(사)경실련통일협회 토론회

이명박 정부 3년 대북정책 평가,

2011 한반도 평화를 향한 과제

일시 : 2011년 2월 25일(금) 오전 10시 30분

장소 : 경실련 강당(2층)

[(사)경실련통일협회 토론회]

이명박 정부 3년 대북정책 평가

2011 한반도 평화를 향한 과제

■ 10:20~10:30  등  록

■ 10:30~10:35  개  회

■ 10:35~12:00  토론회

이명박 정부 3년 대북정책 평가

2011 한반도 평화를 향한 과제

내  용

• 사  회 : 전현준(통일연구원 선임연구위원, 경실련통일협회 운영위원장)

• 발제 1 : 백학순(세종연구소 수석연구위원)

• 발제 2 : 김연철(인제대 통일학부 교수)

• 발제 3 : 전영선(건국대 통일인문학연구단 연구교수)

• 토  론 : 김근식(경남대 정치외교학과 교수)

유호열(고려대 북한학과 교수)

이승환(민족화해협력범국민협의회 집행위원장)

[ 발제 1]

요동치는 한반도 : 동아시아 새 질서의 초입에서

백학순(세종연구소 선임연구위원)

1. 천안함 사건와 동아시아 국제질서

2. 북한의 ‘새로운’ 핵카드 사용

3. 연평도 포격사건과 그 파장

4. 북한의 ‘한반도 평화체제’ 구축 노력

5. 워싱턴 미중정상회담

6. 대화 국면의 시작: 남북대화, 북미대화, 6자회담

7. 우리의 ‘주인의식’ 회복과 ‘통일지향적 평화정착’ 노력

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○ 본 발제에서는 동아시아 새 질서의 초입에서 요동치는 한반도의 현 주소와 그 국제정치적 맥락, 그리고 우리의 선택에 대해 살펴볼 것임.

○ 이를 위해, 2009년 3월 천안함 사건와 동아시아 국제질서의 형성 가속화, 2010년 11월 북한의 ‘새로운’ 농축우라늄 핵카드 사용, 연평도 포격사건을 일으킨 북한의 의도와 그것이 국제정치에 미친 파장, 북한이 2009년 4, 5월 로켓발사와 제2차 핵실험을 통해 기존의 미국과의 핵협상의 틀을 재구조화하고, 장차 북미협상과 6자회담을 대비하기 위해 한반도 평화체제 구축을 중심으로 의제를 설정해 온 과정, 연평도 포격사건 이후 개최된 2011년 1월 워싱턴 중미정상회담과 그것이 한반도 문제 해결에 대해 갖는 의의, 2011년 들어 남북대화, 북미대화, 6자회담로 이어질 대화 국면의 시작, 마지막으로, 우리의 ‘주인의식’ 회복과 분단고착적이 아닌 ‘통일지향적’인 평화정착 노력의 필요성에 대해 살펴보기로 함.

1. 천안함 사건과 동아시아 국제질서

○ 2010년은 한반도에 포연이 가득한 해였음. 2010년 3월 천안함 사건, 11월의 연평도 포격사건이 발생하여 남북관계가 6.25전쟁 이후 최악의 상황에 빠지면서 전쟁위기가 한반도를 휩쓸었음.

○ 그 동안 소련의 멸망으로 냉전시대가 끝난 후부터 동아시아에서 새로운 질서가 형성되기까지의 기간, 즉 약 20년 되는 ‘탈냉전 시기’라고 불린 과도기가 있었는데, 천안함 사건을 계기로 이 과도기가 끝나고 동아시아에서 새로운 국제질서가 급속히 형성되고 있음. 현재 한반도는 새로운 동아시아 질서의 형성 초입에서 요동치고 있음.

○ 현재 동아시아 국제정치의 특징은 ‘미국의 쇠퇴’와 ‘중국의 부상’이라는 거대한 ‘힘의 전환’(전이)임. 국가가 흥망성쇠 하는 데는 나름대로 뚜렷하고 충분한 이유가 있으며, 무엇보다도 경제력의 흥망성쇠가 국가의 흥망성쇠를 결정짓는 가장 기본적인 요소가 됨. 하드파워 중에서 군사력은 경제력에 비해 보다 부차적인 요소임. 한편, 강대국 간에 거대한 힘의 충돌과 전이가 일어날 때는 소프트파워는 실제 큰 힘을 발휘하지 못함.

○ 세계역사를 보면, 이러한 거대한 힘의 전환 시에 쇠퇴하는 패권 국가는 부상하는 경쟁국가에 대해 ‘예방전쟁’을 하는 경우가 일반적임.

○ 미국은 2010년 3월 천안함 사건을 겪으면서, 중국에 대해 비록 실제 전쟁은 아니었으나, 군사안보카드 사용을 통한 ‘예방적 힘의 투사’를 했고, 중국은 이에 대해 극렬히 반발하였음.

○ 천안함 사건을 계기로 미중양국은 동아시아에서 본격적인 힘의 대결로 가는 모습을 보였으며, 이러한 미중 대결은 이들 양국 간의 ‘힘의 전환’의 맥락 속에서 구조화되고 있음.

○ 천안함 사건에 관한 유엔안보리 의장성명은 ‘천안함 사건의 처리’ 문서라기보다도 2010년 7월 미중양국이 새롭게 짜는 동아시아 국제질서의 현주소를 나타내는 일종의 ‘미중관계 보고서’였음.

○ 한편, 천안함 사건이 발생하자 한국정부는 미국정부를 강력히 설득하여 ‘천안함 사건 해결’과 ‘6자회담 재개’를 ‘연계’하는 전략을 채택하였음. 즉 천안함 사건이 해결되기 전에는 6자회담을 재개하지 않는다는 것임. 그런데 ‘천안함 사건의 해결’, 즉 북한의 사과, 관련자 처벌, 재발방지는 북한이 이 사건에 대해 처음부터 취한 입장을 고려하면, 북한이 천안함 사건에 대해 사과할 것을 기대하기가 어려웠고, 이러한 상황에서 6자회담 재개를 하지 않겠다는 것은 한미양국의 스스로 북핵문제 해결을 위한 논의를 하지 않겠다는 것을 의미했음.

○ 이러한 양자의 ‘연계’전략은 두 가지 심각한 문제를 안고 있었음. 첫째, 북한의 비핵화를 달성할 수 있는 유일한 협상 채널인 6자회담의 재개를 하지 않는 것이 북한의 비핵화를 달성하려는 한미양국의 국가이익과 국가목표에 비추어 볼 때, 그것이 과연 우리에게 국익 증진에 합당한 ‘카드’가 될 수 있는 것인가? 결론적으로, 그것은 오히려 사용해서는 안 될 카드였음. 둘째, 이명박정부는 비핵·개방·3000을 통해 북한에 대해 선핵 포기를 요구해 왔는데, 상기 ‘연계’ 전략은 비핵을 달성할 수 있는 회담채널을 포기함으로써 이명박정부 스스로 비핵의 최우선시 정책을 포기한 것이었음.

○ 이 모든 것은 한미양국이 천안함 사건을 처리하는 과정에서 대북정책 목표 달성에 대한 명확한 초점과 일관성을 보여주지 못하였고, 또 ‘한반도 비핵화’라는 장기적인 국가이익 확보의 관점에서 문제를 다루지 못했다는 것을 의미함. 다시 말해, 천안함 사건을 통해 남북 간, 미중 간에 대결구조만 심화되었고, 한미양국이 사용한 연계전략은 ‘한반도 비핵화’라는 국가목표를 달성하는 데 합당한 정책이 되지 못하였음을 의미함.

2. 북한의 ‘새로운’ 핵카드 사용

○ 천안함 사건으로 남한 vs. 북한, 미국 vs. 중국, 그리고 한미 vs. 북중의 대결구조가 심화되었는데, 이 과정에서 북한이 취한 일련의 북핵관련 행동이 우리의 주목을 끌었음. 북한은 2010년 11월에 미국의 한반도 및 북핵 전문가 세 팀―잭 프리처드 팀, 시그프리드 헤커 팀, 그리고 모튼 아브라모위츠 팀―을 북한에 초청하여 핵관련 시설을 보여주었음. 특히 스탠포드대 핵과학자 헤커박사팀에게는 영변 핵단지 내에서 2012년 완공을 목표로 건설하고 있는 25-30 메가와트 경수로 외에 그것의 연료를 생산하기 위해 건설했다고 하는 최신식의 ‘우라늄 농축시설’을 보여주었음. 바로 미국에 대해 ‘우라늄 농축’이라는 새로운 핵카드를 사용한 것임.

○ 북한은 마지막 미국팀이 돌아가자마자 한미합동군사훈련을 빌미로 연평도를 포격함으로써 한반도에 언제든지 전쟁이 일어날 수 있다는 엄중한 현실을 미국과 전 세계에 주지시켰음. 그런 후 바로 12월에는 빌 리처드슨 미 뉴멕시코 주지사와 CNN 앵커를 북한에 초청하여 리차드슨과 6자회담 재개를 위한 협력적조치에 일정 부분 동의함으로써 향후 북미회담과 6자회담 재개를 위한 분위기 조성을 하였음.

○ 그러면, 북한이 이처럼 미국인사들을 초청하여 새로 건설한 핵시설들을 공개하고 6자회담 재개를 위한 협력조치들에 일정 부분 동의한 이유는 무엇이었는가? 그것은 한마디로 ‘미국과 대화하고 협상하고 싶다’는 것이었음. 미국과의 핵협상을 통해서 무엇보다도 주고받기를 통해 정전체제를 평화체제로 전환하겠다는 것이었음. 그리고 미국 조야도 그렇게 해석했음.

○ 북한은 미 방북팀들과의 대화에서 핵문제를 해결하고 미국과 새로운 관계를 맺기 위한 기본적인 준거의 틀로서 2000년 10월 북미공동코뮈니케의 의의를 강조했으며, IAEA 사찰팀의 수용, 사용후 연료봉의 대외 반출, 미사용 연료봉의 대남 매각, 남북 간 핫라인 개설 등에 대해 동의하기도 했음.

○ 그런데 하나 주목해야할 것은 2010년 11월 북한이 미국에게 실물로서 보여준 경수로 발전소 건설현장과 경수로 연료 생산을 위한 우라늄 농축시설의 건설은, 1년 반 전인 2009년 4월 로켓발사와 5월 제2차 핵실험에 대한 유엔안보리의 제재가 강화되었을 때, 당시 공개적으로 천명한 것이었음. 그런데 이것을 1년 반 만에 실물로써 공개함으로써 자신들은 언행이 일치한다는 점을 강조하고, 그렇게 함으로써 핵협상력의 강화를 의도한 것임.

○ 북한의 농축우라늄시설은 기존의 플루토늄 재처리를 통한 핵무기 개발과는 달리 소규모의 시설로써 핵무기 생산이 가능하기 때문에 상대적으로 핵무기와 핵기술의 ‘확산’이 쉽다는 문제가 있음. 따라서 현재 외교안보정책에서 핵의 ‘비확산’에 최우선적인 무게를 두고 있는 미국으로서는 자신의 안보이익의 확보를 위해 대북 협상에 들어갈 수밖에 없게 됨.

○ 지난 20년의 북핵문제 역사를 보면, 미국은 북한이 핵카드를 사용할 때마다 협상장에 나갔는데 그것은 핵카드는 다른 카드와는 달리 무시할 수 없는 성격의 안보카드이기 때문임. 북한의 핵카드 사용에 대한 미국의 이러한 반응은 북한이 핵카드를 사용할 때마다 그것의 ‘효과성’을 믿는 것과 동전의 표리를 이루고 있음.

3. 연평도 포격사건과 그 파장

○ 2010년 11월의 연평도 포격사건이 발생하여 남북관계가 6.25전쟁 이후 최악의 상황에 빠지면서 전쟁위기가 한반도를 휩쓸었음.

○ 북한이 새로운 핵카드를 사용함과 동시에 연평도 포격사건을 일으킨 것은 북핵문제를 다루기 위한 북미양자 회담과 6자회담이 재개될 때를 대비하여, 미국에게 한반도가 아직도 언제든지 무력충돌이 발생할 수 있는 정전상태에 있다는 것을 상기시키고, 그 해결방법으로서 조속히 6.25전쟁을 끝내고 평화협정 맺고 관계정상화를 이룩해야만 한반도에 평화가 정착되고 북핵문제가 해결될 수 있다는 것을 계획적으로 알리기 위한 것으로 보임.

○ 달리 말해, 만일 미국이 평화체제 수립 관련 협상을 거절하면, 천안함 사건과 연평도 포격사건과 같은 군사적 충돌이 언제든지 재발할 수 있고, 북핵문제는 해결될 수 없다는 경고를 한 것임.

○ 그런데 남북한 정부가 전쟁 불사의 자세를 취하면서 ‘불퇴전의 기 싸움’(치킨 게임)에 돌입하자, 한반도에서 전쟁 위험이 급격히 높아졌고, 미국, 중국, 러시아 등 국제사회가 한반도에서의 대규모 무력충돌 발생 가능성을 인식하고 긴장해소를 위해 적극 나서게 되었음.

○ 중국의 다이빙궈 외교담당 국무위원이 11월 28일 한국, 12월 9일 북한을 잇달아 방문하여 이명박 대통령과 김정일 위원장을 만나서 긴장해소와 6자회담 대표 긴급회담을 제의하였음.

○ 미국도 한국정부에게 긴장해소의 주문에 나섰음. 미 국무부장관 제임스 스타인버그가 12월 16일 베이징을 방문하여 다이빙궈를 통해 김정일과의 대화 내용을 청취하고, 중국에게 한반도 긴장해소와 비핵화를 위한 노력에 박차를 가해줄 것을 요청하고, 한반도 긴장해소, 한반도 비핵화, 한반도 평화정착 문제 등에 대해 중국과 논의함으로써 2011년 1월에 있을 미중정상회담의 준비를 하였음.

○ 결국 연평도 포격사건은 북한이 남한의 영토에 직접 포격했다는 의미에서 남북관계에서 전쟁위기를 고조시킨 불행한 무력도발 사건이었지만, 국제정치적으로는, 아이러니컬하게도 천안함 사건으로 급격히 높아진 한반도에서의 무력충돌의 위기를 강대국들이 나서서 해소시킨 계기를 마련한 사건이 되었음.

○ 연평도 포격사건으로 미중양국이 한반도 긴장완화를 위해 협력하게 되었다 해도 본질적으로 미중관계의 대결적인 구조 그 자체가 변한 것은 아니었음. 그러나 북미양국이 비록 ‘힘의 전환’ 과정에서 상호 이익이 충돌하고 있지만, 양국 간에 한반도에서 무력충돌과 그에 대한 양국의 개입을 피하는 것이 각자의 국가이익에 합당하다는 것에 상호 동의함.

○ 연평도 포격사건은 또한 미중양국으로 하여금 6.25전쟁이 아직도 공식적으로 끝나지 않은 상황에서 한반도에서의 충돌은 언제나 가능하며 잘못하면 무력충돌이 전쟁의 실질적인 위험을 가져올 수 있다는 것을 새삼 재인식하도록 했으며, 미중양국은 이러한 무력충돌의 재발 방지와 ‘한반도 문제’의 근본적인 해결책을 고민하지 않을 수 없게 됨. 남북화해와 한반도 평화정착이 한반도와 동아시아의 평화와 번영의 관건이라는 인식이 서해에서의 무력충돌의 경험을 통해 새롭게 자리 잡음.

○ 그런데 ‘한반도 문제’에 대한 근본적인 해결책은 한반도 정전체제를 평화체제로 전환하고 북미 관계정상화를 이룩하는 것임. 이 해결책은 이미 북미 간의 북핵 관련 주요 합의들과 2000년 10월 북미공동코뮈니케를 통해 상호간에 합의되고 채택되었던 것임. 단지 그 합의가 충실히 이행되지 못했을 뿐임. 북미양국은 이번 연평도 포격사건을 통해 그러한 합의가 제대로 이행되어져야 한다는 것을 재인식하고 그 방향으로 새로운 노력을 집중해 나가야 한다는 것에 합의한 것임.

4. 북한의 ‘한반도 평화체제’ 구축 노력

○ 아래에서 자세히 살펴보겠지만, 2011년 1월 워싱턴 미중정상회담에서 9.19공동성명의 철저한 이행을 통한 평화체제 구축을 ‘한반도 문제’의 근본적인 해결책으로 합의한 것은 북한이 2009년 4-5월부터 부시정부 시절 시료채취라는 기술적인 문제까지 내려갔던 기존의 북핵협상을 뒤흔들어 ‘재구조화’하고 대미협상에서 ‘평화체제 구축’을 최우선적인 의제로 만들어 간 북한의 전략적 행위의 결과이기도 함.

○ 구체적으로, 북한은 2009년 8월 초 빌 클린턴 전 미대통령 초청, 11-12월 리근 외무성 미국국장의 방미를 통해 2005년 ‘9.19공동성명’에서 주고받기로 합의되었으나 그 동안 이행이 되지 않고 있었던 ‘평화체제’ 문제를 강하게 밀어붙이기 시작했음.

○ 특히 2009년 11월 미 한반도/핵관련 정책커뮤니티 세 팀을 초청하여 경수로 건설현장과 농축우라늄시설을 보여주는 또 한 번의 ‘새로운’ 핵카드 사용을 통해 ‘미국과의 대화와 협상 의사’를 전달하고, 11월 연평도 포격사건을 통해 한반도 정전체제의 불안정성과 위험을, 그리고 6.25전쟁의 조속한 종식과 한반도 평화체제 구축의 긴급성을 미국에 주지시켰음.

○ 오바마정부도 북한의 상기 의도와 한반도 정전체제의 문제점, 한반도 문제의 해결의 긴급성에 대해 어렵지 않게 인식하고 있었음. 북한의 평화체제 구축 요구는 사실상 이미 9.19공동성명에서 미국도 합의했던 것이고, 또 북한이 사용한 제2차 핵실험이라는 강력한 핵카드를 더 이상 무시하기도 어려워서 2009년 하반기에는 북한의 요구를 수용하는 방향으로 중국과 협력하면서 논의를 진행해 갔었음.

○ 여기에서 북한이 재개될 북미 양자회담과 6자회담에서 북한의 비핵화 문제와 함께 본격적으로 다룰 한반도 평화체제 구축 문제를 최우선적 의제로 설정하면서 진척시켜 나간 과정을 보다 구체적으로 살펴보기로 함.

○ 2009년 8월 초 클린턴 대통령으로부터 방북에 대한 브리핑을 받은 미국정부는 즉시 스티븐 보스워스 대북정책 특별대표를 베이징에 보내 북한과 협상 의사를 나타냈고, 미국의 대화 의사를 확인한 중국은 9월에 중국외교의 대부인 전 외교부장 첸치천을 비밀리에 평양에 보내 김정일 위원장에게 6자회담 복귀에 대한 강력한 설득(압력)을 가하였음. 첸치천의 평양방문 직후 중국정부는 공식적으로 외교담당 국무위원 다이빙궈를 평양에 보내 김정일로 하여금 ‘북미양자회담의 결과에 따라 6자회담을 포함한 다자회담에 참여를 생각해 보겠다’는 발언을 이끌어 냈음.

○ 다이빙궈의 평양방문과 김정일의 회담 복귀관련 발언이 이뤄진 직후, 제임스 스타인버그 미 국무부 부장관이 9월 하순에 베이징을 방문하여 평양을 다녀온 인사들을 만나서 북한 지도부의 뜻을 전달받고, 8월 보스워스 특별대표가 베이징을 방문하여 북한과 대화의사를 나타냈던 것을 공식적으로 재확인하였음.

○ 특히 첸치천은 스타인버그에게 북핵문제 해결을 ‘적벽대전’ 영화에 비유하면서 북핵문제 해결 위해 북미직접 대화를 강력히 요구하였음. 스타인버그를 통한 미국의 대북 대화 의사를 재확인한 중국은 원자바오 중국 총리의 10월 북한 방문 시 북한의 6자회담 재개를 다시 설득했고, 김정일은 다이빙궈에게 한 말을 반복하였음.

○ 중국을 통해 미국의 대북 대화 의사를 확인한 북한은 10월말-11월초 리근 북한 외무성 미국국장을 미국에 보내, 미국과 ‘평화체제 구축’부터 협상을 시작하여 ‘전략적인 관계’를 맺고 싶다는 의사를 나타냈고, 북미는 협상을 거쳐 두 차례의 북미 직접대화에 대해 합의하고, 12월에 보스워스 대북정책 특별대표의  평양방문이 이뤄졌으며 그는 북한 외교 부총리 강석주를 만났음. 그가 베이징에 도착하여 한 기자회견을 보면, 그는 평화체제 논의가 향후 북미 양자회담의 톱 의제가 될 것임을 시사하였음.

○ 한 가지 흥미로운 것은 북한의 제2차 핵실험 이후 2009년 후반기에 이뤄진 위의 여러 협상과정에서 중국과 미국이 알려진 것보다 훨씬 긴밀하게 협조하였다는 것임.

○ 한편, 중국은 북미 양자회담과 6자회담 재개의 가능성이 현실로 다가오자 2010년 들어 6자회담 예비회담 개최에 대한 각국의 동의를 받아내기도 했음. 그러나 2010년 3월 천안함 사건으로 그러한 모든 과정이 중단되었음.

5. 워싱턴 미중정상회담

○ 2011년 1월초 보스워스의 한국과 중국방문, 1월 10일 로버트 게이츠 미 국방장관의 중국 방문과 14일 일본 방문은 1월 19일로 계획된 워싱턴에서의 미중정상회담의 준비과정이었음.

○ 워싱턴 미중정상회담은 역사적으로 동북아에서 탈냉전 시대라는 과도기가 끝나고 새로운 동북아 질서의 틀을 짜는 회담이었음.

○ 2011년 1월 19일 워싱턴 미중정상회담 공동성명에서 41개항에 걸쳐 다루고 있는 양국 간의 주요합의의 배경에는 무엇보다도 두 강대국 사이의 힘과 직결되어 있는 경제, 통상, 안보 분야의 주요 문제가 자리 잡고 있었음.

○ 구체적으로, 경제문제로서는 2005년부터 매년 2,000억 달러 이상 되는 무역불균형(2010년에는 미국의 대중무역 적자가 2,520억 달러)과 위완화의 평가절상 문제, 군사안보 관련 문제로서는 중국에서 미국 전역을 타격할 수 있는 기동성을 갖춘 ICBM인 동펑 미사일(DF 41) 개발 외에도, 중국의 항모킬러 음속 10배속의 1,500km 사정거리 대함탄도탄 동펑 미사일(DF 21) 배치, 스텔스기 개발(J-20), 항공모함 취역 계획(러시아 항모 개조 항모는 2012년 취역, 중국 독자 개발 항모는 2014년 배치)이 문제가 되었음.

○ 워싱턴 미중정상회담은 한반도 문제와 관련하여 한반도 전쟁위기 해소 방안과 연평도 포격사건과 같은 위기가 재발되지 않도록 ‘한반도 문제’의 근본적인 해결책에 대해 논의하고 해결책을 제시하였음.

○ 한반도 관련 구체적인 합의 사항은 첫째, 한반도의 평화와 안정이 매우 중요함을 지적하고 이 맥락에서 한반도에서 고조된 긴장에 대한 우려 표명과 한반도 문제 대한 면밀한 협조의 지속, 둘째, 한반도 문제 해결책으로서 남북관계 증진의 중요성 지적, 구체적으로 남북대화의 중요성 지적, 셋째, 한반도 문제 해결책으로서 한반도 비핵화의 중요성 지적, 9.19공동성명의 비핵화 목표 달성과 완전한 이행의 필요성 강조, 이 맥락에서 북한이 보유하고 있다고 주장하는 우라늄 농축 프로그램에 대한 우려 표명과 6자회담 조속한 재개 요구였음.

○ 워싱턴 미중정상회담을 마친 후, 미국은 제임스 스타인버그 국무부장관을 한국에 보내서 미중정상회담과 그 결과에 대해 알려주고, 남북관계 개선을 위해 남한이 북한과 협상에 나서도록 강력히 권유함.

○ 스타인버그 미국무부장관의 방한을 통해 한미양국은 천안함 사건의 해결과 6자회담 재개를 ‘연계’하였던 고리를 풀기로 결정함.

○ 즉 한국정부가 남북대화 개시를 위해 전제조건으로 내세웠던 천안함 사건과 연평도 포격사건에 대한 북한의 사과, 관련자 처벌, 재방방지 약속, 북핵문제에서의 진정성 표시 요구는 남북대화의 전제조건이지만, 그것이 6자회담 재개의 전제조건이 아닌 것으로 합의하였음이 언론에 보도됨. 이로써 미국은 까다로운 남북관계에 발목이 잡힐 필요 없이 남북대화가 제대로 진척되지 않을 때 무한정 기다리지 않고 북미양자 대화에 나설 수 있는 길을 확보함.

6. 대화 국면의 시작: 남북대화, 북미대화, 6자회담

○ 지금 남북대화, 북미대화, 6자회담으로 이어지는 대화국면이 벌써 시작되었음. 현재 남북 간에는 비록 오랜만에 재개된 군사실무회담이 중단되어 아직 재개되지 않고 있지만, 미중정상회담에서 권유한 남북대화는 이미 시작된 것임.

○ 남북한이 천안함 사건과 연평도 포격사건을 겪으면서 상호 불신이 극에 달한 상황에 있지만, 미중정상회담의 한반도 관련 합의에 부응하기 위해 결국 남북은 고위급 군사회담의 개최에 합의하고 군사실무예비회담을 개최하였으나, 처음부터 잘 진행되기를 기대하기는 어려웠음. 첫 단계에서는 남북 협상자들 모두 각각의 국내지지층이 지켜보는 가운데 그들에게 ‘강력한 협상자’의 이미지를 심어줄 정치적 필요성이 있었기 때문임. 이제 앞으로 머지않아 남북한은 군사회담 자리에 다시 앉게 될 것으로 보임.

○ 남한은 또한 북한의 남북적십자회담 재개 제의에 대해 ‘개최한다는 원칙에 동의하며 구체적인 일자 및 장소는 남북 고위급 군사회담 이후에 쌍방이 협의하여 확정해 나가자고 회신하였음.

○ 이명박 대통령은 신년 방송좌담에서 ‘필요하면 정상회담도 가능’하다는 입장을 표명했음. 최근 남북정상회담을 모색하기 위해 정부 관계자들이 워싱턴을 방문하여 미국과 입장을 논의하고 있다는 보도가 나오고 있음.

○ 한편, 북한은 2011년 들어서부터 적극적인 ‘대화 공세’를 펴고 있음. 1월 5일 정부·정당·단체 연합성명을 통해 ‘당국간 회담 무조건 개최’를 제의하였고, 10일에는 당국간 실무회담, 적십자회담 일정을 제시하였으며, 12일에는 금강산관광 재개와 개성공단 실무회담 제의, 20일 북한 인민무력부장의 고위급 군사회담 제의, 2월 2일에는 북한의 최고인민회의가 남한에 국회회담 요청 편지를 발송하였음.

○ 북한이 적극적인 대남 대화공세를 편 것은 가장 기본적으로는 남한과 평화공존과 평화번영을 이룩함으로써 한반도에서 남한과 협력하여 자신의 21세기 생존과 발전의 틀을 마련하려는 높은 수준의 전략적 목적이 있음.

○ 그러나 보다 가까이는 미중정상회담에서 권유한 남북대화를 통해 남북관계 개선에 나섬으로써 미국으로 하여금 북미 양자회담으로 나아가는 것을 용이하게 하려는 전략적인 고려가 있는 것으로 보임. 즉 위에서 이미 설명하였지만, 북한은 2009년 4, 5월 로켓발사, 제2차 핵실험 이후 차후 재개될 북미 양자회담과 6자회담 협상을 대비하여 한반도 평화체제 구축을 최우선적인 의제로 설정한 후, 이를 달성해 내기 위해 일관된 노력을 해온 셈인데, 남한에 대한 대화공세도 그러한 전략적인 목표 하에서 이뤄지고 있는 것임.

○ 2011년 한반도가 이제 남북대화, 북미대화, 6자회담으로 이어지는 대화국면에 들어섬으로써, 지난 해 서해에서의 긴장고조와 전쟁위기 고조와는 대조적인 모습을 보이고 있음.

○ 동북아 새 질서 초입에 선 우리에게 가장 중요한 것은 이 지역에서 새로운 국제 질서의 형성이 완성되어 그것이 우리에게 국제체제의 ‘구조’로서 ‘구속력’을 가하기 전에 남북한이 협력하여 우리 민족의 생존과 번영을 확보할 수 있는 공간을 마련하고 최소한 ‘한반도 문제’에 대한 우리의 발언권을 확보해야 한다는 것임. 이를 위해서는 북한과 대화를 재개하고, 남북한이 상호 협력하는 길 밖에 다른 방법이 없다는 것은 역사적, 경험적 교훈임.

7. 우리의 ‘주인의식’ 회복과 ‘통일지향적인 평화정착’ 노력

○ 지난 3년간 이명박정부의 대북정책은 (1) 비핵·개방·3000의 틀 속에서 공식적으로 내세운 ‘상생과 공영’의 정책과 (2) 핵심정책결정그룹이 추구하는 ‘북한의 붕괴’라는 숨은 목표 사이의 ‘불일치’가 가장 눈에 띄는 특징이었음.

○ 이러한 불일치로 인해 남북 간의 신뢰는 사라지고 불신이 첨예하게 자리 잡아 결국 서해에서의 긴장고조에 일조하였으며, 또 남북당국 간 대화와 협상의 부재로 인해 스스로 내세운 정책목표 달성이 불가능한 상황에서 대북정책은 ‘국내정치용’ 정책으로 그 위상이 추락하였음. 이러한 상황은 남북관계가 ‘한반도에서 긴장유지를 통해 이익을 추구해온 세력들’의 좋은 먹이감이 되도록 하였고, 남북화해협력 세력은 정부와 보수언론들의 철통같은 단합 앞에 그 활동 영역이 위축되어왔음.

○ 그 동안 이명박정부는 북한의 붕괴의 유혹을 벗어나지 못한 비현실적인 속내 때문에 한반도 문제 해결에서 김대중·노무현 정부 시절 우리민족의 화해협력/평화번영 이니시어티브에 기반하여 키워왔던 주도권과 그 주도권으로 확보했던 공간을 지속적으로 상실하여 왔음.

○ 지난 3년간 우리에게 남북관계(민족)는 사라지고 국제정치(외세)만 남아 이 양자 간의 균형이 사라짐으로써 ‘전략적 불구자’의 처지로 추락하였음. 이러한 엄중한 상황은 우리 민족으로 하여금 한반도 문제의 해결에 주인역할을 하기 어렵게 하였음.

○ 2011년에 이명박정부가 겪게 될 어려움은 적지 않아 보임. 미국의 압력에 의한 대북정책의 수정과 그에 대한 여론의 평가, 레임덕 현상이 가속화하는 상황에서 국내정치적 기반을 감안할 때 ‘자신의 정책을 스스로 부정’하는 정책 전환의 어려움, 또한 국내정치상의 여러 객관적인 요인들, 예컨대, 시간 경과에 비례하여 이명박정부의 대북 강경정책에 대한 국민들의 피로감 증가, 박근혜 캠프의 공식화, 시간이 경과할수록 가열될 여권 내의 총선 및 대선 권력투쟁, 민주당 등 야권의 이명박정부의 대북정책 비판과 선거캠페인을 통한 대안 제시 등은 하나같이 이명박정부로 하여금 어떤 의미 있는 대북정책 추진을 어렵게 할 것임.

○ 이명박정부에게 하나의 돌파구가 있다면 그것은 남북정상회담임. 그런데 남북정상회담의 추진도 비공개적인 협상의 과정을 통해 이뤄질 수밖에 없는 것이 현실이고 관례인데, 이명박정부는 남북정상회담 개최 가능성을 공개적으로 언급하고 있음. 이렇게 되면 수많은 장애가 생겨나기 마련이며, 그만큼 남북정상회담 추진과정이 복잡하고 시간이 걸릴 수밖에 없을 것임.

○ 지금 시작된 남북대화의 기회는 비록 미중정상회담을 통해 강대국들에 의해 주어진 기회이긴하지만, 우리가 이 기회를 지금이라도 적극적으로 이용하여 한반도 문제를 해결하는 데 우리의 위상과 목소리를 강화할 수 있어야 할 것임. 이명박정부는 그 동안 남북 간의 대화 단절과 불신의 심화로 인해 남북 사이와 국제사회에서 잃어버린 많은 것들을 적극적인 남북대화와 협력을 통해 회복시키는 데 필수불가결한 ‘전략적 능력’과 ‘북한 붕괴론’과 같은 비현실적인 입장을 버리고 수많은 현안 해결을 위한 보다 현실적인 ‘정책적 능력’을 배가하는 노력에 집중해야 할 것임.

○ 마지막으로, ‘한반도에서의 전쟁과 평화’ 문제는 결코 미국이나 중국, 혹은 북미양국 간에만 맡겨놓을 성격의 문제가 아님. 특히, 국제사회에 한반도 평화문제를 맡겨놓으면, 자칫 한반도 평화정착을 하면서 ‘통일지향적’인 평화체제가 아닌 ‘분단고착적’인 평화체제를 구축할 가능성이 높음. 따라서 한반도에서의 전쟁과 평화문제를 다루는 담론과정책에서 우리는 적극적으로 ‘주인의식’을 확립하고 그 바탕위에서 한반도 평화정착을 ‘분단고착적’이 아닌 ‘통일지향적’으로 만들어 나가야 할 것임.

[ 발제 2]

이명박 정부의 대북정책과 남북 관계 전망

김연철(인제대 통일학부 교수)

1. 대북정책 평가의 몇 가지 문제

이명박 정부의 대북 정책을 평가하기는 매우 어렵다. 가장 중요한 이유는 전략의 부재 때문이다. 전략이란 비전과 목표, 그리고 정책과 방법을 포함해야 하며, 논리적 일관성이 있어야 한다. 그러나 안타깝게도 이명박 정부의 대북 전략은 논리가 부재하다.

예를 들어 비핵개방 3000 구상은 핵문제 우선 해결론이다. 집권 초기 남북관계의 모든 현안을 핵문제 해결과 연계했다. 그러나 현재 핵문제는 어디로 갔는가? 작년 서해에서의 군사적 충돌을 겪으면서, 이명박 정부는 6자 회담 재개의 조건으로 남북대화를 강조하고 있다. 핵문제 우선 해결론에서 북한 사과론으로 전환했다. 우선순위의 전환은 전략부재의 결과일 뿐이다.

남북대화 과정에서도 마찬가지다. 북한의 이니셔티브로 몇 번의 대화기회가 마련되었다. 그러나 회담 전략을 찾아보기 어렵다. 금강산 관광재개를 위한 실무회담, 이산가족 상봉과 관련된 회담, 최근의 군사 실무접촉 등 거의 모든 회담에서 회담 목표가 무엇인지, 그러한 목표를 달성하기 위해 어떤 회담 전략을 추진하겠다는 것인지를 이해하기 어렵다.

왜 이런 현상이 발생하고 있는가? 남북관계에 관한 전략은 부재하지만, 그들만의 전략은 존재하기 때문이다. 그것은 북한 붕괴론이다. 이미 위키리크스가 공개한 외교전문에서 확인되었듯이, 이명박 정부의 외교안보 관료들은 북한 붕괴론이라는 가정에 기초해, 흡수통일론이라는 전략에 집중하고 있다. 북한 붕괴론이라는 인식은 제재 강화, 대화거부, 긴장고조 등의 정책선택으로 나타날 수밖에 없다. 동시에 이러한 근본주의적 접근법은 6자회담 재개를 억지하는 정책으로 나타났고, 미국의 정책변화를 제어하는 동력으로 작용했다.

남북관계는 상호작용의 결과다. 어느 일방이 하고 싶다고 해서 하는 것이 아니다. 다시 말해 어느 일방이 원치 않으면 남북대화는 이루어지기 어렵다. 그러나 과거 역사적 경험으로 보면, 북한의 행태는 변수가 아니라, 상수다. 핵문제의 경우 협상이 중단되고 교착상황이 장기화하면, 북한은 핵실험을 하거나 벼랑끝 전술을 써왔다. 남북 관계에서도 마찬가지다. 북한은 상황이 악화되면, 도발한다. 그리고 북한이 먼저 사태를 수습한 적이 있는가? 그동안 긴장국면을 대화국면으로 전환한 것은 언제나 한국 정부였다. 한반도의 안정적 관리가 더 필요했던 한국 정부의 의지와 노력으로 평화 상태를 관리해 왔다.

물론 최근 북한체제가 후계체제 이행국면으로 진입하면서, 이것이 정책에 미치는 영향을 고려해야 할 것이다. 후계체제라는 변수에서 보면, 북한의 대남 정책은 정당성을 추구하는 경향이 있을 수 있다. 그러나 동시에 후계체제와 2012년 자신들이 표방한 강성대국 전략을 위해서는 대외 환경의 안정 또한 필요할 것이다. 대화에 나서면서 대외적 환경 개선과 경제적 실리를 추구할 수 있지만, 동시에 국내적 정당성을 위해 강경대응을 할 가능성을 배제하기 어렵다.

그런 점에서 남북관계를 결정하는 과정에서 북한의 선택이 아니라, 대한민국의 선택이 훨씬 중요하다. 이명박 정부 들어와 남북관계에서 북한 변수를 과도하게 강조하는 경향이 있지만, 그것은 책임감의 부재에 다름 아니다. 대한민국의 대북정책이 언제부터 북한이 대화하자고 하면하고, 도발하면 군사적 대응을 하는 상황이 되었는가? 북한이 주도하는 남북관계란 비정상 상황일 뿐이며, 성과를 기대하기 어려울 것이다.

2. 북한 붕괴론, 위험한 망상

1980년대 중반 전두환 정부부터 현재까지, 한국의 대북전략 개념은 크게 붕괴론과 접근론으로 구분할 수 있다. 전두환, 노태우 정권은 1988년 올림픽의 성공적 개최를 위해 접근을 통한 정세의 안정적 관리를 추구했다. 그러나 김영삼 정부는 붕괴론을 추구했다. 김대중 노무현 정부는 ‘접근을 통한 변화’라는 포용정책을 대북정책의 핵심기조로 삼아왔다. 이명박 정부는 다시 붕괴론을 대북전략으로 삼고 있다.

북한이 붕괴할 것이라고 가정하면, 대화나 협상은 무의미하다. 붕괴를 촉진시키기 위해 제재를 강화하거나, 아니면 붕괴이후의 상황인 흡수통일에 대한 국내적 정당성에 주력하는 것이 대북정책의 전부일 수밖에 없다. 왜 김영삼 정부때와 비슷하게 정부가 통일담론을 주도하는 이유도 여기에 있다.

북한 붕괴론이 절정에 달했던 시점은 김영삼 정부때다. 당시는 독일 통일 직후라서 흡수통일 연구가 공개적으로 활성화되기도 했다. 특히 1994년 김일성 주석 사망 당시가 하이라이트였다. 당시 아주 유명했던 이른바 전문가라는 분이 얘기했던 “북한정권은 빠르면 3일, 길어도 3년 내에 붕괴한다.”는 말은 엉터리 예측의 전설로 남아 있다.

김영삼 정부에서 북한 붕괴론은 어떤 결과를 가져왔는가? 당시 클린턴 행정부가 협상을 하고 있을 때, 김영삼 정부는 꿈을 꾸고 있었다. 북한이 망했으면 좋겠다는. 당연히 망상의 대가는 컸다. 제네바 협상에는 참여하지도 못하면서 돈만 냈고, 남북관계는 공백의 5년을 보냈다. 그 과정에서 바로 한국 전쟁이후 세 번째 전쟁위기, 즉 1994년 위기를 겪기도 했다.

이명박 정부의 북한 붕괴론 역시 동일한 논리로 구성되어 있다. 북한에 대한 제재와 압박을 가하면, 북한 경제가 무너질 것이라고 예측한다. 그러나 북한경제는 총량적으로 플러스 성장을 지속하고 있다. 중국으로 향하는 문이 열려 있기 때문이다. 중국의 동북 지역과 북한 경제의 만남이 이제는 양과 질 모두에서 발전하고 있다.

동시에 제재의 효과는 북한의 농축 우라늄 시설 공개로 다시 한 번 효과 없음이 드러났다. 이번에 드러난 공장은 2009년 4월부터 짓기 시작했고, 현대식 시설로 지어졌다. 유엔안보리 제재가 강화되고, 한미일 3국이 민감 설비에 대한 제재를 강화했지만, 결국 막을 수 없었다. 다시 말해 제재한다고 붕괴하지 않는다는 점이 현실에서 재확인되었다.

또한 붕괴론의 현실 가능성에 대해 평가해보자. 국가가 붕괴하는 경우는 매우 드물다. 소련을 비롯한 동유럽 사회주의 국가들은 붕괴한 것이 아니다. 국가는 그대로 있는 것이고, 다만 체제와 정권이 사회주의에서 자본주의로 전환한 것이다. 국가가 붕괴한 경우는 동독의 사례가 유일하다. 그러나 동독은 어떻게 붕괴했는가? 서독이 붕괴시킨 것이 아니다. 바로 동독주민들이 민주적인 선거를 통해 통일을 선택한 것이다.

그러면 동독의 사례를 북한에 적용해 보자. 김정일 위원장이 사망하고, 후계체제가 불안정해지고, 그래서 북한에서 만약에 정변이 일어났다고 가정해 보자. 현실 가능성이 매우 낮지만 북한체제의 불안정성이라는 시나리오를 한번 가정해보자. 그럴 경우에, 새로운 북한의 지도자가, 또는 북한 주민들이, 남한과의 통일을 선택할 수 있을까? 어려울 것이다.

동서독은 전쟁의 경험이 없다. 냉전시대 자신들의 안보를 북대서양조약기구(NATO)와 바르샤바 조약기구(WTO)라는 집단안보체제에 의존했기 때문에, 서해사태와 같은 군사적 충돌을 겪지 않았고, 서로에 대한 증오 역시 남북한과 비교하기 어렵다. 그리고 동독주민들은 서독 TV를 볼 수 있었고, 교류할 수 있었다. 그들은 당시 서독과의 통일이 보다 나은 미래를 가져올 것이라는 기대가 있었다.

북한의 선택은 다를 것이다. 북한의 엘리트들이야 당연히 통일을 원하지 않을 것이다. 통일은 자신들의 기득권을 모두 앗아가 버릴 것이기 때문이다. 그리고 남북한의 경제력 격차가 너무 크다. 북한 주민들은 지금보다 나아질 것이라는 기대도 있겠지만, 이등시민으로 살아가야 한다는 걱정도 있을 것이다. 남한 사회에서 현재 탈북자들이 겪고 있는 차별과 멸시의 소문들도 작용할 것이다. 그럴 가능성이 매우 낮지만, 북한의 체제 불안정 상황이 발생해도, 그것이 통일로 이어진다는 논리에는 너무 많은 연관 관계가 생략되어 있는 말 그대로 일방적 기대에 다름 아니다. 더욱 중요한 것은 잘못된 가정으로 협상의 기회를 놓친 기회비용이 너무 크다는 점이다.

3. 남북대화는 가능할까?

임기 4년차는 모든 정책에서 실적을 고려해야 할 시점이다. 대북정책도 마찬가지다. 붕괴론이라는 근본주의적 접근법에서 보면, 민주정부 10년 동안의 성과를 부정한 것도 성과라고 주장할 수 있지만, 최소한 이명박 정부가 정책 목표로 내세웠던 분야에서 성과를 보여줄 필요가 있다. 북핵문제는 비교할 수 없을 정도로 악화되었고, 이산가족 상봉과 같은 전통적인 대북정책의 성과지표에서도 현저하게 미달되며, 국군포로와 납북자 문제의 해결과 같은 보수적인 현안에서도 성과가 거의 없다. 북한 인권 수준의 개선수준도 마찬가지다.

이명박 정부의 국정운영 능력을 보면, 붕괴론에서 접근론으로 전환할 가능성은 적다. 다만 6자회담이 재개되고, 국제적인 수준에서 협상국면이 조성되면, 이명박 정부 역시 대화와 협상을 거부할 수 없다. 그러나 국제적으로 대화 환경이 조성되더라도 협상에 대한 의지가 없고, 현안에 대한 전략이 부재하기 때문에, 상황을 주도하기보다는 끌려 다닐 것이다. 이 과정에서 즉자적 대응이 반복될 것이며, 혼선이 일상화되는 현상도 나타날 것이다.

북한은 2011년 연초부터 전방위적 대화 공세를 시작했다. 과연 남북대화가 가능할까? 결론부터 말하면, 만남은 이루어질 수 있으나, 대화는 어려울 것이다. 독백은 대화가  아니기 때문이다. 이명박 정부 출범이후 몇 번의 남북 실무급 접촉이 있었지만, 접점을 찾는 대화노력으로 볼 수는 없다. 상대가 받아들일 수 없는 조건을 내세운다면, 그것은 진정성 있는 대화자세로 보기 어렵다.

먼저 왜 북한이 적극적으로 나오는지를 검토할 필요가 있다. 세 가지 이유가 있다. 첫째, 남북대화를 통해 6자회담의 환경을 조성해야 한다는 미국의 요구를 충족시킬 필요가 있고, 둘째, 대외환경 차원에서 한반도 군사적 긴장 완화의 필요성도 있으며, 셋째, 남북관계 재개를 통해 경제적 실익을 확보할 필요성도 있다. 대화를 해야 할 명분, 환경, 실익이 존재한다.

이명박 정부는 지금까지와 마찬가지로 앞으로도 대화에 대한 입장은 동일하다. 이명박 정부는 가능하면 대화의 급을 실무급으로 낮추고, 이른바 북한의 진정성 요구라는 명분으로 조건을 내세울 것이다. 이미 국내외적으로 효과가 없을 것이라고 평가받았던 비핵개방 3000 구상을 남북관계에서 논의해야 한다고 주장하던가, 아니면 대화에 앞서 천안함 사건과 연평도 포격에 대한 사과와 재발방지를 요구할 수도 있을 것이다.

북한의 대화 수요를 고려할 때, 연평도 포격에 대해 북한의 사과를 받아낼 수 있을 것이다. 어떤 이유로든 대한민국 영토를 직접 포격한 것은 정전협정 위반이며, 북한의 명백한 잘못이다. 그러나 이미 유엔안보리에서 남북 양측의 쌍방 주장을 병기한 천안함 사건의 경우, 북한은 사과할 가능성이 없다.

이명박 정부가 남북관계를 개선할 의지가 있으면 원칙에 대한 신축성을 발휘할 수 있다. 북한의 포괄적 유감표명을 얻어내면서, 남북관계를 정상화시킬 기회는 있었다. 그러나 신축성을 배제한 원칙의 강조로 올해초 열렸던 군사 실무접촉은 추후의 대화가능성을 닫아 버렸다.

4. 정상회담이 대안인가?

현재의 남북관계에서 실무적인 논의로 남북 관계를 개선할 가능성은 없다. 유일한 방안은 남북정상회담이다. 그러나 남북 정상회담이란 것이 그렇게 쉬운 과제는 아니다. 남북 정상회담은 의지가 있어야 하고, 환경이 조성되어야 하며, 의제가 정리되어야 성공할 수 있다. 이명박 정부에서 남북관계 개선에 대한 의지가 있는가? 그리고 3차 정상회담은 과거와 달리 의미보다 의제가 훨씬 중요하다. 의제라는 것은 기본적으로 남북관계의 현안을 말한다. 현재의 의제란 서해 평화정착, 남북 경제협 력, 인도적 지원과 이산가족 상봉을 비롯한 이른바 인도적 현안이 핵심이다. 이러한 핵심 현안들을 배제하고 무엇을 논의하고, 무엇을 합의하겠다는 것인가?

진정성 없는 남북대화는 오히려 남북관계를 악화시킬 가능성이 있다. 3차 남북정상회담 논의도 마찬가지다. 마치 1994년초 ‘남북정상회담을 위한 특사회담’과 유사한 상황이 벌어질 가능성을 배제할 수 없다. 당시 미국의 남북대화 우선론에 따라, 남북대화는 시작되었으나, 남북 양측이 ‘진정성’이 없었기 때문에, 결국 북측의 ‘서울 불바다 발언’으로 귀결 되었다. 당시 김영삼 정부는 북측의 협박성 발언을 적극적으로 홍보해서 남북대화를 깨고, 이를 통해 북한과 대화하려는 미국의 발목을 잡으려 했다.

현재 이명박 정부도 유사한 상황이다. 대북정책을 전환할 의지도, 동기도 부족한 상황에서 이명박 정부는 한미 관계에서 남북대화 우선론을 유지하고, 실제로 남북대화에서는 대화회피 전략을 지속해서, 남북관계 악화를 근거로 북미대화를 억제하는 전략을 구사하고 있다. 이러한 전략이 성공한다면 한국이 주도하는 남북관계와 북미 관계의 악순환이 지속될 것이다.

물론 여전히 남북정상회담의 가능성은 존재한다. 남북 모두 이벤트가 필요하기 때문이다. 남측은 정치적 이벤트로 접근할 가능성이 존재하고, 북측도 국제적 환경 개선을 위한 이벤트의 필요성이 있다. 그러나 남북 관계 핵심현안이 배제된 동상이몽의 정상회담은 이루어진다고 해도, 성과를 기대하기 어려우며, 오히려 정상회담이후 국내적 비판에 직면할 것이며, 그 결과 남북관계를 더욱 악화시키는 결과를 가져올 것이다.

5. 대북정책에 대한 역사적 평가와 관련하여

이명박 정부가 끝났을 때, 대북정책은 어떤 역사적 평가를 받을 것인가? 첫째, 접근을 통한 변화의 중단이다. 이명박 정부의 대북 강경정책은 북한의 후계체제 이행에 정치적 명분으로 활용되고, 전근대적 통치체제를 강화시켜 주는 결과를 가져왔다. 핵문제도 마찬가지다. 결국 협상의 부재로 북한은 폐기되어야 할 운명이었던 플루토늄 방식에서 우라늄 농축 방식으로 전환했다. 이명박 정부는 결과적으로 북한의 핵 능력을 강화시켰다.

둘째, 동북아 지역전략에 대한 한국의 입지를 약화시켰다. 대북 강경정책과 남북관계의 긴장 격화는 결국 동북아에서 신냉전이라고 부를 정도로 지역 질서를 악화시켰다. 군사는 미국에 의존하면서 경제를 중국에 의존하는 상황은 결국 한반도를 강대국 정치의 장으로 전락시켰다. 차기 정부가 동북아 지역에서 외교적 위상과 역할을 회복하기에는 상당한 노력을 기울여야 할 것이다.

셋째, 남북경제협력의 전면 중단으로 대한민국은 북한을 잃었으며, 새로운 동북경제권의 형성을 재촉하는 결과를 가져왔다. 광물자원을 잃고, 동북 지역의 물류체계가 새롭게 설정되고 있으며, 최근 들어 중국의 기업들은 임금격차를 기반으로 북한을 생산시장으로 만드는 계획을 추진하고 있다. 북중 경제협력의 질적 전환은 남북경제공동체의 기반을 흔드는 것이다. 경제협력이란 과정과 시간이 필요하고, 산업연계의 타이밍이 중요하기 때문에, ‘기회의 상실’은 장기적인 휴유증으로 남을 것이다.

[ 발제 3]

사회-문화, 인도적 지원을 중심으로 본 남북교류 정책

전영선(건국대 통일인문학연구단 연구교수)

1. 정치에 완벽하게 종속된 사회문화 교류

이명박 정부 출범 이후 지난 3년 동안 사회문화 분야의 남북교류 현실과 한계를 분명하게 보여주었다. 남북관계가 정치적 이슈에 집중되면서 사회문화 분야는 정치 문제에 완벽하게 종속되면서 이슈화되지 못하였고, 남북관계에 어떠한 영향도 미치지 못하였고, 절실하지도 않는 통일 이전에는 필요하지도 않은 존재가 되었다. 2000년 이후 사회문화 분야는 남북관계의 경색 속에서도 남북대화의 창구로서의 역할이나 남북교류의 촉진제로서 분명한 역할이 있었다. 하지만 이명박 정부 출범 이후 사회문화 분야는 정치군사적 선제 조건에 밀려 대화의 명분이나, 사회문화 분야는 교류의 명분도 실리도 살리지 못하고 있다.

이명박 정부 출범 이후 사회문화 분야의 교류 현황은 통계적으로 분명하게 드러난다. 통일부 홈페이지의 공식 통계에 따르면 2008년 이후 사회문화 분야의 회담은 2011년 1월 현재 1건이다. 그 1건은 2008년 2008년 2월 4일에 있었던 ‘베이징올림픽 공식응원단 경의선 열차 이용 관련 제2차 실무접촉이다. 참여정부에서 합의했던 베이징올림픽 공동응원과 관련한 후속 회담이었고, 그나마 별다른 성과 없이 결렬되었다. 인도적인 분야로 범위를 넓힌다고 해도 의약품 지원, 남북이산가족 상봉을 위한 적십자 회담 정도이다.

당국 차원의 접촉이 이루어지지 않은 상황에서 사회문화 협력 사업 역시 별다를 바 없다. 사회문화 분야의 협력사업 통계 상황 역시 당국 간 접촉과 크게 다를 바가 없다. 2010년을 기준으로 통일부의 협력사업 승인을 받은 사회문화 사업은 150여 개로, 스포츠, 방송, 언론, 복지, 사진, 예술, 산림, 교육, 애니메이션, 종교, 대중문화, 과학기술, 학술, 인도적 지원, 지방자치단체 사업 등을 포괄하더라도 이명박 정부가 출범한 이후 신규 사업으로 승인된 건수는 2008년에 3건이었고, 2009년에는 한 건도 없었다. 간헐적으로 이루어진 인도적 지원과 통계에 잡히지 않은 교류를 포함한다고 해도 사회문화 분야의 교류는 안정성은 현저히 떨어진 상황이다.

이런 시점에서 성과를 평가한다는 것 자체가 무의미하다.

2. 진정성과 변화의 동력을 불어넣어야

사회문화 분야의 교류가 안정성을 잃고 최소한의 동력마저 끊어진 이유는 무엇보다 남북관계가 정치적 문제에 연동되었기 때문이다. 남북관계의 선제적 조건으로 제시된 정치군사적 의제가 남북교류의 키가 되면서, 교류 창구가 막힌 것이다. 이제 정치적 국면 전환 없이는 사회문화 분야의 교류도 어려운 선정치군사 후사회문화의  서열관계가 공고해진 것이다.

남북교류의 키가 군사안보로 집중되면서 사회문화의 교류는 문이 열리기를 리다릴 수밖에 없는 입장이 되었다. 현실적 남북관계에서 사회문화 분야와 군사분야는 무게가 다르다. 차원을 달리하는 이슈에 대해 민간 차원의 접근은 불가능하다. 한편에서 정부는 남북관계 단절의 책임 역시 북한과 일부 진보단체로 돌리고 있지만 민간차원에서 남북교류를 진행할 수 여건조차 마련되지 않은 상황에서 이러한 비판은 공감대를 얻기 어렵다. 정부가 할 수 있는 일과 민간단체가 할 수 있는 역할에는 분명한 차이가 있다. 정치군사적 이슈나 경제 분야는 민간차원에서 논의할 수 있는 차원의 문제가 아니다. 남북 문제의 이슈 자체가 국가 차원의 문제로 작동될 때 민간단체의 역할을 극히 제한될 수밖에 없다. 사업을 할 수 있는 여건을 만들고 사업의 투명성이나 성과를 평가하는 것과 사업 자체가 불가능한 상황에서 사업을 평가하는 것은 본질적으로 다른 문제이다.

현재의 남북관계에서는 대북 정책을 실현할 수 있는 모든 수단을 국가가 독점하고 있다. 정부의 대북 정책 목표가 있고, 정책을 실현할 수 있는 수단을 독점하고 있다면 정부가 내세운 ‘상생’과 ‘공영’의 대북정책에 대한 평가 역시 당연히 정부의 몫 일 뿐이다.

3. 김중배의 다이아몬드, 떠나간 심순애

정부에서도 남북한 주민의 행복 추구와 통일기반 조성을 목표로 남북 대화와 교류협력 사업을 지원하기로 방향을 결정하고, 수차에 걸쳐 대화할 용의가 있음을 표명하였다. 그러나 대화에 앞서 정부는 남북교류의 잘못된 관행을 비판하면서 정상적인 교류, 원칙 있는 교류, 진정성 있는 대화의 원칙을 강조하였다.

대화의 ‘진정성’에 매달려 북한의 대화진의 파악으로 시간을 보내고, 원칙있는 대화를 강조하면서 다양하고 유연한 접근은 배제되었다. 결과적으로 정부의 대북 정책은 아무런 실질적인 성과를 내지도 못하였고, 대화의 주체도 되지 못하고 있다. 남북교류 과정에서 지적되었던 문제점들은 바로 잡아야 한다. 하지만 관행을 바로 잡는다는 것이 교류를 중단하는 것을 의미하지는 않는다. 대화는 정책을 실현하는 수단이다. 상대가 있고, 정책 목표가 있다면 정책 목표를 실현하기 위한 수단으로서 대화는 언제나 열려 있어야 한다. 대화를 하겠다는 것 자체를 이념이나 정파로 보는 것은 잘못된 것이다.

정부에서 남북교류의 원칙을 고수하고, 진정성을 명분으로 변화를 기다리고 있지만 이는 짝사랑에 불과하다. 대외정책에서 상대방이 진정성을 갖고, 변화하기를 기다리는 것이 과연 얼마나 효율적인지는 마땅히 재고되어야 한다. ‘진정성’이란 애매한 기준과 ‘변화’라는 측정할 수 없는 잣대로 대북정책을 추진하는 것은 스스로 정책을 포기하는 것이나 다름없다.

변화가 필요하다면 정책적 수단을 통해 변화시켜야 하는 것이지, 상대방이 변하지 않는다고 탓만 하는 것은 정부의 역량과 능력의 한계를 스스로 인정하는 어린아이의 투정에 불과하다. 진정성과 변화가 필요하다면 진정성과 변화의 동력을 불어 넣어야 한다. 진정성과 변화를 기다리다 아무 것도 하지 못하고, 돌아올 때를 기다리는 망부석은 되지 말아야 한다.

이명박 정부 집권 3년을 넘기면서 분명해진 것은 선택의 시간이 길지 않다. 보다 분명한 목표의식과 역사의식으로 결과로 말할 때가 되었다.

[ 토론 ] 김근식 교수

[ 토론 ] 유호열 교수

[ 토론 ] 이승환 위원장