세종시 정부 수정안,

어떻게 볼 것인가

▌일시 : 2009년 12월 4일(금) 오후 2시

▌장소 : 국회의원회관 104호

민주노동당 정책위원회

순 서

❍ 기조발제 / 1

조명래 단국대 교수

“세종시 수정안(교육과학도시)은 대안이 아니다”

(참고) 세종시 수정론의 비판과 원안의 올바른 추진 / 12

(참고) 세종시 수정론의 오류 / 31

❍ 토론1 / 33

송재봉 충북참여자치시민연대 사무처장

“행정중심복합도시 백지화는 균형발전 포기 선언”

❍ 토론2 / 38

송종운 새세상연구소 연구위원

“세종시 수정안의 기업특혜 문제점”

❍ 토론3 / 41

지영철 민주노동당 충남도당 정책국장

“정부 비판 및 민주노동당의 대응”

❍ 종합토론

	발제. 조명래 (단국대 교수)
	교육과학중심도시는 대안이 아니다

1. 세종시의 ‘수정’이 아니라 ‘백지화’다

ㅇ 후보시절부터 이명박 대통령은 무려 12차례나 세종시(행정중심복합도시)를 원안대로 추진하겠다는 뜻을 밝혔음. 그러나 취임 후 2년이 가까워 오는 최근에 와서 그는 느닷없이 국가백년대계를 앞세워 원안 추진의 뜻이 없음을 밝히고 있음. 이로 인해 나라 전체가 걷잡을 수 없는 갈등과 혼돈에 빠져 들고 있음.

ㅇ 참여정부가 마련한 원안의 핵심은 ‘행정중심’임. 즉, 서울소재 9부2청2처를 이전해 이를(국가중추행정기능) 중심으로 ‘복합 다기능 자족 거점도시’를 건설하는 것임. 반면 정부여당이 마련하고 있는 수정대안은 원안의 핵심인 ‘행정중심을 뺀’ 그 뭔가 임. 구체적으로는 ‘교육과학중심 경제도시’ 등을 수정대안으로 내놓고 있지만, 이는 어디까지나 무늬이고, 속내는 ‘행정중심을 빼는 데’에 있음.

ㅇ 비유를 하자면, 전감독이 발탁한 ‘행정중심’이란 주전 선수를 못 마땅하게 여긴 새 감독이 여러 구실을 붙여 이를 빼고, 대신 빈자리를 매우기 위해 ‘교육과학, 산업도시, 기업도시, 실리콘벨리형 도시 등’ 그럴듯한 대타를 등판시키고 있음. 그러나 대타(교육과학중심)는 주전 선수(행정중심)를 결코 대신할 수 없음.

ㅇ 세종시는 처음부터 행정부처가 옮겨오는 것을 전제로 하여 조성되어 왔음. 때문에 중간에 다른 기능이 들어와 다른 용도로 조성되면, 목적, 추진방식, 효과, 모든 측면에서, 세종시는 완전히 다른 도시가 됨. ‘교육과학중심도시’는 ‘행정중심도시’를 ‘수정’하는 것이 아니라 완전히 ‘백지화 내지 대체’하는 것임.

ㅇ 사실상 ‘백지화’인 ‘수정대안’은 두 가지 측면으로 국민을 기만하고 있음. 첫째, 수정대안은 국가균형발전이란 세종시 본래의 목적을 달성할 수 없음에도 불구하고 이를 솔직히 드러내지 않고 있음. 그러면서도 수정대안이 원안보다 낫다고만 막연히 주장 함. 둘째, 수정대안은 완전히 다른 사업으로서 추진의 필요성이 불명확함. 굳이 찾는다면 이명박 대통령의 공약이거나 ‘충청민심 달래기용’이란 이유는 있지만, 공공정책으로서 수정대안의 타당성은 전혀 검증되지 않고 있음.

ㅇ 그렇다면 대안은 원안과 과연 어떻게 다르고, 어떤 문제점을 가지고 있으며, 원안을 올바르게 추진할 수 있는 방안은?

2. 수정안(교육과학중심도시)은 대안이 될 수 없다.

ㅇ 원안(행정중심도시)과 수정대안(교육과학중심도시)의 특징과 내용을 비교하면 아래 표와 같음.

<표 1> 세종시 원안과 수정안의 비교
원안(행정중심도시)	쟁점	수정안(교육과학중심도시)
• 수도권 일극의 국토구조 극복	조성목적	• 도시의 자족성 실현(?)
• 국가중추행정기능(9부2청2처)	중심기능	• 국제과학비즈니스(기초과학연구원)
• 중앙행정, 문화국제교류, 도시행정, 대학연구, 의료복지, 첨단지식기반 등 -> 복합기능 도시	도시기능	• 교육, 금융, 산업 등 -> 단일기능 도시
• 중추거점도시 (주변 9개 지자체를 광역권으로 두면서 10개 혁신도시들과 연계) • 중추거점기능이 형성되면 자족성은 저절로 실현	도시성격 (자족성)	• 특성화된 도시 (오송, 오창, 대덕 등과 연결) • 특정기능으로 전문화되어 자족성 실현에 한계
• 수도 중추기능의 분담 • 수도권의 대항 거점도시 • 연담화의 계획적 통제 • 수도권 집중 완화	수도권과의 관계	• 수도분할(중추기능분리) 반대 • 초광역화된 수도권의 외곽도시 • 연담화의 가속화 • 수도권 집중 강화
• 세종시로의 행정부처 집중배치와 부처간 업무처리방식의 개선으로 행정 효율성 증대 • 서울 중심 중앙집권행정의 비효율성 감소	행정 효율성	• 광화문-과천-대전 등으로 정부부처 분산으로 인한 행정 비효율성 방치 • 서울 중심 중앙집권행정의 비효율성 방치
• 2003년 이래 수천 명의 전문가 참여, 국제공모전, 공청회 등을 통해 계획 작성 • 2030년까지 단계별 추진 (초기엔 행정기관이전, 중․후기엔 자족성 확충)	도시계획 및 건설	• 2-3개월 간 위원회 수준의 논의를 통해 도시성격 및 조성방식 결정 • 장기 로드맵 없이 투자자 유치에 집중(예, 원형지 개발 허용 등)
• 행정중심복합도시건설법(절차법) • 세종시 지위 및 운영지원법(실체법)	관련법	• 행정중심복합도시건설법의 대폭 개정 내지 폐지 • 국제과학비즈니스특별법 제정
• 8조5천억원	예산 (공공부문)	• 3조5천억원(2015년까지, 용지비 제외)
• 참여정부 • 민주당, 선진당, 민주노동당, 진보적 시민단체 등 • 비수도권 (특히 충청권) • 민주진보진영	지지세력 및 기반	• MB정부 • 한나라당, 보수적 시민단체 등 • 수도권 • 보수(기득권)진영

ㅇ 수정안의 핵심인 교육과학기능은 원안에 담겨있는 6개 도시기능의 하나에 불과함. 즉, 수정론자들은 원안대로 추진하면 자족성이 없다는 등의 이유로 ‘교육과학중심 경제도시’를 대안으로 제시하고 있지만, 기실 세종시 계획에는 교육과학(심지어 과학비즈니스벨트)기능이 포함되어 있음. 따라서 교육과학기능은 원안을 추진하면서 고민하고 강구해야 할 부분이지, 원안이 부족하다고 하면서 교육과학중심도시로 대체하고자 하는 것은 논리적으로 전혀 맞지 않음.

ㅇ 행정부처 이전을 막기 위해 내민 카드인 ‘교육과학중심도시’안은 ‘행정중심도시’를 사실상 포기하거나 백지화하는 것에 다름없음. 행정중심도시를 백지화한다는 것(버리는 것)은 행정중심도시 건설을 통해 달성하고자 하는 ‘경쟁력이 있는 균형국토 실현’이란 사업의 목표이자 본질을 버리는 것과 같음. 이는 목욕물을 버리면서 애도 함께 버리는 심각한 오류를 범하는 것이 됨.

ㅇ 세종시 건설(원안)은 수도권 일극을 극복하면서 경쟁력 있는 국토구조를 만들기 위한 목적, 그리고 그 목적을 달성하기 위해 국가중추행정기능을 활용하는 수단의 관계를 명확히 가지고 있음. 세종시 계획은 바로 이러한 내용을 담고 있고, 세종시 특별법은 세종시 계획내용의 실현을 위한 법제도적 절차와 틀이 되고 있음. 이에 견주어 교육과학중심도시(수정안)는 조성목적이 불명확하거나 다르고(예, 자족도시 건설?), 또한 조성 수단도 민간부문의 기술력이나 자본력을 이용하기 때문에 기껏해야 특정부문의 이익 극대화에만 기여하게 됨.

ㅇ 교육과학중심도시는 교육 및 과학비즈니스로 전문화된 신도시에 불과함.  교육 및 과학계의 자체 수요에 의하지 않고, 즉, 한국의 자생적인 과학기술역량을 넘어 교육과학중심도시가 정치적이고 물리적인 방식으로 조성되면 그 과정에서 ‘교육과학의 과도한 정치화’의 문제가 발생함. 또한 인근의 유사기능 신도시들, 가령, 대덕, 오창, 오송, 나아가 전국 10곳의 혁신도시 등과 제한된 자본, 기술, 인력자원의 선점을 둘러싼 불필요한 경쟁만 유발해, 어느 곳도 제대로 조성될 수 없게 할 수 있음. 무엇보다 교육과학중심기능만으로는 인구 50만의 도시로 조성하기 힘들 뿐만 아니라 자족성마저 갖추기 힘듦.

ㅇ 세종시 건설은 단순히 ‘또 하나의 신도시’를 만드는 것이 아니라 21세기 한국발전 시스템을 공간적으로 이끌 중추기능(산업, 기술, 노동력, 정보, 문화, 행정)을 국토중심부에 구축하는 종합 공간적 전략임. 반면, 현재와 같이  급조하는 방식으로(예, 원형지 개발, 유인책제공) 조성되면 교육과학중심도시는 정권이 바뀌면서 추진력을 상실해 사업이 중단되거나 엉뚱한 도시로 난개발이 되어 국토의 애물단지로 전락할 수 있음. 80년대 후반 첨단산업벨트를 전국적으로 조성하기 위해 광주에 과학단지가 지정 조성했지만 현재는 모텔단지로 전락되어 있음.

ㅇ 행정중심도시는 수도 중추기능을 분담하는, 그래서 수도권의 대항거점도시로 기능하는 가운데 수도권-대전권의 연담화를 계획적으로 통제하는 효과를 갖게 됨. 그러나 교육과학중심도시는 수도분할을 반대하고 경쟁력 강화를 위해 수도권을 더 키워야 한다는 논리선 상에 조성되기 때문에 필연적으로 초광역화된 수도권의 외곽도시(자족성이 결여한 도시)로 전락하게 됨. 이는 수도권과 대전권의 연담화를 가속화시켜 수도권 집중, 나아가 국토 불균형을 더욱 심화시키게 됨. 말하자면, 수정론자들이 원안을 반대하기 위해 지적했던 문제점들(연담화 촉진, 국토불균형 심화)이 교육과학중심도시가 그대로 반복해낼 것으로 보임.

ㅇ 행정중심도시는 서울의 중앙행정기관 일부를 이전시켜 조성되기 때문에 행정중심복합도시건설법 제16조에 의한 이전계획을 수립해 ‘이전에 따른 행정능률의 문제’를 대처하면서 건설되어야 함. 2005년 7월 행정자치부(현 행정안전부)가 만든 ‘행정중심복합도시 건설에 따른 중앙행정기관 등의 이전계획’과 2006년 9월 건설교통부(현 국토해양부)가 한국행정연구원에 맡겨 내놓은 ‘시민친화도 및 행정효율성 제고를 위한 공공기관 배치방안’을 보면, 정부는 행정도시로 중앙부처가 이전하면 4가기 관계(청와대-이전부처, 이전부처-비이전부처, 국화-이전부처, 이전부처-민간부분)에서 행정비효율이 발생할 것으로 예측하면서 이에 대한 대안을 제시하고 있음. 따라서 이러한 조치를 강구하면서 원안대로 세종시가 건설되면, 현재의 행정부 조직운영의 비효율성, 특히 서울중심의 중앙집권 국정운영의 비효율성을 개선하는 데 도움이 됨. 반면, 행정기관이전을 배제한 방식으로 교육과학중심도시가 조성되면, 이는 결국 이전에 따른 정부개혁의 기회를 상실해 전근대적인 서울중심 중앙집권 행정의 비효율성을 방치하여 장기적인 국가경쟁력을 떨어뜨리게 됨.

<표 2> 행정비효율성 보완 방안
구분	문제점	대안
청와대-이전부터	국무회의, 비정기적 회의 어려움	대통령-총리의 분권적 국정운영, 전자업무․화상회의 도입
이전부처-비이전부처	장차관 회의 취약해짐. 부처간 의사소통 어려움	화상회의의 도입, 국가정보공유시스템과 행정정보공유 데이터베이스의 구축
국회-이전부처	자료제출과 공무원 출석의 어려움	테마국정감사․예비조사제 활성화, 출석공무원 범위 최소화, 국회예산정책처의 역할 높임
이전부처-민간부분	시민단체와의 교류 부진, 낮은 접근성	엔지오 단지 마련, 민원처리 인터넷 공개제도와 정부종합콜센터 구축
출처: 건설교통부, 2006, <<시민친화도 및 행정효율성 제고를 위한 공공기관 배치 방안>>. 행정자치부, 2005, <<행정중심복합도시 건설에 따른 중앙행정기관 등의 이전계획>>. 한겨레, 2009, ‘세종시 행정비효율 정책대책 있는데 비효율 타령’ (2009.12.1)에서 재인용.

ㅇ 원안이 수년간에 걸쳐 수많은 전문가들이 참여해 마련되고, 또한 시민들이 참여해 검증하는 공청회 등을 거쳐 작성된데 반해, 수정안은 원안을 정치적인 판단으로 배제하기 위해 급조하는 가운데, 계획적 합리성, 타당성을 제대로 갖추지 못하고 있음. 때문에 원안은 2030년까지 단계적으로, 긴호흡으로 추진하도록 되어 있는 데 반해, 수정안은 어떤 성격의 도시, 어떤 목적의 도시로 조성할지를 알 수 없고, 또한 그 추진방법과 절차도 분명하지 않아, 정권이 바뀌면 지속적으로 추진될 수 없도록 되어 있음.

ㅇ 수정안은 ‘중앙행정기관의 이전배제’를 핵심으로 함. 그 이유로 수도분할, 자족성 결여, 행정비효율성 등의 문제점을 제시하고 있지만, 모두 타당성과 논거를 가지고 있지 못함. 말하자면, 이러한 이유는 구실과 명분에 불과하고,  실제는 ‘군대를 동원해서라도 이전을 막고 싶다’는 강한 정치적 편견에 의한 것임. 이러한 편견은 서울 중심의 한국사회 발전과 국가운영을 지지하고 지키려는 강한 계급정치의 지향성을 담고 있음. 때문에 수정론자들은 세종시가  정략과 정치적 표퓰리즘에 의한 희생물이란 이유로 내세워 세종시 건설을 반대하고 있지만, 기실 이러한 입장 자체가 또 다른 정략과 정치적 표퓰리즘임을 숨기고 있음. 또한 이들은 ‘충청표를 위해 급조된 것’이라고 하면서 충청표를 의식해 ‘교육과학중심도시’란 급조된 대안을 제시하고 있음.

ㅇ 수정안이 가지고 있는 가장 심각한 문제점은 합법적 절차를 통해 추진되어 온 공공정책, 그것도 최고 통치권자가 여러 차례 약속을 했던 것을 통치권자 스스로가 사업을 중단하면서 제시된 대안이란 점임. 말이 대안이지, 수정안은 통치권자에 의한 법치주의 부정에 의해 생겨난 사생아에 불과해, 국가정책과제로서 정당성을 결여하고 있음. 따라서 과연 국민적 지지를 얼마나 얻으면서, 정권이 바뀐 뒤에도 얼마만큼의 정치적 지지를 얻으면서 추진될 수 있을지 지금으로선 모두 미지수임.

3. 원안의 정상추진이 대안이다.

ㅇ 수정론자들은 세종시의 자족성 부족과 행정 비효율성 문제를 지적하면서 행정을 배제한 교육과학중심도시를 대안으로 제시하고 있음. 정치에 의해 오염된 세종시 대신 정책적 합리성을 갖춘 세종시를 건설해야 한다는 게 원안 수정의 구실임.  그러나 지금까지 살펴봤듯이 수정론은 또 다른 ‘그들 식 정략과 정치’에 의해 심각하게 오염되어 있음. 세종시에 드리워진 정치를 거두어 낸다고 하면서 기실 새로운 정치를 수정론이란 이름으로 덧씌워 놓고 잇음.

ㅇ 문제는 ‘재정치화 된 세종시’, 즉 ‘수정 세종시’가 서울의 대항거점이 될 국토 거점용 신도시가 아니라 단순한 신도시로 전락되어 있다는 점. 정략에 의해 추진되었다는 이유로 세종시를 바꾸고자 했지만, 정작 수정 세종시는 단순히 ‘대체를 위한 대체 신도시’일 뿐. 무엇을 위한 신도시를 알 수 없는, 목표와 정체성을 상실한 자족적 신도시로 제시되어 있음. 세종시 수정론은 이런 점에서 당초의 정치적 세종시보다 오히려 더 많은 오류와 모순을 가지고 있음.

ㅇ 세종시는 국가기관의 이전이란 수단을 이용해 국토의 균형발전을 이끌어내는 정책목표를 가진 신도시임. 국토균형 실현을 위한 세종시의 건설은 한국사회의 ‘오래 된 미래의 숙원사업’의 하나였음. 그래서 비록 선거전략으로 제시되었음에도 불구하고, 세종시 건설은 무시할 수 없는 정당성을 가졌음. 아울러 합법적인 정책화 과정을 거치면서 세종시 건설은 공공정책으로서의 조건을 나름대로 갖추어 왔던 것도 사실. 정치적 세종시로서의 흔적이 남아 있다면, 이를 지워내는 것은 전적으로 새 정부의 몫임. 그러나 이것이 새로운 정치적 잣대로 세종시 건설 자체를 폐기처분하거나 목표와 수단의 관계를 자의적으로 바꾼 방식으로 세종시 건설을 추진해야 한다는 것으로 받아드려서는 안 됨.

ㅇ 국가백년대계를 위해서라면 국민의 반대에도 불구하고 원안을 바꾸겠다는 통치권자의 언급은 사실 그 자체로서 정치적인 입장을 밝히는 것임. 이러한 언급과 무관하게 세종시를 둘러싼 계파간 정치적 이해관계는 복잡하기 그지없음. 이러한 정치적 이해관계로부터 결코 자유롭지 못하다는 점에서 집권여당이 내세우는 세종시 수정안은 ‘제2의 정치적 세종시’ 이상이 될 수 없음. 제2의 정치적 세종시는 제3의 정치적 세종시를 만드는 빌미가 되고, 이는 곧 정치적 악순환만 남게 됨. 이 악순환을 끊기 위해서라도 수정론이란 이름의 ‘제2의 정치적 세종시’는 정책적 신도시, 즉 원안으로 되돌려 놓아야 함.

ㅇ  원안이 가지는 국토균형 실현이란 정책목표는 아무리 깎아 내려도 유의미함. 또한 정치적 산법에 의해 태어났다고 해도, 합법적 제도과정을 통해 세종시 건설안이 공공정책으로 조건을 갖추어 온 사실까지 부인해선 아니 됨. 정파적․정치적 편향성만 버린다면 세종시 원안은 존중할 만한 것으로 보임. 원안에 문제가 있다면, 공공정책으로 원안에 대한 신뢰를 전제로 보완이 이루어져야 함. 즉, ‘정책적 세종시’로 성격을 분명히 하고, 나아가 공공정책 과제로서 추진방법이나 수단에 대한 보완과 개선이 적극적으로 이루어져야 함. 이런 측면에서, 끝으로 원안을 올바르게 추진하기 위한 몇 가지 조건을 제안하면 다음과 같음.

첫째, 세종시(원안)에 대한 과도한 정치적 해석의 지양

세종시 원안에 대한 과도한 정치적 해석을 지양하고 합법적으로 추진된 공공정책으로 받아드리고 또한 존중해야 함. 이는 법치주의를 준수하고 또한 정부정책의 일관성과 신뢰를 유지하기 위해서도 반드시 필요함. 따라서 아직도 수정대안의 최종안이 제시하지 않은 상태인 만큼, 지금이라도 통치권자는 ‘원안대로의 추진’을 재천명해 불필요한 정치적 해석과 갈등을 종식시키도록 해야 함. 이를 통해 우선 통치권자 스스로가 허문 법치주의를 다시 확립하는 모습을 보여주어야 함. 아울러 ‘정치적 세종시’를 ‘정책적 세종시’로 되돌려 당초 목표한대로 추진될 수 있도록 국가적, 정책적 배려를 기울이도록 해야 함. 이는 세종시를 위해서도 필요하지만, 현 정부가 추진하는 핵심정책들이 정권 이후에도 지속적으로 추진될 수 있는 포용적 정치․정책 문화를 만들기 위해서도 반드시 필요함.

둘째, 수정안은 원안에 포함시켜 추진되어야 함

정부가 현재 마련하고 있는 ‘교육과학중심도시’는 행정중심도시를 결코 대신할 수 없음. 행정중심도시란 원안에 이미 ‘교육과학’이 포함되어 있기 때문에, 다른 기능과 함께 세종시를 계획대로 복합기능도시로 만들어 가되, 국가중추행정이 분명히 중심이 되는 방식으로 세종시 건설이 추진되어야 함. 서울로부터 국가중추기능이전은 서울의 집중을 완화하는 첫 단추이면서, 동시에 이를 이용해 국토의 새로운 거점을 만드는 계기와 촉매재가 된다는 점이 반드시 지켜져야 함.

셋째, 공론화를 통한 이전계획의 수립

행복도시건설법 제16조(중앙행정기관 등의 이전계획)에 의하면 행정안전부장관은 중앙행정기관 등(9부2청2처)을 세종시로 이전하는 계획을 수립하여 대통령의 승인을 얻어야 함. 이전계획의 내용에는 ‘중앙행정기관 등의 이전에 따른 행정능률 제고방안’이 포함되어 있음. 현재 수정론자들이 제기하는 ‘정부부처 분산에 따른 행정 비효율성’이란 문제점은 이전계획 수립 시 대책을 제대로 강구하는 것으로도 충분히 극복될 수 있음. 동법 제16조 ④에 의하면 ‘행정안전부장관은 이전계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 공청회를 열어 국민 및 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다’고 규정하고 있음. 따라서 이전에 따른 행정 비효율성 문제를 대처하기 위해서는 관련 정부기관들은 물론 국민 및 관계전문가들의 광범위한 의견 수렴을 필히 거쳐야 함. 국민적인 논의와 합의만 제대로 이루어진다면, 행정의 기존 관행·절차·방식을 바꾸는 것은 충분히 가능함. 이는 곧 세종시를 건설하는 의의를 구현하는 방식이기도 함.

넷째, 이전 부처별 국토거점 형성을 위한 정책 프로그램의 운용

세종시로 이전할 부처들은 이전 후 관련 기관(공공+민간)들과 협력을 통해, 서울을 능가하는, 해당분야의 새로운 중추거점을 형성할 구체적인 정책 프로그램을 운용하도록 해야 함. 말하자면, 몸만 덜렁 가는 게 아니라, 옮겨간 뒤, 국가기관이 가지고 있는 정책적 수단과 역량을 이용해 이전목적에 걸맞은 국토의 새로운 거점을 형성하는 정책들을 해당부처의 권한과 책임의 범위 내에서 추진하도록 해야 함 (보론 참조). 이를 위해 이전대상 부처들은 ‘세종시 국토거점 형성을 위한 정책과제’를 부처별로 작성하여 공론화를 거친 뒤, 이전계획과 함께 대통령의 승인을 득하도록 해야 함.

다섯째, 다른 균형발전 프로그램들과 연동하여 추진

균형발전을 위한 세종시 건설은 다른 관련 정책들과 연계해 추진되어야 한다. 세종시 하나만으로는 수도권에 대응할 수 있는 새로운 분산·분권적 국토구조를 만들어낼 수 없음. 세종시와 가장 밀접한 연관성을 가지고 추진해야 할 균형발전과제는 ‘공공기관 지방이전과 혁신도시건설’임. ‘공공기관 지방이전과 혁신도시건설’과 세종시 건설이 동시에 추진됨으로써 수도권의 분산 효과를 극대화할 수 있음. 필요하다면 새 정부가 구상하고 있는 ‘광역경제권구상’과 연계하여 세종시와 혁신도시의 건설이 통합적으로 추진되어야 함.

여섯째, 국민적 감시와 논의를 통한 지속적 추진

원안을 최대한 존중하는 것도 중요하지만, 보다 중요한 것은 원안이 국민적 감시와 논의를 거치면서 안정적으로 추진될 수 있는 시스템을 구축하는 것임. 이 중에서 가장 논란이 되고 있는 ‘예산규모’는 당초 약속한데로 상한제 틀 속에서 제한되고 또한, 필요하다면, 그 틀 내에서 변경(인상이나 축소 등)이 허용되도록 해야 함. 상한제는 단순한 예산규모를 통제하기 위한 것만 아니라, 예산규모에 관한 국민적 논의와 합의를 거치는 메커니즘을 활용해 세종시 건설 전반에 대한 국민적 모니터링을 제도화하기 위한 것이기도 함.

일곱째, 원안을 최대한 반영하는 세종시지위법의 조속한 제정

원안대로의 추진을 뒷받침하기 위해서는 ‘건설절차법(일명 행복도시건설법)의 개정과 보완이 아니라 행정체로서 세종시의 실체와 지위를 규정하는 ‘세종시 실체법’ 혹은 ‘세종시 지위법’(세종시 설치 및 운영에 관한 특별법)이 시급히 제정되어야 함. 현재 국회 행정안전위원회 법안소위를 통과한 ‘세종시 지위법’안은 행정수도이전을 반대했던 한나라당의 입김이 작용한 결과 세종시 건설의 당초 목표를 달성할 수 없도록 되어 있음. 가령, 세종시의 기능이나 규모 등의 축소를 전제로 지위는 광역자치단체 수준으로 낮춰져 있고, 성격도 행정중심복합도시 대신 과학비즈니스+기업도시로 바뀌어져 있으며, 이전할 행정기관의 범주를 행정부의 자의적 판단에 맡겨 놓고 있음.  어떤 형태로든 민주적 공론화를 통해 원안의 취지를 최대한 되살려내는 세종시 지위법 보완이 이루어져야 함.

여덟째, 민관합동위원회는 해체하고 범시민적 중립기구를 만들어 추진

여러 대안을 열어 놓기 논의하기 위해 민관합동위원회를 꾸리고 있지만, 실제 구성원 대부분이 세종시 반대론자들이고, 또한 세종시 계획을 소상히 이해할 수 있는 전문적 식견을 갖지 않은 분들임. 실제 논의 내용을 보면 도시성격에 관한 부분과 도시건설 절차/방식에 관한 부분이 구분되지 않은 채 이루어지지는 것 같고, 또한 정부안을 사후적으로 합리화하고 정당화하는 논의를 중심으로 하고 있어, 당초 설치 목적이 충족되지 않고 있음. 지금과 방식의 민관협동위원회 운영은 오히려 국민적 분란과 불신만 낳기 때문에, 해체하고 시민들이 참여하는 중립적 기구를 설치해야  함. 이 기구가 중심이 되어 원안의 문제점과 보완방안을 민주적으로 논의하고, 또한 시민참여를 통해 긴 호흡으로 (정권의 기간을 넘어서) 세종시 건설을 추진할 수 있도록 해야 함.

* 보론: 새로운 중추거점도시로서 세종시 조성을 위한 정부의 역할

1. 원안이 추진될 경우 중앙정부기관의 분포

ㅇ 세종시 (16개): 이전 대상 부처

- 국무총리실, 법제처, 국가보훈처, 기획재정부, 농림수산식품부, 지식경제부, 교육과학기술부, 문화체육관광부, 복건복지가족부, 환경부, 노동부, 국토해양부, 공정거래위원회, 국세청, 소방방재청, 행정중심복합도시건설청

ㅇ 세종시 외: 비 이전부처

<수도권>

- 서울 광화문(12개): 대통령실, 감사원, 국가인권위원회, 방송통신위원회, 특임장관, 국민권익위원회, 외교통상부, 통일부, 법무무, 행정안전부, 여성부, 경찰청

- 서울-광화문 외(6개): 국가정보원, 금융위원회, 국방부, 검찰청, 방위사업청, 기상청

- 인천 (1개): 해양경찰청

<비수도권>

- 대전청사(8개): 관세청, 조달청, 통계청, 병무청, 문화재청, 산림청, 중소기업청, 특허청

- 충북(1개): 식품의약품안정청

- 전북(1개): 농촌진흥청

2. 이전할 부처의 정책 역할

1) 선도역할: 정부기관이 이전을 선도해야 함.

ㅇ 정부기관이 이전하지 않으면 공공 및 민간부문의 기관이 이전하지 않을 뿐 아니라, 혁신도시 조성을 위한 여타 공공기관의 지방이전도 무산될 수 있음. 이렇게 되면, 수도권 일극의 국토구조를 개편할 역사적 기회는 영원히 놓칠 수 있음.

ㅇ 따라서 이전예정 정부부처들은 일정에 맞추어 이전을 추진함으로써 공공 및 민간부문의 관련 기관의 동반 이주를 선도해가야 하는 바, 이를 위한 구체적인 실천방안이 강구되어야 함.

2) 형성역할: 이전 부처들은 중추거점 형성을 위한 구체적인 정책을 추진해야 함.

ㅇ 이전하는 정부부처들은(9부2청2처) 각 부처가 가지고 있는 정책적 역할․수단․권능․자원 등을 이용해 세종시와 인근 지역(행복도시건설법상의 광역도시권, 주변 9개 지자체)에 ‘수도권 수준에 상응하는 중추기능(행정, 교육, 과학, 복지, 문화 등)’을 조성하는 구체적인 정책을 수립하고 이를 2030년까지(세종시 완성시점) 지속적으로 추진해야 함.

ㅇ 행복도시건설법 제16조에 규정된 ‘이전계획’ 수립 시, 이전대상 부처들은 부처별 ‘이전에 따른 행정효율 문제’에 관한 대처방안을 수립하면서 동시에 이전 후 중추거점기능 조성을 위한 사업계획을 수립해, 이를 대통령의 승인을 얻어 2030년까지 체계적으로 추진토록 해야 함.

ㅇ 세종시 도시기본계획과 광역도시계획을 수정해 정부부처가 추진할 구체적인 사업들을 반영해야 함.

ㅇ 정부부처의 이러한 역할은 ‘행정중심복합도시건설법’(건설절차법)을 개정해 반영하고, 또한 현재 국회계류 중인 ‘세종시지위법’(세종시실체법)에도 관련 조항을 신설해 반영하도록 해야 함.

3) 거점역할: 이전 부처들은 세종시를 중심으로 하는 지역 간 교류 및 협력 네트워크를 구축해야 함.

ㅇ 세종시는 단순한 자족 신도시가 아니라 수도권의 대응거점으로 국토중심부에 조성되는 특수목적의 신도시임. 이 역할을 제대로 하기 위해선, 세종시를 중심으로 국토의 다른 거점들(특히, 10개의 혁신도시, 비수도권 광역도시)과 네트워크가 실제 구축되어야 함. 이전부처들은 이를 위한 구체적인 사업들을 강구해 추진해야 함.

ㅇ 예컨대, 국토해양부는 세종시를 중심으로 하는 새로운 광역교통망을 구축하고, 교육인적자원부는 세종시에 세워질 ‘21세기 선도적 교육․연구기관들’과 인근 혹은 다른 지역의 교육․연구기관들과의 협력 프로그램을 운영하며, 재정기획부는 세종시에 세워질 ‘21세기 첨단국제비즈니스기관’들과 다른 지역(혹은 국외)의 관련 기관들과의 유기적 협력 네트워크를 구축해야 함.

ㅇ 이 역할은 위의 ‘형성역할’과 함께 정책으로 반영해 2030년까지 지속적으로 추진되어야 함.

4) 창출역할: 이전 부처들은 세종시를 21세기 신성장 동력의 창출지로 가꾸어야 가야 함.

ㅇ 이전할 부처는 세종시에 조성될 중추기능들이(교육, 과학, 행정, 문화 등) 21세기 한국을 이끌 신성장 동력으로 기능할 수 있도록 체계적으로 관리해야 함.

ㅇ 이 창출역할은 위의 ‘형성역할과 거점역할’이 어느 정도 종료된 이후, 즉 세종시가 완성된 이후 ‘after service’ 차원에서 강구되어야 할 정책역할.

3. 이전하지 않는 정부부처들의 역할

ㅇ 이전부처들의 지원

- 이전부처들이 효율적으로 이전하고, 이전 후 부처별로 추진하는 거점조성사업의 효율적인 추진을 지원하기 위한 부처별 정책과제

ㅇ 이전부처들과 협력하여 국토거점의 형성

- 수도권과 비수도권 소재 정부부처들은 부처별 정책역량을 이용해 세종시를 국토의 거점도시로 형성하는 부처별 정책의 추진

4. 중추거점형성을 위한 제도적 기반 구축

ㅇ ‘(가칭) ‘중추거점도시로 세종시 조성을 위한 위원회’(기존 위원회의 확대개편)를 설치하고, 이 위원회를 중심으로 정부부처의 정책들을 감독하고 조율토록 함.

ㅇ 행정중심복합도시건설법에 ‘국토의 중추거점형성을 위한 정부의 책임/역할’에 관한 규정 삽입하거나, 아니면 동법을 ‘중추거점도시로 세종시 조성을 위한 특별법’으로 개정

ㅇ 세종시를 한시적 지위(2030년까지)의 특별행정시(특별지방자치단체)로 설정하고, 이전하는 정부부처의 장들이 참여해 구성하는 행정체로 운영할 수 있는 법적 근거를 국회계류 중인 ‘세종시 설치 및 구역에 관한 법’에 반영.

ㅇ 세종시 기본계획 및 광역도시계획의 수정

ㅇ 제4차 국토계획의 수정, 등

* 참고1. 세종시 수정론의 비판과 원안의 올바른 추진

이 글은 도시정책학회 창립기념세미나 ‘국가도시정책에서 본 세종시 발전방향’에서 발표한 ‘정치적 세종시에서 정책적 세종시’를 수정 보완한 것임을 밝혀둡니다.

조명래 단국대 교수

1. 세종시 수정론: 또 하나의 정략, 또 하나의 정파주의?

세종시를 원안대로 추진하는 게 별 실효성이 없다는 정운찬 총리의 발언으로 발단된 ‘세종시 수정론’이 한국사회를 행정수도이전을 둘러싼 2003년 논쟁상황으로 되돌려놓고 있다. 그가 실효성 부족 논거로 제시했던 것은 ‘세종시의 자족성 결여’와 ‘정부부처 이전에 따른 국가행정 효율성 저하’ 두 가지였다. ‘경제학자의 입장’을 내세워 그의 주장에 대해 권위를 실어주고자 했지만, 그는 제기한 문제점에 대해 많은 동료학자들과 전문가들이 그 동안 연구하고 검토해 온 사실을 모르는 듯 했다. 청와대와 교감한 것으로 알려진, 그의 발언은 ‘경제학자의 입장’으로 포장된 ‘세종시에 관한 정치적·정략적 입장’으로 읽혀진다.

세종시를 둘러싼 논란은 참여정부의 원안대로 가느냐마느냐를 중심으로 하는 듯 하지만 실상은 수도이전을 둘러싼 5년 전 갈등의 재연이다. 한나라당이 집권여당이 되면서 행정수도이전을 반대했던 종전 논리의 연장선에서 국회에서 ‘합의한 세종시’를 수정론을 내세워 번복시키고 있는 것이다. 원안이 갖는 자족성과 행정효율성의 문제를 핑계로 삼지만 수정론자들이 제기하는 쟁점의 핵심은 행정중심의 실효성에 관한 의문이다. 그러나 이 의문은 서울의 중앙부처 이전에 대한 정치적 반대 입장에서 비롯된 것으로, 거기엔 서울중심의 한국사회 발전과 국가운영을 지지하는 강한 계급정치의 지향성이 깔려 있다. 이들은 ‘행정수도 이전이 충청표를 위해 급조된 정략’이라는 점을 내세워 그들의 주장을 정당화하고 있다. 말하자면 사실상의 반대론자인 수정론자들은 세종시가 처음부터 정치적으로 결정되었다고 하면서 처음부터 다시 시작해야 한다는 ‘그들 식 정치적 결정’을 내리고 있는 것이다. 세종시 수정론은 이렇듯 세종시 원안이 가지는 정책 상의 문제를 제기하는 듯하지만 정파주의에 물든 또 다른 정략의 성질을 띠고 있다(조명래, 2009b).

세종시 원안에 문제가 없지 않다. 그러나 또 다른 정략인 수정론은 그 동안 나름대로 ‘탈정치화’되어 온 원안보다 더 심각한 오류를 담고 있다 (이에 대한 자세한 논의는 조명래, 2009b). 수정론자들은 수도를 통째로 옮기는 행정수도이전보다 수도를 쪼게는 현재의 세종시 원안이 더 나쁘다고 주장한다.  그러나 공공정책의 관점에서 볼 때 정녕 훨씬 더 나쁜 것은 수도란 편향된 개념으로 세종시를 바라보고, 또 그러한 관점에서 대안으로 제시하고 있는 세종시 수정론이다. 수정론자들은 두 차례의 헌법소원을 통해 걸러졌음에도 불구하고 여전히 ‘수도, 수도이전, 수도분할’이란 용어에 집착하고 있다. 이는 ‘군대를 동원해서라도 수도이전을 막고 싶다’던 정치적 편향성을 아직도 버리지 못하고 있음을 말해준다. 정치이념적 함의가 강한 수도개념으로 국토불균형 해소를 위한 정책개념인 세종시 문제점을 이야기하다 보니 이들은 엉뚱한 ‘자족성과 행정효율성’ 문제를 제기하고 있다. 또한 이들은 목표와 성격이 완전히 다른 자족 신도시를 ‘세종시 수정’이란 이름으로 말하고 있다.

이는 정략과 정파주의에 의해 공공정책이 왜곡되고 훼손되고 있는 한 전형을 보여준다. 세종시 수정론은 말이 수정론이지 실은 수정론자들이 비판하고 극복하고자 하는 ‘정략과 정치적 편향성’에 빠져 세종시란 공공정책 과제를 엉뚱한 방향으로 몰아가고 있다. 수정론자들의 이념적 편향성은 세종시 도시계획안에 제시된 ‘환상형 도시구조가 마치 사회주의 도시계획의 이념으로 적용되었던 선형 도시를 연상케 한다’는 대목에서 극단적으로 드러난다 (최막중, 2009:27).

물론 수정론자들이 제기하는 세종시 원안의 타당성과 적실성, 대안제시가 모두 틀리거나 잘못되었다는 것은 아니다. 요는, 또 하나의 정략 혹은 정파주의를 띠는 만큼, 수정론의 논거가 대부분 반론이 쉽게 될 수 있을 정도로 불충분하고 부실하다는 점이다. 수정론자들은 (1) ‘세종시 건설이 타당성을 결여하고 있다’는 논거를 제시하면서, (2) ‘세종시 원안이 적실하지 않다’고 주장하고, 나아가 (3) 교육․기업․과학도시 등을 섞은 ‘대안적 자족 신도시’를 제시하고 있다 (류동길, 2009). 이 글은 세종시 수정론을 이 세 분야로 나누어 비판적으로 검토하면서 원안의 올바른 추진을 위한 조건을 제시하고자 한다.

수정론자들의 이러한 주장을 체계적으로 정리한 논문으로는 <<류동길, 2007, ‘행정중심복합도시(세종시), 어떻게 할 것인가?, 한국선진화포럼 제40차 월례 토론회 발제문, 2009.10.22>>를 꼽을 수 있다. 이 글은 류동길 교수의 논문에 대한 반론의 형식으로 작성되었다.

2. 세종시 건설 타당성이 없다?: 수정론 논거의 비판

1) 잘못된 인기영합주의(populism)정책이다?

수정론자들은 세종시가 충청 표를 얻기 위해 급조해 만든 ‘행정수도이전’ 공약에서 생겨난 것으로 처음부터 타당성을 결여했다고 주장한다. 나아가 이들은 국가백년대계를 위해 지금이라도 세종시 문제는 바로 잡아야 한다고 강조한다 (남영우, 2009: 신도철, 2009). 선거정치의 폐해를 생각한다면 이러한 주장이 틀린 것은 아니다. 그러나 ‘인기영합주의 공약’이란 이유 하나로 세종시의 모든 문제점을 설명하거나 해결할 수 없다. 공약을 가지고 유권자의 표를 획득하는 합법적 선거과정, 제안자가 대통령으로 취임과 국정과제로의 제도화, 두 차례의 헌법재판을 거치면서 위헌성의 해소, 여야합의로 제정한 법을 바탕으로 한 추진, ‘계속 추진’에 대한 후임 대통령의 약속 등을 통해 세종시는 정당성과 합리성을 갖추어 왔다. 이 모든 걸 무시하고 ‘인기영합주의 공약’이란 이유 하나로 세종시 건설의 폐기나 수정을 요구한다면, 이는 ‘또 다른 인기영합주의 혹은 정파주의’다.

세종시 건설, 즉 공공기관의 지방이전을 통한 국토불균형의 완화는 우리사회에서 오래 동안 논의되어 왔던 바다. 충청표를 겨냥했다 해도 세종시 건설의 의의는 이미 많은 국민들이 숙지하고 있는 것이다. 1960년대부터 수도권 집중완화는 우리나라 국토정책의 핵심이었고, 그 일환으로 정부 및 공공기관의 지방이전은 지난 40여 년 간 줄곧 추진되어 온 국가정책의 핵심 과제였다. 1964년-97년 사이 대통령 지시로 14차례의 정부 및 공공기관 지방이전계획이 수립되었고, 실제 73년, 80년, 90년 3차례 59개 기관이 옮겨졌다 (과천 청사, 대전청사의 건립). 또한 1979년엔 행정수도이전도 추진되었다. 지금까지 이를 두고 어느 누구도 수정론자들이 말하는 식으로 수도분할이라고 말하지 않았다. 지난 40여 년 간의 정책적 노력에도 불구하고 수도권 집중이 완화되지 않았던 까닭은 국가권력을 포함한 국가중추기능이 서울을 떠나려고 하지 않았기 때문이다. 그래서 국가권력의 이전을 통한 수도권 집중완화, 나아가 경쟁력 있는 국토공간의 건설은 언젠가는 실현해야 할 국가적․역사적 과제로 남아 있었다.

세종시 건설은 노무현 전대통령에 의해 정치적으로 제안된 것이다. 그러나 국토불균형 해소를 위해 대한민국 정부가 그 동안 추진해온 ‘공공(국토)정책’의 한 연장에서 나온 ‘정치적 의제’란 점도 분명하다. 물론 공약으로 가진 의제의 한계, 즉 세종시 건설의 타당성에 대한 검토, 추진 방법과 효과에 대한 논의 등을 충분히 거치지 못한 문제점도 있었다. 그러나 사후 정책과정을 통해 이러한 한계나 문제점은 크게 해소되었다. 실제 2005년 세종시건설법에 대한 ‘정략적 합의’ 이후의 지난 4-5년은 세종시 건설이 공공정책으로서 조건을 갖추기 위한 지난한 과정이었다. 우리나라 국토정책 및 계획 전문가 대부분이 동원되었고, 그 과정에서 자족성을 포함해 ‘누구나 제기할 수 있는 쟁점’들은 대부분 논의․검토되었다. 그렇다고 모든 것이 해결된 것은 아니다. 상대적으로 볼 때 세종시 계획은 우리나라 도시계획사의 한 획이 될 정도로 선진적인 것임에 틀림없다. ‘재미봤다’는 대통령의 언설에 가려 ‘공공정책으로서 세종시 건설’의 의의와 실체를 올곧게 바라보지 못한다면 이는 마치 ‘달을 보지 않고 손가락만 바라보는 꼴’이다. ‘세종시 원안’에 문제가 없지 않지만, 이런 점에서 더 심각한 문제는 그 동안의 과정과 노력을 모두 뒤덮고 원점으로 돌리는 것이라 할 수 있다.

공공정책으로서 ‘세종시 건설’은 이렇듯 적잖은 의의와 실체를 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 수정론자들은 편향된 이해와 문제제기(특히, 자족성과 행정 효율성 문제가 전형적)로 이 모든 것을 무시하고 있다. 세종시 수정론은 그래서 ‘목욕물 버리면서 애기까지 버리는 우’를 범하고 있다. 세종시는 국가기관이 가지는 역량․자원․기능을 이용해 수도권 일극 중심을 대신할 국토공간을 조성하는 목적의 정책적 신도시다. 민간부문의 자본력․혁신력․창의력을 이용해 거점 신도시를 만드는 것과는 전혀 다른 모델이다. 그동안 우리는 이런 모델의 신도시 건설을 수없이 해 왔지만 국토 균형발전에 별 실효성이 없었음을 뼈저리게 경험해 왔다. 수정론자들은 실효성이 없다는 명분으로 실효성이 없는 대안을 제시하면서 역사의 시계바늘을 5전년 혹은 그 이전으로 되돌리고 있다.

2) 수도권 과밀 억제에 도움이 안 된다?

수정론자들은 세종시 건설로 이전할 부처의 공무원과 동반 가족을 다 포함해야 봐야 최대 5-6만 명에 불과하고, 또한 목표인구 50만 명이 수도권에서 다 옮겨 온다 해도 수도권 인구의 2.2%에 불과해, 수도권 과밀억제에 별 도움이 되지 않는다고 주장한다. 세종시 건설의 타당성이 그 만큼 희박하다는 주장이다(류동길, 2009: 4-5).

이 같은 문제제기는 충분히 있을 수 있다. 그러나 세종시 건설이 단지 수도권에서 인구를 끌어오는 것만 아니고, 세종시를 무조건 50만 명의 사람으로 채우겠다는 것은 더욱 아니다. 이 점에서 위의 문제제기는 적실하지 않다. 세종시 계획 수립 시 핵심 고려사항은 ‘국가권력기관의 이전’과 ‘이를 이용해’ ‘수도권에 대응할 수 있는 새로운 국토거점을 형성하는 것’이었다. 즉, 수도권(서울)에 집중된 중추기능을 옮겨, 서울의 집중완화를 이끌 물꼬를 우선 트고, 나아가 이전한 기관의 역량․기능․자원을 이용해 국토의 새로운 거점(자족기능의 구축까지 포함)을 형성하는 것이다.

이 모든 것(집중완화, 대안거점형성, 자족기능형성 등)의 가능성은 ‘국가기관이전’에 있다. 따라서 쟁점은 ‘어떤 기관이 어떻게 이전해 오고, 이전 후 어떠한 거점형성 역할과제를 수행하느냐’이지, 이전할 공무원과 동반 가족의 수가 얼마인가라는 것은 부차적인 것이다. 수도권 과밀억제의 효과를 좌우하는 것은 전자이지 후자가 아니다.

참여정부는 예정대로 세종시가 모습을 갖추게 되면서 2030년에 수도권 인구가 최대 170만 줄고 교통혼잡비만 2조8천억 정도 덜 것으로 전망했다. 서울에서만 1개구 인구에 해당하는 40만 명 정도가 빠져 나올 것으로 예측되었다. 정부부처와 관련 기관의 이전에 따른 이러한 규모의 인구이동은 수도권 인구수를 줄이는 양적효과와 중추기능의 수도권 이탈을 촉발하는 질적 효과를 함께 수반한다. 부처이전에 따른 인구유출 효과(push effect)를 극대화하기 위해서는 세종시가 유출 인구를 최대로 흡인할 수 있는 조건(pull effect)을 갖추어야 한다. 세종시 계획은 바로 이를 핵심으로 하여 작성되었다. 즉, 부처이전에 따라 이주할 공무원과 가족 5-6만 명 외의 이동인구를 흡입하기 위한 방안이 도시 자족성 확보란 내용으로 세종시 계획에 반영되어 있다. 6개 도시기능(중앙행정, 문화국제교류, 도시행정, 대학연구, 의료복지, 첨단지식기반)의 도입과 그에 상응한 총 21개 산업의 고용인구 유치계획은 자족성 확보 방안이면서 동시에 수도권으로부터 인구를 흡인하는 방안이기도 하다.

3) 국가균형발전에 도움이 안 된다?

수정론자들은 세종시 건설로 수도권 충청권의 연담화가 가속화될 뿐 아니라 충청 외 지역에선 파급효과를 기대하기 힘들 것이라고 주장한다. 균형발전은 모든 지역이 동일한 수준이 되어야 한다는 것이 아니라 낙후지역발전을 돕는 실질적인 것이 되어야 한다고 강조한다. 이를 위해 지방분권이 우선적으로 이루어져 지자체가 주도적으로 균형발전을 이끌도록 해야 한다고 한다. 수도권에 대응하는 지방발전을 위해서는 특히 남해안문화관광벨트 조성이 더 바람직하다고 주장한다 (류동길, 2009: 5-6).

세종시 계획을 수립할 때, 수도권-충청권 연담화 문제를 포함한 균형발전의 의 가능성과 한계, 그리고 그 극복방안 등은 대부분 심도있게 논의․검토되었다. 가령, 연담화만 하더라도 초기부터 논란이 되었던 만큼, 세종시 광역도시계획(예, 수도권 영향 차단하기 위한 버퍼존의 설정), 혁신도시건설 (예, 입지 선정 시 세종시와 접근성이 100점 중 20점 반영), 제4국토도시계획의 수정계획(예, 세종시를 중심으로 한 국토의 새로운 공간축/교통축의 구축 등) 등 여러 공간계획․정책을 통해 다양한 대응책이 강구되어 있다. 이러한 공공계획․정책이 없다면, 즉, 세종시 건설이 없다면 수도권-충청권 연담화는 더욱 가속화될 수 있다. 연담화의 계획적 통제와 예방장치의 하나가 곧 새로운 국토거점도시로서 세종시 건설이라는 뜻이다.

균형발전의 방식이나 분권과 병행실시 등과 관련해서도, 수정론자들이 피상적으로 문제제기하는 것 이상으로, 참여정부 당시 수많은 전문가들이 참여해 심도있게 논의했고 대응방안도 입체적으로 강구했다. 가령, 균형발전 개념만 하더라도, 참여정부(특히 국가균형발전위원회)는 지역의 특성역량을 확대하는 ‘역동적 균형’과 전국 최소기준의 충족을 전제로 하는 ‘통합적 균형’으로 나눈 뒤 이를 기초로 한 다양한 정책과제를 마련했다 (조명래, 2004b). 무엇보다 참여정부의 균형발전은 어느 하나의 방식에만 의존하지 않고, 분산(예, 공공기관의 지방이전과 혁신도시건설), 분업(예, 지역별 자율적 혁신체제 구축), 분권(예, 정부혁신․지방분권)을 통합적으로 추진하는 이른바 3분법에 입각했다. 각 부문별로 다양한 정책과제가 추진되었는 데, 세종시 건설은 3분법적 균형발전을 통합하고 선도하는 프로젝트에 해당한다(조명래, 2004a, 2004b). 균형발전과 관련된 세종시 건설은 이러한 입체적 전략 속에서 평가되어야 하지, 단지 자족기능이나 행정효율성 등과 같은 표피적이고 단편적인 문제제기로만 평가되어선 안 된다.

<표 1> 참여정부의 균형발전전략과 세종시 건설

삼분법에 기초한 균형발전전략	세종시 건설

분산: 공공기관 이전과 혁신도시 건설       ↘

분업: 지역별 자율적 통합적 혁신체제구축    →        통합․선도

분권: 정부혁신․지방분권                   ↗

참고로, 수도권 대항축으로 남해안 문화관광벨트 조성도 참여정부 때 이미 ‘연안발전특별법’으로 제도 ‘내지 정책화되었던 것이다. 그러나 수도권‘내돀항축으로 남해안 문화관광벨트 조성에는 적잖은 문제가 있는 것으로 지적되어 왔다(조명래, 2004d). 우선 수도권에 중추기능의 대부분이 집중되어 있는 현재 국토구조에서 수도권의 대항축으로 문화관광벨트가 현실적으로 제대로 조성될 수 없다는 점이 지적이다. 실제 2000년대 초반까지 추진된 ‘남해안관광벨트’ 사업이 흐지부지되었던 사실은 이를 뒷받침해준다 (계획된 사업의 30-40%만 실제 투자되었음). 또한 남해안경제권을 동북아 7개 거점의 하나로 만들자고 하는 ‘남해안발전특별법(이후 연안권발전특별법으로 확대)’ 제정도 실제 각종 개발규제 완화, 특혜적․예외적 개발을 허용하는 것으로만 귀결되었다 (조명래, 2006b). 이런식으로 조성될 남해안 문화관광벨트가 수도권 대항축이 될 수 없다는 것은 불을 보듯 뻔한 일이다.

4) 서울․수도권 경쟁력을 더 키워야 한다?

수정론자들은 세계화 시대 도시경쟁력이 국가경쟁력을 좌우하는 만큼 다른 나라와 다른 나라 대도시와 경쟁하기 위해선 서울을 포함한 수도권의 경쟁력을 더 키워야 한다고 주장한다. 이는 수도권의 경쟁력 약화를 초래할 세종시 건설, 즉 수도분할이 되어선 안 되는 주장의 다른 표현이다 (류동길, 2009: 5).

수도권 경쟁력을 더 키워야 한다는 것에 대해선 누구나 이의를 달지 않는다. 참여정부의 수도권 정책도 ‘경쟁력 강화’에 초점을 두었고, 이를 위해 역대 어느 정부보다 입지 규제완화를 대폭 허용했다 (조명래, 2004b). 그러나 수도권 경쟁력 강화를 해야 한다 해서 수도권 집중이 지금과 같이 계속되어야 하고, 또한 비수도권의 희생을 담보로 몸집을 계속 불려야 한다는 것을 의미하지 않는다. 수도권의 진정한 경쟁력은 그 반대의 논리로 강화되어야 하고 세종시 건설은 이를 돕는 한 방안이다.

2006년 OECD가 실시한 세계 주요 광역경제권 경쟁력 조사에서 수도권은 전체 78개 권역 중에서 69위로 평가되었다 (참고로 도시의 생산성을 비교하면, 도쿄, 뉴욕, 런던은 서울의 2.4배, 3.0배, 2.3배에 해당함) (조진형, 2008). 혹자는 낮은 경쟁력 보강을 위해 OECD 권고에 따라 인적자원과 경제력을 더 집중시켜야 한다고 강변한다(남영우, 2009: 1). 일반론의 수준에선 맞는 말이지만, 한국의 현실수준에서는 결코 적절하지도 적실하지도 않는 주장이다. 세계화 시대 앞서가는 도시들은 세계화를 이끄는 네트워크의 결절지이지 과거 산업도시와 같이 모든 경제력이 집중하는 ‘거대집적의 도시’는 결코 아니다. 과도한 집중은 집적의 불경제를 만들어 경쟁력을 약화시키는 요인이 되는 데 수도권의 경우가 바로 그러하다. 수도권의 낮은 경쟁력은 인구와 경제력 집중 부족에서 연유하는 것이 아니라, 거꾸로 세계적으로 유래 없는 과밀에 따른 결과다. 실제 서울의 경쟁력 구성에서 생산․노동 부문 보다 문화․환경 부문이 더 취약한 것으로 평가되고 있다.

이를 ‘포드주의 도시(Fordist City)’라 부른다.

‘포춘(Fortune)’지가 선정한 세계 100대 기업 중 아시아․태평양 지역에 별도의 본부를 두고 있는 49개 다국적 기업 가운데 서울에 지역본부를 두고 있는 기업은 1개사에 불과 하다. 다국적 기업들이 서울의 입지를 꺼리는 까닭은 대개 열악한 주거, 생활, 문화 환경 때문인 것으로 조사되고 있다. 미국의 ‘머서 휴먼 리소스 컨설팅’사의 조사에서 서울의 삶의 질은 세계 215개 도시 중 89위로 평가되었는데, 이는 심지어 타이베이(80위)보다도 낮은 수준이다.

서울의 인구규모나 면적이 싱가포르나 홍콩보다 적어 국제경쟁력이 낮은 것은 아니다. 반대로 국토규모나 국가경제규모에 비해 서울의 과집중․과밀화는 그에 따른 높은 사회적 비용(예, 국토자원의 비효율적 이용, 수도권 일극으로 집중되는 데 따른 각종 거래비용)의 부담과 경쟁력 약화(예, 수도권 과밀비용 연간 30조 이상)의 요인으로 작용하고 있다. 실제 OECD국가 중 소득이 높은 나라는 대부분 수위도시의 인구비중이 10% 내외로 낮지만(예, 미국, 프랑스, 독일), 우리나라는 전체 인구 중 서울인구가 22%이고 우리나라 15대 도시 중 8개가 수도권에 있다.

또한 선진국들은 각종 입지규제와 분산정책을 통해 대도시 집중이 이미 완화된 상태에서, 그리고 주력산업의 구조(주로 도시서비스산업화)가 바뀐 상태에서, 대도시의 경쟁력 강화를 위한 입지규제완화 등을 실시하고 있다. 그러나 서울은 여전히 집중하는 발전단계에 있어, 입지규제가 조금이라도 느슨해지면 집중효과는 아주 빠르게 나타난다. 이는 그 만큼 지방의 발전기회를 잠식하는 효과도 수반한다. 급격한 규제완화와 그에 따른 과집중은 서울의 경쟁력을 오히려 약화시킬 뿐 아니라 비수도권의 과소화마저 초래해 국토 전체의 경쟁력을 떨어뜨린다는 뜻이다. 참고로 2002-2006년 사이 전국적으로 만들어진 일자리의 98%가 수도권에서 제공되었다.

이런 공간발전 상태에서 국가경쟁력, 나아가 도시경쟁력을 어떻게 강구해야 될까? 세종시 건설로 서울에서 40만 인구(1개구)가 감소하면, 그 여력을 이용해 서울을 질적으로 발전시키고, 또한 서울다움에 걸맞은 경쟁력을 강화시킬 차별적 사업을 추진할 수 있게 된다. 서울이 필요로 하는 것은 질적 경쟁력의 강화이고, 세종시 건설법의 제정 목적은 바로 이러한 ‘국토의 경쟁력 강화’에 있음을 유념해야 한다.

5) 행정도시 건설에 자원을 투입할 때가 아니다?

수정론자들은 ‘지금 행정도시 건설에 엄청난 자원을 쏟아 부을 때’가 아니라고 주장하면서 세종시 건설의 타당성을 과소평가한다. 그러면서 이들은 지금 우리의 고민이 20, 30년 후에 무엇을 먹고 살 것인가에 관한 것이어야 하지, 허허벌판에 세종시를 건설하는 데 국가적 에너지를 낭비하는 것에 관한 것이 되어선 안 된다고 조언한다 (류동길, 2009: 6-7). 이러한 주장이 틀리다고 할 사람은 없지만 반드시 옳다고도 할 수 없다.

한국의 경제규모는 세계 13위이지만 국가발전시스템 혹은 방식의 ‘지속가능성’ 측면에선(2005년 기준) 세계 146개국 중 122위에 불과하다(조명래, 2006b). 이는 국가 시스템의 비효율성에서 비롯된 것이다. 가령 시스템 효율성을 보여주는 지표로서 에너지 효율성을 보면 한국은 OECD 국가 중 최고 낮을 뿐 아니라 일본의 3분의 1에 불과하다. 이 시스템 비효율성의 일각이 곧 수도권 일극으로 모든 것이 집중해 국토환경 자원을 올바르게 활용하지 못한 결과 사회공간적 비용이 점증하고 있는 현상이다.

이 같은 공간발전시스템 (혹은 국토구조)을 가지고 우리는 결코 선진국으로 나갈 수 없다. 한국이 중진국 함정론에 빠져 있는 현상, 즉 한국 정체론은 한국 발전시스템의 한계에서 비롯되고, 이 시스템 개선의 일환이 바로 수도권에 집중된 힘과 자원을 이용해 국토공간을 골고루 발전시키는 것이다. 세종시 건설은 한국의 비효율적인 공간발전시스템을 교정하는 한 장치로서 그 역사적 의의가 결코 사소롭지 않다. 세종시 건설은 그래서 단순히 ‘또 하나의 신도시’를 만드는 것이 아니라 21세기 한국발전 시스템을 공간적으로 이끌 새로운 중추기능(산업, 기술, 노동력, 정보, 문화, 행정)을 국토 중심부에 구축하는 종합 공간적 전략이다.

6) 건설비용이 예상보다 훨씬 더 든다?

수정론자들은 공공과 민간부문을 합쳐 총 45.6조 원이 소요될 것으로 예상되는 행정도시 건설비가 실제 훨씬 더 늘어날 것이고, 8조5천억 원에 묶여 있는 정부부담 상한선도 지킬 수 없을 것이라고 주장한다. 건설비만이 아니라 사회적 거래비용을 포함한 세종시 비용을 다른 기회비용과 비교한다면, 세종시 건설은 경제적 타당성 측면에서 결코 바람직하지 않다는 것을 강조한다. (류동길, 2009: 7-8).

세종시 건설비와 경제적 타당성은 언제라도 제기할 수 있는 문제점이지만, 이미 5-6년 전에 첨예한 (여야 간) 논쟁을 통해 나름대로 걸러진 쟁점이기도 하다. 또한 제기한 문제점을 예방할 장치가 부분적으로 제도화되어 있는 것도 사실이다. 그 대표적인 예가 ‘예산상한제’다. 예산상한제는 수도이전에 따른 비생산적인 비용논쟁을 막기 위해 독일이 도입한 제도다. 예산상한제의 핵심은 비용의 일정한 상한선을 설정하는 것과 함께 예산상한을 초과할 때는 사회적 합의를 거치도록 한 점이다. 그래서 필자가 ‘예산 상한제를 제안할 때도 예측 가능한 범위 내에서 예산의 상한을 우선 정하고, 후에 예산을 인상해야 할 경우 국민의 대표기구인 국회의 논의와 합의를 거치도록 했다(조명래, 2004a, 2004d). 따라서 사업 확장에 의해서든, 비용의 자연적 증가에 의해서든, 국민의 대표기관이 충분히 논의하고 합의해서 승인하게 되면, 이는 사업과 비용의 내역이 통제된 상태에서 인상되는 것이어서 크게 문제될 수 없다. 이러한 통제 메커니즘을 활용한다면 총건설비의 상한도 탄력적으로 통제할 수 있다. 결국, 이는 정부의 의지 문제다. 세종시 건설의 비용효과는 수도권 과밀비용(연간 30조원), 나아가 국토균형에 따른 편익 등을 종합적으로 비교하여 평가되어야 한다. 사실, 기회비용을 생각한다면 세종시 건설보다 현 정부가 최우선 국정과제로 추진하고 있는 4대강 정비가 더 많은 문제점을 안고 있다 할 수 있다.

3. 세종시 원안에 대한 잘못된 문제제기: 수정론 실체의 비판

1) ‘국가 정체성 훼손’에 대한 지적

세종시 원안 수정론의 근거는 도시의 자족성 확보 문제와 행정 비효율성에 있지만, 일부 수정론자들은 보다 더 심각한 문제점으로 세종시 건설로 인한 수도분할, 그에 따른 국가정체성 훼손을 지적하고 있다 (류동일, 2009: 8). 그래서 수정론자들은 수도분할이 수도이전보다 더 나쁘고, 신행정수도 이전에 반대했다가 행정도시에 찬성하면 이보다 더 나쁜 것이라고 강변한다 (김영봉, 2009: 남영우, 2009).

정체성 훼손은 세종시 원안에 대한 가장 근본적인 문제제기인 듯하지만,  수정론자들이 제기한 어떠한 문제보다 그들의 강한 이념적 편향성과 정치적 입장을 들어내는 대목이기도 하다. 수정론자들이 제기하는 문제점들에 대해 대개 이해가 가고 수긍할만 부분도 적지 않지만, 세종시 건설에 따른 ‘국가 정체성 훼손’은 이해하기가 가장 힘든 부분이다.

왜, 행정부처 이전이 왜 수도분할인가? 지난 40여년 간 지속된 행정부처/공공기관의 지방이전은 과연 수도분할인가? 행정부처가 이전했다고 국가 정체성이 훼손된다면, 강한 국가주의 철학의 소유자였던 박정희 대통령은 왜 행정수도 이전을 추진했는가?

세종시 건설은 국토 불균형을 시정하기 위한 국토정책 목적의 신도시 건설 사업으로, 두 번째의 헌재판결을 통해 수도 이전과 무관한 것으로 판명되었던 것이다. 그럼에도 불구하고 세종시 건설이 수도분할이고 국가 정체성 훼손이라고 주장하는 것은 사안을 극단적 이념적 잣대와 왜곡된 정치적 입장으로 바라보기 때문일 것이다. 제1차 헌재 판결을 포괄적으로 해석한다면, 서울은 불문법상 수도임에 분명하고, 삼권분립의 대표기관이 소재하는 것으로 수도의 지위가 충분히 유지될 수 있다. 행정부처를 어디에 어떻게 배치하느냐는 국가 정체성을 훼손하고 마고의 문제가 아니라 행정부 운용의 효율성, 형평성, 민주성을 어떻게 구현하느냐와 관련된 문제다.

2) ‘자족성 결핍’에 대한 지적

수정론자들이 세종시 원안이 가지는 핵심 문제의 하나로 자족성 결핍 문제를 심각하게 거론하고 있다. 그 근거로 이전 대상 공무원 설문조사결과에서 도출된 ‘가족 동반 이주 공무원 40%, 대전청사 공무원 가족동반이주율 65.8%’ 등을 제시하고 있다. 아울러 서울과의 양호한 접근성은 세종시를 ‘주중 도시(주중에만 거주하는 도시)’로 만들 공산이 크고, 또한 자족기능을 확보할 뾰족한 대안이 없다는 점도 지적하고 있다 (류동길, 2009: 9).

신도시를 건설한다면 누구나 자족성 문제를 생각하게 된다. 이런 점에서 자족성 문제의 제기가 틀린 것은 결코 아니다. 신도시는 국가의 정책의지에 의해 새로이 건설되는 도시를 말한다. 따라서 그 의지와 실현방법을 어떻게 강구하느냐에 따라 자족성의 구현 정도가 달라진다. 그런데 수정론자들은 세종시 건설의 의의를 근본적으로 부인하고, 또한 자족성 구현을 위해 강구한 방안들을 제대로 이해하지 못하거나 애써 외면하고 있다.

우선, 수정론자들은 설문조사를 근거로 공무원들의 이주률이 극히 낮을 것으로 예단하고 있지만, 이는 개인으로서 공무원과 공인으로서 공무원을 제대로 구분하지 못한 현상 인식만 반영한다. 개인으로 공무원한테 물어 보면, 현재와 같이 서울에 모든 것이 몰려있는 상황에서 누가 당장 세종시로 이주하겠다고 하겠는가? 세종시 건설이란 공공정책을 추진하는 시각에서 볼 때, 이주 의사률이 낮다는 것은 이주률을 높이는 정책의 한 조건으로 해석되어야 하지, 자족성 결핍의 문제나 원안의 문제로 연결시키는 것은 공공정책에 대한 이해부족에서 빚어진 소치다.

개인차원의 낮은 이주 의사률과는 달리 공공노조는 ‘국가균형발전의 대의를 받아드리는 전제 하에’ 2005년 6월 정부와 ‘노정협약’을 체결하면서 공공기관 지방이전에 적극적으로 지지하고 참여하기로 했다. 이에 정부는 이전대상 기관과 종사자들의 순조로운 이주를 지원하기 위해 38개 과제를 선정해 운용하고 있으며 이중 18개 과제를 완료한 것으로 알려져 있다 (조명래, 2009c). 공공노조 차원에서 공공기관 종사자의 이전의지는 정부가 노정협약을 어느 정도 충실하게 지키느냐에 달려 있다. 그러나 새 정부가 추진 입장을 적극적으로 표명하지 않자 공공기관 종사자들도 이주에 대해 그 만큼 회의적인 태도를 보이고 있다. 결국 이는 정부의 정책 의지와 신뢰 문제다.

한편, 대전청사 공무원의 가족동반 이주률이 65.8%라고 하는 조사결과도 중추기관․기능 대부분이 서울에 몰려 있는 상황을 감안하면 결코 낮은 게 아니다. 이는, 달리 해석하면, 도시조성의 내용과 지원방안 여하에 따라 동반 이주률이 더 높아질 수 있음을 시사하는 것이다. 조성하기 시작한 지 35년이 된 대덕단지의 경우 가족 동반 이주률은 82.5%(2004년 국토연구원의 조사결과)에 이른다. 그러나 유념할 것은 세종시 자족기능 형성에서 핵심은 공무원 수나 공무원 가족수가 아니라 어떠한 정부부처가 어떻게 이전하고, 이전한 후 거점형성과 관련하여 어떠한 과제와 역할을 수행하느냐에 있다는 사실이다.

대전발전연구원이 2008년에 실시한 조사에서는 대전청사 공무원의 가족동반이주율이 83.8%에 이른 것으로 나타났다(육동일, 2009: 11-12).

세종시의 자족성 문제는 계획수립 초기부터 가장 심도있게 논의․검토되었고, 또한 그 확보방안이 강구되었던 사안이다. 도시계획가라면 우리나라 신도시가 자족 신도시 아님을 누구나 알고 있어 세종시 계획에서는 처음부터 논란이 되었던 부분이다. 참여정부가 마련한 세종시의 자족성 확보를 위한 장치는 크게 4 종류다 (조명래, 2009a).

첫째는 세종시를 6개 주요 도시기능으로 나눠 자족능력을 갖추는 것이다. 6개 기능은 ‘중앙․행정’, ‘문화․국제교류’, ‘도시행정’, ‘대학․연구’, ‘의료․복지’, ‘첨단지식기반’인 데, 각각은 타원형 도시회랑을 따라 6개의 특성화된 구역을 형성하게 된다. 마스터플랜에는 6개 기능에 맞는 총 21개의 산업과 산업유치에 따른 고용인원 등이 제시되어 있다.

두 번째는 서울로부터 9부2청2처의 이전과 관련 기관이나 활동의 입지다. 정부부처는 민간기관이나 관련 비즈니스의 이전을 견인할 뿐 아니라 정책수단들을 이용해 국토상의 새로운 거점을 직접 구축하게 된다.

세 번째는 세종시 인구를 단계별로 늘려 2030년까지 50만 명을 수용하는 것이다. 목표인구 50만 명과 건설기간을 2030년까지 설정하는 것은 전적으로 도시의 자족성 확보를 위한 관점에서 정해진 것이다.

네 번째는 세종시를 목표한대로 건설하는 절차와 완성될 시의 성격․지위․권한 등을 규정하는 특별법의 제정이다. 신도시 조성을 위해 건설절차와 도시지위를 규정하는 법률을 제정한 것은 신도시 건설 역사에서 처음이다.

이러한 장치들을 이용해 세종시를 어떻게 건설하고 어떠한 성격의 자족신도시로 만들어갈 지는 전적으로 새 정부의 몫이다. 따라서 지금은 자족성이 있느냐 없느냐의 문제를 논의하는 단계가 아니라 강구된 자족성 방안을 어떻게 계획대로 추진하느냐를 논의하는 단계다.

3) ‘행정 비효율성’에 대한 지적

수정론자들은 세종시 원안대로 추진하면, 즉 정부부처 일부(9부2청2처)가 세종시로 이전하게 되면 정부기관이 4 군데로 쪼개져 극심한 행정 비효율성이 나타날 것으로 경고하고 있다 (류동일, 2009: 9-10). 행정 비효율성의 예로, 총리가 대통령을 지근에서 보좌할 수 없고, 장관들의 국무회의 참석이 불편하며, 타부처의 협조를 위한 공무원들의 출장이 잦고, 대면접촉 어려움 때문에 업무처리가 부진하고, 국가비상상태에 대한 통합 대응력이 떨어진다는 점 등을 들고 있다.

서울중심으로 중앙집권적 국정운영 시스템이 오랜 세월 구축되어 온 현실에서 볼 때 이러한 에들은 모두 심각한 문제가 될 수 있다. 그러나 세종시 건설은 단순히 중추기능을 서울에서 옮기자는 분산만 아니라 국가기관 간, 정부 부처간, 서울과 지방 간 권력과 권능의 재배분을 통해 고질적인 중앙집권적 국정운영 시스템을 개선하는 것을 동시에 추구한다. 말하자면, 부처이전에 따라 발생할 행정 비효율은 바로 중앙집권적 통치구조에서 발생하는 국정운영의 극심한 비효율성의 다른 표현이다. 비효율성으로 언급되는 예들은 그래서 행정부처의 적절한 분산과 분리를 통해 구현하고자 하는 정부혁신의 과제들이다(육동일, 2009).

가령, 총리가 대통령을 지근에서 보좌하는 전통적인 중앙집권구조가 아니라 대통령으로부터 일정하게 떨어져 나와 행정부를 책임을 가지고 관장하는 구조로 가야 한다. 이른바 책임총리제 혹은 분권총리제는 그 동안 수없이 외쳐온 권력구조개편의 핵심과제다. 장관들이 수행하는 여러 역할 중에서 국무회의 참석은 그 일부이고, 근자엔 현장행정과 지방행정의 독려가 장관들의 새로운 책무로 강조되고 있다. 장관들의 이러한 역할 수행을 위해선 서울보다 국토의 중심부인 세종시가 더 유리한 위치다. 담당 공무원들이 국회회의 때마다 국회 근방에 상주하는 정부와 국회의 관계를 언제까지 방치해야 되나? 이론적으로 보더라도, 오늘날의 조직론에서는 집중이나 위계보다 분산과 네트워크의 방식이 더 주목을 받고 있다. 세종시 건설이 정부 시스템을 집중과 위계에서 분산과 네트워크로 바꾸는 계기가 된다면 거부해선 안 될 시대적 과제다.

세종시 건설에 따른 행정 효율성 문제의 제기는 기본적으로 서울에 모여 있으면서 구축된 업무처리 방식의 편리함을 견지하려는 특권적 사고의 관성적 반영이다. 달리 말하면, 이는 수도권 기득권을 지키려는 잘못된 계급편향적 입장을 내밀히 드러내는 것이다. 분산정책에 따라 지방으로 옮겨간 많은 기관들은 서울중심의 관행 때문에 불편함을 여전히 겪고 있는 상황에서, 이를 해소해주어야 할 정부가 분산에 따른 행정 효율성 문제를 운운하는 것은 도덕적으로 옳지 않다. 공익을 책임지는 국가기관은 민간기관과 다르다고 반론할 수 있을지 모르지만, 이러한 생각이야 말로 지구화 시대, 즉 탈국가화 시대, 시대착오적인 국가주의 사고의 발로다.

지리적 이격문제가 국정운영에 걸림돌이 될 수도 있다. 그러나 광화문과 과천 사이에 1 시간 정도의 시간거리가 있었지만 행정 비효율성이 지금까지 문제가 된 적이 없었다. 본과 베를린이 600km나 떨어져 있지만, 서울과 세종시는 120km에 불과해 광역교통망이 구축되면 지리적 이격문제는 쉽게 해결된다. 설혹 행정 효율성이 문제가 된다면, 이전계획 수립 시 공론화를 통해 대책을 강구하면 된다.

전반적으로 볼 때, 세종시 건설은 권력기관의 지방분산을 통해 균형발전을 도모하는 것으로 이전에 따른 행정 비효율성은 과도기적인 비용일 뿐이다. 다시 말해 행정 비효율성은 기존 체제의 전환에 따라 발생하는 단기적인 비용일 뿐 아니라, 장기적으로 얻을 수 있는 균형발전이나 지방분권이 생산해낼 편익에 견준다면 사소한 것이다.

4) ‘통일과의 역행’에 대한 지적

수정론자들은 원안대로 정부부처가 세종시로 옮겨가면, 이는 곧 수도를 분할하게 되고, 나아가 통일이 되면 서울로 다시 옮겨 와야 할 비용만 발생시킬 것으로 주장하고 있다. 세종시 건설은 통일시대를 내다보는 정책으로선 결코 바람직하지 않다는 지적이다 (류동일, 2009: 10).

통일과 관련된 쟁점도 이미 5-6년 전의 논쟁을 통해 나름대로 걸러졌던 것이다. 물론, 그렇다고 통일관련 쟁점이 완전히 해소된 것은 아니고, 통일의 진전여하에 따라 언제든지 제기할 수 있는 것이다. 그러나 우선 분명한 것은 세종시 건설이 수정론자들이 주장하듯 ‘수도 분할’이 아니라는 점이다. 일부 행정부처가 국토균형발전이란 정책목표를 위해 국토의 중심부로 옮기는 것에 불과하다. 아무리 수도분할이라고 해도 서울은 대한민국의 수도이고 수도로서의 서울의 지위와 권능은 행정부처의 일부 이전과 무관하게 계속 유지될 것이다. 그러나 통일수도는 또 다른 사안일 수 있다. 통일수도의 위치와 수는 남북 이해 당사자들 간의 논의와 합에 따라 별도로 정해질 수 있기 때문이다. 통일 이후엔, 경우에 따라, 수도가 일정기간 동안 분할될 수도 있다 (예, 삼경론 - 행정부-남쪽, 사범부-중간, 입법부-북쪽) (조명래, 2002). 말하자면, 통일과 관련된 쟁점은 쟁점일 수 있지만, 전혀 쟁점이 아닐 수도 있고, 무엇보다 통일과 세종시가 반드시 대립적 관계에만 있지도 않다. 따라서 세종시 원안이 통일 문제 때문에 수정되어야 한다는 것은 그렇게 믿는 자들의 생각일 뿐이다.

4. 세종시 대안에 대한 비판

1) 목표와 수단의 관계에 대한 오류: ‘자족신도시’가 목표가 아니다.

수정론자들은 일부 정치권이 세종시 건설을 반드시 성사시켜야 할 것으로 주장하지만, 세종시 건설 그 자체가 목적이 될 수 없다고 주장하면서 수도권 과밀화 해소를 위한 보다 현실적 대안을 제시하고 있다. 대안으로는 ‘교육도시, 기업도시, 첨단과학기술도시, 국제과학비즈니스벨트 등’을 한꺼번에 묶어 추진하는 ‘자족신도시’ 조성방안을 제시하고 있다 (류동일, 2009: 11-14). 수정론자들의 이러한 판단과 제안은 행정부처 이전이 수도권 과밀해소에 도움이 안 된다는 전제를 깔고 있다.

그러나 수정론자들이 제시하는 대안에는 적잖은 오류가 담겨있다. 세종시 건설 자체가 목적이 아니라는 주장에 전적으로 동의하지만, 일부 정치권이 세종시 건설을 맹목적으로 주장한다는 지적은 수정론자들의 또 다른 정치적 판단에 의한 것으로 동의하기가 힘들다. 더욱 행정부처 이전이 수도권 과밀해소에 도움 안 된다면서 다른 수단(예, 교육문화도시건설)으로 대체해야 한다는 판단도 수도이전을 반대하는 정치적 해석에 따른 것으로 여겨져 동의하기 힘든 부분이다.

전반적으로 볼 때, 대안 제시란 측면에서 수정론의 핵심문제는 세종시 건설의 목표와 수단의 관계에 대한 착각과 혼동이다. 행정기관 이전이 별 효과가 없을 것이라는 판단에서 교육, 기업, 과학기술, 국제과학비즈니스 등의 도시기능을 통해 자족성을 구현하는 것은 잘못된 목표와 수단의 관계설정이다. 세종시 건설은 단순한 자족 신도시 하나를 만든 것이 아니라 수도권에 대응하는 새로운 거점 신도시를 형성해 국토균형발전을 선도해내는 것을 목표로 한다. 이러한 목표를 달성하기 위한 수단이 곧 정부기관의 이전이다. 정부기관의 이전은 기관의 단순한 지리적 위치 변경이 아니라, 중추행정기능의 이전을 통해 서울의 집중압력을 줄이면서, 관련 활동과 기관의 이전을 이끌되, 국가가 가지고 있는 정책수단과 자원을 이용해 서울에 맞서거나 능가하는  새로운 선도 중추기능(교육, 정보, 문화 등)을 창출하는 것이다. 이렇듯 세종시 건설은 그 목표와 수단의 관계가 명확한 공공정책이다.

<표 2> 세종시 건설의 방법과 목표

<세종시 건설의 방법>                        <세종시건설 목표>

정부기관이전이란 수단/방법을 활용한 국토정책	경쟁력 있는 국토조성

(1) 국가기관을 서울로부터 이전시킨 후,               ↘

(2) 국가기관이 가지고 있는 ‘역량․자원․기능’을 이용,  →  수도권 일극극복

(3) 수도권에 대응하는 국토의 거점 신도시 조성        ↗

세종시 원안에 문제가 있다면 공공정책 사업으로서 방법이나 수단을 보완하고 개선하는 데 그쳐야 한다. 세종시 건설 자체를 폐기하거나 ‘목표와 수단의 관계’를 완전히 바꾸는 대안의 제시는 근본적으로 공공정책으로 세종시 건설사업 자체를 부정하는 것에 다름 아니다. 이는 또한 정책적 합리성에 대한 판단보다 (7년 전부터 이어져 온 수도이전 반대란) 정파적․정치적 해석의 에 따른 소치로 여겨진다.

2) 대안의 오류: 목적을 상실한 대안들

구체적인 수준에서 수정론자들은 행정중심을 대체할 교육, 기업, 과학기술, 도시행정 등을 섞은 복합기능도시를 세종시의 대안으로 제안하고 있다 (류동일, 2009: 11-14). 그러나 이러한 기능들은 이미 세종시의 6대 도시기능에 포함되어 있어 결코 새로운 것이 아니다. 다만 국가행정, 즉 서울로부터 이전해 올 중앙행정만 배제시켜 놓고 있는 것이 다른 점이다. 그러나 중앙행정기능의 배제는 제안한 대안의 실현가능성을 그만큼 낮추는 모순을 가지고 있다. 지금까지 이러한 도시 기능을 지향하는 신도시 건설은 다양하게 시도되어 왔지만, 국토균형발전에 별반 도움이 되지 않았다. 국가행정기관의 이전을 통한 국토의 새로운 거점도시를 조성하는 세종시 건설은 이러한 시행착오 끝에 나온 정책대안이다. 따라서 거점도시 형성에 알파이자 오메가인 국가행정(중추행정)을 배제하면 신도시 조성 자체가 탄력을 받을 수 없을 뿐 아니라, 보다 근본적으로 서울(수도권)과 경쟁할 수 있는 거점기능을 구축할 수 없게 된다. 이 대목에서 우리는 수정론자들이 왜 저러한 자족신도시를 건설하려고 하는지 묻지 않을 수 없다. 더욱 제안한 교육도시, 기업도시, 첨단과학기술도시, 국제과학비즈니스벨트(도시) 하나하나가 모두, 건설목적은 차지하더라도, 많은 문제점을 가진 것으로 드러나 왔던 것들이다.

ㅇ 교육도시로 조성

수정론자들은 서울대 등 국립대학이 들어오면 자족신도시가 쉽게 될 수 있다고 한다. 그러나 행정중심을 배제하고, 즉 정부기관 이전을 배제하고, 또한 정부기관의 거점조성 역할을 배제한 상태에서, 교육적 자족신도시가 제대로 조성될 수 있을까? 누가, 어떤 기관이 와서 그야말로 ‘허허벌판’에 학교를 만들고 운영하겠다고 하겠는가? 국가도 버린 땅인 데.... 그리고 현실적으로, 서울이나 인접한 대전과 청주의 기존 교육기관과 다른, 어떠한 차별적인 교육기관을 실제 어떠한 방법으로 만들 수 있겠는가?

고려대 등이 세종시 이전 의사를 밝힌 것은 국가기관이 세종시로 이전하고, 또한 세종시가 국토의 새로운 거점·중핵 도시가 된다는 것을 전제한 것이다. 이러한 동기나 배경적 요소가 빠진 상태에서도 고려대 등이 과연 이전하겠는가?

다른 대안들도 모두 그렇지만, 행정기능을 배제한 ‘교육도시’ ‘기업도시’ 등 대안도시는 왜, 무엇 때문에 건설해야 하나? 이러한 신도시들은 이미 수없이 건설되어 왔지만 국토균형발전에 별 실효성이 없었다. 실효성이 없고, 목표도 뚜렷하지 않는 대안 신도시를 수십조원을 들어가면서 왜 건설해야 하나? 세종시를 ‘대체하는 것’이 목적이고 목표라면 이는 공공정책의 목적/목표로선 그야말로 잘못 된 것이다.

ㅇ 기업도시로 조성

수정론자들은 과천을 예로 들면서 정부기관이 가면 자족도시가 될 수 없지만, 기업들이 가면 자족도시가 될 수 있다고 하면서, 울산, 구미, 포항, 창원과 같은 도시를 예로 들고 있다. 그러나 우선 울산, 구미, 포항, 창원 등은 수정론자들이 말하는 기업도시가 아니라 산업도시다. 산업도시로서 이들 도시들이 가지고 있는 공통의 특징은 국가가 ‘국가산업공단’으로 지정하여 집중적으로 육성한 점이다. 말하자면, 국가의 정치적·정책적 지원에 의해 기업이 만들어지고 자본이 조성되며 노동자가 공급되고 인프라가 깔리며 관련기업이 들어 왔던 산업 신도시다. 여기서 얻을 교훈은 바로 산업 신도시 조성에서 국가의 선도역할이다.

세종시도 같은 원리로 조성되지만, 그 목적이 명확히 다르다. 세종시는 산업이 아니라 ‘국가권력과 행정’이 중추가 되고, 그렇게 해서 산업중심 신도시로서 아니라 국토의 거점중심 신도시로 조성된다. 세종시에 구축될 ‘국가중추기능’은 비단 세종시 조성에만 필요한 것이 아니라 ‘서울에 모여 있는 국가중추를 덜어내고 옮겨내어 수도권의 권력 집중을 완화하는’ 기능도 함께 갖는다는 점에서도 산업도시와 다르다.

국가가 선도하지 않으면, 산업도시, 나아가 기업도시의 조성은 현실적으로 불가능하거나 오랜 시간을 소요하게 된다. 현재 전국적으로 추진되고 있는 ‘기업도시’ 건설의 한계를 보라!(기업도시란 용어도 시대착오적임) (조명래, 2004c). 우선 사업추진이 지지부진하다. 또한 사업적 관심도 기업의 기술혁신, 생산체제의 구축, 혁신네트워크 구축 등과 같이 기업경쟁력 강화에 필요한 것 보다 토지를 쉽게 수용하고, 이를 이용해 개발이익을 더 많이 남기는 수익사업을 하는 데 더 치우쳐 있다(조명래, 2004c). 이러한 기업도시를 왜 세종시를 대신하여 조성해야 하나? 무엇을 위해서?

ㅇ 국제과학비즈니스벨트(도시)로 조성

국제과학비즈니스벨트는 이명박 대통령이 세종시를 대체하려는 의도에서 선거공약으로 제시했던 것으로, 수정론자들이 제안한 대안 중에서 가장 오래 된 것이면서 동시에 가장 힘을 받을 수 있는 것이다. 그러나 국제과학비즈니스벨트(도시) 조성도 기업도시와 마찬가지로 국가기관의 역량자원기능을 이용해 수도권 대항거점을 형성하는 신도시와 다른 것이다. 그리고 현실적으로 볼 때, 행정중심이 빠지고, 그냥 허허벌판에 국제과학비즈니스벨트도시를 조성하는 게 과연 가능할까? 대덕단지는 이미 박정희대통령 시절부터 조성되어 왔지만(약 35년 동안), 이제 겨우 자리를 잡을 정도이다 (육동일, 2009). 또한 인근에는 오창과 오송이 과학 신도시로서 조성되고 있는 중이다. 대덕, 오창, 오송을 연결하는 추상적 축 개념으로 벨트 조성은 가능할런 지 모르지만, 이 벨트에 유사한 기능의 또 다른 과학기술도시를 조성한다면, 한국의 한정된 과학기술역량을 감안할 때, 누가, 어떤 기관이, 어떤 분야에 들어오고 실제 투자하고 사업을 하겠는가? 현 정부가 정략적으로 세종도시를 포기하듯이, 차기정부가 국제과학비즈니스벨트사업도 정략적 판단에 의해 바꾸거나 포기하면, 이 사업은 더욱 물거품이 될 가능성이 크다. 1980년대에 전국에 테크노벨트 조성사업을 추진했지만, 제대로 조성된 것은 하나도 없다. 광주에 테크노 벨트 조성의 일환으로 첨단과학단지가 지정되었지만, 현재는 ‘모텔단지’가 되어 있다.

대통령 공약으로 정부가 추진하고 있는 ‘국제과학비즈니스벨트’는 오창과학산업단지, 오송생명과학단지, 대덕연구개발특구를 연결하는 거점으로 세종시를 육성하는 방안이다. 좀 더 구체적으로 보면, 국제과학비즈니스벨트는 기초과학연구원이나 초대형 연구시설인 중이온 가속기를 설치하고, 교육과학기술부 등 과학교육 분야의 행정기관을 옮겨오며, 기업유치를 위해 경제자유구역을 지정하는 등으로 구성된다 (조명래, 2009a).

ㅇ 충남도청소재지로 활용

수정론자들이 제시하는 대안의 하나에는 현재 홍성에 건설되고 있는 충남도청소재지를 세종시로 옮겨 조성하는 방안도 있다. 물론 아이디어 차원에서 제시된 것이지만, 그 어떠한 대안보다 심각한 문제점을 안고 있다. 충남도청소재지는 별도의 법적 절차와 민주적 논의 과정을 거쳐 입지가 결정되어 사업이 추진되고 있는 상태다 (육동일, 2009). 정치적 판단에 의해 세종시를 폐기처분하고, 그 자리를 메우기 위해 합법적이고 정당한 절차를 통해 추진 중인 충남도청소재지 조성 사업을 탈법적으로 바꾸는 것이 과연 옳은 일인가?

3) 추진방식의 오류: 지자체가 추진할 수 없다.

수정론자들은 중앙정부가 주도해 추진하는 세종시 건설이 기본적으로 자치시대의 개발방식 등과 맞지 않다고 지적하면서, 필요하다면 지방자치단체가 신도시 건설을 추진해야 한다고 주장한다. 그러나 이도 심각한 오류를 범하고 있다.

국토기본법에서 우리나라의 계획체계는 국토(전국)계획, 지역계획, 도계획, 시군계획 등으로 나누어져 있다. 국가적 사안의 계획은 국토계획 혹은 그에 준하는 것으로 작성되어야 한다. 특히 세종시는 특별법에 의해 계획의 수립주체가 국토부 장관으로 되어 있고, 그 승인권자가 대통령으로 되어 있다.  그 만큼 특별법에 의거해, 중앙정부가 책임을 가지고 추진해야 할 신도시 조성사업이라는 뜻이다. 지방자치가 중요하다고 해도 국토의 새로운 거점을 조성하는 특수 목적의 도시를 일개의 지자체가 맡을 수 없고, 또한 맡아서도 아니 된다.

이런 점에서 필자는 1차 헌재판결을 전후로 하여 신문칼럼과 국회 공청회를 통해 ‘특별행정시’ 모델을 제안하였고, 그 아이디어는 국회계류 중인 세종시지위법에 부분적으로 반영되어 있다 (조명래, 2004a, 2004d). 특별행정시는 국토의 새로운 거점 형성을 위해 중앙정부가 국가기관의 이전을 통해 관련 정책과제를 실제 수행하기 위한 권한과 책임을 가지는 지방자치법상의 ‘특별지방자치단체’를 말한다. ‘특별행정시’ 모델을 제안할 때, 필자는 ‘도시가 조성되고 제대로 기능할 때까지 한시적으로만 특별자치단체의 지위를 유지하고 그 이후엔 보통자치단체로 전환할 것을 제안했고, 그 기간 동안 이전해 올 정부부처의 장이 단체장을 맡으며, 자치단체도 정부부처 관계자가 참여하여 구성 운영하는 것’으로 제시했다. 이러한 도시를 일명 ‘프로젝트 도시(project city)’란 것으로 불렀다.

5. 결론: 원안의 올바른 추진을 위하여

수정론자들은 세종시의 자족성 부족과 행정 비효율성 문제를 지적하면서 행정을 배제한 복합기능을 갖춘 자족 신도시를 대안으로 제시하고 있다. 정치에 의해 오염된 세종시 대신 정책적 합리성을 갖춘 세종시를 건설해야 한다는 게 원안 수정의 구실이다. 국가 백년대계를 위해 ‘바로 잡을 것을 바로 잡아야 한다’는 통치권자의 정치적 소신도 반영되어 있다.

그러나 지금까지 살펴봤듯이 세종시 수정론은 또 다른 ‘그들 식 정략과 정치’에 의해 심각하게 오염되어 있다. 세종시에 드리워진 정치를 거두어 낸다고 하면서 기실 새로운 정치를 수정론이란 이름으로 덧씌워 놓고 있다. 문제는 ‘재정치화 된 세종시’, 즉 ‘수정 세종시’가 서울의 대항거점이 될 국토 거점용 신도시가 아니라 단순한 신도시로 전락되어 있다는 점이다. 정략에 의해 추진되었다는 이유로 세종시를 바꾸고자 했지만, 정작 수정 세종시는 단순히 ‘대체를 위한 대체 신도시’일 뿐이다. 무엇을 위한 신도시를 알 수 없는, 목표와 정체성을 상실한 자족적 신도시로 제시되어 있다. 세종시 수정론은 이런 점에서 당초의 정치적 세종시보다 오히려 더 많은 오류와 모순을 가지고 있고, 이는 곧 이 글을 통해 지금까지 살펴보았던 바다.

세종시는 국가기관의 이전이란 수단을 이용해 국토의 균형발전을 이끌어내는 정책목표를 가진 신도시다. 국토균형 실현을 위한 세종시의 건설은 한국사회의 ‘오래 된 미래의 숙원사업’의 하나였다. 그래서, 비록 선거전략으로 제시되었음에도 불구하고, 세종시 건설은 무시할 수 없는 정당성을 가졌던 것이다. 아울러 합법적인 정책화 과정을 거치면서 세종시 건설은 공공정책으로서의 조건을 나름대로 갖추어 왔던 것도 사실이다. ‘정치적’ 세종시가 ‘정책적’ 세종시로 세탁되었다는 뜻이다. 그럼에도 불구하고 정치적 세종시로서의 흔적이 남아 있다면, 이를 지워내는 것은 전적으로 새 정부의 몫이다. 즉, 세종시가 과도하게 정치화되었다면, 새 정부는 그러한 입장으로부터 자유롭기 때문에 세종시의 탈정치화, 즉 세종시를 정상적인 공공정책 의제로 정제해 낼 수 있다.

그러나 이것이 새로운 정치적 잣대로 세종시 건설 자체를 폐기처분하거나 목표와 수단의 관계를 자의적으로 바꾼 방식으로 세종시 건설을 추진해야 한다는 것으로 받아드려서는 안 된다. 국가백년대계를 위해서라면 국민의 반대에도 불구하고 원안을 바꾸겠다는 통치권자의 언급은 사실 그 자체로서 정치적인 입장을 밝히는 것이다. 이러한 언급과 무관하게 세종시를 둘러싼 계파간 정치적 이해관계는 복잡하기 그지없다. 이러한 정치적 이해관계로부터 결코 자유롭지 못하다는 점에서 집권여당이 내세우는 세종시 수정안은 ‘제2의 정치적 세종시’ 이상이 될 수 없다. 그러나 제2의 정치적 세종시는 제3의 정치적 세종시를 만드는 빌미가 된다. 이는 정치적 악순환이다. 이 악순환을 끊기 위해서라도 수정론이란 이름의 ‘제2의 정치적 세종시’는 정책적 신도시, 즉 원안으로 되돌려 놓아야 한다.

원안이 가지는 국토균형 실현이란 정책목표는 아무리 깎아 내려도 유의미하다. 또한 정치적 산법에 의해 태어났다고 해도, 합법적 제도과정을 통해 세종시 건설안이 공공정책으로 조건을 갖추어 온 사실까지 부인해선 아니 된다. 정파적․정치적 편향성만 버린다면 세종시 원안은 존중할 만한 것으로 보인다. 물론 원안에 전혀 문제가 없는 것은 아니다. 원안에 문제가 있다면, 공공정책으로 원안에 대한 신뢰를 전제로 보완이 이루어져야 한다. 즉, ‘정책적 세종시’로 성격을 분명히 하고, 나아가 공공정책 과제로서 추진방법이나 수단에 대한 보완과 개선이 적극적으로 이루어져야 한다. 이런 측면에서, 끝으로 원안을 올바르게 추진하기 위한 몇 가지 조건을 제안하면 다음과 같다.

ㅇ 세종시(원안)에 대한 과도한 정치적 해석의 지양

먼저, 세종시 원안은 과도한 정치적 해석을 지양하고 합법적으로 추진된 공공정책으로 받아드리고 또한 존중되어야 한다. 이를 위해선 통치권자가 ‘원안대로의 추진’을 재천명하여 불필요한 정치적 해석과 갈등을 종식시키도록 해야 한다. 무엇보다 ‘정치적 세종시’를 ‘정책적 세종시’로 되돌려 당초 목표한대로 추진될 수 있도록 국가적 배려를 기울이도록 해야 한다. 이는 세종시를 위해서도 필요하지만, 현 정부가 추진하는 핵심정책들이 정권 이후에도 지속적으로 추진될 수 있는 포용적 정치․정책 문화를 만들기 위해서도 반드시 필요하다.

ㅇ 원안을 최대한 반영하는 세종시지위법의 조속한 제정

둘째, 원안대로의 추진을 뒷받침하기 위해서는 ‘건설절차법(일명 행복도시건설법)의 개정과 보완이 아니라 행정체로서 세종시의 실체와 지위를 규정하는 ‘세종시 실체법’ 혹은 ‘세종시 지위법’(세종시 설치 및 운영에 관한 특별법)이 시급히 제정되어야 한다. 그러나 현재 국회 행정안전위원회 법안소위를 통과한 ‘세종시 지위법’안은 행정수도이전을 반대했던 한나라당의 입김이 작용한 결과 세종시 건설의 당초 목표를 달성할 수 없도록 되어 있다. 가령, 세종시의 기능이나 규모 등의 축소를 전제로 지위는 광역자치단체 수준으로 낮춰져 있고, 성격도 행정중심복합도시 대신 과학비즈니스+기업도시로 바뀌어져 있으며, 이전할 행정기관의 범주를 행정부의 자의적 판단에 맡겨 놓고 있다 (조명래, 2009a). 한나라당이 주도해 통과한 세종시법안이 최종 확정되면, 원안대로의 세종시 건설은 사실상 물 건너가게 된다. 이는 대통령의 약속과도 다른 것이다. 어떤 형태로든 민주적 공론화를 통해 원안의 취지를 최대한 되살려내는 세종시 지위법 보완이 이루어져야 한다.

ㅇ 공론화를 통한 이전계획의 수립

셋째, 이전계획을 제대로 수립해야 한다. 행복도시건설법 제16조(중앙행정기관 등의 이전계획)에 의하면 행정안전부장관은 중앙행정기관 등(9부2청2처)을 세종시로 이전하는 계획을 수립하여 대통령의 승인을 얻어야 한다. 이전계획의 내용에는 ‘중앙행정기관 등의 이전에 따른 행정능률 제고방안’이 포함되어 있다. 현재 수정론자들이 제기하는 ‘정부부처 분산에 따른 행정 비효율성’이란 문제점은 이전계획 수립 시 대책을 제대로 강구하는 것으로도 충분히 극복될 수 있다. 동법 제16조 ④에 의하면 ‘행정안전부장관은 이전계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 공청회를 열어 국민 및 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다’. 따라서 이전에 따른 행정 비효율성 문제를 대처하기 위해서는 관련 정부기관들은 물론 국민 및 관계전문가들의 광범위한 의견 수렴을 필히 거쳐야 한다. 국민적인 논의와 합의만 제대로 이루어진다면, 행정의 기존 관행·절차·방식을 바꾸는 것은 충분히 가능하다. 이는 곧 세종시를 건설하는 의의를 구현하는 방식이기도 하다.

ㅇ 이전 부처별 국토거점 형성을 위한 정책 프로그램의 운용

넷째, 세종시로 이전할 부처들은 이전 후 관련 기관(공공+민간)들과 협력을 통해, 서울을 능가하는, 해당분야의 새로운 중추거점을 형성할 구체적인 정책 프로그램을 운용하도록 해야 한다. 말하자면, 몸만 덜렁 가는 게 아니라, 옮겨간 뒤, 국가기관이 가지고 있는 정책적 수단과 역량을 이용해 이전목적에 걸맞은 국토의 새로운 거점을 형성하는 정책들을 해당부처의 권한과 책임의 범위 내에서 추진하도록 해야 한다. 이를 위해 이전대상 부처들은 ‘세종시 국토거점 형성을 위한 정책과제’를 부처별로 작성하여 공론화를 거친 뒤, 이전계획과 함께 대통령의 승인을 득하도록 해야 한다.

ㅇ 다른 균형발전 프로그램들과 연동하여 추진

다섯째, 균형발전을 위한 세종시 건설은 다른 관련 정책들과 연계해 추진되어야 한다. 세종시 하나만으로는 수도권에 대응할 수 있는 새로운 분산·분권적 국토구조를 만들어낼 수 없다. 세종시와 가장 밀접한 연관성을 가지고 추진해야 할 균형발전과제는 ‘공공기관 지방이전과 혁신도시건설’이다. 새 정부는 세종시를 원안대로 최대한 추진하는 만큼, ‘공공기관 지방이전과 혁신도시건설’도 당초 계획대로 최대한 추진하도록 해야 한다. 필요하다면 새 정부가 구상하고 있는 ‘광역경제권구상’과 연계하여 세종시와 혁신도시의 건설이 통합적으로 추진되어야 한다.

ㅇ 국민적 감시와 논의를 통한 지속적 추진

여섯째, 원안을 최대한 존중하는 것도 중요하지만, 보다 중요한 것은 원안이 국민적 감시와 논의를 거치면서 안정적으로 추진될 수 있는 시스템을 구축하는 것이다. 이 중에서 가장 논란이 되고 있는 ‘예산규모’는 당초 약속한데로 상한제 틀 속에서 제한되고 또한, 필요하다면, 그 틀 내에서 변경(인상이나 축소 등)이 허용되도록 해야 한다. 상한제는 단순한 예산규모를 통제하기 위한 것만 아니라, 예산규모에 관한 국민적 논의와 합의를 거치는 메커니즘을 활용해 세종시 건설 전반에 대한 국민적 모니터링을 제도화하기 위한 것이기도 하다.

참고문헌

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조명래, 2009c, ‘정치적 세종시에서 정책적 세종시로’, 도시정책학회 창립기념 세미나 <<국가도시정책에서 본 세종시 발전방향>> 자료집.

조진형, 2008, ‘수도권 규제완화가 지방에 미치는 영향’, 수도권과밀연대주관 <<위기의 국가균형발전, 무엇이 문제인가?>> 자료집(2008.5.21).

최막중, 2009, ‘세종시 문제점과 대안’, 도시정책학회 창립기념 세미나 <<국가도시정책에서 본 세종시 발전 방향>> 자료집.

* 참고2. 세종시 수정론의 오류

한겨레신문, 시론, 2009. 10. 19.

조명래 단국대 교수

세종시를 둘러싼 논란이 정치권을 달구고 있다. 원안대로 가느냐 마느냐가 쟁점인 듯하지만, 실상은 수도 이전을 둘러싼 5년 전 갈등의 재연이다. 당시 반대했던 한나라당이 집권 여당이 되면서, ‘합의한 세종시’를 수도이전 반대 논리의 연장선에서 뒤엎고 있다. 사실상의 세종시 반대론인 ‘수정론’은 고도의 정파성을 띤 채 원안보다 더 심각한 오류를 범하고 있다.

첫째, 과도한 정치화의 오류다. 수정론자들은 세종시가 ‘정치적으로 결정’되었기 때문에 처음부터 잘못됐다고 하면서 처음부터 다시 추진해야 한다는 그들 식 ‘정치적 결정’을 내리고 있다. 세종시의 실효성을 빌미로 삼지만 속내는 ‘군대를 동원해서라도 수도 이전을 막고 싶다’던 강한 정치적 해석이다. 과도한 정치화는 세종시를 객관적·중립적·역사적 눈으로 바라보는 걸 가로막는다.

둘째, 원점으로 되돌리는 오류다. 여야 합의 후 세종시는 공공정책으로서 조건을 갖추기 위한 많은 논의와 검토를 거쳤지만 수정론자들은 이 모든 과정이 마치 없었던 것으로 여긴다. 힘의 위치가 바뀌었다고 모든 것을 원점으로 되돌리는 것은, 옳고 그름을 떠나, 정치 도의나 정책 합리성 측면에서 참으로 바람직하지 않다.

셋째, 충청도 연관성에 관한 오류다. 수정론자들은 충청권과의 약속을 지키고 충청권 발전에 도움이 되기 위해서라도 원안을 수정해야 한다고 한다. 법에 의해 충청도에 설치되지만 세종시는 균형발전을 이끌어 미래세대에게 경쟁력 있는 국토를 남겨주기 위한 목적의 신도시다. 표 때문에 세종시가 추진되었다고 반대하면서 수정론자들은 그들 식으로 표를 계산해 세종시를 교묘히 바꾸고 있다.

넷째, 대안의 오류다. 수정론자들은 ‘행정중심’이 ‘실효성이 없다’는 이유로 다른 기능의 복합도시(예, 교육과학도시)를 제안하고 있다. 세종시는 국가기관이 가지고 있는 역량·기능·자원을 이용해 수도권 일극 중심을 대신할 국토공간을 조성하기 위한 것이다. 민간부문의 자본력·혁신력·창의력을 이용해 거점 신도시를 만드는 것과는 전혀 다른 모델이다. 그동안 우리는 이런 모델의 신도시 건설을 수없이 해 왔지만 국토 균형발전에 별 실효성이 없었다. 수정론자들은 실효성이 없다는 명분으로 실효성이 없는 대안도시를 제시하고 있다.

다섯째, 자족성에 관한 오류다. 원안추진 반대 논거의 하나는 정부 부처만 가면 유령도시가 된다는 자족성 결핍 문제다. 그러나 세종시 도시계획 수립 시 최대의 역점은 자족성 확보였다. ‘중앙행정’, ‘문화·국제교류’, ‘도시행정’, ‘대학·연구’, ‘의료·복지’, ‘첨단지식기반’ 등 6개 도시기능을 담는 6개 특화구역의 조성은 전적으로 자족성을 위한 것이다. 목표 인구를 50만으로 잡고 2030년까지 단계별로 추진하는 것도 자족성을 위한 것이다. 국가기관 이전과 세종시 특별법 제정은 국토 거점용 자족 신도시를 만들기 위한 ‘특별한’ 수단이자 장치다. 따라서 행정중심을 배제하자는 것은 자족성을 결여한 또다른 신도시를 만들자는 주장과 다를 바 없다.

여섯째, 행정 효율성에 관한 오류다. 수정론자들은 세종시까지 생기면 정부기관이 4군데로 나누어져 행정 비효율성이 심각해질 것이라고 주장한다. 그러나 이 주장은 세종시 건설을 통해 극복하고자 하는 서울 중심 사고의 관성적 반영일 뿐이다. 정부 정책에 따라 많은 민간기관이 지방으로 이전했지만 서울 중심의 관행 때문에 분산효과를 제대로 거두지 못하고 있다. 행정 효율성을 구실로 행정기관의 이전을 반대하는 것은 기실 서울 중심의 통치구조가 가지는 국가행정의 심각한 비효율성을 방치하자는 주장에 다름 아니다.

	토론1. 송재봉 (충북참여자치시민연대 사무처장)
	행정중심복합도시 백지화는 균형발전 포기 선언

1. 세종시 건설의 핵심 이유는

❍ 중앙 행정기관 지방이전 효과를 통한 수도권 과밀집중 완화와 국가 균형발전 정책 추진의의 새로운 동력 확보에 있음. 국가 정책을 결정하는 주요 권력기관이 모두 서울에 있으면서 지방의 관점에서 추진해야 할 분권 균형발전 정책을 올바로 수립하고 일관성 있게 추진할 수 없을 것이라는 판단.

❍ 500년 중앙집권 사회를 분권 균형사회로 전환하기 위해 필요한 정책수단으로 선택된 것임(그동안 실질적 의미의 균형발전 정책은 부재했음. 소극적 의미의 수도권 규제정책으로는 국민경제의 조화로운 발전이라는 목표달성 어려움)

❍ 충청권 주민을 위한 선물 차원에서 행정중심복합도시가 기획되고 추진된 것이라는 시각은 단편적임.

2. 정부 관점의 문제

❍ 권력 분산과 균형발전 가치보다 하위가치인 행정비효율 논리로 접근하고 있음

❍ 행정부처 분산이 서울 한 곳에 집중되어 있는 것 보다 비효율적일 수 있음. 그러나 중앙정부 중추 관리기능의 수도권 집중은 권력의 집중을 넘어 경제, 교육, 정보, 산업, 금융, 인구의 집중을 낳는 심각한 부작용은 외면. 또한 여전히 중앙권력의 영향력이 강력한 중앙집권사회인 대한민국이라는 특성을 생각할 때 중앙부처 절반이상이 9부2처2청을 포함 30여개의 국책기관이 집단 이전하는 행복도시가 유령도시가 될 것이란 주장은 사실에 근거하지 않은 선동이자, 현실성 없는 주장임.

❍ 세종시는 대한민국 최초의 자족형 계획도시로 구상되었으며, 자족기능 부족을 이유로 행정중심기능을 삭제하고 공장용지만 확대하는 것이 도시의 자족성을 강화한다는 근거도 희박함.(자족성은 산업적 측면도 있지만, 주거환경, 복지, 교통, 도시공원, 정치 행정권력 등 종합적으로 판단해야 할 사안임),

❍ 오히려 자연과 인간, 주민의 정주환경이 잘 계획된 행복도시 원형만 훼손하는 결과 초래 할 것

3. 정부 수정안의 문제

❍ 원안추진 → 교육과학도시 → 기업도시 → 경제도시 → 교육과학중심(국제과학비즈니스벨트, MB 충청권 대선공약)으로 표류하고 있음. 즉 행정중심복합도시를 폐기하고 이곳에 이명박 대통령의 충청권 대선공약인 국제과학비즈니스벨트로 대체하려는 의도임. 국제과학비즈니스벨트는 이명박 대통령 대선공약으로 아시아기초과학연구소, 가속기(중이온)센터

국토연구원이 위원회에 보고한 내용에 따르면 국제과학비즈니스벨트의 투자규모는 3조5487억원에 달한다.

200만㎡ 사업부지에는 세계 최고 수준의 기초과학연구원과 함께 새로운 과학적 발견을 위한 대형 연구 및 분석 장치인 중이온가속기가 설치된다.

이 중 기초과학연구원은 독일 막스플랑크연구소와 일본 이화학연구소와 유사한 기초과학 종합연구기관이며, 장기적으로 50개 연구단이 들어설 수 있도록 조성된다.

중이온가속기는 물질의 핵을 빛의 속도로 충돌시켜 ‘극미한 물질세계’를 연구할 수 있는 기초과학 연구의 핵심 인프라로 꼽힌다. 중이온가속기 설치에 따른 고용 효과는 300~400명으로 작지만, 노벨물리학상 20%가 가속기 기반 연구였다는 현실을 고려하면 세계 각지 과학자들의 관심을 집중시킬 수 있을 전망이다. (Builders daily 2009. 11. 30)

❍ 현재 국제과학비즈니스벨트 지정을 위한 특별법이 2월 국회에 제출되어 있으나 충청권을 포함 전국 18개 지역에서 유치전이 진행되면서 관련법이 국회 계류 중(교과부는 국제과학비즈니스벨트 추진 지원단은 과학비즈니스벨트 거점도시 적합도 조사를 통해 1위 아산 천안, 2위 대전 대덕, 3위 대구, 4위 울산, 5위 부산, 6위 세종시로 발표한바 있음)

❍ 정부는 아무런 기준도 없이 세종시에 국제과학비즈니스벨트 추진하겠다고 밝히고 있어, 첨복단지 선정에 이어 정치적인 목적에 국가 정책사업을 희생시키고 있음.

❍ 세종시에 기업과 대학만 오면 자족성이 생기는 것으로 여론 호도, 반면 세종시에 35개 정부기관 및 정부출연 연구기관 이전하기로 예정돼 있는 사실은 의도적으로 무시하며, 대안이라고 밝힌 22개 연구기관 이전을 마치 새로운 계획인 것처럼 발표하는 사실왜곡 행위

❍ 정부의 교육과학도시 주장은 중앙정부부처 일부의 지방이전을 통한 수도권 과밀집중의 완화와 지역균형발전 정책 추진이라는 국가적 정책과제에 대한 어떠한 고민도 없음. 행정도시의 성격을 충청권을 위한 선물인 것처럼 그 성격과 의미를 의도적으로 축소하려 하고 있음.

❍ “세종시와 함께 조성중인 10개 혁신도시의 경우 총 사업비는 10조 7천억원으로 보상률은 99.2%에 이르고 있으나, 공사의 진도는 19.6%(43개 공구 중 39개 공구 착수)에 그치고 있는 실정”이며 “강원도 원주의 경우에도 공사 진척률이 10% 내외에 머무는 등 세종시 파행이 전국 혁신 도시로 파급되고 있다”

❍ 분권 균형발전 선도사업으로 추진된 세종시가 다른 지역의 경제적 자산을 빨아들이는 ‘블랙홀’이 됨으로써 불균형 발전 선도도시로 전락할 위험

4. 충청권의 반응과 대응

1) 이명박 정부 들어 지속된 수도권규제완화 등 반 균형정책의 효과로 행복도시 회의론이 상당부분 존재했으나, 정부의 일방적인 행정도시 백지화 추진이 지역민을 결집시키고 행정도시 원안추진에 대한 요구와 기대수준을 높이고 있음.

2) 행정도시 원안 추진이 아닌 다른 어떠한 대안도 불필요하다는 입장임. 즉 행복도시 플러스 알파 논리도 그 출발은 행복도시의 분권 균형발전 효과와 자족기능에 근본적인 문제가 있기 때문이 아니라 정부의 일방적인 세종시 유령도시 주장의 허구성을 지적하는 의미로 접근 한 것임. 세종시를 또 하나의 기업도시로 만들어 온갖 특혜를 제공하는 것은 또 다른 측면의 친 대기업 정책이자, 비 수도권 지역간 경쟁과 격차를 심화시키는 결과를 초래할 것임. 따라서 현재 상태에서는 행정도시 원안 추진이 중심이 되어야 하고, 계획과정에서 예상하지 못한 문제가 발생한다면 도시 건설과정에서 수정 보완하면 될 것임. 세종시가 타 지역의 자원을 끌어들이는 블랙홀이 되어서는 안됨. 인근지역과의 기능분담을 통해 지역의 새로운 균형발전 거점도시가 되어야 함.

3) 연기주민들의 분노는 극한 상황에 이르고 있음. 행복도시 건설 중단소식에 아파트 건설사 계약 해지, 첫 마을 입주 1년 이상 늦어지고 있으며 언제 입주가 될지 불확실성 증가, 삶의 터전을 잃은 주민들의 고통 장기화

4) 연기지역 주민은 지역발전에 대한 기대감이 절망으로 변하고, 정부가 아무리 좋은 안을 제시해도 믿을 수 없다는 반응. 지금 당장 반발을 무마하기 위해 그럴듯한 그림을 그리고 포장할 수 있을지 몰라도 이 또한 정상추진 된다는 보장이 없다는 생각. 따라서 더도 말고 덜도 말고 원안대로 추진해야 한다는 입장 분명함.

5) 시민사회단체는 행종도시사수 범충청권협의회로 집결하여 공동대응.(전국 10개 혁신도시 지역과 연대 강화 노력, 정부는 혁신도시 정상추진 한다고 하지만 이는 세종시 무산과정의 재판이 될 것이란 점에 인식 공유)

6) 정치권의 셈법은 복잡함. 특히 한나라당 충북도당은 중앙당의 압력에 자발적 굴복(?), 나머지 정파는 모두 원안사수 주장하나 주장의 강도와 대응은 제각각. 한나라당을 중심으로 행정도시 수정 불가피론 확산에 주력 / 특히 약한 고리라 할 수 있는 충북지역의 경우 한나라당충북도당이 공식적으로 행복도시 수정이장 수용, 청주시장도 수정론 동참, 충주시장 기업도시 영향 없을 것이라며 수용입장 표명,

7) 지역주민의 여론은 이명박 정부와 한나라당의 거짓행보에 분노하고 급속히 악화되는 추세. 시간이 지날수록 원안추진여론 높아지고, 반 한나라당 정서 심화되는 추세.

- 국가균형발전 선도사업	- 도시 환경수준 향상의 계기
- 다극혁신구조 국토 개조	✚	- 기술적.문화적 비전 제시
- 국민통합에 기여	- 도시건설의 새로운 모델

도시건설의 기본방향
조화로운 민주 도시	- 도시기능을 분산배치한 민주적 도시공간 구조를 조성 - 다양한 계층이 어우러지면서 살아갈 수 있는 주거환경을 조성 - 균등한 기회가 제공되는 수준 높은 교육환경을 조성 - 누구에게나 삶의 질을 보장하는 다양한 문화 및 복지기반을 조성
시민중심의 열린 도시	- 국민에게 친근하게 다가가는 모습으로 중앙행정기관 및 연구기관을 배치 - 시민들이 이용하기 편리하게 도시행정기관을 개방적으로 배치
환경이 보전되는 지속가능 도시	- 자연과 인간이 함께 사는 생태친화적인 도시환경을 조성 - 자원을 절약할 수 있는 도시기반시설을 설치하고 운영
편리한 선진 도시	- 전국 어디서나 원활하게 접근할 수 있는 광역교통망을 구성 - 대중교통을 이용하여 어디나 갈 수 있는 도시교통환경을 조성 - 어디서나 편리하게 이용할 수 있는 도시정보 . 통신망을 조성
역사와 문화가 살아있는 아름다운 도시	- 자연과 인공이 어울리는 도시경관을 조성 - 삶을 풍요롭게 하고 발전시킬 수 있는 문화환경을 조성 - 아름답고 친근감이 있는 건축문화를 창출 - 지역의 전통문화와 역사를 보전하고 계승하여 정체성이 있는 도시를 건설
재해에 안전한 도시	- 시민이 안심하고 살 수 있는 방호체계를 구축 - 자연재해에 안전하고 친근하게 이용할 수 있는 하천으로 관리

	토론2. 송종운 (새세상연구소 연구위원)
	세종시 수정안의 기업특혜 문제점

■ 세종시 수정안의 기조는 지난 정부의 “행정구역 중심”의 정책을 비판하며 “광역경제권 구축”이라는 새로운 목표임. 이는 기존 국민적 합의와 약속을 깬 것임.

출처: 국토해양부(2009.11.23). 지역발전정책 추진현황 및 계획

■ 국토해양부 동 자료에서 향후 추진 계획은, “(기업도시의 경우) 시행사업자인 기업이 주도적으로 사업을 추진해 나가되, 정부는 제도 개선과 기반시설 등을 지원”(국토해양부, 2: 강조는 원문)토록 하겠다고 함. 기업의 목표는 공익의 구체화를 실현 시킬 수 있는 집단이 아니라 자기 기업의 수익성 제고가 유일한 목표인 집단임을 감안할 때 지역개발의 수혜가 과연 누구에게 돌아 갈 것인가는 굳이 결과를 보지 않아도 명확함.

■ 기업이 직접 개발주체(developer)가 되어 기업활동(이윤추구를 위한 경제활동)을 효율적으로 영위하기 위해 개발한 커뮤니티로 다양한 정주형태의 하나(전국경제인연합회, 2004, 1.)

■ 그러나 지역개발에는 어떤 분명한 원칙이 마련되어야 함. 이러한 원칙은 적어도 기업을 육성시켜 기업에게 이익을 주겠다는 것이 아니라 지역의 개발이 지역거주민과 국토개발에 순기능 할 수 있는 국토개발 친화적인 원칙이 마련되어야 함. 따라서 지역개발은 다음 과 같은 총괄적 접근에서 나와야 함.

■ 기업에 유인을 사용하여 기업을 유치하는 것에 관연 어떤 지역주민 및 경제에 대한 수혜의 구체적인 내용이 담겨있는가?

■ 기업에게 주는 인센티브에서 세제 혜택 등 많은 문제점에도 불구하고 기업에게는 매력적으로 보이나 이러한 지원책에 이들 기업이 지역을 위해 재투자 혹은 지역경제 여건에 기여 할 수 있는 어떤 계획도 구상도 없음. 곧 지역개발을 위한 것이 아님.

■ 또한 국무총리실, 세종시기획단에서 발간한 추진현황 및 주요 논의사항(2009.11.23)에서 스스로 인정하고 있는 것처럼, “세종시에 대한 과도한 인센티브[과연 가능할지 여부는 차지하더라도: 토론자] 선도기업에 대한 특혜시비, 타 지역의 역차별, 박탈감 등 부작용 우려”하고 있으나 현재로서는 별다른 대책 없이 추진하고 있는 중.

■ 따라서 이명박 정부의 세종시 수정안이 담고 있는 내용은 국토균형발전계획의 견지에서 보더라도 전혀 의미를 찾을 수 없을 뿐 아니라 지나치게 기업 친화적인 정책임. 그리고 지역경제 활성화와 지역주민들에게 실제 어떤 이익이 돌아갈지에 대한 기업으로부터의 약속도 받지 않고 있음. 미국의 경우 지역재투자법이란 사례에서 볼 수 있듯이 지역에서 수익을 얻은 은행의 이익금은 그 일정규모를 지역을 위해 재투자 해야하는 법률이 있음을 감안한다면 지나치게 내용이 없는 정책이라 할 수 있음. 또 기존의 국민적 약속을 일방적으로 깨는 위법행위라고도 할 수 있음.

■ 지방분권은 중앙정부가 국가발전의 원칙과 절차를 제시하고 지방정부는 지역발전의 실질적인 계획(실체)을 작성하고 집행하는 것임. 이를 위해 중앙정부는 지방정부가 정책을 계획, 집행 할 수 있도록 인적자원(사람), 예산(자본), 결정권한(책임)을 지방정부에 이양해야함.

■ 국가가 지방에 돈을 주는 대가는 ‘공익’의 구체화임. cf. 프랑스, 국가-레지옹 계약

	토론3. 지영철 (민주노동당 충남도당 정책국장)
	정부 비판 및 민주노동당의 대응

1. 이명박 대통령의 ‘국민과의 대화’는 대국민 사기극

“정치인의 한 사람으로서... 나도 그렇게 생각하면서 충청에 가서 얘기할 때 어정쩡하게 했습니다. 선거가 가까워지니까 말이 바뀌었습니다. "이미 결정된 대로 해야죠" 얘기한 것도 사실입니다. 지금 생각하면 조금 부끄럽기도 하고 후회스럽기도 합니다. 이 문제가 그 때 그렇지 않아서... 혼란된 것에 대해 정말 죄송스럽게 생각합니다.”

❍ 국민과의 약속을 헌신짝 버리듯 하는 대통령

❍ 죄송하다는 한마디면 국민과의 합의 사항인 ‘공약’과 법률로 정해진 사항을 하루아침에 바꿀 수 있다는 독재적 발상이자 법치주의의 부정

이명박 대통령의 세종시 원안 추진 주요 발언 (MB의 거짓말 일지)

- 행정도시는 이미 시작됐기 때문에 (대통령이 돼도) 변경할 계획 없다.(2006년 12월 13일 충북대 특강)

- (충남 연기·공주에 건설 예정인) 행정중심복합도시는 계획대로 될 것이다. 그것만으론 안되고 새로운 시설이 들어와서 실질적으로 충청권 경제에 도움이 되는 것으로 좀 더 확대하는 계획을 갖고 있다. (2007년, 청주 불교방송과의 인터뷰)

- 행정도시 건설은 예정대로 진행될 것이다. 그런 걱정 안 해도 된다.(2007년 3월 6일 한나라당 대전시당 방문 시)

- 중도에 계획 바꾸는 것은 옳지 않다. 행복도시를 행정기능과 함께 과학, 산업, 문화 등의 기반시설을 함께하는 자족능력을 갖춘 도시로 육성할 것이다.(2007년 8월 2일 대전역과 오송역 방문 시)

- 대통령이 되면 행정중심복합도시 건설을 변함없이 추진하겠다. 국제과학기업도시를 함께 건설하겠다.(2007년 8월 7일, 경선을 앞두고 대전일보와 서면 인터뷰)

- 행정도시 건설은 계획대로 잘 진행돼야 한다.(2007년 9월 12일 행정도시 건설청 방문 시)

- 행정도시 기능에다 과학기술, 교육, 산업, 문화기반시설을 갖춘 명품도시로 만들겠다.(2007년 10월 26일 천안 국민성공대장정 대전·충남대회)

- 제가 대통령이 되면 행복도시가 안될 거라고 하지만, 저는 약속을 반드시 지키는 사람이다.(20007년 11월 27일 대전 유세 시)

- 여권(노무현 정권)에서 ‘이명박이 (당선)되면 행복도시는 없다’는 말로 나를 모략하고 있으나 난 한번 약속하면 반드시 지킨다. 대통령이 되면 행복도시 건설은 정책의 일관성 측면에서 예정대로 추진할 것임을 분명히 밝힌다. 이명박표 세종시, 첨단 명품도시가 되도록 혼신의 노력을 하겠다.(2007년 11월 28일 행정도시 건설청 방문)

- 행정중심복합도시의 변함없는 추진과 함께 행정도시, 대덕 연구개발특구, 오송 생명과학단지를 ‘과학도시 트라이앵글’이라며 이 지역에 ‘국제과학비지니스 벨트’를 건설해 한국의 미래를 이끌어 가는 심장부 역할을 할 수 있도록 하겠다.(2007년 12월 4일, 대전일보와의 서면인터뷰)

- 계획이 잘되고 있고 기존 계획대로 추진하는데 적극적 도움을 줄 것. 행정복합도시, 기존계획보다 확대할 것. 행정중심복합도시의 차질 없는 추진 약속.(2007년 12월 7일 충남도청 기자회견)

- 내가 행정도시 건설청장과 본부장을 바꾸지 않는 것은 행정도시의 지속적인 추진을 말하는 것이다. 계획대로 추진할 것이다.(2008년 3월 20일 충남도 업무보고)

- 부처 통폐합 때문에 몇 개 부처가 줄어들 수는 있지만, 기본적으로는 변함이 없다.  (2008년 5월 2일 충남도 업무보고)

- ‘정부부처 이전고시 변경고시를 촉구하는 민주당 정세균 대표에게 ‘그것은 시간문제니 곧 하겠다.' 고 발언 (2008년 9월 25일 여야 영수회담)

- 당초 계획대로 현재 진행 중이고, 나도 정부 마음대로 취소하고 변경할 수는 없다고 생각한다. (2009년 6월 20일 청와대 여야대표 회동)

“경제 부처 장관을 1주일에 2-3번, 아침 조찬 새벽같이 모여서 해외에서 연락할 것을 하고, 국내 조치할 것을 해왔습니다. 부처가 내려가서 대통령이 혼자 있으면 어떻게 합니까. 서울에 6개월 와 있어야 합니다. 이래서 정말 되겠습니까.”

❍ 중앙집권적 사고방식의 전형이며, 오히려 지방분권의 관점에서 중앙집권적 국정운영 체계를 개선할 필요가 있음

❍ 행정효율성은 반대를 위한 논리일 뿐, 국토균형발전의 대의보다 큰 문제가 될 수 없음

“세계 어떤 나라도 수도를 분할하는 나라는 없습니다. 전체를 이전하더라도 분할하는 나라는 없습니다.”

❍ 헌재판결을 통해 세종시 건설이 수도 이전과 상관없는 것으로 결론, 사실에 대한 왜곡

❍ 행정부터의 지방이전이 수도 분할이라면 이미 대한민국은 과천과 대전으로 분할된 상태

“우리정치에 대해 슬프게 생각하는 것은 20년 동안 영호남이 갈라져 정치를 했습니다. 그러나 불행히도 충청권까지 정치로 분할이 됐습니다. 충청, 경상, 전라도 이렇게 분단 돼서 여기는 무조건 찬성, 여기는 무조건 반대 하는 식으로 해서는 안 됩니다.”

❍ 국토균형발전의 대의를 지역감정에 따른 충청만의 반대 문제로 축소하는 악의적 발언

❍ 오히려 정부의 수정시도가 지역 간 분열을 유발하고 확산시키고 있음

“세종시가 완성됐을 때 공직자가 이사 안가는 사람들에게 어떤 편의를 줄 것인가가. 1만400명의 공무원이 아마 이사를 가지 않을 것이라는 것을 알고 있었을 것”

❍ 비본질적 문제를 수정론의 근거로 제시

❍ 정부 제2청사 대덕신도시 근무 공무원의 90%이상이 대전에 정착

“결정된 것은 아니지만 교육과학이 중심이 될 수 있다고 본다”

❍ 행정도시, 균형발전정책을 무산시키기 위한 즉흥적 땜질 구상

❍ 경제도시, 기업도시, 교육도시 등과 같은 변종 수정안

이명박정권은 ‘국민과의 대화’라는 대국민 사기극으로 국가균형발전에 대한 생각이 전혀 없으며, 대안으로 내세우고 있는 ‘수정론’은 사실상 행정도시 ‘무산론’ ‘백지화론’ ‘폐지론’이라는 사실이 밝혀졌다.

2. 행정도시 관련 민주노동당 대응과 평가

❍ 2002년 대선 당시

□  반대(충청권 선거 득표 전략의 일환이기 때문)

❍ 2004년 총선 당시

□  원칙적 찬성

❍ 2004년 1월 특별조치법 제정 당시

□  찬성(원외정당, 관심을 기울이지 못했음)

❍ 2004년 7월(총선 이후)

□ 추진위 등의 모든 논의과정을 공개하고 국회차원의 국정조사, 청문회 등을 실시하고 국민여론을 수렴하자.

❍ 수도권 과밀화와 지역불균형에 대한 대안

□ 중앙집권적 행정수도의 여러 지방으로 분산(사실상 전국적 수도 분산(안))

❍ 2005년 12월

□ 행정수도 민주노동당 대안 - 민주노동당 행정수도 이전문제 특별위원회

① 정부여당안은 정부부처와 공공기관을 이전하는 방식으로 개발주의의 재탕. 이러한 방식은  엄청난 국민부담 증가와 국력의 소진으로 이어질 것.

② 민주노동당의 대안 <국공립대 통합과 네트워크화, 분권과 자치의 획기적 확대, 대전둔산 행정특별시 건설> - “좀더 부족한 세대에서 출발해서 현재 세대의 필요성을 만족시키고, 미래 세대가 만족할 수 있도록 다음 세대의 역량을 위태롭게 하지 않겠다”라는 ‘지속가능한 발전’을 지향. 이것은 신도시 건설과 같은 방식이 아닌 기존 시설과 자원을 ‘재활용’, ‘리모델링’하는 것으로 국가의 사회적 경제적 생태적 부담을 최소화하는 차원에서 수도권 과밀과 국가균형발전을 효율적으로 달성하는 것.

❍ 2007년 10월 29일

□ 세종특별자치시의 법적 지위와 관할구역에 대한 민주노동당 충청권 시도당 의견 제출(법적지위, 관할구역, 대응방안)

❍ 2007년 11월

□ 충남도당․충북도당․대전시당 공동으로 세종시 관련 입장 발표

△ 법적지위 : 충남 산하 기초자치단체. 광역자치단체는 광역시로의 승격요건이 갖춰질 때 시행

△ 관할구역 : 연기군 잔여지역 포함. 공주시와 청원군 일부지역 편입 반대

△ 특별법안 : 세종시의 법적지위와 관할구역에 대한 당론을 바탕으로 독자법안 제출

(1) 민주노동당은 일부 대선후보들이 내세우는 신행정수도 재추진 발언은 불필요한 정치적 논란만 일으키고 해당지역의 고통만 가중시키므로 명확하게 반대한다.

(2) 민주노동당은 민주노동당만의 진보적 시각과 대안을 바탕으로 독자법안을 제출한다.

(3) 세종시를 대한민국의 ‘환경수도’로 만든다.

❍ 2007년 대선 공약 발표

□ 별첨 참고. 이후 진전된 논의와 구체적 대안은 갖지 못하고 있음.

❍ 현재 세종시 관련 공식적인 ‘당론’을 의결기구를 통해 확정하지는 않았으나, 여러 가지 논평이나 언론대응의 내용을 볼 때 이명박 정권의 행정중심복합도시 수정을 명확히 반대하고 있으며 원안추진의 기본입장을 견지하고 있음.

❍ 현재 벌어지고 있는 행정도시 무산 저지투쟁을 적극적으로 하면서도 민주노동당의 국토균형발전, 지방분권에 대한 근본적인 대안모색도 결합하여 진행해야 할 것.

별첨. 민주노동당 17대 세종시 공약

세종시를 대한민국 환경수도로!

1. 참여정부의 행정도시 건설 정책목표

“국가균형발전을 선도하고 지속가능한 모범도시 조성”

○국가균형발전

- 국가 균형발전 선도사업

- 다극혁신구조 국토 개조

- 국민통합에 기여

○세계적 모범도시

- 도시 환경수존 향상의 계기

- 기술적․문화적 비전 제시

- 도시 건설의 새로운 모델

⇒세계적으로 모범이 되고 누구나 살고 싶은 도시로 건설

2. 참여정부의 행정도시 건설 기본 방향

(1) 조화로운 민주도시

○도시기능을 분산배치한 민주적 도시공간 구조 조성

○다양한 계층이 어우러지면서 살아갈 수 있는 주거환경 조성

○균등한 기회가 제공되는 수준 높은 교육환경 조성

○누구에게나 삶의 질을 보장하는 다양한 문화 및 복지기반 조성

(2) 시민중심의 열린 도시

○국민에게 친근하게 다가가는 모습으로 중앙행정기관 및 연구기관 배치

○시민들이 이용하기 편이하게 도시행정기관을 개방적으로 배치

(3) 환경이 보전되는 지속가능 도시

○자연과 인간이 함께 사는 생태친화적인 도시환경 조성

○자원을 절약할 수 있는 도시기반시설 설치, 운영

(4) 편리한 선진도시

○전국 어디서나 원활하게 접근할 수 있는 광역교통망 구성

○대중교통을 이용해 어디나 갈 수 있는 도시교통환경 조성

○어디서나 편리하게 이용할 수 있는 도시정보․통신망 조성

(5) 역사와 문화가 살아있는 아름다운 도시

○자연과 인공이 어울리는 도시경관 조성

○삶을 풍요롭게 하고 발전시킬 수 있는 문화환경 조성

○아름답고 친근감이 있는 건축문화 창출

○지역의 전통문화와 역사를 보전하고 계승하여 정체성이 있는 도시 건설

(6) 재해에 안전한 도시

○시민이 안심하고 살 수 있는 방호체계 구축

○자연재해에 안전하고 친근하게 이용할 수 있는 하천관리

3. 행정도시 건설계획의 문제점

(1) ‘신행정수도 대체용’으로서 자기제한성

○위헌판정을 받은 신행정수도의 대체용이란 인식적 한계와 부담

→ ‘전망의 적극성 상실, 추진력의 감소’

○비판․저항․정치적 영향의 상존으로 추진력 약화

(2) 정치적 타협에 의한 ‘도시이념(상)의 애매함’

○행정특별시, 행정중심도시, 교육과학연구도시, 다기능복합도시라는 후속모델들을 오묘하게 절충한 형태

○‘행정중심복합도시’란 개념의 애매모호함→무엇이 행정중심이고, 무엇이 다기능복합도시이며, 행정중심 다가능복합도시란 무엇인가?

○도시철학, 이념, 비전의 부재

(3) 장기적 전망․위상․추진구조의 미비로 ‘보통 신도시’로 전락

○30년을 목표로 하면서 30년을 내다보는 전망, 위상, 의지, 추진체계 결여

○‘인구 50만 신도시 건설’로 전락한 채 중부권 개발의 명분만 부여

(4) ‘실험도시’가 갖추어 할 조건들의 부재

○수도권 집중완화와 국토의 균형발전을 선도할 ‘도시’(국토정책용 도시?)가 구비해야 할 기능과 역할, 이를 담보해줄 건설방식의 부재

○49개 중앙부처 이전이란 카드의 활용 부재

○행정중심복합도시와 수도권(특히 서울) 및 국토의 다른 지역과 연계에 대한 정책적 배려 부재

○통일이후 국토관리 측면에서 행정중심복합도시에 대한 비전 부재

○30년 동안(혹은 그 이상) 추진할 시스템의 부재

○특별법의 실체법적 내용 부재

(5) ‘건설주의’ 혹은 ‘청사진(blue print)주의’의 위험

○하드웨어 중심의 도시건설 관점이 지배

○도시의 형태적 미학에 우선

○계획가가 그리는 청사진에 대한 과도한 의존

4. 행정도시 건설의 해결방향

○수도권과밀화 해소와 국토균형발전을 위한 ‘신행정수도의 기본이념’ 승계 →

도시이념의 확립

○행정중심복합도시의 정체성 확립 → 도시비전의 설정

○장기적 관점의 행정중심복합도시 건설 → 실체법에 근거한 장기적 추진

5. 민주노동당의 대안적 기본방향

(1) 21세기 생태도시(eco-city)의 모델

○행정복합도시는 수도권 과밀화 해소와 국토균형발전의 기본 이념을 담고 있는 만큼 한세대를 앞선 미래 생태도시의 모델로 건설돼야 함

○근대 도시건축의 과도한 기능주의에서 벗어나 생태와 공간, 문화 등 도시공간의 회복을 중요시하는 ‘신도시주의’(new urbanism)에 입각한 도시개발 추진

○자연발생적 도시가 아닌 준비된 계획도시인 만큼 시행착오를 줄일 수 있도록 기초부터 새로운 미래의 가치인 생태도시 추구

○근대주의(Modernism)의 이론을 토대로 한 개발지향적 도시계획을 지속성(Sustainability)을 토대로 한 생태지향적 도시계획으로 전환

○‘자연․환경보호의 상징적 대한민국 수도’로 선정, 환경점검 기준에 의한 엄격한 관리 시행

○미래형 생태도시 건설을 위한 환경정책 시범 실시

(2) 태양과 바람의 도시, 에너지 자치도시

○대규모 원거리 송전방식에 의존해 온 전력공급 체계 탈피, ‘지역 자가발전’ 지향

○메탄가스와 천연가스를 이용한 광역열병합발전시스템 도입으로 단계적 전력․난방 자급시스템 수립, 절전유도 전력요금제도 도입 추진, 태양에너지․풍력발전 등 재생가능 에너지 개발 및 에너지 절약 건축물 보급

○모든 공공건물을 에너지절약형 건물로 신축, 민간건물도 에너지절약형 건물로 유도

(3) 자전거 천국의 도시

○자전거 도로망 확충, 보행자 전용구역 설치, 주택가 최고시속(30km~40km) 제한, 시내 중심지 자동차 노선의 축소 및 진입 제한, 주차요금 인상 실시

○BRT를 중심으로 한 대중교통 체계 구축

○시내버스의 완전 공영화 실현

○대중교통과 자전거 이용자에 대해 ‘인센티브’와 ‘메리트’ 부여

○도심에서 자가용 승용차를 타고 가능 것이 고통스럽게 느껴지도록 시스템 구축

(4) 쓰레기 없는 도시

○철저한 분리수거와 자원․퇴비화 시스템 구축

○규격화된 재활용 병 사용, 재활용 불가능한 페트병 사용 금지, 상품의 포장 최소화, 공적 행사에서 일회용품 금지 등 모든 쓰레기의 리싸이클링화 실현

(5) 지속가능한 지역경제 시스템 구축

○정부기관의 각종 용역발주에서 ‘사회적 기업’에 우선권 부여

○‘마이크로 크레디트’ 육성을 통한 선순환 시스템 도입

(6) 평등의 도시

○현 세대내의 사회구성원간의 공생이 가능하도록 분배의 정의에 입각한 사회적 지속가능성을 우선하는 ‘균형발전의 도시사회’ 건설

○저개발지역의 주민이나 도시빈민들은 오염된 환경의 위협에 취약할 수밖에 없거나 생존을 위해 불가피하게 생태계를 파괴하게 되는 반면 자본의 논리에 의해 추진되는 지역개발은 쉽게 환경을 파괴하게 되고, 그로부터 혜택을 독점한 부유층들은 자연자원의 남용과 낭비를 야기

○지속가능한 도시로 지향하기 위해 지역간․계층간에 자원배분이 공평하게 이루어지도록 하여, 비록 풍요롭지는 않지만 ‘나눔의 미덕’을 가지는 평등한 사회체제 구축

(7) 인간적 도시

○21세기 한국사회를 보여줄 모델도시는 기존 도시에 실현할 수 없는 인간다움 삶이 보장되고 실현되는 조건을 갖춘 도시로 재현되어야 함

○인간적 도시의 조건은 도시의 규모가 어떻게 구성되고, 도시에서 영위되는 일상 삶이 어느 정도 주체적이고 소통적인지, 특히 도시행정에서 도시민들이 주체적으로 참여할 수 있는 조건 등에 의해 좌우됨. 따라서 행정중심복합도시는 소통적이고 공동체적 일상관계가 보장되는 하드웨어는 물론, 소프트웨어를 처음부터 갖추어야 가야하며 이를 위해선 기존 신도시건설에서 드러난 실패를 반복하지 않을 ‘혁신적 도시계획시스템’이 우선 강구되어야 함

(8) 기타

○비정규직 없는 도시

○주거와 의료의 공공성을 보장하는 시스템 마련

○정주성을 보장하도록 진보적 대안교육 시스템과 사회문화환경 구축

○개발과정에 지역업체 컨소시엄을 우선 참여

○개발과정에서 발생하는 이익의 일정비율을 사회복지비용 등 사회공공기금으로 환원