 한국 사회를 지배해온 보수 또는 수구 이데올로기임. 이승만에서 박정희를 거쳐 전두환으로 이어진 친미 독재 정권은 물러갔지만 그들이 전가의 보도처럼 휘둘러왔던 마녀사냥의 논리와 친미사대주의 논리는 고스란히 온존해 있음. 무엇보다 여론시장을 독과점한 신문과 방송들이 낡은 논리를 날마다 ‘새로운 소재’로 재생산하고 있음. 비단 언론만이 아님. 초?중?고는 물론, 대학 교육을 통해 “경쟁만이 살 길”이라는 자본독재의 이데올로기가 오늘을 살아가는 한국인의 내면 깊은 곳까지 침투하고 있음. 외적 요인은 냉전에서 ‘승리’한 초강대국 미국의 현실적 힘을 정신적, 물리적 배경으로 삼고 있음.

하지만 외적 요인이 설령 지배적이라고 하더라도 그 요인만 강조한다면, 주체적 대응에 게으를 수밖에 없음. 외적 요인에 어떻게 대응할 것인가를 논의하기 위해서라도 내적 요인을 더 중시해야 옳음.

- 자본독재와 분단체제로 국민 대다수가 고통 받고 있는 데도 진보-민주세력의 선거혁명이 가시권에 들어오지 않는 내적 요인은 크게 세 가지로 분석할 수 있음.

첫째, 모호한 대안

둘째, 선명한 분열이 그것임. 두 요인은 맞물려 있음.

물론, 모호한 대안을 거론하는 데에는 전제가 필요함. 진보-민주세력이 애면글면 제시해 놓은 부문까지 “대안이 없다”고 개탄하거나 체념하는 언행은 자신의 게으름을 고백하는 일에 지나지 않기 때문임.

여기서 대안의 뜻은 진보-민주세력이 집권했을 때 현재의 체제와 전혀 다르게 국가를 책임질 수 있는 사상과 정책임. 바로 이 지점에서 우리는 정면으로 묻지 않을 수 없음. 과연 오늘 진보-민주세력이 집권하면, 한국 경제를 새롭고 다르게 관리할 수 있겠는가?

스스로 정직하게 물어볼 필요가 있음. 과연 오늘의 진보-민주 정치세력을 고통 받고 있는 민중은 얼마나 신뢰할 수 있을까? 진보-민주 정치세력에게 표를 몰아주고 싶을까? 그들 손에 권력을 쥐어준다면 과연 내 삶의 형편이 나아질 수 있을까?

2007년 12월 대선에서 전체 유권자 가운데 이명박이 얻은 표(30%)보다 기권 표(37%)가 더 많았던 사실, 2008년 4월 총선에서 전체 유권자 54%가 투표에 참여하지 않았던 사실이 진보-민주세력에게 주는 의미는 무엇일까.

진보-민주세력이 그 물음에 책임 있고 설득력 있게 구체적으로 답하지 않는 한, 미래는 없음.

실현가능한 비전과 정책이 중요한 까닭임. 노동중심경제와 통일민족경제는 새로운사회를여는연구원이 내놓은 투박한 해답. 답을 더 정교하게 다듬어 정답을 내놓는 일은 어느 한 사람이나 어느 연구원의 몫이 결코 아님. 새로운 민주주의를 구현하려는 주권운동, 또는 시민정치운동 과정에서 국민 대다수가 함께 만들어가야 옳음.

셋째, 자본독재와 분단체제로 국민 대다수가 고통 받고 있는 데도 진보-민주세력의 선거혁명이 가시권에 들어오지 않는 또 다른 요인은 시민운동과 지식인들의 힘이 결집되고 있지 못하고 있기 때문임.

5. 의미 있는 총선연합의 조건: 새로운 국민적 진보정당

- 단순 ‘통합’정당이 아닌 ‘새로운’ 진보정당: 민주노동당과 진보신당의 프레임을 넘어,  NL과 PD의 대립구도 청산.

- ‘세력’ 중심이 아닌 ‘가치’ 중심의 진보정당:  복지+성장+생태+평화의 균형,  보편적 복지, 지속가능한 성장, 한반도 평화체제 구축과 통일

- 노동자, 농민 등 기층 세력과 촛불시민, 시민운동, 학계, 문화계, 네티즌 등 다양한 시민사회세력까지 아우르는 정당

- 새로운 국민적 진보정당이 만들어질 때 비로소 의미 있는 연합정치도, 한나라당 집권저지도, 한국 정치의 질적 발전도 가능.

*참고문헌: <주권혁명: 우리가 직접 정치하고 경영하는 즐거운 혁명> 서울: 시대의 창.

[선거연합 토론회 토론문3]

연합정치의 제도디자인이 필요한 때이다

조 성 대 (한신대학교 국제관계학부 교수)

I. 후보단일화 방식의 선거연합으로 미래 연합정치의 교두보를 마련할 수 없다

연합정치가 2011년 진보개혁진영 정치의 중요한 화두임은 두말할 나위가 없을 것이다. 웬만한 정치평론가뿐만 아니라 정치인들도 연합정치를 이야기하고 있다. 주지하다시피, 연합정치가 화두로 등장한 이유는 진보개혁세력이 지금처럼 분열된 채론 2012년의 총선과 대선에서의 승리를 장담할 수 없기 때문이다. 아니 필패가 불을 보듯 환하다.

그러나 작금의 김해을 재보선 후보단일화를 놓고 민주당과 참여당 간의 기싸움과 협상결렬에서 보듯이 각 정당들이 상호 합의할만한 연합의 방식을 도출하는 것은 쉬운 일이 아니다. 왜 일까? 그것은 정치의 역사 이래로 100% 공정한 경쟁의 룰이 존재하지 않기 때문이다. 패자나 약자의 지위에 있는 세력은 자신에게 보다 유리한 제도를 위해 투쟁한다.

김해을에서 참여당이 시민사회의 중재안인 국민참여경선 50%와 여론조사 50%를 받아들이고도 국민참여경선을 실질적인 여론조사에 다름 아닌 인구비례로 선거인단을 추출하자는 주장을 굽히지 않은 것은 결국 자신에게 유리하다고 판단하는 룰을 관철시키기 위한 것이다.

물론 필자는 이러한 참여당의 ‘생떼’에 결코 동의하지 않지만, 정치공학적 입장에서 보면 현재의 정당체계나 선거제도, 혹은 더 나아가 권력구조 아래서 후보단일화를 둘러싼 각 정당의 기싸움은 필연적인 일이라 본다.

누가 옳고 그르다는 판단에 앞서 우리의 주의를 요하는 문제는 바로 소모적인 ‘밀고 당기기’를 할 수밖에 없는 제도의 틀을 이해하는 일이다. 주지하다시피 한국의 권력구조는 이원적 정통성(dual legitimacy)에 바탕을 둔 대통령제이다.

특히, 순수대통제에서 볼 수 없는 대통령의 입법적 권한이 상당히 강한 레짐이다. 아울러 대통령뿐만 아니라 국회를 구성하는 선거제도는 다수제적 성격(물론 45석의 비례대표가 있지만)이 아주 강하다.

다수제는 승자독식(winner-take-all)의 특성을 지니고 있다. 즉 내각제와는 대조적으로 나눠 가질 수 있는 권력이 제도에 의해 배제되어 있다. 이러한 구조 아래 각종 재보선이나 총선에서 후보단일화가 종종 결렬되거나 파행으로 치닫는 이유는 바로 당선된 의원이 나눠줄 떡고물이 없기 때문이다. 당선 = 승자독식이기에 한 치의 물러섬 없는 협상이 진행될 수밖에 없다.

김해을 사례는 이를 잘 보여준다. 순천의 사례에서도 마찬가지이다. ‘순천 무공천’이란 민주당의 ‘양보’가 당내의 반발을 불러일으키는 것은 당연하다. 당내 무공천에 반발한 후보가 탈당하여 무소속으로 출마해 당선되는 경우라는 생기는 날엔 모든 노력이 허사로 돌아갈 것이다.

연합정치를 추진함에 있어 후보단일화 방식은 선거연합의 가장 낮은 그리고 저차원적 단계에 불과하다. 더군다나 선별적인 지역구를 대상으로 한 후보단일화 방식은 더 높은 단계의 연합정치를 보장해주지 못한다. 다수제적 대통령/국회의원 선거제도가 지닌 승자독식의 성격 때문이다.

그렇다면 현 단계 우리가 고민해야하는 과제는 무엇일까? 첫째, 후보단일화를 비롯한 선거연합을 참여한 모든 정치세력이 공정하다고 느낄 수 있도록 제도를 디자인해야 한다. 둘째, 낮은 단계의 선거연합이 높은 단계의 연립정부의 구성과 운영으로 진화되어 진보개혁세력의 연합정치가 안정성을 지니게 해야 한다.

대부분의 부정적인 주장들에도 불구하고, 대통령제 하에서도 연합정치는 불가능한 것이 아니다. 아주 간단하게는 정당법이나 선거제도를 개혁하여 연합정치가 가능하도록 만들 수 있다. 후에 자세히 기술하기로 하겠지만, 이는 법 개정의 대상이다.

아울러 대통령제 권력구조를 연합정치에 맞게 새롭게 디자인해볼 수도 있다. 이는 물론 개헌의 대상이다. 따라서 법안개정이나 개헌의 대상이 되는 연합정치의 제도디자인에 앞서 우리는 현재의 정당법과 선거제도 아래 연합정치가 가능한 방도를 모색해야 한다. 모두를 하나씩 살펴보자.

II. ‘민주진보연합당’을 건설하는 방법이 유력한 대안일 수 있다

2011년을 전후하여 정치평론가, 시민운동활동가 혹은 정치인들은 ‘빅텐트’나 통합당의 건설을 주장하기도 했다. 무조건 통합하자고 해서 통합만 될 수 있다면 연합정치에 대한 논의는 더 이상 필요 없을 것이다. 필자도 정말 그렇게 되길 원한다.

그러나 서로의 차이가 두드러져 때로는 감정적 대립마저 보이는 현실에서 통합당론은 순진하기까지 하다. 물론 그렇다고 통합당을 주장하고 있는 ‘백만송이 민란’이나 그 밖의 시민정치운동을 폄하하고자 하는 뜻은 전혀 없음을 강조하고 싶다. 그들의 노력은 당연히 가치가 있고, 진보개혁 정치권에 대한 훌륭한 압력으로 작용할 것이다. 그러나 우리는 연합정치에 대한 보다 현실적인 제도디자인이 필요하다.

필자는 2010년 지방선거를 앞두고 소위 전술정당(가설정당)을 건설해 지방선거를 한나라당과 1:1의 경쟁구도로 만들자고 제안한 바 있다. 아울러 지방정부를 공동연립정부로 운영하자고 제안하기도 했다.

전술정당은 한나라당과 1:1 구도를 만들어야 한다는 것과 유권자들의 손쉬운 선택을 위해 기호를 통일해야 한다는 것, 즉 후보와 기호를 통일하기 위해서 필요하며, 이를 위해 모든 정당(정파)들이 1/n로 참여하는 전술정당에서 국민경선을 통해 후보를 선출하자는 방법을 제시했다. 그리고 각 정당(정파)후보들이 거둔 지지율을 반영해 지방연립정부의 참여율을 결정하자고 주장했다. 이는 물론 받아들여지지 않았다.

그러나 최근 진보신당 노회찬 전의원이 소위 ‘한시적 가설정당론’을 주장해 논의가 다시 살아나는 분위기다. 그러나 노회찬 전의원의 ‘가설정당론’은 다음의 두 가지 문제가 있다.

첫 번째, ‘한시성’이 가져오는 문제이다. 노 전의원의 주장은 가설정당을 건설해 모든 정파가 들어와 국민경선을 치러 후보를 선출하고 공동선거운동을 진행하며, 선거가 끝나면 해산하자는 논리이다. 즉 한시적 동거와 이별의 메커니즘이다.

그러나 한시적 동거와 이별은 국민들에게 전혀 감동을 줄 수 없다. 진보개혁정치를 지지하는 국민들은 반MB전선이든 반신자유주의전선이든 모든 진보개혁세력들이 함께 뭉쳐 당면한 난관을 극복하길 기대한다. 아울러 미래 국민들에게 감동을 줄 수 있는 희망의 정치를 바라고 있다.

이러한 상황에서 각 정당들이 단지 당선율을 높이기 위해 임시 동거하고 목적을 성취한 후 헤어져 각자의 정치를 도모한다면, 어떤 유권자가 이렇게 불안정하고 미래가 불확실한 행동을 지지하겠는가? 가설정당에서 당선된 ‘비례대표의원’의 거취문제는 국민적 실망을 더 증가시킬 것이다.

현행 선거법 상 정당 해산 시에 비례대표의원은 오직 당의 제명(출당)만으로 의원직을 유지할 수 있게 되어있다. 제명 등의 극처방을 써가며 한시적으로 모이고 헤이지고를 반복하는 정당을 어떤 국민들이 지지하겠는가. 이러한 방법이 향후 연합정치에 새로운 동력으로 작용할리 또한 만무하다.

두 번째 문제는 단순 국민경선으로 후보를 선출할 경우 소수파에겐 불리한 선거가 될 수밖에 없다는 점이다. 국민참여경선은 유권자를 동원할 수 있는 능력이 부족하거나 당세가 뒤처지는 소수정당에게 당연히 불리할 수밖에 없다. 따라서 전술정당은 설령 건설된다 하더라도 후보공천방식을 놓고 현재 각 정당의 후보단일화를 협상과정에 보이는 난항을 그대로 답습할 가능성이 높다.

그러나 이것이 국민참여경선(혹은 당원투표제)를 배제하고 여론조사로 후보를 선출하자는 주장에 정당성을 부여하지는 못한다. 정당은 정부 속에서 정책을 생산하고 집행하는 책임을 지닌 조직일 뿐만 아니라(party in government), 유권자들과 정부를 이어주는 기관으로 유권자들을 정치의 영역으로 동원하고 그들(유권자 혹은 당원)의 선택으로 후보를 선출하며(party in electorate), 이를 위해 정당을 보다 민주적으로 운영해야 하는(party as an organization) 임무를 지니고 있다.

따라서 정당이 국민참여경선이나 당원투표제를 통해 후보를 선출해하는 것은 유권자속의 정당과 조직으로서의 정당의 임무를 보다 민주적으로 수행하는 방식이다. 당세의 불리함을 이유로 여론조사 등의 편법을 주장하는 것은 정치의 영역으로 당연히 동원되어야 유권자를 방안에 머물러 전화만을 기다리는 수동적인 시민으로 전락시키고 만다.

그렇다면, 세력의 불리함에도 불구하고 소수파가 받아들일 수 있으면서도 공정성을 담보하며, 아울러 진보개혁의 미래 연합정치를 담보할 수 있는 제도디자인은 없을까?

물론 여러 가지 대안이 제시될 수 있을 것이다. 그러나 앞서 언급한 것처럼, 2012년 총선과 대선에서 후보와 기호를 통일해 한나라당과 1:1 구도를 만들며, 미래 연합정치를 담보할 수 있는 방안이 전술정당의 건설이라고 했을 때, 그리고 이 정당의 이름을 ‘민주진보연합당’이라고 명명했을 때, 소위 독일식 혼합형 선거제도나 병렬식 혼합형 선거제도를 차용해 총선의 후보를 선출하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다.

주지하다시피, 독일식 혼합형(정당명부 비례대표제)나 병렬식 혼합형 선거제도는 유권자들이 후보와 정당에 각각 한 표씩 행사하는 선거제도이다. 그러나 전자의 경우 총 당선자의 수를 정당득표율에 맞추고 지역구 당선자 외 나머지 당선자를 비례대표 당선자로 채우는 방식을 채택하고 있다(물론, 이 경우 보너스 의석이 발생하기도 한다).

반면, 후자의 경우 현재 한국의 경우처럼 지역구 당선자와 비례대표 당선자를 각각 계산하여 총 당선자 수를 결정한다. 물론, 비례성(득표율과 의석율의 합치)의 관점에서 보았을 때, 전자가 훨씬 비례성이 높은 제도이다.

필자의 주장은 이를 연합당의 후보공천 기준으로 활용하자는 것이다. 민주진보연합당에 각 정당이 참여하여 정파로 등록했다고 가정해보자. 그리고 국민참여경선(혹은 당원투표제)을 채택했다고 가정해보자.

이 경우 경선에 참여한 유권자는 두 표를 행사한다. 한 표는 각 정파의 후보가 경쟁하는 지역구의 후보를 선택하며, 나머지 한 표는 지지하는 정파에 투표한다. 이 경우 후보배분방식을 독일식 혼합형 제도로 사용할 경우 총 후보자의 수를 정파의 득표율로 일단 배분한다.

예를 들어, 지역구에서 당선된 정파의 후보가 작은 경우 비례대표 후보를 정파의 득표율만큼 배분한다. 따라서 소수정파의 경우 지역구에서의 열세를 비례대표 후보에서 만회할 수 있다.

반면, 병렬식 혼합형 제도를 채택할 경우 비례대표 후보의 수는 지역구 후보의 수와 연동되지 않고 정파득표율에 따라 배분된다. 이 경우 정파의 총 후보수가 유권자로부터 받은 득표율만큼 보장되지 않을 수 있다.

남는 문제는 비례대표 후보의 순번을 어떻게 결정하는가인데, 사전 여론조사를 통해 당선권을 설정하고 당선권의 후보를 독일식 혼합형이나 병렬식 혼합형 선거의 결과대로 배분하면 될 것이다. 아울러 각종 재보궐선거는 국민참여경선으로 실시하면 된다.

환언하면, 독일식 혹은 병렬식 비례대표 선거제도를 차용한 국민참여경선은 연합당내 각 정파의 지지율에 비례한 후보수를 보장함으로써 공정성을 향상시켜 소수파가 받아들일 수 있는 제도적 대안이 될 수 있을 거라 판단된다.

1인 2표의 후보선출방식은 대통령선거에서도 유사하게 적용될 수 있다. 각 정파의 후보가 국민경선에서 대선후보를 놓고 경쟁할 때도 경선에 참여한 유권자(당원)는 두 표를 행사한다.

한 표는 후보에게 다른 표는 정파에게 던지게 된다. 이 경우 후보에 대한 투표는 대선 후보를 결정하는데 사용되며, 정파에 대한 투표는 대선 이후 연합정부에 참여할 각 정파의 지분을 결정하는데 사용될 수 있다.

즉 연합당의 경선에서 선출된 후보자는 각 정파의 득표율에 비례해 일종의 그림자내각(shadow cabinet)으로 구성하여 대선에 임하고, 당선될 경우 이를 바탕으로 인수위와 내각을 구성해서 운영해 나간다는 것이다.

이러한 방식은 자칫 파벌 간의 당파적 경쟁이 의회 내에서 벌어질 가능성을 감소시키는 효과도 있다. 의회 내 연합당은 자칫 소속 정파 간의 정책의 차이로 내분에 휩싸일 가능성도 배제할 수 없다. 이 경우 연합정부는 정책연합을 실질적으로 실천해 정파 간의 의회 내 반목을 감소시키는 제도적 장치로 기능할 수 있을 것이다.

III. 연합정치를 향상시키기 위한 향후 제도개혁

서두에서 언급했듯이, 현재의 선거법이나 정당법은 정당이나 정파 간의 연합 가능성을 제도적으로 배제시키는 요인들이 많다. 임의의 정치단체들이 후보를 추천하거나 공천할 수 없다는 점은 정당 밖에서 정당 간의 연합을 추동하지 못하게 한다.

아울러 이중당적의 허용되지 않는다는 점과 복수의 정당이 한 명의 후보를 추천할 수 없게 만든 점도 연합정치를 어렵게 만드는 요소이다. 아울러 후보단일화를 통해 후보를 통일했다고 하더라도 현행 기호제도는 유권자의 평가나 선택을 어지럽게 만드는 효과가 있어 연합공천의 위력을 발휘하지 못하게 한다. 이 모든 것들은 법 개정 사안임은 두 말할 나위가 없다.

무엇보다 중요한 것은 승자독식의 결과를 가져오는 현행 다수제의 대통령과 국회의원 선출제도를 개혁해야 한다는 것이다. 이를 권력구조 일반이라는 영역에서 고찰해보자.

물론, 대통령제를 의회중심의 내각제로 바꾸고 의회를 비례대표제로 구성하면, 각 정당 간 연합정치는 현 상태보다 활성화될 수 있을 것이다. 그러나 현재 국민들의 정서를 고려해 보건데, 내각제로의 개헌은 사실상 힘들 것으로 판단된다. 따라서 아래의 논의는 현행 대통령제 권력구조를 유지한다는 전제조건에서 구상된 것임을 밝혀둔다.

내각제가 대통령제보다 보다 연합정치에 적합한 제도이지만 대통령제 하에서 연합정치 또한 불가능한 것은 아니다. 먼저, 대통령제에서 연합정치를 힘들게 하는 요인부터 검토해보자.

첫째, 내각을 구성할 권한이 대통령에게 집중되어 있다는 점이다.

둘째, 정부수반과 내각의 관계가 대통령제에서 더욱 위계적이라는 점이다.

셋째, 내각제와 달리 연합내각을 구성하게 하는 그 어떠한 공식적인 법절차가 없다는 점이다.

집행부 각료의 유일한 임명권자가 대통령이고 집행부내에서 대통령과 각료 사이의 관계가 위계적이라는 사실은 결국 정책결정에 있어서 대통령이 최후의 발언권자임을 의미하는 것이고, 연합정부의 대상이 되는 정당들의 입장에서 볼 때 그들의 참여가 정책에 실질적인 영향을 미칠 수 있을지 염려하지 않을 수 없다.

따라서 정당들의 연합정부 참여의 효용은 감소하고 연합의 안정성은 떨어질 수밖에 없다. 특히, 대통령의 임기 종료가 가까울수록 연합정부가 형성될 가능성은 감소하며, 반대로 연합이 붕괴될 가능성은 증가한다.

대통령의 다양한 입법권한 또한 연합정치에 영향을 미친다. 대통령이 의회의 입법권한을 제한할 수 있는 단독권한이 강할수록, 예를 들어, 법률안 발의권 및 거부권, 긴급발의권(urgency bills) 혹은 긴급포고권(urgency decrees) 등을 지니고 있는 경우, 비록 소수 정부를 이끌고 있다 하더라도, 대통령은 의회 다수의 지지를 확보하기 위해 연합정부를 구성할 유인을 느끼지 않을 수 있다.

이와는 정반대로 대통령의 입법권한이 약하거나 의회로 하여금 대통령의 내각 임명과 해임권을 일정하게 공유하게 한다면, 대통령은 정책결정과 집행과정에서 의회의 다수와 협력할 수밖에 없어 연합정치의 가능성은 상대적으로 증가한다.

대통령의 권력 외에도 다양한 선거제도 또한 연합정치에 영향을 미친다.

첫째, 대통령과 의회의 선거가 동시선거로 이루어질 경우 대통령과 의회의 다수당이 같은 단점정부가 생산될 확률이 높다. 단점정부는 책임정치를 증가시킬 가능성이 있다. 물론, 연합정치의 가능성은 감소한다. 그러나 의회가 안정적인 온건 다당제로 구성될 경우 동시선거는 한편으로 소수당의 난립으로 인한 교착상태를 줄이며, 정당 간의 연합정치 또한 가능하게 한다.

특히 대통령선거에서 결선투표제를 채택할 경우 일차 선거에서 유권자의 과반수 지지를 받지 못하고 결선투표에 오른 후보와 정당은 당선가능성을 증대시키기 위해 이념과 정책이 인접한 정당과 연합을 모색할 수밖에 없고, 이 경우 대통령이 제공할 수 있는 각료지분과 소수당이 양보할 수 있는 정책 간의 거래가 이루어져 연합정부가 구성될 수 있다.

환언하면, 권력구조라는 측면에서 대통령의 일방적인 권한의 축소와 온건 다당제로 유지되는 의회구성 아래 대통령선거의 결선투표제의 도입은 대통령제 아래 연합정치를 촉진시키는 효과가 있다 하겠다.

그러나 대통령의 일방적 권한의 축소는 개헌 사항임에 분명하다. 그렇다면, 현행 헌법 아래 연합정치를 촉진시킬 수 있는 방안은 무엇일까? 먼저, 의회 구성에서 비례대표제를 확대할 필요가 있다. 다수제가 득표율과 의석율 사이의 비례성을 떨어뜨린다는 점은 두말하면 잔소리이다.

따라서 현재의 비례대표의석을 국회의원 정족수의 최대 1/2까지 확대해 소수당이 자신에 대한 지지율만큼 의석을 확보하도록 선거법을 개정해야 한다. 비례대표제의 확대는 안정적인 온건다당제로 만들어 줄 것이다.

물론, 비례대표제의 확대는 소수당의 난립이라는 폐해를 가져올 가능성이 없는 것은 아니다. 그리고 대통령제 하에서 온건 다당제는 분점정부를 낳아 의회와 행정부 간의 교착(deadlock)상태 발생빈도를 증가시킨다는 위험이 있다.

그러나 이 경우 대통령선거와 의회선거의 주기를 일치시키면 후광효과(coattail effect)로 인해 대통령 당선자의 소속당인 집권당에 대한 국민적 지지를 높여주어 다당제와 분점정부의 교착상태 효과를 줄일 수 있을 것이다. 그러나 이는 헌법개정 사안이라 현행 헌법 아래서는 제도개선이 불가능하다.

둘째, 대통령선거제도에서 결선투표제를 도입할 필요가 있다. 대통령선거 결선투표제는 비단 과반득표의 당선자를 만들어 대통령당선자의 대표성을 증진시키는 효과뿐만 아니라, 일차 선거와 이차 선거 사이에 각 정당의 연합을 촉진시키는 효과가 있다.

물론, 혹자에 따라서는 대통령선거 결선투표제가 헌법개정사안이라고 주장할지도 모른다. 그러나 논란의 여지가 없는 것은 아니지만, 현행 헌법은 대통령의 선출방식을 국회의 법률에 위임한다고 명기하고 있어 선거법의 개정만으로 가능하리라고 본다.

비례대표제의 확대와 대통령 결선투표제의 도입은 현행 헌법 아래 달성 가능한 연합정치의 촉매제가 된다. 이는 앞서 언급한 연합당에 의한 연합정치의 인위성과 불가피성을 자연스럽게 해소해 줄 것이다.

아울러, 개헌을 염두에 두고서 판단해보면, 물론 대통령제를 유지한다는 조건하에서, 중임제의 도입, 대통령의 입법권한의 축소 - 예를 들면, 국무총리임명권, 입법발의권, 국회의원의 국무위원임명권 등을 들 수 있다 - 와 더불어 동시선거제의 도입은 온건 다당제 하의 연합정치를 촉진시켜 줄뿐만 아니라 책임정치 또한 향상시켜줄 것이다.

IV. 글을 맺으며

연합정치는 2011년 한국정치의 주요한 화두이다. 연합정치의 당위성과 필요성은 한국사회의 보수세력이 한나라당을 중심으로 단결되어 있는데 반해 진보개혁세력은 분열되어 있다는 점에서 출발한다.

진보개혁세력의 분열은 집권가능성을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 진보개혁정치에 대한 국민들의 기대와 희망을 외면하는 결과를 가져온다. 따라서 뭉치면 살고 떨어지면 죽는다는 단순한 원리에 따라 진보개혁세력은 연합정치를 구현해야 한다.

현재 진행되는 진보개혁진영의 후보단일화 중심의 선거연합은 앞에서도 살펴보았듯이 대통령제와 다수제가 결합되어 있는 권력구조 아래 커다란 기대를 걸기 어렵다. 물론, 희망과 대안을 비롯한 시민단체들이 후보단일화를 위한 중재 노력을 기울이고 있지만 여기엔 두 가지 문제가 존재한다.

먼저, 시민단체의 민주적 정당성에 관한 문제이다. 소위 제3자에 의한 중재(the third party intermediation)가 효력을 발휘하기 위해선 제3자가 민주적 정당성을 지니고 있어야 한다. 조합주의에서 국가가 노-사 간의 중재를 맡는 것은 국가가 민주적 정당성을 지니고 있기 때문이다. 그러나 한국의 시민단체는 그 어떤 민주적 정당성(물론 운동적 정당성을 말하는 것은 아니다)도 없다.

둘째, 시민단체는 연합을 강제할 그 어떤 법적 권위도 없다는 점이다. 비록 시민단체들의 노력이 진정성을 지녔다곤 하더라도 큰 힘을 발휘할 수 없는 제도적 한계가 출발부터 노정되어 있었다 하겠다. 기본적으로 연합정치는 정당의 몫이다.

즉, 연합정치의 대상이 되는 정당들이 연합정치의 구성과 실현에 있어 제일차적인 책임이 있다. 물론 시민단체들은 현재 ‘민란’이나 ‘내가 꿈꾸는 나라’처럼 시민정치운동을 펼칠 수 있다. 그리고 필자 또한 그러한 운동들이 한국 진보개혁의 정치에 새바람을 불어넣어줄 것으로 기대하고 있다.

연합정치의 당위성과 필요성에 대한 많은 주장에도 불구하고 현재 연합정치를 추동할 수 있는 제도적 디자인을 구성력있게 제시하는 노력은 거의 없어 보인다. 제도의 중요성을 주장하기만 하면, 돌아오는 반응은 정치공학적 셈법에 불과하다는 비난과 힐난이다.

물론 정치공학적 사고는 자신의 효용을 극대화하려는 사고로부터 출발한다. 그러나 정치공학적 사고가 정치영역을 영합게임(zero sum game)만으로 만드는 것은 아니다. 고도의 정치공학적 사고는 정치영역을 협력게임(cooperative game)으로 만들기 위해 반드시 필요하다.

특히 제도공학은 영합게임을 협력게임으로 전환시키는데 있어 필수적인 요소이다. 결론적으로 필자는 현 진보개혁 정치권에게 제발 제도공학적인 사고를 하라고 주문하고 싶다.

[토론문4]