최근 남북ㆍ대륙철도 협력현황과

동북아철도협력 구상

나희승(동북아시대위원회, 수석전문위원)

1. 동북아철도협력의 중요성

남북 분단으로 인해 그동안 직접적인 대륙진출 통로가 막힌 한국의 교통·물류체계는 해상운송 위주로 편성될 수밖에 없었다. 그 결과 한국은 유라시아 대륙에 위치한 거대한 시장이자 원료 공급지인 중국, 러시아와 같은 국가들과의 협력에 있어서 지정학적 이점을 제대로 활용할 수 없었다. 그러나 새천년에 들어와서 한반도에 화해와 협력의 시대를 여는 남북철도 연결공사가 시작됨으로써 한국이 동북아 물류 중심지로 부상할 수 있는 가능성을 얻게 되었다. 현재 남측의 경우 경의선․동해선이 대부분 완공되었고, 북측의 경우 역사 및 신호․통신공사의 일부를 제외하고 완공상태이다. 남북철도 연결 공사 착공이후 남한은 북한에 자재와 장비를 지원하고, 남북간 열차운행합의서를 채택하는 등 남북철도개통을 준비하고 있다. 조만간 남북간의 경의선과 동해선 시범운행과 더불어 남북철도 개통이 예상된다.

남북한 간의 철도연결 사업은 분단된 국토를 연결하는 상징성과 함께 기존의 남북관계를 한 차원 더 높이고, 새로운 동북아 협력시대를 여는 중요한 정책과제 가운데 하나이다. 유럽철도망이 교통망으로서의 역할뿐만 아니라 유럽의 경제․사회․문화를 통합하여 유럽연합(EU)의 결성을 앞당겼듯이, 현재 진행 중인 남북․대륙철도 연결사업은 동북아지역에 협력인프라를 마련함으로써 ‘평화와 번영의 동북아시대’를 선도할 수 있는 핵심사업이 될 것이다. 남북철도가 시베리아횡단철도(TSR), 중국횡단철도(TCR), 몽골횡단철도(TMGR), 만주횡단철도(TMR) 등과 연결될 경우 그동안 단절되었던 동북아 공간이 복원될 것이며, 남북한 및 동북아의 인적․물적 교류가 활성화되어 궁극적으로는 동북아의 평화정착에도 기여하게 될 것이다.

동북아 지역은 풍부한 천연자원(러시아 극동지역)과 노동력(북한, 중국), 산업기술(한국)과 자본력(일본)을 보유하고 있으며, 전략적 입지 여건으로 인해 높은 경제협력 시너지 효과가 기대될 뿐 아니라 거대시장까지 갖춘 잠재력이 매우 높은 지역이다. 그러나 동북아지역간 물적․인적교류의 증가로 물류시설의 포화상태가 지속되고 있는 현 상황을 고려하면, 향후 동북아 주요 국가간 철도연계는 필수 불가결하다고 볼 수 있을 것이다.

이러한 점에서 남북철도연결, 나아가 동북아철도협력이라는 것은 단지 철도연결에만 국한되는 것이 아니라 동북아지역에서 한국의 위상 또한 확보할 수 있게 되는 포괄적이고 광범위한 프로젝트라 할 수 있다.

2003년 2월 25일 취임한 노무현대통령은 참여정부의 핵심국정목표로 ‘평화와 번영의 동북아시대’ 구상을 제시하였다. 참여정부는 이 구상의 일환으로 동북아경제중심추진위원회(현 동북아시대위원회)를 발족시키고, 금융 및 물류허브구축, 외국인 투자유치, 에너지, 철도분야 등에 있어 동북아 역내국가등 간의 협력증진 등 주로 ‘번영’ 과 관련된 과제들에 역점을 두어왔다. 이는 경제번영의 실현을 통해 한반도와 동북아에 평화구축의 새로운 전환점을 마련하기 위한 것이었다.

따라서 동북아의 평화와 공동번영을 위한 철도협력 시스템으로서 ‘동북아철도 네트워크 및 동북아철도협의체’를 추진하는 전략을 마련할 필요가 있는 것이다. 한국이 중국, 일본, 러시아와 함께 동북아시아에서의 상호 균형과 조화를 위한 조정자의 위치로 부상하기 위해서는 특화된 새로운 전략을 모색할 필요성이 있다. 특히 주변 4강의 이해관계의 틈바구니 속에서 우리의 위상을 확보하기 위한 방안은 과거의 민족주의적 성향에서 비롯된 정치․군사적 대결 중심의 구도를 경제중심의 논리에 입각한 상호경쟁과 협력체계로 변화시키는 데 있으며, 이러한 새로운 경제협력의 기반이 되는 것이 바로 동북아 철도협력을 통한 상호공조의 노력이라 할 수 있다.

참여정부는 집권초기에 동북아철도공사 설립을 제안한 바 있으며, 본 구상은 남북간 철도망연결사업을 매개로 하여 동북아시아 역내 국가간에 별도의 철도기구를 설립한다는 것이다. 즉 남북한, 중국, 러시아, 몽골뿐만 아니라 일본, 카자흐스탄 등 중앙아시아 국가까지 대상으로 하여 역내 철도운송을 통합 운영･관리하는 범지역적인 철도운영기구를 설립한다는 미래 지향적 정책구상이다.

교통개발연구원·한국철도기술연구원(2004), p. 663.

사실 현재 추진하고 있는 남북․대륙철도연결 사업이 성공적으로 마무리 되면, 중장기적으로 차별화․특화된 지역을 따라 신규 수요를 창출하면서 유라시아 지역을 잇는 국제 화물철도망과 동북아를 통합하는 국제 승객철도망으로 발전할 것으로 예상된다. 동쪽(경의선, 경원선)으로는 시베리아횡단철도와 연결된 유라시아 화물 철도망이 형성되고, 서쪽(경의선)으로는 중국횡단철도와 연결되는 인적․물적 동북아 철도망이 완성될 수 있을 것이다. 즉, 한반도를 기종점으로 하는 두 개의 국제철도망이 형성될 것으로 기대된다.

대통령자문 동북아시대위원회(2005), p. 11.

하지만 동북아철도공사 설립 구상은 단기적으로 달성하기 어려운 중장기 프로젝트라 할 수 있다. 인프라를 통합 운영하는 사업은 많은 재원과 경험을 필요로 하는 장기적 사업이다. 또한 지역내 다자간 협력 경험과 전통이 부족한데다 초기 각국의 주도권 경쟁을 촉발하고 이해관계가 상충되어, 일정수준의 구속력이 있는 ‘협약’이 아닌 보다 낮은 ‘합의’의 수준으로 진행될 가능성이 높기 때문이다. 따라서 단기적으로 동북아철도공사의 설립방안보다는 동북아시대위원회가 발표한 바 있는 동북아철도협의체 구성방안을 현실적 대안으로 설정하여 추진할 필요가 있다고 판단된다.

동북아철도협의체 구상은 2003년 8월에 당시 동북아경제중심위원회가 발표한 바 있는 동북아 물류중심추진 로드맵의 7대 추진 과제 가운데 하나이다.

본 발제의 목적은 보다 현실적인 동북아 철도협의체 구성 방안을 제시하는 데 있다. 이를 위해 우선 남북한 철도와 대륙철도의 현황 및 연결 의의를 살펴볼 것이다. 둘째, 최근 동북아 지역의 다양한 철도협력 현황을 검토하고 양자간 또는 다자간 철도협력을 통한 동북아철도협력 가능성을 점검할 것이다. 특히 남․북․러 3자간의 철도협력현황과 TKR～TSR 연결 관련 주요 현안을 점검해 보고, UN ESCAP, OSJD, CCTST, TRADP, TRACECA 등 국제철도협력 사례를 조사할 것이다. 셋째, 남북철도와 대륙철도를 연계하는 동북아철도 네트워크 구상을 제시하며, 국제철도협력의 사례연구를 비교･분석하여, 동북아철도협의체 구성방안에 주는 시사점을 도출할 것이다. 최근 추진되고 있는 동북아철도협력사업, 더 나아가 유럽철도네트워크의 통합 및 유럽교통장관회의 등은 향후 동북아철도협력의 모델 설정과 추진 방향에 많은 시사점을 제공할 것이다. 끝으로 이를 바탕으로 향후 가능한 ｢동북아철도운영협의체 구성 방안｣을 제시할 것이다.

2. 남북ㆍ대륙철도 현황과 의의

(1) 남북ㆍ대륙철도개요

남한과 북한은 분단이전에 국제철도와 연계하여 철도를 운영한 바 있다. 남북한 및 대륙철도 통합운영 연혁을 살펴보면, 1906년 경의선(서울～신의주) 열차가 개통되고, 1912년 부산과 중국 장춘 간에 직통열차가 운행되었음을 알 수 있다. 제2차 세계대전이 종전하기까지 한반도종단철도는 부산～서울～평양～신의주～중국과 시베리아를 거쳐 유럽 각국과 연결․운행한 경험이 있다. <표 1>에서 보는 바와 같이, 현재도 북한은 평양～베이징간 국제열차를 운영하고 있으며, 만주철도(TMGR)와 시베리아철도(TSR)를 이용하여 운행하고 있다.

북한철도의 가장 큰 특징은 주철종도(主鐵從道)의 수송분담 구조를 가지고 있다는 점이다. 남한의 교통체계가 도로 위주로 편중되어 있다면, 1998년 기준으로 북한철도의 수송분담률은 화물 92.8%, 여객 49.1%로서 여객과 더불어 원자재, 농수산물 운송을 전담하는 산업철도의 기능에 치중되어 있다. 남북한간의 철도시설을 비교하면 다음과 같다(<표 2> 참조)

<표 1> 북한차량의 국제열차 운영 현황

구 분		평양～베이징	평양～중국 ～모스크바	평양～모스크바
총연장 (북한지역)		1,349km (227km)	8,680km (227km)	10,309km (862km)
정차역수 (북한 : 외국)		13개 (6개 : 7개)	20개 (3개 : 5개 : 12개)	21개 (8개 : 13개)
운행시간 (현시간기준)	북한→외국	22시간 23시간	6일 7일	8일 9일
	외국→북한
운행시간 (운행소요시간)	북한→외국	22시간 23시간	6일 13시간 6일 12시간 40분	9일 2시간 15분 8일 14시간 40분
	외국→북한
평균운행속도	전지역	72km/h 56km/h	63km/h 62km/h	55～60km/h 44km/h
	북한지역

<표 2-1> 남북한간 철도시설 비교

구 분		남 한	북 한
노선길이(km)		3,125	5,214
전철화	길 이(km)	661	4,132
	전철화율(%)	21	79
복 선	길 이(km)	901	156
	복선화율(%)	29	3

남북한 철도는 모두 표준궤(1,435mm)이며, 북한의 경우 전철화율이 남한보다 높지만 현재 북한의 부족한 전력사정상 운행 빈도는 저조한 실정이다.

앞으로 남북한종단철도(TKR)가 연결되면 중장기적으로 시베리아횡단철도(TSR), 중국횡단철도(TCR), 몽골횡단철도(TMGR), 만주횡단철도(TMR)와 연결되어 유럽 및 동북아 시장을 육상으로 연결하는 세계 최대의 운송로로서 자리매김할 것이다.

<표 2-2> 남북철도시스템 비교

구 분	남 한	북 한
노선현황	X자형의 노선으로 경부, 호남, 중앙선으로 구성	H자형 노선으로 서부축, 동서축, 동부축으로 구성
전차선	도시철도 : DC 1,500V 산업선 : AC 25,000V	평양지하철 : DC 750V 산업선 : DC 3000V
변전소의 종별	원격제어 변전소	수동, 반자동 변전소
변전소배치	도시철도 : 3~4km 산업선 : 35~40km	15, 30, 60 km 경원선 : 50~60km
급전방식	교류급전방식	직류급전방식
궤간	표준궤(1,435mm)	표준궤(1,435mm)
운행현황 (표정속도)	70~100km/h	25~60km/h
통신계통	전기통신, 무선전화통신	전기통신
신호(폐색장치)	자동, 연동, 통표	길표
곡선 및 구배	4등급 구분	4등급 구분
선로(레일, 축중, 도상)	4등급 구분	4등급 구분

경원선

․신탄리～군사분계선 16.2km

(분계선～평강 14.8km)

금강산선

․철원～군사분계선 24.5km

(분계선～내금강 84.1km)

동해북부선

․강릉～군사분계선 127.0km

(분계선～온정리 18.5km)

동해중부선

․포항～삼척 171.3km

동해남부선

․부산~울산 72.1km

경의선

․문산～군사분계선 12.0km

(분계선～개성15.3 km)

한반도 종단철도(TKR) 연결망

대륙철도 노선도

시베리아횡단철도(TSR)는 러시아의 극동항인 나호트카/보스토치니항에서 출발하여 모스크바에 이르며, 유럽의 주요 도시로 연결되는 노선이다. 총연장은 모스크바까지 9,208km로 현재 주로 러시아 역내의 화물수송을 담당하고 있으며, 전구간이 광궤(1,520mm)이며, 전압은 교류 25,000V를 사용하고 있다. 2002년 12월 전 구간을 전철화 함으로써 철도선진 지표인 전 구간 복선화․전철화를 달성하였다. 최근 러시아가 지속적으로 열차운행속도 향상, 시간단축을 위한 시스템 개선과 시설 현대화, 항만연계수송망 건설 등 TSR의 운행 개선을 추진한 결과, 컨테이너 화물 물동량이 지속적으로 증가하고 있다.

중국횡단철도(TCR)는 중국의 연운항에서 출발하여 란조우, 우르무치 등을 경유하고, 카자흐스탄 지역을 거쳐 시베리아횡단철도에 연계되어 유럽의 주요 도시로 연결된다. 총연장은 8,613km로 전구간의 약 82.7%인 7,127km가 복선화되어 있으며 전철화 구간의 연장은 전구간의 약58.1%인 5,001km이다. 중국철도는 표준궤(1,435mm)이지만 카자흐스탄철도는 광궤(1,520mm)이므로 국경에서 환적이나 대차교환이 이루어진다. TSR과 비교하여 상대적으로 운임이 높게 책정되어 있고, 국경통과 시 소요시간이 오래 걸려 화물유치에 어려움이 있다. 하지만 철도서비스의 질을 개선하고 시장 경쟁력을 제고할 경우 중앙아시아로 많은 물동량을 유치할 것으로 기대된다.

몽골통과철도(TMGR)는 중국의 천진항에서 출발하여 베이징, 울란바토르, 몽골과 러시아의 국경역인 호이트역을 경유하고 러시아의 울란우데역에서 시베리아횡단철도에 연계된다. 총연장은 7,753km로서 전구간의 약 81.2%인 6,296km가 복선화되어 있으며, 전철화구간은 전구간의 약 74.5%인 5,777km이다. 그러나 몽골지역내 철도가 비전철화 및 단선구간으로 대단히 낙후되어 있어 이 노선의 수송능력은 현저히 떨어진다. 중국철도는 표준궤이지만 몽골철도는 광궤이므로 국경에서 환적이나 대차교환이 이루어진다.

만주통과철도(TMR)는 중국의 도문에서 출발하여 만주지역을 통과, 러시아와의 국경역인 만주리역(러시아쪽은 자바이칼스크)을 경유하고 러시아의 카림스카야역에서 시베리아횡단철도에 연결된다. 총연장은 7,721km이고 전구간의 약 95.4%인 7,367km가 복선화되어 있으며 전철화구간은 전구간의 약 78.6%인 6,967km이다. 중국철도는 표준궤이지만 러시아철도는 광궤이므로 국경에서 환적이나 대차교환이 이루어진다. 최근 만주리역 설비가 확충되어 러시아의 시베리아 원유와 목재가 대규모로 중국으로 유입되고 있다.

(2) 최근 남북간 철도망 연결 현황

1984-1986년에 열린 남북경제회담에서 경의선 철도 연결문제가 처음 거론되었으나 이후 북측이 팀스피리트 훈련을 구실로 중단하였다. 그 후 1991년 체결된 「남북사이의 화해와 불가침 및 교류․협력에 관한 합의서」에서 남한과 북한은 끊어진 철도와 도로를 연결하고 해로와 항로를 개설하기로 합의는 하였으나 후속조치가 없어 별다른 진전이 없었다.

그러나 2000년 역사적인 6.15 공동선언 이후 남북장관급 회담과 남북경제협력추진위원회에서 남북철도․도로연결에 대한 합의를 도출하였고, 남북국방장관회담과 군사당국자 실무회담에서 철도와 도로가 통과하는 군사분계선상의 남북관리구역 설정과 비무장지대에서의 지뢰제거 및 공사작업의 안전을 보장하기로 합의함에 따라서 철도 및 도로 연결사업을 시작하였다.

금강산 철도 연결문제는 2000년 6월경 현대(아산)가 금강산 육로관광 사업을 당국으로부터 승인 받아 추진하기로 북한측의 아태평화위원회와 합의한 적이 있으나, 이는 어디까지나 민간차원에서 추진된 것이다. 그러나 동해선 연결은 2002년 4월 임동원 특사의 방북 과정에서 양측간 합의에 따라 공식화되었으며, 2002년 8월 제7차 장관급회담에서 동해선 철도와 도로를 경의선과 동시에 착공하기로 합의하여 동년 9월에 착공하였다. <표 3>에서 보는 바와 같이 최근 남북 철도·도로 연결공사가 상당히 진전되고 있음을 알 수 있다.

최근 남북한간 공동으로 남북연결철도 구간에 대한 공사실태를 파악하기 위한 공동점검을 실시하였다. 2005년 7월 서울에서 개최된 남북경제협력추진위원회 제10차 회의 당시 합의되었던 공동점검은 8월 18일부터 20일까지 경의선, 23일부터 25일까지 동해선에 대해 각각 실시되었다.

<표 3> 남북 철도․도로 연결공사 현황(2006. 2월말 현재)

구 분		우 리 측		북 측
		구 간	추 진 현 황	구 간	추 진 현 황
경의선	철 도	12km	공사 완료('02.12.31)	15.3km	o 궤도부설 완료 o 역사 평균 공정율 (76%), 5월중 완료 예상 o 현재 역사 마무리, 신호․통신․전력 공사 및 개성역 배수로 공사 진행중
	CIQ	94%
동해선	철 도	7km	o 노반, 궤도본선, 전기공사 ’05.12.31 완료 o 측선 및 검수고 공사 진행	18.5km
	CIQ	96%

(3) 남북ㆍ대륙철도연결 의의

오늘날 지구화에 따른 대외경제 관계의 발전은 운송망에 대한 새로운 접근을 요구하고 있다. 최근 유럽과 아시아간의 대외 무역량은 연간 6,000억 달러에 이르고 있으며, 국제통화기금(IMF)은 2010년에 그 규모가 최소한 1.5배 이상 증가할 것으로 예측하고 있다. 이러한 배경 속에서 최근 서유럽과 동아시아 간의 컨테이너 화물 물동량은 연간 600만개에 이르고 있다. 이러한 상황을 감안하면 아시아와 유럽을 연결하는 국제 컨테이너 운송체제를 하루 빨리 구축할 필요성이 대두된다.

남북철도 연결은 동북아 지역에서 운송협력 기반을 마련함으로써 ‘평화와 번영의 동북아 시대’를 선도할 수 있는 핵심 사업 가운데 하나일 뿐만 아니라 장차 유럽～아시아～태평양을 잇는 ‘철의 실크로드’(Iron Silkroad) 시대를 열기 위한 전제조건이다. 남북․대륙철도가 연결되면 수송시간 및 비용 절감 등으로 남북간의 경제협력 뿐만 아니라 동북아경제협력확대에 크게 기여하게 될 것이다. 현재 남북간 컨테이너 해상운송은 TEU당 800달러 수준인데 철도로 수송할 경우 절반이하로 가능할 것으로 보여 남북간 물류비를 획기적으로 절감할 수 있을 것으로 예상된다.

대통령자문 동북아시대위원회(2005), p. 8.

남북철도가 연결될 경우 국제화물 수송루트에도 큰 변화가 예상된다. 부산항에서 유럽으로 가는 물동량의 일부, 중국의 동북 3성 및 몽골의 수출입 물량, 일본의 대유럽 수출입 물동량의 일부가 부산항이나 광양항을 통해 대륙철도로 운송될 것으로 기대된다. 유럽의 경우 해상운송과 비교하여, 거리는 약 7000km, 시간은 약 1주일 이상 단축되어 비용절감 효과를 기대할 수 있다. 이에 따른 남․북․러의 철도운송 수입은 각각 연간 약 1억 달러, 1억 5,000만 달러, 3억 달러로 예상된다.

1990년대 중반이후 시베리아횡단철도(TSR)는 인프라개선 및 운영정책을 통해 화주와 운송업자에게 질 높은 서비스를 제공하여, 보다 높은 경쟁력을 확보하기 위해 노력해왔다. 이에 따라 TSR을 이용한 통과화물은 1999년의 2만 3,000 TEU에서 2004년에 12만 TEU로 5배 이상 증가하였다. 현재 TSR을 통한 대부분의 화물은 러시아와 핀란드로 운송되고 있으며, 향후 종착지는 동유럽과 중앙아시아로 확대될 것으로 판단된다.

이처럼 남북․대륙철도는 차별화․특화된 지역을 따라 신규 수요를 창출하면서 유라시아지역을 잇는 국제철도망으로 발전할 것으로 전망된다. 남북․대륙철도 연결은 직접적인 경제적 효과 뿐만 아니라 동북아의 긴장 해소와 한반도의 평화 정착이라는 보이지 않는 실익도 매우 큰 사업이다. 또한 러시아의 극동 및 시베리아지역의 풍부한 자원과 에너지를 실어 나르는 수송로가 확보되고, 그만큼 극동 및 시베리아의 자원과 에너지개발에 참여할 가능성도 높아지는 것을 의미한다.

3. 최근 동북아 지역의 철도협력

(1) 양자간 철도협력 현황

가. 한․러 철도협력

러시아는 낙후된 극동 및 시베리아지역의 경제발전에 유리할 뿐만 아니라 한국의 물동량 흡수로 인한 러시아철도의 이용도가 증가할 것이라는 기대감으로 2000년 초부터 TKR～TSR의 연계사업에 가장 적극적인 태도를 보여 왔다. 러시아는 2001년 2월 서울에서 개최된 한·러 정상회담에서 TKR～TSR 연결을 위한 협력 문제를 논의하였고, 이러한 사업을 추진할 교통협력위원회와 철도대표부의 설치에 합의한 바 있다. 또한 2001년 8월 김정일 국방위원장과 푸틴 러시아대통령의 모스크바정상회담 당시 TKR～TSR의 연결문제를 가장 중요한 의제로 채택, 연결을 위한 잠정적인 결론 도출하였다. 이후 2001년 12월 한국과 러시아 양국은 「한․러 철도협력 약정」과 「한․러 교통협력위원회 약정」에 정식으로 서명하였고, 제1, 2차 한·러 교통협력위원회를 개최한 바 있다.

한·러 철도협력약정(안)의 주요 내용은 양국간 철도협력 증진을 위한 정보 및 자료의 교환, 철도분야의 경쟁력 제고를 위한 협력방안 협의, 철도와 관련된 양국의 현안 해결을 위한 협의, 한반도종단철도와 시베리아횡단철도의 연결에 관한 협의, 고속철도 개발에 관한 협력 등을 포함하고 있다.

한·러 교통협력위원회의 기능으로는 한․러간 여객 및 화물 수송수요를 충족시키기 위한 철도의 기능조정에 관한 권고안 개발, 수출입 화물 및 통과화물을 포함한 철도수송량 분석, 수송효율을 증진하기 위한 제도 개발, 철도수송 분야의 향후 기술적․과학적 협력을 위한 기본지침 개발 등이 있다.

또한 2003년 10월 APEC 정상회담에서 노무현 대통령과 푸틴 대통령이  「3자 철도연구기관간 공동연구 추진」에 합의함에 따라 2004년 4월 모스크바에서 제1차 남․북․러 3자간 철도전문가회의가 개최되었으며, 여기서 TSR～TKR 연결사업을 위한 공동연구, 컨테이너 시범운송사업 실시, 한국의 국제철도협력기구(OSJD) 가입 등이 논의되었다. 그러나 주요 쟁점만을 확인한 채 후속 남․북․러간 3자 철도전문가회의 개최를 추진하려는 중이다.

다음은 TSR～TKR 연결과 관련된 주요 쟁점별 입장을 정리하였다. 주요쟁점은 노후화된 북한 철도의 현대화이다. 북한 철도의 현대화 사업은 많은 재원이 소요되기 때문에 철도의 실태파악이 이루지고, 현대화에 해당되는 노선과 수준을 결정한 후, 남․북․러 뿐만 아니라 이해당사국간에 협의를 통해 해결방안을 모색하는 것이 바람직할 것이다. 하지만 현재 북한이 대상노선으로 유일하게 동해선만을 주장하고 있으며 러시아 측의 실태조사 결과 북한의 철도현대화 사업에 드는 비용이 최소 24억 달러로 추정되는 등 TSR～TKR 연결사업의 장애 요인도 만만치 않은 실정이다. 국제 컨소시엄을 통한 재원조달 방식도 북핵문제가 해결되지 않는 현 상황에서 어려움이 예상된다. 특히 4차례 북․러간 북한철도 실태조사가 수행되었으나 북한실태 조사 자료는 한국에 전혀 공개되고 있지 않아 TKR～TSR 연결사업이 신뢰감을 얻지 못하고 있다. 한국 측은 북한철도에 대한 3자간 공동조사 및 컨테이너 시범운송을 제안한 상태이다. 또한 러시아는 한국측에 TSR 물동량을 보장해 줄 것을 희망하고 있으나, 이는 TSR 서비스의 질에 따라 화주 또는 운송업자가 결정할 부분이라는 것이 한국 측의 입장이다. 이밖에 TKR～TSR의 원활한 운영을 위해서는 한국이 국제철도협력기구(OSJD)에 가입하고, OSJD가 관장하는 국제하물운송협정(SMGS)에도 가입해야 하지만 북한의 유보적인 입장으로 가입이 불투명한 상황이다.

하지만 지난 2006년 3월 블라디보스톡에서 TKR - TSR 연계운행을 위한 남․북․러 3자간 철도운영자회의가 개최되었다. 본 회의는 남․북․러 3자간 최초의 철도최고책임자회의이어서, 향후 TKR - TSR 연계운행의 전망을 밝게 하였다. 국영러시아철도는 조만간 나진-하산구간의 개량사업에 착수할 준비가 되어 있음을 밝히고, 북한은 TKR의 개량을 위한 투자유치를 러시아측 재량에 따라 진행 필요가 있다고 강조하였다. 3자는 TKR-TSR 경쟁력제고를 위한 TKR 통과노선의 추가적인 연구 필요성을 공감하고, 이 사업의 실질적인 문제에 대해 3자 실무자간에 지속적으로 논의하기로 합의하였다. 특히 나진-하산구간의 개량사업이 추진될 경우 향후 북한철도현대화에 상당한 모멘텀을 줄 것으로 예상된다.

나. 한․중 철도협력

중국철도는 TSR 노선에 비해 짧은 거리로 유럽과 연결될 뿐만 아니라 동북아 및 중앙아시아를 연결하는 화물운송의 최적 노선으로 평가되고 있다. 한․중 철도협력을 통해 중국 동북 3성(길림성, 요녕성, 흑룡강성)의 산업화에 따른 양국간 물동량의 증가에 효과적으로 대비하고, 양국간의 공간적 일체성을 회복하여 교류협력 증대 및 공동발전이 가능할 것이다. 특히 중국은 베이징～상하이간 1,300km 노선을 포함한 4종(縱) 4횡(橫) 여객운송 전용 고속철도 건설계획을 핵심 내용으로 하는 ‘중장기 철로망 계획’을 확정함으로써 한국고속철의 중국진출 가능성이 높아지고 있다. 또한 한국이 동북아의 고속철도네트워크를 선도할 수 있는 환경도 마련되고 있기 때문에 한․중간 철도협력 사업의 중요성이 더욱 부각되고 있다.

중국의 중장기 철로망 계획에 관한 보다 자세한 내용은 다음을 참조. 국제고속철협력포럼(2005a), pp. 111-114.

1997년 5월 중국철도부 대표단이 고속철도 건설현황 및 양국철도 관심사를 논의하기 위하여 방한하여, 중국 철도건설 및 고속철도 운영분야에 대한 양국 협력을 약속한 바 있다. 1998년 11월 한․중 철도협력에 관한 약정이 체결되어 양국은 철도분야의 협력과 기술교류 증진에 노력하기로 합의하였다. 1999년 10월 ‘한․중 철도협력회의’가 중국 북경에서 처음으로 개최된 이후 2005년 7월에는 제4차 회의가 서울에서 되었으며, 이 과정에서 양국은 고속철도 분야에 대한 양국간 협력 문제를 폭넓게 논의하였다. 또한 2003년 7월 한․중 정상회담 과정에서 북경～상해간 고속철도 사업 등이 10대 경제협력 사업에 포함되었다. 특히 중국철도과학연구원(CARS)은 한국형 차세대 고속전철인 G7 차량 기술에 많은 관심을 가지고 있다.

그동안 한국과 중국은 양국의 철도차량 운행 준비 및 차량의 공동 연구개발, TKR～TCR의 연결 및 운영 방안 연구 등 대륙철도연결 사업 협력,  TKR～TCR의 연결협력 방안 및 한국의 중국 고속철도사업 참여 문제 등을 적극적으로 논의해 왔다.

다. 북․러 철도협력

대륙횡단철도 운영현황 조사연구(교통개발연구원, 한국철도기술연구원)

2000년대에 들어와서는 북한과 러시아가 교통 부문을 중심으로 급격한 관계 개선이 이루어지고 있으며, 특히 한반도종단철도와 시베리아횡단철도 연결문제는 북․러 간의 현안을 넘어선 국제적인 프로젝트의 성격을 띠고 있다. 그동안 교통 부문에 있어서 북․러 관계는 러시아의 일방적인 원조 형태였으나, 최근의 움직임은 상호 이익을 위한 대등한 협력관계 내지는 파트너 관계로까지 발전하고 있다. 북한과 러시아간에 체결된 주요 협정으로는 북․러 경제공동위 운수분과 제4차 회의 의정서(2000. 10), 철도운수분야 합의서(2001. 3), 북․러 철도협력 협정(2001. 8), ‘북․러 철도협력 의정서’체결(2002. 9), 동해선 철도 개건 및 현대화 양해문(2002. 11) 등이 있다.

특히 북․러 철도협력 협정은 2001년 7월의 김정일 국방위원장의 러시아 방문을 계기로 체결된 북․러 간의 첫 구체적인 문건으로, 2000년 7월 푸틴 대통령의 방북시 양자간 철도운수 부문 협력 사업 합의와 북·러 정상회담의 모스크바 선언이 뒷받침하고 있다. 북한과 러시아는 2001년 8월 4일에 공동 발표한 선언문에서 “쌍방은 세계적 실천에서 공인된 호상 리익 원칙에 기초하여 조선반도 북남과 러시아, 유럽을 연결하는 철도수송로 창설 계획을 실현하기 위하여 필요한 모든 노력을 기울일 것을 공약하면서 조선과 러시아 철도연결 사업이 본격적인 실현 단계에 들어선다는 것을 선포” 하였다. 이 협정에 의거하여 러시아는 2001년 9월부터 북한철도에 대한 공동 조사사업을 실시하였다. 2001년에는 두만강역에서 경원선 북측 구간 국경역인 평강역까지, 2002년에는 원산에서 금강산까지의 철도 구조물에 대한 공동조사를 시행하였다. 공동조사 사업에서 주도적인 역할을 한 러시아철도부 철도종합설계연구소는 북한 내 철도조사 결과(2001)와 개보수 비용에 대해 국제회의 등을 통해 간략히 언급한 바 있다. 즉 2001년 9월부터 1개월에 걸쳐 러시아 접경역인 두만강역～라진～청진～원산～평강에 이르는 구간(781km)과 개성～평산～세포 구간에 대한 정밀 조사를 실시하여 투자소요 규모까지 산정하였다. 러시아는 북한 내 철도망 개보수를 기존의 표준궤로 하는 방안, 광궤와 표준궤를 공동으로 사용 가능한 복합궤도로 하는 방안, 광궤로 부설하는 방안 등 3가지 안으로 북한철도 개보수 비용을 검토하였다. 두만강에서 평강간 781km 건설비를 광궤 27억 달러, 표준궤 24억 5,000만 달러, 복합궤도(광궤와 표준궤) 29억 달러로 추산하고 있다.

교통개발연구원·한국철도기술연구원(2004), pp. 607-608.

북한과 러시아는 2002년 9월에 하바로프스크에서 개최된 북․러 국경철도위원회 회의에서 '북․러 철도협력 의정서'를 체결하였다. 이 회의에는 북한 철도부와 러시아철도부 극동철도국 실무 담당자들이 참석하였다. 이 의정서에서는 러시아측의 3차례에 걸친 북한철도 실태조사 등에서 파악된 보다 실질적인 내용을 근거로 향후 본격적인 철도연결 사업을 시작하기 위한 양자간의 보다 구체적인 협력사업 내용을 합의하였다. 북한 김용삼 철도상과 러시아 파데예프 철도장관은 2002년 11월에 평양에서 ‘북·러간 동해선 철도 개건 및 현대화 양해문’에 조인하였다. 북-러간 동해선 철도 개건 및 현대화 양해문에는 제1차 북․러 철도공동위 협의(2002. 10. 23-28) 결과 승인, 북한지역 간선구간 철도 현대화 추진 합의, 북한 철도 구간의 철도궤간에 대한 의견 교환이 포함되어 있다. 양해문 조인에 앞서 이루어진 북․러 철도공동위에서는 러시아측이 유라시아대륙횡단철도 사업 실현을 위한 국제 컨소시엄 구성을 북한측에 제안한 것으로 알려지고 있다.

라. 북․중 철도협력

중국의 북한철도에 대한 지원은 1950년대와 1960년대에는 북한의 기간철도 복원에 대한 건설 복구사업을 중심으로 이루어 졌다. 중국은 6.25전쟁 직후 수천 명의 건축공정 기술 인력과 노동자를 파견하여 북한의 교통부문 복구사업을 지원하였으며 북한기술자에 대한 지술 지원도 실시한 바 있다. 1950년대의 대표적인 지원사업으로는 청천강, 대동강, 대령강 철교의 복원 공사, 서평양 기관차공장의 복구사업, 전철용 발전 설비의 제공, 도문～남양간 철교 건설에 대한 지원이 있다. 1970년대에는 평양 지하철 건설에 대한 대대적인 지원이 이루어졌다. 1990년대 초부터 두만강개발사업(TRADP)의 본격적인 추진으로 중국 및 홍콩의 북한 교통부문 투자가 기대되었으나, 별다른 성과가 없이 끝났다. 현재 북․중간 철도협정에 따른 정례회의는 열리고 있으나 북․중간 대규모 철도협력사업은 진행되고 있지 않은 것으로 알려져 있다.

(2) 다자간 철도협력 현황

가. UN ESCAP(유엔 아시아태평양경제사회위원회)

United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific.

유엔 아시아태평양경제사회위원회(UN ESCAP)는 1992년 4월 베이징에서 열린 48차 총회에서 아시아육상교통망발전계획(ALTID)을 아시아 고속도로(Asian Highway),  아시아횡단철도(Trans-Asian Railway), 육상교통 촉진(Facilitation of Land Transports) 등 세 가지 프로젝트로 결정하였다.

ALTID의 1단계 실행계획(1994-1995)은 1994년 4월 델리에서 열린 50차 ESCAP 총회에서 채택되었고, 2단계 실행계획(1996-1997)은 1996년 4월의 52차 총회에서 확정되었고, 3단계 실행계획(1998-1999)은 1998년 4월 54차 총회에서 채택되었으며, 4단계 계획안(2000-2001)은 1999년 11월 회의에서 채택되었다.

특히 UN ESCAP은 아시아횡단철도사업의 실현을 위해 1단계로 아시아횡단철도 노선의 지정, 2단계로 국경통과 절차 간소화, 3단계로 국제협정체결, 그리고 4단계로 철도운행을 추진한다는 계획을 수립하였다. 아시아횡단철도사업은 북부노선(Nothern Corridor: 중국, 카자흐스탄, 몽고, 러시아, 한반도), 남부노선(Southern Corridor: 중국 남부지방, 미얀마, 방글라데시, 인도, 파키스탄, 이란, 스리랑카, 터키), 아세안(ASEAN: 아세안 국가 및 인도차이나 지역국가), 남북노선(North-South  Corridor: 북유럽, 러시아, 중앙아시아, 페르시안 걸프지역)으로 구분되어 추진되어 왔다.

UN ESCAP은 수송체계를 세계화․통합화함으로써 지역간 협력의 촉진을 위해 노력하고 있으며, 특히 북부 노선 사업인 「아시아횡단철도북부노선 컨테이너 시범운송사업」사업이 한국의 재정지원과 관련국의 참여로 1995년 방콕에서 시작되었다. 한국이 프랑스와 공동으로 1회, 단독으로 1회 타당성조사를 시행한 바 있다.

1998년～1999년에 본 사업이 실행되었다. 당시 국제철도협력기구(OSJD)와 벨로루시, 폴란드, 독일이 이 사업에 추가로 참여하였다. 기본 5개 노선은 2001년 11월 서울에서 개최된 UN ESCAP 2차 인프라장관회의에서 다음과 같이 최종 결정되었다. 즉 □ 러시아～벨라루스～폴란드～서유럽, □ 중국(연운)～카자흐스탄～러시아～벨라루스～폴란드～서유럽, □ 중국(천진)～몽고～러시아～벨라루스～폴란드～서유럽, □ 한국(부산)～북한～중국～러시아～벨라루스～폴란드～서유럽, □ 북한(라진)～중국․러시아～벨라루스～폴란드～서유럽 등이 그것이다.

아시아횡단철도 북부노선 수송사업이 성공하려면 시장원리, 고객 제일주의, 신뢰성 있는 서비스의 제공 등이 보장되어야 하며, 이를 위해 컨테이너 시범수송이 선행되어야 할 필요성이 있다. 시범수송을 통해 연결노선의 점검, 연결노선간의 인터페이스, 병목현상 및 개선책 파악이 가능하고, 다양한 철도들의 세관·노선 운영 등을 점검하고 분석할 수 있을 것이다.

시범수송의 목적은 크게 □ 각 국가간 철도노선의 효율적 운영에 대한 장애(문제점) 파악, □ 참여국의 철도부 및 기구에서 수행할 필요 업무의 계획, □ 아시아-유럽 및 주변 국가의 효율적 화물운송에 필요한 규정 체계 정의 등에 있다.

1999년 초 ESCAP 아시아횡단철도 컨테이너 시범수송사업의 일환으로 나호트카～브레스트간 10,538km 구간을 컨테이너 시범운행 한 결과 총 운행시간 8일 20시간 54분으로, 평균 표정속도는 시속 49.5km에 1일 1,188km였다. 2004년에는 한반도를 제외한 「아시아횡단철도 북부노선 컨테이너 시범운송사업」3개 노선에 대한 시범운송이 완료되었으며, 현재 보고서 작성 작업이 진행 중에 있다.

이 외에 남부노선에 대해서는 독일의 재정적 지원 하에 타당성 조사가 이루어졌다. 또한 아세안(ASEAN) 노선은 일본의 재정 지원으로, 남북노선(North-South), 특히 중앙아시아 노선은 프랑스와 독일의 공동 지원으로 타당성 조사가 실시되었다.

UN ESCAP(1999) 참조.

나. OSJD(국제철도협력기구)

Organization for Railway Cooperation

OSJD는 불가리아 소피아에서 열린 철도관계 장관회의(‘56.6.28)에서 설립된 기구로서 구소련체제의 사회주의 국가, 중국, 북한 등 사회주의체제 국가를 중심으로 구성된 국제철도협력기구이다. 이 기구의 설립 목적은 유라시아철도망의 발전과 활성화에 있다. 철도운송에 책임 있는 중앙정부기관 또는 행정기관으로 현재 25개국 가입이 가입되어 있으며, 독일, 프랑스, 그리스, 유고, 핀란드, 오스트리아-헝가리 합작 민영 철도회사가 옵서버 자격으로 참가하고 있다. 국제여객운송협정(SMPS)과 국제화물운송협정(SMGS)을 관장하고 있다.

주요 기능에는 철도운영을 위한 회원국과의 협의, 여객 및 화물철도 운임 조정, 철도노선·신호체계 개선 등 철도운영 개선, 국제협약 제정 및 개정 등이 있다. 최근의 주요 활동은 국제철도화물운송계약표준규칙(CIM)과 SMGS의 통합 협정의 제정 추진, 컨테이너 화물 정기열차(Container block train)의 협의 및 운영 등이다. 주요 조직으로는 OSJD 최고조직으로 회원국의 장관급 협의회인 장관회의, 회원국 철도책임자간 회의체인 철도책임자 회의, 장관회의 휴회 기간 동안의 조직 활동 유지와 철도책임자 회의의 사무국 역할을 수행하는 OSJD 위원회, 그리고 실무조직인 상설위원회와 임시위원회가  있다.

OSJD에 대한 보다 자세한 내용은 다음을 참조. 교통개발연구원·한국철도기술연구원(2004), pp.216-226.

가입절차는 가입희망국에서 가입신청서를 제출하고, OSJD 장관급회담에서 만장일치제로 결정한다. 공용어는 러시아어와 중국어이다. 연간 부담금으로 50%는 회원국의 균등 부담이며, 나머지 50%는 각 회원국들의 자국 철도 길이에 따라 부담한다.

다. CCTST(시베리아철도운영협의회)

International Coordinating Council on Transsiberian Transportation

CCTST는 1993년 11월 23일 모스크바에서 개최한 ‘TSR 통과 화물운송 국제회의’에서 설립되었으며, 철도운영자, 선사, 항구, 운송주선업체 및 조합 등 총 55개 회원이 가입중이다. 최고기구로 총회가 있으며, TSR 운영의 활동 전반을 관장하며, 총회 의결은 전 회원을 구속한다. 의장은 러시아 철도부장관(러시아철도공사 사장)이 겸임한다. 활동분야는 CCTST 회원 활동을 조정하고, 아시아․유럽간 수송 및 경제관계를 개발하고, 고품위의 TSR 운영을 제공하기 위해 운송업자, 운송주선업자 및 철도간 공동의 작업을 위한 조건과 원칙을 개발한다. 이 협의회는 현재 유럽, 아시아 및 태평양 지역의 수송서비스 시장에서 견고한 위치를 유지하고 있다. 한국에서는 철도청, 복합운송주선업협회, 우진 쉬핑, 현대 상선이 회원으로 가입하고 있다. 총 4차례의 총회가 한국에서 개최되었으며, 최근 2005년 10월 서울에서 제14차 총회가 개최되었다.

(3) 기타 동북아 및 국제 교통협력사업 현황

가. 두만강유역개발계획(TRADP)

두만강유역개발계획(TRADP: Tumen River Area Development Program)은 1990년대 초반 동북아 지역 국가간 협력분위기가 고조되면서 지역 내 협력을 위한 움직임이 대두함에 따라 두만강 유역의 물류, 교통 중심지로서의 전략적 위치와 상호 보완적인 생산요소 구조를 활용하여 이 지역을 교통, 관광, 제조 및 가공업의 중심지로 개발하려는 장기적 목표에서 출발하였다. 동 계획은 1단계(1992-1995년), 2단계(1996-2000년)를 거쳐 현재 2005년에 종료 예정인 3단계 활동을 전개하고 있으며, 2005년 말 두만강개발계획(TRADP) 협정 종료에 따라 제7차 5개국위원회(2004. 7)에서 발전방안 등을 협의하였다.

TRADP는 UNDP(United Nations Development Program)가 1991년 몽골에서 주최한 동북아개발관련 회의에서 한국, 북한, 중국, 러시아, 몽골 5개국이 참여하는 두만강개발계획을 동북아 최우선 협력사업으로 추진하기로 합의한 이후 현재까지 꾸준히 지속되고 있다. 특히 TRADP는 실물부문에 대한 투자보다 중·장기적인 측면에서 역내 교역 및 투자환경 개선을 도모하는 것을 목표로 추진하고 있다. 이를 위해 정부간 회의 및 세미나 개최, 연구·조사 등을 통해 회원국간 관련 사업을 협의·조정하고, 필요시 회원국의 관련제도를 개선하는 방식으로 추진하고 있다. 주요 활동은 해당지역에 대한 투자설명회 및 포럼개최, 인프라 개발, 교역·투자 제도개선, 환경보호 및 환경친화적 개발추진 등이다.

나. TRACECA 프로젝트

Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia

이 외에도 국제 교통협력 사업으로 TRACECA 프로젝트가 있다. 이 프로젝트는 TRACECA 주변지역 국가들의 유럽 및 세계시장으로의 진출을 원활히 하여 정치·경제적 독립을 지원하겠다는 유럽연합의 교통개발 프로젝트이다. 이 프로젝트에는 중앙아시아 5개국, 코카서스 3개 국가, 유럽연합이 참여하고 있다. TRACECA 프로젝트는 유럽～흑해～코카서스～카스피해～중앙아시아로 연결되는 도로, 철도, 항공노선을 포함하는 운송망을 발전시키는 계획이다. 이 프로젝트는 25개의 기술지원 프로젝트와 11개의 복구를 위한 투자 프로젝트들로 구성되어 있다.

이는 1993년 브뤼셀 회의에서 제안되었으며, 1995년 TRACECA 실무그룹(Working Group)이 결성되어 정책입안과 타당성 조사를 실시하였다. 1998년 9월 바쿠에서 "TRACECA  Restoration of the Historic Silk Route" 회의가 열렸고, 이 회의에서 32개국과 12개 국제기구가 TRACECA 발전을 위한 국제교통망에 관한 다자간 기본합의에 서명하였다.

(4) 동북아 주변국 입장

북한은 당초 남․북한간의 철도연결을 반대해 오다 2000년 경의선 철도 복원에 전격 합의하였다. 이는 남북한 철도연결이 실질적으로 북한에 운송수입 증대 등 경제적 이득을 가져오고, 북한철도 현대화 사업을 통한 북한 경제의 활성화를 기대할 수 있기 때문이다. 또한 TSR의 연결로 연해주 지역과의 경제협력을 도모할 수 있다는 전략도 포함되어 있다.

러시아는 TKR～TSR 연계 사업을 통해 고정수익을 창출하여 러시아철도 민영화를 성공적으로 마무리 할 수 있으며, 또한 시베리아․극동지역의 경제를 활성화하여 동북아 국가들에 대한 정치․경제적 영향력을 확대하려는 데 있다.

중국은 기본적으로 한반도종단철도를 TMR～TSR로 이어지는 노선을 구축하려는 생각을 가지고 있다. 이러한 노선을 따라 한반도종단철도와 대륙횡단철도망이 연계될 경우, 중국의 동북 3성의 경제발전에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 판단하기 때문이다. 하지만 중국은 북한철도의 현대화 등 남북철도와 중국철도의 연계사업에 적극적으로 나서고 있지 않으며, 남북한철도의 연결 및 TKR～TSR 연결의 추이를 지켜본 후 논의 하겠다는 입장을 견지하고 있다.

몽골은 내륙국가(land-locked country)라는 한계 때문에 항구와 직접 연결될 수 있는 교통로의 확보가 절실하다. 이러한 점에서 몽골은 TKR을 TCR～TMGR～TSR과 연결하는 프로젝트의 추진을 적극적으로 지지하고 있다. 몽골은 대륙철도망의 연결로 태평양으로 진출할 수 있는 수송로를 확보하게 되고 낙후된 경제를 발전시키고 선진기술과 문화를 수용할 수 있는 길을 열 수 있을 것으로 기대하고 있다.

일본의 경우, 기본적으로 장기적 관점에서 중국, 러시아, 몽골 및 유럽 진출을 위한 전초기지로서 대륙철도 노선 구축 사업의 실행에 관심을 갖고 있다. 또한 낙후지역인 동해지역(니이가타, 돗토리, 가나지와 지역 등)의 경제 활성화를 기대하고 있다. 그러나 일부에서는 90년대 일본의 TSR 이용률이 급락하였고, 상대적으로 해운서비스가 발전하여 한반도종단철도와 대륙횡단철도 연결에 대한 경제적 이해관계가 미약한 편이기 때문에 역내 물류시스템 개선 측면에서의 이익과 함께 일본이 지지하고 있는 물류시스템과의 시너지 효과가 입증되어야만 적극적인 참여를 기대할 수 있을 것으로 전망하기도 한다.

4. 동북아철도협력구상과 사례연구

(1) 최근 현황과 동북아철도 네트워크 구상

최근 북핵문제와 북한철도 현대화사업 논의로 인해 경의선․동해선 개통 및 TKR～TSR 연결 사업이 지연되고 있다. 특히 남북․대륙철도연결 사업은 국민의 정부에서 시작한 남․북․러 3자간의 TKR～TSR 연결 사업이 유일하다. 불과 얼마 전까지만 하더라도 러시아는 극동 및 시베리아지역 개발과 대동북아 영향력 제고, 러시아 철도민영화에 따른 고정 운임수입의 확보를 위해 TKR～TSR 연결 사업에 적극적으로 나섰다. 그러나 최근에 들어와서 TKR-TSR 연결사업에 대한 러시아의 관심도가 다소 약화되었다고 판단되는데, 이는 원유수출 및 유가 상승에 따른 경제여건의 호전과 이에 따른 TSR의 물동량 급증, 그리고 신규 국제철도 프로젝트 수행 등과 관련이 있다고 볼 수 있다.

이러한 배경 속에서 동북아의 평화와 번영을 위한 철도협력 시스템 「동북아철도 네트워크 및 동북아철도협의체」추진 전략을 마련하여 다시 남북․대륙철도 연결 사업의 계기를 강화할 필요가 있다고 사료된다. 앞서 지적한 바와 같이 현재 추진하고 있는 남북․대륙철도연결 사업은 동북아를 통합하는(동북아 일일 생활권) 국제 승객철도망과 유라시아대륙을 연결하는 국제 화물철도망과  발전할 것으로 예상된다. 남북 철도가 연결되면, 한반도를 기종점으로 하는 두개의 국제철도망, 즉 TSR과 연결되는 유라시아 화물 철도망과 TCR과 연결되는 인적․물적 동북아 철도망이 완성될 수 있을 것이다.

이러한 맥락에서 초기 유라시아 화물 철도망 사업은 남․북․러 3자간의 TKR～TSR 연결 사업으로 추진하고, 동북아 철도망사업은 초기에 한․중간의 철도협력 사업으로 추진하되 중장기적으로 남․북․러․중을 포함하는 동북아철도협력 모델로 확대･발전시킬 필요성이 있다고 판단된다. 따라서 우리는 동북아철도 네트워크시대에 대비하여 동북아철도의 시범운송을 제안하고, 동북아의 철도운송효율을 제고하기 위한 동북아철도 운송협정을 마련하여 동북아철도협의체 구성을 선도해야 한다. 이를 위한 구체적이고 심도있는 분석을 통해 향후 추진 전략을 마련해야 할 것이다.

(2) 국제철도협력 사례연구의 분석 및 평가

가. 유럽 철도 네트워크 통합 사례연구

1) ECMT(유럽교통장관회의)의 분석․평가

과거 유럽의 국제철도와 관련한 협의체 구성은 화차의 공동이용으로부터 시작하였다. 1847년에 VED(독일철도연합)가 설립되어 중부유럽 국가들 사이에 철도 화차 공동이용 시스템이 구축되었고, 이것이 유럽 전체로 확대되면서 1921년에 RIV(국제철도화차연합)로 발전하였다. 또한 여객을 담당하는 RIC(국제철도여객화물연합)이 조직되었으며 1922년에는 국제연락운송을 촉진하기 위해 철도시설 및 운영방법을 개선하고 표준화하고자 했던 UIC(국제철도연합)가 설립되었다. 특히 1953년에 창설된 ECMT(유럽교통장관회의)와 1967년에 창설된 EC는 유럽의 운송산업을 발전시키는데 커다란 공헌을 하였다. ECMT는 운송부문의 초국가적 기구로서 유럽운송의 합리적 발전 및 활성화를 위한 모든 사항을 연구하고 제안하는 역할을 하고 있다.

European Conference of Minister  for Transport

교통개발연구원·한국철도기술연구원(2004), pp. 663-675 참조.

ECMT는 1953년 10월 17일 벨기에 브뤼셀에서 영국, 프랑스 등 16개국이 참가한 가운데 의정서에 의해 설립된 정부간 협력기구이다. ECMT는 내륙육상운송부문을 책임지고 있는 장관들이 각국의 교통관련 정책을 협의하는 포럼형태로서 각종 제도 개선, 정책적 효율성 제고 및 유럽의 운송시스템의 개선 등을 위해 공동 프로젝트 등을 추진하고 있다. 2001년 9월 현재 43개의 정회원국, 6개의 준회원국 및 1개의 옵서버국으로 구성되어 있다. 초기 창립멤버는 서유럽국가들이 중심이 되었으며, 이후 동유럽과 러시아 및 CIS국가들이 정회원으로 가입하였다. 준 회원국에는 한국, 미국, 일본도 포함된다.

ECMT의 목적은 유럽 운송시스템의 경제적․기술적 효율성을 제고하고, 사회적 요구에 따라 높은 안전성과 환경기준을 갖추도록 지원한다. 교통분야에서 유럽연합과 여타 국가들과의 중재 역할을 하며, 각국이 참여하는 교통운송정책 포럼을 지원한다. 특히 다양한 교통 분야에서 전문가 그룹이 활동하고 있으며, 주요 교통정책 및 그에 대한 제반 사항들에 대해 학회, 세미나 등을 개최하여 정책에 대한 저변 확대 및 각국 정책에 반영하기 위한 기반을 구축하는데 노력하고 있다. 또한 EU, OECD와도 협력 관계를 유지하고 있다.

교통장관 협의회(Council of Ministers)는 각국의 교통장관들로 구성되며, 장관회의 의장은 매년 장관회의에서 지명된다. 의장은 매년 7월 1일부터 일년 동안의 임기를 가진 두 명의 부의장의 지원을 받는다. 매년 정기 각료회의는 의장국에서 주최한다. ECMT의 공식 결정은 각료회의에서 승인된 결정사항에 포함된다. 장관들을 대표한 공무원들로 구성된 위원회는 각료 회의에서 논의할 안건들을 준비한다. 위원회는 각 분야의 전문가 그룹의 지원을 받는다.

강한 결속력을 갖는 ECMT는 이론적으로 동북아철도협의체 또는 동북아교통장관회의의 이상적인 모델이 될 수 있다. 그러나 이는 동북아 철도운송 시장의 법적, 제도적, 기술적인 문제가 어느 수준 이상 해결되고, 동북아내 공동운송시장 구축이 본격화되는 단계에서 가능하다. 다자간 철도협의가 부족한 동북아철도망의 현실을 감안하면 ECMT 수준의 협의체 구성은 단기적으로 어려울 것으로 예상된다. 또한 국제철도 운영경험이 없는 한국이 주도할 경우, 관련국의 참여 여부가 불투명하며, 과도한 재정 부담이 예상된다. 따라서 ECMT는 중장기적으로 동북아교통장관회의의 선례로 벤치마킹하는 것이 바람직하다.

2) 유럽 철도 네트워크 통합의 분석․평가

새로운 유럽의 건설에 있어서 철도의 역할에 거는 기대는 상당하다. 1990년 유럽연합은 2020년을 목표로 하여 유럽 대륙 차원의 고속철도 발전계획을 수립하였으며, 최근 유럽 철도는 여객, 화물 수송의 원활한 흐름을 위해 범국가적 네트워크망 구축에 노력하고 있다. 중․동부유럽이 EU에 통합되고, 고속철도가 미래의 신교통수단으로 각광받으면서 유럽의 고속철도 통합 프로젝트가 진행되고 있다. 유럽고속철도 수송량은 10여 년 동안 3배 이상 증가하였으며, 철도는 유럽연합 정책 프로젝트의 일환으로 진행되고 있다. 하지만 유럽단일 시장 체제의 출범에 따른 국가별 기술 및 운영체계의 차이는 기존의 방법을 탈피한 새로운 해결책을 요구하고 있다.

유럽 각국의 철도 산업은 1992년 EC 공동체의 공식적인 승인 하에 유럽철도산업연맹(UNIFE)을 중심으로 결속하였다. 1993년 11월 마스트리히트 조약은 유럽연맹과 밀접한 관계를 유지하기 위하여 제 7장에 유럽 운송망 실현 방안을 제안한 바 있다. 1993년 말 유럽 위원회는 유럽 운송망 관련 시설의 중요성을 강조하고, 1994년 12월에 유럽 정상회담은 총 920억 ECU에 달하는 운송망 관련 14개 프로젝트를 결정하였다. 이들 중 5개의 프로젝트가 고속철도 관련 핵심프로젝트이고, 전체 프로젝트 비용의 75%가 할당되었다. 고속철도 관련 프로젝트를 추진하는 데 있어서 주요 사항은 고속전철 사업을 담당하고 있는 위원회를 통해 상호 협력하는 내용이다. 이들 위원회는 ‘철도망’, ‘기술통합’, ‘열차 제어 시스템’, ‘재정 문제’ 등의 다양한 영역에서 유럽 공동체 국가의 참여를 유도하고 있다.

한편 동북아에서 최초의 고속철도 보유국인 일본은 현재 총 연장 2,152km를 운영 중이며, 500계 신간선 전차의 경우 300km/h로 운행하고 있다. 동북아에서 2번째 고속철도 운영국이자 세계 5번째 고속철도기술보유국인 한국의 경우 총연장 412km를 운영하고 있다. 중국은 2020년까지 전국 철로 총 10만km까지 연장하고, 베이징～상하이간 1,300km 노선을 포함한 4종(縱) 4횡(橫) 여객 운송 전용 고속철도 건설 계획을 핵심 내용으로 하는 중장기 중국 철로망 계획을 확정하였다.

동북아의 철도 현황과 유럽철도 네트워크 통합을 고려할 경우, 앞으로 ‘동북아고속철도 네트워크’, ‘동북아 일일생활권’, ‘동북아 고속철도를 통한 동북아 통합’도 기대할 수 있는 대목이다. 한국은 경부고속철도 개통에 이어 최근 시속 350km급 한국형 고속전철을 자체적으로 개발함으로써 세계적 수준의 고속철도 기술 보유국이 되었다. 현재 중국고속철도사업이 프랑스 TGV로 선정될 가능이 있는 만큼, 앞으로 프랑스방식과 호환이 가능한 한국고속철의 중국진출 가능성이 높아졌으며, 동북아의 고속철도 네트워크를 선도할 수 있는 환경도 마련되고 있다.

한국은 경부고속철도 건설과정에서 축적한 사업관리, 설계·시공 경험과, G7-고속전철개발사업으로 확보한 차량시스템 및 핵심부품 설계·제작기술 등을 갖추어, 앞으로 중국 고속철도사업에 독자적인 참여가 가능하다. 만약 독자진출이 여의치 않을 경우 프랑스(TGV)와 공동참여를 모색하여 한국 또는 중국 현지공장 제작 등 탄력적인 대안을 가지고 접근하는 것이 바람직할 것이다.

나. 국제철도협력기구의 비교 분석과 시사점

대륙철도연결에 따른 많은 애로 사항 중 하나는 국제철도 화물운송체계가 서유럽 국가와 동유럽-아시아 국가들 간에 서로 달라 국제화물 운송에 장애가 발생하고 있다 점이다. 특히 양 기구간의 관련 서류 양식이 달라 아시아～유럽간 운송시 관련 서류를 두 가지로 작성하고 있으며, 공용어가 달라 국경 통과시 번역을 다시 해야 하는 등 시간과 비용이 추가적으로 발생한다. 통일된 운임체계가 없고 대부분 거리비례제로 되어 있어 장거리 화물운송에 불리하다. 특히 국가별․기구별 철도화물 취급실태와 손해배상 체계가 서로 달라 OSJD회원국에서 화물손상 및 멸실에 따른 배상이 거의 이루어지고 있지 않다. 두 기구간의 비교는 다음과 같다.

<표 4> 국제철도협력기구 비교

구 분	서유럽 국가	동유럽-아시아 국가
국제기구	OTIF (Intergovernmental Organization for International Carriage by Rail)	OSJD (Organization for Railways Cooperation)
회원국	알제리아, 오스트리아, 벨기에, 불가리아, 체코, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 헝가리, 이태리, 이란, 이라크, 레바논, 유고 등 32개국	알바니아, 벨라루스, 불가리아, 헝가리, 이란, 러시아, 중국, 북한, 리투아니아, 몽골, 폴란드, 루마니아, 체크 등 25개국 * 독일, 프랑스, 그리스, 유고, 핀란드는 옵서버로 참가
관련 운송협정	COTIF(국제철도운송협정, Convention concerning International Carriage by Rail)의 부속서 CIM(화물운송협정)과 CIV(여객운송협정)	SMGS(국제화물운송협정), SMPS(국제여객운송협정)
공용어	독일어, 프랑스어	러시아어, 중국어
요금체계	ETT(거리비례제)	ETT(거리비례제) MTT(거리체감제)

이러한 차이점으로 인해 OSJD 체제와 OTIF 체제를 통합하는 범유라시아 철도운송체계 구축이 필요로 하게 되었다. 이에 독일, 폴란드, 벨라루스, 러시아는 SMGS와 CIM 체제 및 철도요금을 통합하는 국제화물운송협정을 체결(‘98.9.1시행)하였는데, 이것이 GBRT이다. 주요 협정 내용에는 폴란드 국영철도를 통과하는 러시아철도, 벨라루시 철도, 주식회사 독일철도간의 국제 철도화물 직통운송 시의 운송조건들을 포함하는 철도화물 운임제도와 운송조건 등이 포함되어 있다.

German․Belarus/Russia International Rail Freight Tariff Agreement

향후 동북아철도협의체 구성 이전, 우리는 동북아철도의 시범운송사업을 제안할 필요가 있다고 사료된다. 시범운송사업을 실행함으로써 다양한 법적·제도적·기술적 문제점들을 도출할 수 있을 것이며, 이에 기초하여 동북아의 철도운송 효율을 제고하기 위한 초보적인 동북아철도운송협정을 체결할 수 있을 것이다. 이 경우, 동북아철도 운송협정으로써 GBRT와 같은 운송협정을 검토하여, 동북아철도협의체가 선진 철도운영체제를 완비하도록 추진해야한다. 향후 하드웨어인 동북아철도 네트워크의 현대화도 중요하지만 시스템인 동북아철도협의체와 소프트웨어인 동북아철도운송협정을 동시에 마련해 나가야 할 것이다.

또한 국제철도협력기구(OSJD)를 활용하는 방안은 별도로 국제기구를 설립할 필요가 없다는 장점이 있지만, 동북아철도의협체와 같은 유사한 기구를 하부조직으로 인정하지 않을 가능성이 높기 때문에 제약이 따를 것으로 예상된다. 또한 OSJD 가입이 불투명한 시점에 한국을 포함한 동북아철도협의체를 위한 시범사업의 추진도 어렵다는 문제점이 있다. 하지만 OSJD를 활용하는 방안은 별도의 기구 설립에 따른 외교적인 노력, 최근의 북핵 문제를 둘러싼 6자회담의 국제정치적 환경 등을 감안할 경우 실현 가능성이 보다 높다고 볼 수 있다.

라. 종합평가

이상에서 살펴본 결과를 종합하면, 현실적으로 재원부담을 최소화하면서 법적 구속력을 유지할 수 있는 낮은 수준의 동북아철도협의체를 구성하는 것이 초기 동북아철도협력 모델로 적합하다는 결론을 내릴 수 있다. 즉 낮은 수준의 동북아철도협의체가 발족되어 국제철도운송이 가능해지면, 자연히 운송서비스를 개선하기 위해 철도운영 주체와 이용자 간의 협의가 민간의 요청에 따라 이행될 것이다. 이후 동북아 철도운송시장의 법적·제도적·기술적인 문제가 어느 수준 이상까지 해결되어 역내 공동 운송시장의 구축이 본격화되는 단계에서는 동북아교통장관회의 형태의 기구를 구성할 수 있을 것이다.

5. 동북아철도협의체 구성 방안

(1) 동북아철도협의체 구성 방안

동북아 국제수송망을 구축하기 위해서는 동북아철도 인프라(하드웨어)의 통합연계 뿐만 아니라 통합운영을 위한 동북아 철도운송협정 및 동북아철도협의체(소프트웨어)가 필요하다.

앞서 살펴 본 바와 같이, 기존의 국제철도협력의 조직 및 기구를 활용하는 방안은 별도의 국제기구 설립이 필요 없어 추진상 용이하며, 기존의 인적․물적 인프라를 이용할 수 있는 실현가능성이 높은 대안이다. 이러한 방안은 국제기구 설립에 필요한 재원부담을 최소화하며, 동북아 국가간 법적구속력을 유지할 수 있는 합리적인 안으로 초기 동북아협의체 모델로 적합한 방안이 될 수 있을 것이다.

기존의 국제철도협력 조직을 활용하여 동북아철도협력 조직체를 구성할 경우, 현재 실현가능한 방법으로 UN ESCAP을 활용하는 방안이 있다. UN ESCAP은 빈곤퇴치, 낙후지역의 경제 활성화, 수송체계의 세계화 및 통합화를 통해 지역간 협력을 촉진하기 위해 노력하고 있다. 특히 최근「아시아횡단철도북부노선 컨테이너 시범운송사업」이 완성 단계에 있다.

그러므로 현재와 같은 국제환경에서 동북아철도협의체를 구성하는 최적 방안으로 UN ESCAP을 활용하는 방안을 제시할 수 있으며 그 근거는 다음과 같다.

첫째, 진행 중인「아시아횡단철도북부노선 컨테이너 시범운송사업」은 남․북한뿐 만 아니라 러시아, 중국, 몽골, 카자흐스탄 및 동유럽 국가가 추진 중인 다자간 국제철도 협력 사업이다. 본 사업은 1995년 방콕에서 한국의 재정지원과 관련국 참여로 시작되었으며, 시범사업의 기본 5개 노선은 2001년 11월 서울에서 개최된 UN ESCAP 2차 인프라장관회의에서 결정된 바 있다. 달리 말하면 이는 UN ESCAP이 동북아철도 협력 조직을 이용하고 인프라장관회의의 소집도 가능하다는 점에서 유리하다는 점을 의미한다. 재정지원 뿐만 아니라 다수의 한국전문가가 방콕본부에서 활동하고 있기 때문에  OSJD에 비해 기존의 인적․물적 인프라가 풍부하다. 따라서 동북아철도협의체를 위한 시범사업의 조기시행이 가능할 수 있을 것이다.

둘째, UN ESCAP은 국제철도협력기구가 아닌 다자간 국제철도협력 사업을 수행하는 국제기구이다. 본 기구는 다양한 분야에서 여러 가지 사업을 추진하고 있는 중이다. 특히 아시아에서 다자간 국제교통협력 사업을 장려하고 있으며, 최근에는 동북아철도협력 사업에도 많은 관심과 지원을 아끼지 않고 있다. UN ESCAP내에서 독립적인 철도협력 사업의 추진이 용이하며, 활동에도 별다른 제약이 없다. 또한 향후 동북아철도협의체로 발전하여 독자적인 다자간 국제철도협력기구로 완성될 수 있을 것이다.

셋째, 현 UN ESCAP 김학수 사무총장이 한국인이라는 점도 유리하게 작용할 것으로 판단된다.

이처럼 UN ESCAP을 활용하는 방안은 동북아철도 시범사업 및 동북아철도협의체의 조속한 시행이 가능하고, 별도의 국제기구 설립에 따른 대내외 반발과 과도한 재정 부담도 최소화 할 수 있으며, 국제 철도운영 경험도 동시에 축적할 수 있는 장점을 가지고 있기 때문에 현 시점에서 동북아철도협의체 구성을 위한 최적의 방안이라 판단된다.

(2) 동북아철도협의체 구성을 위한 단계적 과제

동북아철도협의체는 철도운송과 관련된 시설과 운영 등 모든 현안에 대한 역내 국가간의 협의기구로서의 제반 조건을 갖추어야 한다. 즉, 이 협의체는 국가간의 철도운송의 양자간, 다자간 현안을 동북아시아의 공동 이익의 측면에서 폭 넓게 협의하는 기구가 되어야 한다.

따라서 동북아철도협의체를 구성하는 것은 국가의 이해관계가 다르고 각국의 철도 인프라․서비스 수준에 현격한 차이가 나타나고 있기 때문에 협의체를 위한 단계적 전략이 필요하다. 또한 중장기적인 관점에서 동북아철도협의체 설치 및 단계별 추진을 위한 정부와 전문가 간의 일종의 태스크 포스(T/F)를 구성하는 것이 바람직하다고 사료된다. 동북아철도협의체의 구성을 위해 다음과 같은 단계적 전략을 수립하여 추진할 수 있을 것이다.

가. 단기사업

당면한 세부 사안들을 비교적 빠른 시간 내에 조사하고 해결할 수 있도록 하기 위한 다자간 프로젝트(Project) 사업을 단기사업으로 수행해야 할 것이다. 현재 진행 중인 남․북․러 3자간의 TKR～TSR 연결 사업은 신뢰감을 가지고 추진하며, UN ESCAP의「아시아횡단철도북부노선 컨테이너 시범운송사업」시행과 더불어「동북아철도의 시범운송사업」을 제안할 필요성이 있다. 동북아철도협의체를 구성하기 전에 UN ESCAP내에 「동북아철도의 시범운송사업」을 추진하기 위한 동북아철도 실무협의회를 구성해야 할 것이다. 실무협의회에서「동북아철도의 시범운송사업」을 위한 노선(안)을 제안하고, 이를 UN ESCAP 인프라장관회의에서 결정할 수 있다. 이러한 시범수송을 통해 연결노선, 연결노선 간의 인터페이스, 병목현상, 각국 철도들의 운영, 세관, 노선운영 등을 점검·분석하여 개선책을 마련해야 한다. 특히 이 시기에 동북아 철도망 구축을 위한 국제 홍보 및 국제협력 환경을 마련하는 것이 중요하다.

나. 중기사업

중기사업은 이러한 프로젝트의 시행을 기반으로 하여, 다자간의 이해관계가 개입된 보다 거시적인 내용의 과제를 수행할 수 있는 프로그램(program) 사업이다. 「동북아철도의 시범운송사업」의 시행을 통해서 다양한 법적·제도적·기술적 문제가 도출될 것이다. 이를 단계적으로 통합하고 동북아의 철도운송효율을 제고하기 위해 초보적인 동북아철도운송협정이 필요하다. 이 경우에 동북아철도 운송협정의 일환으로 앞서 설명한 GBRT와 같은 운송협정을 검토하여, 동북아철도협의체가 선진 철도운영체제를 완비하도록 준비해야 한다. 즉, 동북아철도 실무협의회의 국제협력 기능을 강화하고, 동북아의 철도운송 효율을 제고하기 위한 동북아철도운송협정을 체결함으로써 동북아철도협의체를 완성하는 것이다. 이를 위해 협정 체결국을 대상으로 협의체 구성을 위한 예비 모임을 결성하여 협의체의 형태·조직구성·업무범위 등에 대한 사항을 사전에 결정하도록 해야 할 것이다.

다. 장기사업

장기 사업으로는 동북아철도협의체를 통해 ‘동북아의 평화사업’인 동북아철도 네트워크 사업을 확대 발전하여 독립적인 동북아철도협력기구를 창설하는 것이다. 이전의 동북아철도협의체는 동북아교통장관회의로 발전시키고, 독자적인 다자간 국제철도 협력기구인 동북아철도 협력기구로 자리 잡는 것이다. 본 기구의 주요 기능은 동북아 철도운영을 위한 회원국과의 협의․조정, 여객 및 화물철도 운임 설정, 철도노선, 신호체계 개선 등 철도운영개선, 동북아철도 협약 제정 및 개정 등이 될 것이다. 이를 기반으로 동북아철도 네트워크의 통합연계방안 및 표준을 준비할 수 있을 것이다. 이와 같이 동북아철도협의체의 활발한 활동을 통해 궁극적으로는 동북아 역내 공동운송시장을 구축하고 국제철도망을 활성화할 수 있을 것이다.