연구보고서

학생인권실태조사 및

만16세 교육감 선거권 획득방안

2009. 12. 10

국회사무처

2009년도 국회연구용역과제 보고서

□ 연구과제명

학생인권실태조사 및 만16세 교육감 선거권 획득방안

□ 책임연구자

연미림 (21세기청소년공동체 희망 정책국장)

□ 공동연구자

김선경 (21세기청소년공동체 희망 교육인권부장)

이상현 (21세기청소년공동체 희망 사무국장)

□ 연구기간

2009년 10월 16일 부터 2009년 12월 10일

※ 본 연구보고서는 국회사무처의 민주노동당에 대한 정책연구비 지원에 의해 작성되었습니다.

목   차

Ⅰ.서론…………………………………………………………………………………… 1

1. 연구의 필요성 및 목적 ……………………………………………………………………………1

2. 연구내용 및 범위  …………………………………………………………………………………2

3. 연구방법………………………………………………………………………………………………3

Ⅱ. 학생인권의 법적 근거 ………………………………………………………………………4

1. UN 아동권리 조약 규정……………………………………………………………………………7

2. 초중등교육법 학생권리 규정………………………………………………………………………9

(1) 체벌에 대한 규정 …………………………………………………………………………………9

(2) 학생생활규정………………………………………………………………………………………10

(3) 정보에의 접근과 사생활의 비밀 및 자유 ……………………………………………………10

3. 헌법의 기본권ㆍ 평등권에 의한 학생인권의 법률적 근거 …………………………………11

4. 법적근거의 한계와 과제 …………………………………………………………………………12

Ⅲ. 학내 학생인권의 현실  …………………………………………………………………14

1. 두발ㆍ용의 복장규정 관련 인권현황  …………………………………………………………14

2. 야간자율학습ㆍ보충수업 관련 인권현황 ………………………………………………………17

3. 체벌ㆍ상벌점제도 관련 인권현황 ………………………………………………………………19

4. 기타 소지품 및 휴대전화 규제 관련 인권현황 ………………………………………………21

5. 학생회ㆍ동아리 활동 관련 인권현황……………………………………………………………23

6. 학교 교칙에서의 학생인권 현황  ………………………………………………………………25

7. 최근 학생인권의 실태 및 추세 …………………………………………………………………27

Ⅳ. 아동ㆍ청소년의 참정권 관련 현황 ……………………………………………………30

1. 대한민국의 아동ㆍ청소년 참정권 현실…………………………………………………………30

(1) 18세 선거권 낮추기 운동의 성과와 한계 ……………………………………………………30

(2) 청소년들의 사회참여 의식의 성장 ……………………………………………………………32

2. 해외 사례……………………………………………………………………………………………33

(1) 독일…………………………………………………………………………………………………33

(2) 미국…………………………………………………………………………………………………34

(3) 기타 해외사례 ……………………………………………………………………………………35

(4) 시사점………………………………………………………………………………………………35

Ⅴ. 만16세 교육감 선거권을 통한 학생인권 개선 방안………………………………36

1. 주민직선제 교육감 선거의 취지와 권한………………………………………………………36

(1) 직선 교육감 선거의 취지………………………………………………………………………36

(2) 직선 교육감의 권한 ……………………………………………………………………………38

2. 직선 교육감 선거에서의 학생참여 현황 ………………………………………………………38

3. 학생인권 개선방안으로서의 만16세 교육감 선거권 …………………………………………42

4. 만16세 교육감 선거권 시행 시 기대효과………………………………………………………46

(1) 지방교육자치제의 원리를 충실히 실현 ………………………………………………………46

(2) 피교육자 중심의 교육정책 시행 ………………………………………………………………47

(3) 학생인권개선………………………………………………………………………………………47

(4) 교육감 선거의 활성화……………………………………………………………………………48

(5) 학생들 스스로 책임의식을 높이는 효과………………………………………………………48

5. 만16세 교육감 선거권의 법적근거 마련 방안…………………………………………………49

Ⅵ. 만16세 교육감 선거권에 대한 여론 및 입장 분석 ………………………………52

1. 학생, 교사, 학부모 설문조사 결과………………………………………………………………52

(1) 현재 교육감 직선제도 시행에 대한 관심 여부………………………………………………52

(2) 교육감 선거권 부여에 대해 원하는 대상 ……………………………………………………53

(3) 교육감 선거권을 학생에게 부여하는 것에 대한 생각………………………………………55

(4) 교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 긍정적인 효과……………………………56

(5) 교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 부작용 ……………………………………58

(6) 만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지여부 …………………………59

(7) 학생, 학부모, 교사 여론조사 분석 ……………………………………………………………61

2. 관계 전문가의 입장 분석…………………………………………………………………………62

(1) 청소년의 참정권 확대에 대한 필요성 공감 …………………………………………………63

(2) 만 16세 교육감 선거권을 갖는 부분에 대해서는 견해의 차이……………………………63

(3) 시행시, 발생할 긍정적인 효과와 발생할 부작용 ……………………………………………64

(4) 문제인식에는 공감하나, 실현 가능할지 의문…………………………………………………64

3. 학생, 학부모, 교사, 관계전문가 여론분석을 통한 제언………………………………………65

참고문헌 ………………………………………………………………………………………………68

표 목 차

[표3-1] 두발규제의 존재에 대한 응답 (중학생)…………………………………………………15

[표3-2] 두발규제의 존재에 대한 응답 (고등학생)………………………………………………15

[표3-3] 규율 차원의 학생인권 침해 실태…………………………………………………………16

[표3-4] 교사에 의한 규율 차원의 학생인권 침해 실태…………………………………………16

[표3-5] 제도 차원의 학생인권 침해 실태…………………………………………………………18

[표3-6] 교사에 의한 제도 차원의 학생인권 침해 실태…………………………………………18

[표3-7] 체벌 경험에 대한 응답 (중학생)…………………………………………………………19

[표3-8] 체벌 경험에 대한 응답 (고등학생)………………………………………………………20

[표3-9] 상벌점제 느낌에 대한 응답 (중학생)……………………………………………………20

[표3-10] 상벌점제 느낌에 대한 응답 (고등학생) ………………………………………………21

[표3-11]  학교에서 휴대전화 규제에 대한 응답 (중학생) ……………………………………22

[표3-12] 학교에서 휴대전화 규제에 대한 응답 (고등학생)……………………………………22

[표3-13] 소지품 검사 빈도에 대한 응답 (중학생)………………………………………………22

[표3-14] 소지품 검사 빈도에 대한 응답 (고등학생)……………………………………………23

[표3-15] 학생들의 학교운영 참가에 대한 응답 (중학교)………………………………………24

[표3-16] 학생들의 학교운영 참가에 대한 응답 (고등학교)……………………………………24

[표3-17] 동아리 활동에 대한 응답 (중학교) ……………………………………………………24

[표3-18] 동아리 활동에 대한 응답 (고등학교) …………………………………………………25

[표3-19] 현재의 학생인권 상황에 대한 응답 (중학생)…………………………………………27

[표3-20] 현재의 학생인권 보장 상황에 대한 응답 (고등학생) ………………………………27

[표3-21]  2008년 이후  학생인권  상황 변화에  대한  응답 (중학생) ……………………28

[표3-22]  2008년 이후 학생인권 상황 변화에 대한 응답 (고등학생) ………………………28

[표3-23] 정부의 학생인권 보장을 위한 노력에 대한 응답 (중학생)  ………………………28

[표3-24] 정부의 학생인권 보장을 위한 노력에 대한 응답 (고등학생)………………………29

[표5-1] 2008년 7월 서울시 교육감 선거 각 후보별 주요공약…………………………………43

[표5-2 ] 2009년 4월 경기도 교육감 선거 각 후보별 주요공약 ………………………………43

[표5-3 ] 2009년 4월 충청남도 교육감 선거 각 후보별 주요공약 ……………………………44

[표6-1] 설문조사 대상과 지역………………………………………………………………………52

[표6-2] 교육감직선제에 대한 이해 여부 …………………………………………………………53

[표6-3] 교육감선거권 부여 선호 대상 여부………………………………………………………54

[표6-4] 학생에게 교육감 선거권 부여에 대한 입장 ……………………………………………55

[표6-5] 학생에게 선거권 부여 시, 긍정적 효과…………………………………………………57

[표6-6] 교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 부작용 ………………………………58

[표6-7] 만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지여부 ……………………60

그 림 목 차

[그림6-1] 교육감직선제에 대한 이해 여부 ………………………………………………………53

[그림 6-2] 교육감선거권 부여 선호 대상 여부 …………………………………………………54

[그림6-3] 학생에게 교육감선거권 부여에 대한 입장……………………………………………56

[그림6-4] 학생에게 선거권 부여 시, 긍정적 효과………………………………………………57

[그림6-5] 학생에게 선거권 부여 시, 부정적인 효과……………………………………………59

[그림6-6] 만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지여부…………………60

연 구 요 약

학교운영위원회의 간접선거로 치러지던 교육감 선출이 각종 금품, 파벌선거 등 교육계의 이해관계로 인해 정작 중요한 교육의 주체인 학생, 교사, 학부모의 의견 반영이 되지 않는 고질적인 문제를 해결하고자 2006년에 지방자치제와 교육자치제의 기본원리에 입각한 교육감 직선제도가 신설되었다. 그러나 현재 교육감 선거는 공직선거법을 준용하고 있는 지방교육자치에 관한 법률에 따라 교육감 선거권이 만19세 이상 주민으로 제한되어있어 학생들의 투표참여가 불가능하다. 이제는 학생을 사회구성원으로써 성인과 똑같은 권리를 가진 주체로 인정하고 그들의 권리를 제도화, 명문화하는 단계로 나아가야 한다.

또한, 각 법률에 따른 성년(成年)에 대한 기준은 주민등록법 만17세, 근로기준법 만15세, 형법은 만14세이고 헌법에서도 만18세에 국민의 4대 의무를 지도록 하고 있다. 현행법 상 만18세가 되면 공무원 임용, 혼인, 운전면허 취득 등의 자격과 의무를 갖추게 됨에도 불구하고 선거연령만 만19세로 규정이 되어 있는 것은 참정권의 기본정신을 훼손하는 것이다.

이미 영국, 독일, 프랑스 등 해외 주요 국가에서는 16～18세 청소년에게 선거권을 부여하고 있다. 선거 연령의 하향화는 전 세계적 추세이며, 2004년 중앙선거관리위원회 조사결과에 따르면 전 세계 196개국 중 약 150개국이 18세 이하의 선거 연령을 정하고 있다. 유독 우리나라만 만19세 선거 연령 기준을 고수하고 있을 이유와 근거를 찾기 어렵다.

더욱이 주민직접선거방식으로 교육감을 선출하여 교사, 학생, 학부모의 의견을 성실히 반영하겠다는 개정 취지에 걸맞게 교육의 당사자이고 가장 직접적 영향력을 받는 학생들의 의사가 직접적으로 반영될 수 있도록 법 개ㆍ제정되어야할 것이다. 본 연구는 이러한 시점에서 학생인권 실태를 파악하고 학생권리를 제도적으로 보장하기 위한 교육감 선거권 획득 방안을 마련해 교육주체로서 학생․청소년 선거권에 대한 논의를 활성화시키는데 기여하고자 한다.

본 연구는 학교를 중심으로 한 학생인권의 실태와 학생ㆍ청소년 권리의 법적근거, 해외사례 조사, 직선 교육감의 취지와 현행 규정을 알아보고 학생에게 교육감 선거권을 부여하는 것에 대한 주체별 입장을 파악하여 지금 고등학생의 나이인 만16세에 교육감 선거권을 가질 수 있는 방안을 수립하고자 한다. 이는 선행 연구논문과 정부 및 인권관련 단체에서 발행하는 정책자료 및 세미나 자료, 각종 토론회자료, 국가인권위 자료, 언론기사를 수집․분석하고 학생, 교사, 학부모 434명을 직접 만나 설문조사를 실시하고 청소년․교육단체 활동가, 변호사, 교수 등 관계전문가집단과의 심층 면담을 통해 교육감 선거권 획득 방안에 대한 의견을 수렴하여 작성되었다. 연구내용을 살펴보면 다음과 같다.

1. 학생인권의 법적 근거

(1) UN 아동권리 조약 규정

1989년 유엔총회에서는 <아동권리협약>을 채택하여 18세 이하의 아동의 전반적인 인권을 보장하였다. 한국은 1991년 11월에 비준하였으며 1991년 12월 20일부터 국내에서 효력을 발생하게 되었다. <아동권리협약>은 도덕적 의무는 있지만 법적 구속력이 없는 ‘선언’이나 의무를 구성하지 않는 ‘권고’가 아니라, 그것을 비준한 국가에 대해 법적 구속력을 갖는 ‘조약’이라는 발전된 형태로 인권을 규정했다.

<아동권리협약>이 규정하고 있는 구체적인 학생의 자유권에는 학생의 존엄과 의사존중, 학생자치와 참여권, 신체의 자유, 사상․양심ㆍ종교의 자유, 표현의 자유, 사생활과 개인정보의 보호, 정보접근권이 포함된다. 복지권에는 교육에 대한 권리, 건강권, 안전권, 휴식과 문화에 대한 권리, 적법 절차를 누릴 권리, 특별한 보살핌을 받을 권리, 권리를 지킬 권리 등이다. 평등권은 학생이 어떠한 종류의 차별도 없이 존엄하고 동등한 대우를 받을 권리를 의미한다.

이렇듯 <아동권리협약>은 학생이 한 인간으로서 누려야할 기본 권리를 동등하게 누려야 한다는 점을 밝히고 있다. 이는 학생의 법적 지위를 특별권력관계로 파악하고 있는 주장과 입장을 배척하는 것이며 보편적 성격으로서 학생의 권리를 보장해야한다는 것을 밝히고 있다.

(2) 초중등교육법 학생권리 규정

2008년 3월부터 시행된 <초ㆍ중등교육법> 제 18조 제 4항의 “학교의 설립자, 경영자와 학교의 장은 헌법과 국제인권조약에 명시된 학생의 인권을 보장하여야한다.”는 규정은 학생인권 존중 의무를 구체적으로 부과하고 있는 새로운 진전이다. 이에 따라 학생인권은 법적으로 효력을 갖고 있다.

또한, 교육기본법 제2장 제 12조에 학습자에 관한 규정으로 “① 학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 또는 사회교육의 과정에서 존중되고 보호된다. ② 교육내용ㆍ교육방법ㆍ교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 마련되어야 한다. ③ 학생은 학습자로서의 윤리의식을 확립하고, 학교의 규칙을 준수하여야 하며, 교원의 교육ㆍ연구 활동을 방해하거나 학내의 질서를 문란하게 하여서는 아니 된다”고 하여, 학생의 인권과 권리를 학교교육과 사회교육과정에서 보호받고 존중받아야할 것을 규정하고 있으며, 교육 전 과정에서 학생의 인격과 개성이 존중되어야함을 명시하고 있어서 학생의 인권과 권리를 보장하고 있다.

(3) 헌법의 기본권ㆍ 평등권에 의한 학생인권의 법률적 근거

<헌법> 제10조에서는, ‘모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다“고 하여 국민 개개인의 존엄성과 가치를 향유할 권리를 보장하고 있으며, 이에 근거하여 자신의 행복을 추구할 자격과 권리를 보장하고 있다.

또한 <헌법>에서는 제21조 제 2항에서 모든 국민에게 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 보장하고 있다. 그러나 청소년들의 표현의 자유는 학교라는 공간에서 제대로 이뤄지기 힘들다. 특히 집회ㆍ결사의 자유 경유가 성립되는 경우를 찾아보기 힘들다. 학교교칙 및 학생생활규정에서 이것을 통제하고 있기 때문이다.

또한, <헌법> 제 11조 제1항에서 모든 국민에게 법 앞에 평등을 보장하고 있다. 따라서 학생 또한 성별, 종교, 나이, 사회적 신분, 출신지역, 출신국가, 출신민족, 용모 등 신체조건, 임신 또는 출산, 가족형태 또는 가족상황, 인종, 피부색, 사상 또는 정치적 의견, 성적 지향, 병력, 성적 등을 이유로 차별받지 않을 권리를 가진다. 학생이라고 하여 헌법에서 보장하고 있는 참정권, 집회․결사의 자유를 박탈할 근거는 어디에서도 찾아볼 수 없다.

2. 학내 학생인권의 현실

전국의 중학생 656명과 고등학생 1366명을 대상으로 학생인권 실태조사를 한 결과 ‘학생인권을 침해받고 있는가’의 질문에 전체 중학생의 46.2%와 고교생 59.7%가 ‘침해받고 있다’고 답했다고 답했으며 ‘인권이 잘 보장되고 있다’고 답한 중학생은 6.7%이었고, 고교생은 4.6%에 그쳤다. 또한, 학생인권 보장을 위한 정부의 노력에 대해서도 학생들은 부정적이었다. 고등학생들의 경우 정부가 전혀 노력하고 있지 않다고 절반이상(51.9%)의 학생들이 말했다. 이러한 정부에 대해 비판하며 2009년 11월 세종로 정부종합청사 교육과학부 앞에서 509명의 청소년 민원서를 받아 ‘학생인권 보장을 요구하는 집단민원’을 신청한 바 있다.

(1) 두발ㆍ용의 복장규정 관련 인권현황

2005년 7월 국가인권위원회는 학생들의 두발 단속과 제한에 대해 헌법에 보장된 기본권 침해하는 것이며 국제아동권리협약 위반사항이라는 판결을 내린바 있다. 그러나 2009년 현재까지도 두발 단속 및 제한규정은 존속되고 있으며 이명박정권 이후 규제 및 단속이 강화되는 흐름이 강화된 것으로 조사결과 나타났다.

두발규제에 관한 사항에서 머리카락의 길이 또는 염색, 파마 등을 규제하는 규정이 있다고 답한 중학생이 95.3%, 고등학생이 94.2%에 달했다. 또한, 학생들이 체감하는 인권침해는 64.1%로 높은 편이었으며 교사들에 의한 학생인권 침해를 하고 있다는 반응이 96.9%로 매우 높게 나왔다. 또한 ‘현 정부 이후 단속과 처벌이 더 엄격해졌다’고 느낀 학생이 중학생 42.2%, 고교생 41.1%로 가장 많았다. 특히 2009년 9월 서울의 경동고등학교에서 ‘두발규정을 지키지 않을 경우 자퇴하겠다’는 내용의 서약서를 전교생에게 받도록 하여 학생들의 거센 항의를 받는 사례가 나타났다.

(2) 야간자율학습ㆍ보충수업 관련 인권현황

서울에 인접한 경기도의 경우에만 해도 도내 고등학교 94%가 야간자율학습을 실시하고 있으며, 이중 상당수의 학교가 학생들의 의사와 관계없이 강제로 자율학습을 시행하는 것으로 나타났다. 또한, 교사의 80%이상이 보충수업이나 야간 자율 학습에 빠진 경우 제재나 훈계를 하는 것으로 나타났다. 또한 현 정부가 들어선 2008년 이후 자율학습과 보충수업의 변화를 묻는 질문에 ‘수업이 새로 생겼거나 강제적으로 운영된다’고 답한 중학생과 고교생 수는 각각 36.7%, 32.7%로 가장 많았고, ‘자율적으로 운영된다’고 생각한 중ㆍ고교생은 모두 2.6%에 불과했다.

(3) 체벌․상벌점제도 관련 인권현황

체벌은 <아동권리협약>의 기본원리인 아동의 생명ㆍ생존ㆍ발달권의 핵심적 내용(동협약 제2조)이라 할 수 있다. 동협약 제19조는 체약국은 부모, 법정보호자 또는 기타의 아동양육자에 의한 아동에 대한 모든 형태의 신체적 또는 정신적 폭력, 침해, 학대, 방임, 성적 학대로부터의 보호조치를 하도록 하고 있다. 동협약 제28조 제2항은 체약국은 학교 징계가 아동의 인간의 존엄과 일치하는 방향으로 행해질 것을 보장하기 위하여 적합한 조치를 취하여야한다고 규정하고 있다.

그러나 이번 조사결과 중ㆍ고교생 절반가량은 1주일에 1회 이상 체벌을 받는 것으로 조사됐다. 1주일에 1회 이상 체벌을 받는 중학생은 52.1%이었고, 1개월에 1회 이상 15.5 %, 1개월 1회 미만, 경험 없음 등이 뒤를 이었다. 고교생의 경우 49.9%가 1주일에 1회 이상 체벌 받은 경험이 있다고 답했고, 1개월에 1회 이상 14%, 1개월 1회 미만 9.5%, 드물게 경험19.9%, 경험 없음 5.1% 순으로 나타났다.

체벌의 대안이라며 추진하고 있는 것 중 하나가 바로 그린마일리지제이다. 다시 말하자면 상벌점제이다. 이런 상벌점제에 대한 학생들의 느낌에 대한 질문에 중학생의 45.4%, 고등학생의 49.4%가 ‘상벌점제가 있어서 더 통제받는다고 느낀다’고 답했다.

경남지역 그린마일리지 시범학교 중․고생 1천여 명을 대상으로 설문조사한 결과, 70.9%가 ‘그린마일리지와 같은 상, 벌점제에 반대 한다’고 밝혔고 '그린마일리지가 실시된 후 체벌이 사라졌느냐'는 질문에는 '변함없다'는 응답이 61.4%, '더 심해졌다'는 응답도 11.8%로 나타났다.

(4) 기타 소지품 및 휴대전화 규제 관련 인권현황

2008년 국가인권위원회는 “요즘 학생들에게 휴대전화는 필수품이며 휴대전화 사용에 따른 순기능도 상당하므로 휴대전화 소지 자체를 금지시키는 것은 자기의사결정권 및 행복추구권을 침해하는 과도한 규제”라며 판단한바 있다.

그럼에도 불구하고 많은 학교에서 휴대전화 소지를 규제하고 압수하고 있는 것으로 나타났다. 학교에서 휴대폰 소지 자체를 금지하는 경우가 중학교의 경우 무려 57%에 가까운 결과를 나타냈으며, 고등학교의 경우는 47.0%를 기록했다.

(5) 학생회ㆍ동아리 활동 관련 인권현황

학생들의 학생회ㆍ동아리 활동은 민주주의 시민으로서의 권리를 배우는 하나의 체험학습의 통로로 교육적 효과가 있다. 또한 학생회 활동은 교육 3주체(학부모, 교사, 학생)로서의 학생들의 권리의식을 확장 시키는데 기여한다.

학생회나 다른 기구를 통해 학교 운영에 학생들이 적극 참여할 수 있다는 답이 중학생의 경우 7.8%, 고등학생의 경우 6.2%에 불과했다. 반면, 학생들은 학교 운영에 대해 잘 알 수 없으며 학생들의 의견은 전혀 반영되지 않는다는 대답이 중학생 32.6%, 고등학교 36.9%에 달했다. 종합적으로 학생회, 동아리 활동이 활발하고 지원이 충분하다는 대답이 중학교에서는 15.1%, 고등학교에서는 18.4%에 불과했다. 중학생의 경우 고등학생보다 더 높은 비율로 동아리 활동이 거의 없다고 답했다. 이런 점을 통해 학생들의 자치활동에 대한 학교의 지원과 배려가 부족하다는 것을 알 수 있다.

(6) 학교교칙에서의 학생인권 현황

대부분의 중․고등학교 학교교칙에는 학생들의 집회․결사의 자유, 참정권을 침해하는 조항들을 포함하고 있다.

▶ 불법 집회 또는 불량 서클에 참석하거나 가입한 학생

▶ 허가 없이 서클을 조직 운영하여 교칙을 문란하게 한 학생

▶ 학교장의 허가 없이 대외행사에 출품, 출연 또는 참가하여 학교 명예를 훼손한 학생

▶ 학생을 선동하여 질서를 문란 하게 한 학생

▶동맹 휴학을 선동, 주동하거나 동참한 학생

▶ 정치 관여 행위, 학생 신분에 어긋나는 행위를 한 학생

따라서 학생들의 자유로운 집회․결사, 표현의 자유가 침해되고 있으며 2009년 7월 서울 송곡고등학교에서 2008년 미국산쇠고기반대 촛불집회를 참석했다는 이유로 학생회장 피선거권을 박탈했던 김인식학생이 국가인권위에 제소를 하고 학내 운동장시위를 벌이는 일이 발생하였다.

3. 아동ㆍ청소년의 참정권 관련 현황

(1) 대한민국의 아동ㆍ청소년 참정권 현실

2005년 선거법 개정으로 현재 우리나라의 선거연령은 만19세로 규정되어 있다. 또한 피선거권은 만25세이다. 만18세로 할 경우 고등학생 중 일부가 선거권을 갖게 되므로 혼선이 있다는 점과 생물학적 미성숙, 사회를 잘 모르며 입시에 열중해야할 고등학생에게 선거권을 주는 것은 맞지 않다는 사회적 인식이 빚어낸 결과이다.

이에 대해 스웨덴, 미국, 중국, 일본, 한국 5개국 청소년들의 사회참여에 대한 인식을 살펴보았다.  ‘나의 사회참여를 통해 사회를 변화시킬 수 있다’는 문항에 대한 답변을 살펴본 결과, ‘그렇다’ (‘매우 그렇다’와 ‘그렇다’ 포함)는 응답률이 스웨덴의 경우 71.3%로 가장 높았고, 그 다음으로 미국(69.3%), 한국(68.1%), 중국(61.1%), 일본(33.4%)순의 응답률을 보여 일본을 제외한 4개 국가 청소년의 과반수가 사회참여에 대해 긍정적인 인식을 가지고 있는 것으로 나타났고 ‘전혀 그렇지 않다’는 부정적 답변의 경우 한국이 5.4%로 가장 낮게 나타났다. ‘당신의 권리 수준에 만족하는지’ 물어본 결과, ‘만족한다’(‘매우만족’과 ‘만족’)는 응답이 스웨덴의 경우 63.2%로 가장 높았고 미국 61.7%, 중국 58.7%, 일본 28.3%, 한국 21.3%의 응답률을 보여, 한국 청소년이 자신의 권리수준에 대해 가장 만족하지 못하고 있음을 알 수 있다. 한국 청소년의 경우 ‘불만족스럽다’(‘매우’와 ‘불만족’ 포함)는 응답도 24.4%로 5개국 중에서 가장 높았다. 5개국 비교 결과, 한국 청소년의 참여권 수준은 매우 미흡하였으나 참여의식은 높은 편으로 나타나 참여 활성화를 위한 지원이 더욱 중요함을 보여 주었다.

(2) 해외 사례

▶ 독일

독일의 경우 18세가 선거권과 동시에 피선거권을 갖는다. 청소년이 모든 선거에서 투표를 직접 하고 있음과 동시에 청소년이 국회의원 선거에 당선되어 활동한 사례도 있다. 심지어 현재는 2선 국회의원이다. 바로 세계최연소 국회의원으로 알려진 안나 뤼어만(26)이다. 그녀는 2002년 19세의 나이로 녹색당의 국회의원이 되었다. 또한, 2005년에 재선돼 국회의원이 되었으며, 녹색당에서 비례대표 2번째로 지명받기도 했다.

2002년 9월 총선을 기준으로 봤을 때 전체 603명의 의원 수 10대 의원은 1명, 20대 의원은 29명이었다. 또한, 몇몇 자치단체에서 선거권인 만 18세보다도 낮은 만 16세로 선거가 진행되고 있다.

▶ 미국

미국의 경우도 18세가 선거권과 피선거권을 동시에 갖는다. 독일의 경우처럼 미국 또한 2005년에 18세 소년이 시장 선거에 당선된 사례가 있다. 바로 미국 미시간주의 인구 8천200명의 작은 마을인 힐스데일 카운티 주민들은 고교 졸업반인 마이클 세션즈를 자신들의 지역 시장으로 선출했다. 그는 당선 후 학생신분으로 학교생활과 시장업무를 동시에 수행해야만했다. 그래서 오전에는 학교에 가서 수업을 받고 오후 3시부터 6시까지 시장직을 수행하였다. 세션즈의 경우처럼 재학 중임에도 불구하고 선거권을 넘어서 피선거권을 행사하면서 청소년이 직접 정치에 참여한 것을 보여줬다.

▶ 기타 해외사례

일본이 20세에서 최근 18세로 선거연령을 조정한 것을 비롯해서 북한이 만 16세, 이란이 17세로 규정하고 있다. 핀란드의 경우 청소년의회 의원(지방의원)을 지차체장 선거에서 동시에 선출하고 있다. 선출된 청소년의회 의원은 직접 의회에 들어가서 똑같이 의정활동을 한다.

▶ 시사점

해외의 많은 나라들이 18세 이하 선거연령정책을 시행하고 있으며 우리나라와 같이 선거연령 만19세 시행국가는 드물다는 것을 알 수 있다. 이러한 국제적 변화와 흐름에 발맞추어 만19세보다 선거연령을 더 낮추는 선거법 개정이 필요하다.

4. 만16세 교육감 선거권을 통한 학생인권 개선 방안

(1) 주민직선제 교육감 선거의 취지와 교육감의 권한

2006년 지방교육자치에 관한 법률이 개정되면서 교육감 선거방식이 기존의 학교운영위원회의 운영위원들이 선거인단을 구성하여 선거를 하던 방식에서 해당 지역 주민들의 직선에 의한 선거로 바뀌었다. 교육감 선거가 주민직선제로 되면서 지방자치법에서 규정하고 있는 지방자치제의 목적을 실현하며 주민의 권리가 보장되는 지방자치제의 목적에 부합되는 제도로 되었다. 또한, 교육기본법 제5조와 지방교육자치에 관한 법률 제1조에서 규정하고 있는바 교육의 자주성과 전문성이 보장되며, 지방교육의 특수성을 살리는 데 부합되는 제도로 되었다. 교육감 주민직선제의 시행으로 기존 선거방식에서의 주민대표성이 보장되지 않는 문제와 각종 선거부정의 문제점이 해결되었다.

지방교육자치에 관한 법률 제18조 및 제19조에 따르면 교육감의 지위와 사무위임을 시․도의 교육․학예에 관한 사무의 집행기관으로, 교육․학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시․도를 대표하고, 법령에 다른 규정이 있지 아니한 경우에는 국가행정사무 중 시․도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육․학예에 관한 사무는 교육감에게 위임하여 행한다고 하였다.

또한 동법률 제20조에 따르면 교육감은 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항, 예산안의 작성 및 제출에 관한 사항, 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항, 교육규칙의 제정에 관한 사항, 학교, 그 밖의 교육기관의 설치․이전 및 폐지에 관한 사항, 교육과정의 운영에 관한 사항, 과학․기술교육의 진흥에 관한 사항, 평생교육, 그 밖의 교육․학예진흥에 관한 사항, 학교체육․보건 및 학교환경정화에 관한 사항, 학생통학구역에 관한 사항, 교육․학예의 시설․설비 및 교구에 관한 사항, 재산의 취득․처분에 관한 사항, 특별부과금․사용료․수수료․분담금 및 가입금에 관한 사항, 기채․차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항, 기금의 설치․운용에 관한 사항, 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항, 그 밖에 당해 시․도의 교육․학예에 관한 사항과 위임된 사항을 관장한다.

위와 같이 교육감은 당해 시․도의 교육․학예에 관한 모든 사항을 관장하고 있는 바, 그 지위와 역할이 매우 중요하다. 어떤 교육감이 당선되는가에 따라 각 지역의 교육의 성패가 달라지고 나아가 국가 전체의 교육에도 큰 영향을 미치게 되는 것이다. 특히 2008년 정부에서 학교자율화 추진계획에 따라 교육과학기술부의 권한을 시․도 교육청 및 해당학교로 이양함에 따라 교육감의 역할은 더 중요해졌다고 할 수 있다.

(2) 직선 교육감 선거에서의 학생참여 현황

2008년 7월 서울시 교육감 선거와 2009년 4월 경기도 교육감 선거에서 청소년들이 자발적으로 “학생들이 원하는 교육감은 누구인가?”라는 주제로 기자회견, 1인시위, 홍보활동, 각 교육감 후보에게 정책질의서 요청, 시민들의 투표독려운동, 청소년 교육감 요구조사 및 토론회, 학생들의 교육감 선거 참여 요구 캠페인 등을 활발히 벌이고 있음을 알 수 있다. 내용적으로는 교육감 선거권 요구, 학교에서 겪고 있는 학생인권문제 개선, 입시위주의 교육정책 등 학생들의 의사가 반영되지 않는 교육정책 개선, 투표 독려 등이 공통적인 요구사항이었고, 형식적으로는 투표를 통한 의사표현을 할 수 없는 상황에서 교육감 후보에 정책질의, 요구사항 전달, 기자회견, 집회 등의 적극적인 방식을 취하고 있다.

반면 중앙선거관리위원회에서는 학생들의 선거 참여를 막았다. 경기도교육감선거가 치러진 2009년 4월 경기도청소년YMCA협의회에서 교육감 후보들에게 정책질의를 하고 결과발표와 의견제시를 하려 했으나 이 행사에 대한 허가를 내주지 않아 예정대로 진행하지 못하는 결과를 초래했다. ‘구성원 대부분이 선거운동을 할 수 없는 자’이기 때문에 공직선거법 위반사항이라는 이유였다.

(3) 학생인권 개선방안으로서의 만16세 교육감 선거권

학생인권실태는 현행 교육정책 및 학교운영과 깊은 관련이 있으므로 학생인권을 개선하기 위해서는 교육정책 및 학교운영에서의 변화가 필요하다. 시․도별로 구체적인 교육정책과 학교운영에 관한 사항을 관장하는 것이 교육감의 권한이라는 것을 앞서 살펴봤다. 교육감이 어떤 정책을 펴는가에 따라 학생들의 인권은 보장받을 수도 혹은 지금보다 더 열악한 상황이 될 수도 있다. 교육감의 권한이 가지는 의미를 알기 때문에 교육감선거에서의 학생참여가 적극적으로 이루어졌던 것이다.

현재 당선된 교육감 중에 경기도 교육감이 유일하게 <학생인권조례>를 추진 중 이나 이 조례는 강제성이 없는 것, 조례 내용의 추상적이고 광범위한 표현 등으로 학교 안에서 학생인권을 실질적으로 보장하기 어렵다는 문제점이 제기되고 있다.

근본적으로 학생인권을 보장하기 위해서는 학생들의 의견을 ‘수렴’하고 ‘반영’하는 정도로 그치는 관행을 넘어서기 위해서는 학생들에게 교육감 선거권을 부여함으로써 해결할 수 있다. 역사적으로도 외국의 경우 외국인노동자나 화교에 대해서 선거권을 부여했을 경우 등 소수자에게 선거권을 부여했을 때 그들의 정책이 반영이 되었던 맥락에서 학생․청소년도 마찬가지 효과가 나타날 것으로 예상된다.

(4) 만16세 교육감 선거권 시행 시 기대효과

지방교육자치제의 원리를 충실히 실현하며 피교육자 중심의 교육정책을 시행할 수 있으며 학생 인권 개선 및 사회적 지위 상승, 교육감 선거의 활성화, 학생들의 민주시민으로서의 책임과 의무를 높이는 효과도 얻을 수 있다.

5. 만16세 교육감 선거권의 법적근거 마련 방안

현재 교육감 선거에 관해서는 지방교육자치에 관한 법률 제22조에서 규정하고 있으며 공직선거법을 준용하고 있다. 주민직선제에 관한 내용은 동법률 제22조 1항 교육감은 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출한다고 규정하고 있다. 따라서 지방교육자치에 관한 법률 제22조 1항 ‘교육감은 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출한다’라는 조항을 ‘교육감은 만16이상 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출한다’라는 규정으로 개정한다면 다른 법률을 개정하지 않아도 되고 다른 법률이나 헌법과도 상충되지 않는다.

하지만 이와 같이 다른 선거는 제외하고 유독 교육감 선거연령만 만16로 정한다는 것은 매우 복잡하고 일관성이 떨어지는 기형적인 구조를 만들며 여러 가지 논리적 허점을 갖게 된다. 또한 만16세에게 다른 선거권은 제한하면서 교육감 선거권만 부여하게 된다는 것은 실현가능성이 매우 낮다. 따라서 교육의 주체로서 다른 사회적 구성원과 차별 없이 인권을 가진 시민으로서 사회로부터 인정받고 자신의 사회정치적 판단을 할 수 있는 가장 좋은 방안은 대한민국의 모든 선거의 선거연령을 인하하는 것이다. 선거연령을 다 같이 인하하고 모든 영역에서 만16세가 선거권을 행사하는 것이 필요하다.

그렇다면 반드시 만16세여야 하는가? 만16세로 선거연령을 인하하였을 경우 현재 고등학교 1학년부터 선거에 참여할 수 있기 때문에 학생․청소년의 참정권을 가장 잘 보장하는 방안이라고 할 수 있겠다. 하지만 법 개정을 하는 문제는 그렇게 단순한 문제가 아닐 것이다. 권리로서 만16세 청소년 선거권을 주장할 수 있겠지만 실제 법과 제도를 바꾸기 위해선 사회적 합의가 필요할 것이다. 따라서 먼저 헌법에서 4대 의무를 갖게 되는 만18세로 선거연령을 맞춰 개정하거나 국민공통교육과정(고1까지)을 이수한 고2～3학생들에게 선거권을 주기 위한 만17세로 선거연령을 정비해 가야한다.

6. 만16세 교육감 선거권에 대한 여론 및 입장 분석

(1) 학생, 교사, 학부모 설문조사 결과

조사대상은 서울▪경기지역 학생, 학부모, 교사 총 434명을 대상으로 조사했으며, 5개 학교씩 총 10개의 고등학교를 무작위로 추출, 점심시간과 하교시간을 중심으로 편의표본추출법을 통해 조사했다. 학부모의 경우는 고등학교 인근에서 편의표본추출법을 통해 조사했다.

▶ 현재 교육감 직선제도 시행에 대한 관심 여부

교육감선거를 직선제로 실시하고 있는지 질문에 대해 교사 97.9%는 교육감 선거를 ‘알고 있었다’고 답해 높은 관심을 갖고 있음을 알 수 있고 현재 선거권이 없는 고등학생의 경우는 32.0%의 학생만이 ‘알고 있었다’고 답해 교사에 비해 관심이 현저하게 떨어지는 것을 알 수 있었다. 학부모의 경우 76.0%가 ‘알고 있었다’고 답했다.

▶ 교육감 선거권 부여에 대해 원하는 대상

교육감 선거권을 누구에게 주면 좋을지에 대해 현행대로 만 19세 이상 지역주민들에게 주는 것에 대해 학부모와 교사가 각각 52.9%와 42.6%로 높게 나왔다. 반면, 학생은 현행대로 하는 것에 대해 18.7%로 적게 나왔다. 그러나 만16세 이상 해당지역 고등학생과 주민으로 하는 것에 대해서는 44.7%의 학생이 동의했다.

▶ 교육감 선거권을 학생에게 부여하는 것에 대한 생각

학생들에게 교육감 선거권을 부여하는 것에 대한 입장에서는 학생의 경우 찬성한다는 긍정적인 입장의 의견(찬성한다, 매우 찬성한다)이 61.2%로 나왔다. 반면에 16.4%의 학생들만이 부정적인(반대한다, 매우 반대한다) 입장을 나타냈다. 교사의 경우 반대의 입장이 41.5%, 찬성의 입장이 29.8%로 나왔고 ‘보통이다’의 의견이 28.7%로 나와 ‘찬성한다’와 ‘매우 찬성한다’를 합친 크기만큼 집계되었다.

▶ 교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 긍정적 효과

학생에게 선거권 부여 시, 긍정적인 효과에 대해서 학생의 경우 ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’는 의견이 36.1%로 가장 높았으며, ‘학생들이 원하는 교육정책이 많이 시행 될 것’이라는 의견이 그 다음인 29.2%로 차지했다.

학부모의 경우 ‘학생들이 원하는 교육정책이 많이 시행 될 것’이라는 의견이 48.8%로 압도적으로 많게 조사되었으며 교사의 경우, ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’이라는 의견이 55.3%로 가장 높게 나왔다.

▶ 교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 부작용

학생에게 선거권을 부여할 시 부정적인 효과에 대해서는 학생의 경우, ‘학생들이 장난으로 투표 할 것이다’는 의견이 37.4%로 가장 높게 나왔다. 또한, 학부모도 마찬가지로 ‘학생들이 장난으로 투표를 할 것이다’는 의견이 31.4%로 가장 높게 나왔다. 반면, 교사는 학생과 학부모와 달리 ‘잘못된 정보에 휩쓸려 투표를 할 것이다’는 의견이 가장 높게 44.7%로 나왔다.

▶ 만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지 여부

만16세 교육감 선거권을 정책을 시행하는 정당에 대한 지지 여부에서 학생의 경우, 지지의 입장(적극지지, 지지)이 53.4%로 높게 나왔다. 반면, 학부모와 교사는 각각 28.1%와 24.3%로 나왔다. 학생의 경우 반대하는 입장(반대, 절대반대)이 16.5%로 가장 적게 나왔다. 반면 학부모의 경우는 43.8%로 나왔고, 교사의 경우 39.3%로 나왔다.

(2) 관계 전문가의 입장 분석

청소년인권활동가 2인, 교사․학부모단체 활동가 각각 1인, 변호사 1인, 청소년학과 교수 1인을 상대로 만16세 교육감 선거권 관련 인터뷰를 실시한 결과,

▶ 모두 청소년의 참정권 확대에 대한 필요성 공감

▶ 만16세가 교육감 선거권을 갖는 문제에서는 견해의 차이 :

청소년인권활동가 2인은 만16세가 교육감 선거를 하는 것에 대해 모두 긍정적 견해를 밝힌 반면 교사․교수 2인은 현행 제도가 만19세인데 급격히 인하하는 것에 대한 비현실성, 교육주체로서의 학생관 확대가 선행과제라는 이유로 부정적인 견해를 밝혔다. 또한 모든 답변자가 교육감을 포함한 모든 선거에 준용되는 선거연령을 낮춰야한다는 의견이었다.

▶ 만16세가 교육감 선거권을 부여했을 때 기대효과에 모두 공감

모두 만16세에게 교육감 선거권이 부여된다면 기존의 학생의 주체적 참여가 배제된 교육정책과 학교운영의 관행을 해소하고 학생인권을 보장하며 학생을 위한 정책이 보다 적극적으로 많이 나올 것이라는 예측과 함께 반드시 실현해야할 과제라는 의견을 밝혔다.

(3) 학생, 학부모, 교사, 관계 전문가 여론분석을 통한 시사점 및 제언

첫째, 학생 스스로의 자기 권리를 쟁취하기 위한 자주적 운동이 전개되어야 현행법과 제도를 바꿀 수 있다.

둘째, 만16세 교육감을 포함한 청소년 선거권을 위한 전사회적 인식 변화가 필요하다. 이를 위한 대대적이고 지속적인 홍보활동이 필요하겠다.

셋째, 초․중등 전 교육 과정에서 성숙한 민주시민의 자질 함양을 위한 정치․권리의식 교육 및 체험활동을 배치하여 실시해야한다.

넷째, 학생․청소년의 참정권과 충돌하는 학교교칙 조항을 폐지해야한다.

마지막으로 학생들 스스로 자치회를 구성하고 자치활동을 활성화해야 한다.

Ⅰ. 서론

1. 연구의 필요성 및 목적

학교운영위원회의 간접선거로 치러지던 교육감 선출이 각종 금품, 파벌선거 등 교육계의 이해관계로 인해 정작 중요한 교육의 주체인 학생, 교사, 학부모의 의견 반영이 되지 않는 고질적인 문제를 해결하고자 2006년에 지방자치제와 교육자치제의 기본원리에 입각한 교육감 직선제도가 신설되었다. 2006년 12월 '지방교육자치에 관한 법률'이 개정되고 서울, 경기, 제주 등 전국 곳곳에서 선거를 진행했다.

선거 비용 대비 낮은 투표율에 따른 폐지 논란 혹은 선출방식 개정 논란, 공정택 서울시교육감의 직위상실 등 여러 문제점이 지적되고 있지만 2010년 지방선거와 함께 치러지는 교육감 선거는 여ㆍ야당, 교육계의 초미의 관심사로 떠오르게 될 것으로 예상된다. 이런 주민직접선거 교육감제도가 그 개정취지에 맞게 더욱더 발전적인 형태로 정착하기 위해서 반드시 해결해야할 중요한 문제가 있다.

바로 교육의 주체인 학생들의 선거참여이다. 현재 교육감 선거는 공직선거법을 준용하고 있는 지방교육자치에 관한 법률에 따라 교육감 선거권이 만19세 이상 주민으로 제한되어있어 학생들의 투표참여가 불가능하다. 대한민국 현 제도상 주민등록증 발급연령은 만17세, 만18세에 공무원 임용, 혼인, 유해한 작업장에서의 근로, 병역의무, 공무원 자격 및 운전면허 취득 등의 자격과 의무를 갖추며 형사상의 책임 역시 14세부터 지게 됨에도 불구하고 선거연령만 만 19세로 규정이 되어 있는 것은 참정권의 기본정신을 훼손하는 것이다. 또한 '아동의 권리에 관한 국제협약'에서 보장하고 있는 아동․청소년의 사회참여와 참정권을 침해한다고 볼 수 있다.

시대와 사회의 변화에 따라 청소년을 내일의 주역이 아닌 오늘 이 사회의 주요한 구성원으로 인식하며 한국사회가 지향해야할 청소년상의 지표로 제시하며 1998년 10월 김대중정부는 새로운 청소년헌장을 발표한바있다. 새로 발표된 청소년헌장의 기본 방향은 '미래사회의 변화에 적극 대처하기 위해 그 동안 유보되고 제한되었던 청소년의 기본 권리와 인권을 보장하고 나아가 청소년의 활동과 정책결정과정에 그들 자신이 적극 참여하되, 자신들의 의견을 정책에 적극적으로 반영할 수 있도록 하였다. 또한, 권리 못지않게 청소년들의 개인적ㆍ사회적 책임을 강조하여 인권을 지닌 사회성원으로서 청소년의 역할을 천명'하는 것이었다.(문화관광부, 1998)

이렇게 청소년을 사회 구성원으로서 주체로 인식하는 흐름을 넘어 이제는 청소년에게 부여된 시민권, 학습자로서의 학생의 기본적인 권리를 제도화, 명문화하는 단계로 나아가야 한다.

특히 우리나라는 입시위주의 교육과정, 보수적 학교운영으로 말미암아 학생인권보다 '입시'가 우선시되는 특수성을 띄고 있어 학생인권은 열악한 수준이다. 현재 교육기본법 제12조와 2008년 3월부터 시행된 초중등 교육법 제18조 4항은 ‘학교는 헌법과 국제인권조약에 명시된 학생의 인권을 보장해야한다’고 밝히고 있다. 하지만 학교에서는 아직도 두발ㆍ용의복장규정, 체벌, 자율성이 없는 강제야자보충수업 시행하는 등 학생인권을 공공연히 침해하고 있다. ‘학생들의 의견을 존중하고 인권을 보장한다.’는 형식적인 법조항이 아닌 교육 주체로서 학생들의 발언권, 학생권리를 보장하기 위한 궁극적인 해결방안이 필요하다. 이는 '교육대통령'이라 불리는 학교행정의 책임자인 교육감에게 학생들의 의사를 직접 투표로 전달케 함으로써 실현할 수 있을 것이다.

이미 영국, 독일, 프랑스 등 해외 주요 국가에서는 16～18세 청소년에게 선거권을 부여하고 있다. 선거 연령의 하향화는 전 세계적 추세이며, 2004년 중앙선거관리위원회 조사결과에 따르면 전 세계 196개국 중 약 150개국이 18세 이하의 선거 연령을 정하고 있다. 유독 우리나라만 만19세 선거 연령 기준을 고수하고 있을 이유와 근거를 찾기 어렵다. 많은 국가들이 지금으로부터 30년 전인 1970년대 전후로 선거연령을 18세로 하향조정했던 입법사례를 볼 때 우리나라도 이러한 세계적 흐름에 역행해서는 안 될 것이다.

더욱이 주민직접선거방식으로 교육감을 선출하여 교사, 학생, 학부모의 의견을 성실히 반영하겠다는 개정 취지에 걸맞게 교육의 당사자이고 가장 직접적 영향력을 받는 학생들의 의사가 직접적으로 반영될 수 있도록 법 개ㆍ제정되어야할 것이다.

최근 3년간 20만 명의 학생들이 학교를 떠났고 잇단 학생들의 동반자살 사건이 발생하면서 학생문제가 사회 문제로 대두 되고 있다. 또한, 학내 인권침해로 인한 학생ㆍ청소년들의 국가인권위 진정서가 1년에 평균 200여건이 접수되고 개인에 대한 징계와 불이익을 무릎선 학교, 교육청 앞 학생ㆍ청소년들의 1인 시위가 종종 일어나고 있다. 이제는 그들이 자신의 요구를 ‘투표’라는 행위로써 정당히 표출할 수 있도록 사회전반 시스템과 패러다임이 바꿔야한다. 본 연구는 이러한 시점에서 학생인권 실태를 파악하고 학생권리를 제도적으로 보장하기 위한 교육감 선거권 획득 방안을 마련해 교육주체로서 학생권리에 대한 논의를 활성화시키는데 기여하고자 한다.

2. 연구내용 및 범위

위의 연구 목적에 따라 본 연구에서 다룰 내용은 다음과 같다.

첫째, 학내를 중심으로 학생인권의 실태를 학생 입장에서 분석한다. 두발ㆍ용의복장규정과 야간자율학습ㆍ심야보충수업부터 휴대폰, 벌점제도에 이르기까지 다양한 분야에서 학생인권이 어떻게 침해받고 있으며 최근 이명박 정부 들어서면서 학생인권 동향까지 살펴보도록 한다.

둘째, 학생ㆍ청소년의 인권과 참정권에 대한 법적근거, 보장실태를 조사하고 분석한다. 학생ㆍ청소년들에게 부여하고 있는 인권, 참정권과 연관 있는 법적근거를 알아보고 현실에서는 학생 권리가 어떻게 지켜지고 있는지 비교분석한다. 또한, 해외 청소년 참정권 보장 사례를 통해 우리나라에 주는 시사점이 무엇인지 살펴본다.

셋째, 직선 교육감의 취지와 현행 규정을 알아보고 학생에게 교육감 선거권을 부여하는 것에 대한 주체별 입장을 파악한다. 또한 학생들의 교육감 선거권을 둘러싼 활동사례를 조사하고 학생들에게 교육감 선거권을 부여했을 때 학생, 학부모, 교사, 관계전문가 집단의 여론동향을 점검한다.

넷째, 현행 법제도를 제ㆍ개정하여 선거 연령을 낮추는 방안에 대한 법률적 검토 및 우리나라에서 학생ㆍ청소년이 교육감 선거권을 획득하기 위한 방안을 모색하고 제언한다.

3. 연구방법

첫째, 선행 연구논문과 정부 및 인권관련 단체에서 발행하는 정책자료 및 세미나 자료를 검토하였다. 또한 각종 토론회자료, 국가인권위 자료, 국회 보도 자료, 각종 기고문, 관련 법ㆍ규정 등의 문헌과 자료를 수집ㆍ분석하여 학생인권 실태를 파악하였다.

둘째, 주제와 맞는 청소년 활동사례를 수집하고 언론사별 기사 검색 및 취재 기자와의 인터뷰를 실시하였다.

셋째, 교육감 선거권 관련 학생, 교사, 학부모 설문조사를 실시하고 교사, 학부모, 청소년 단체 활동가와 심층 인터뷰를 통해 학생의 교육감 선거권 획득 방안에 대한 의견을 수렴하였다.

넷째, 관련분야 전문가집단과 면담을 통해 전문자문을 얻고 자료를 받아 분석하고 토론하였다.

Ⅱ. 학생인권의 법적 근거

대한민국의 민주주의는 많은 부분 신장되어 왔다. 그러나 여전히 학교라는 공간은 민주주의가 제대로 펼쳐지지 못하는 공간이다. 특히 중․고등학교 학생들의 인권문제가 그러하다.

학교는 국민들의 신뢰 속에서 공정하고 인간적이며, 능력 있는 공동체적 사회 성원을 길러내는 곳이어야 한다. 우리나라 국민들의 교육에 대한 관심과 기대가 어느 나라보다 크기에, 학교 교육의 문제는 곧 사회, 정치, 경제, 문화의 영역으로 전이된다. 국민들은 학교를 공정하고, 인간적이며, 능력 있는 사회 성원들을 길러내는 곳으로 여기고 있다. 또한 학교는 개개인의 능력을 키우고 관심을 심화하는 곳이다. 또한 개인으로서의 학생은 학교에서 자신의 능력을 공정하게 평가받으며, 자신의 능력과 관심에 따라 할 일을 자유롭게 결정할 수 있게 된다.

그러나 막상 학교가 전제된 공정성에 시시비비를 가려야 하는 상황에 처해 있고, 학생인권 침해사례가 보도, 고발되는 곳이라면, 국민들의 교육에 대한 기대와 국가제도 및 정책에 대한 신뢰는 회복하기 어려운 상태에 이를 것이다. 한홍구(2003)는 학교를 ‘인권의 사각지대’, 학생을 ‘노출된 인권의 피해자’로 규정하면서, 학생인권의 회복과 수호가 그 어느 때보다도 절실하다고 주장한다.

한국교육개발원, 중등학생 인권 실태 분석 연구, 2006. 12

학생들의 지위변화는 일련의 역사적인 흐름 속에서 그 지위를 높여왔다. 이 흐름과 학생인권의 문제는 연관성이 있다. 이 연관성에 따르면 현재 학생들이 요구하고 있는 인권문제는 반드시 해결되어야할 과제이다. 1948년 헌법제정이후 국민주권을 회복한 이후 학교교육은 국민교육권의 개념이 확대되면서 교육기회가 확대되기 시작했고, 2007년 현재 초등학교의 완전취학률 (현재 99.3%, 진학률 99.9%) 중등교육 보편화실현 (중학교 취학률 96.0% 진학률 99.3%, 고등학교 취학률 91.3%, 진학률 82.8%), 고등교육의 대중화(취학률 69.4%, 진학률 일반고 87.1%, 전문직업계 71.5%)에 접어들어 국민교육시대를 맞이했고, 초중등학교의 학생 지위는 곧 해당연령대에 있는 아동 및 청소년 모두의 문제라고 볼 수 있다.

이러한 상황에서 학교교육은 국가가 베푸는 ‘수혜’나 국가가 부과하는 ‘의무’로서 행해지는 활동이 아니라 ‘기본적인 권리’나 ‘공공서비스’의 개념으로 인식하게 되었다. 따라서 학교교육을 받고 있는 학생은 ‘인간다운 삶을 실현하기 위한 기본 권리’를 실현하는 주체로서 그리고 동시에 교육소비자 또는 교육청구권자로서 지위를 지니고 있음(한국교육개발원 1999, 85참조)을 말해준다.

국가인권위원회 광주지역사무소 ; 전북교육개혁과 교육자치를 위한 시민연대(공동), 전북지역학생인권 개선을 위한 토론회자료집, 2008. 7

학생인권에 대한 학생들의 저항은 두발자유화, 체벌금지, 0교시폐지, 야지폐지 등의 다양한 운동으로 벌어졌다. 그러나 학생들의 이런 저항은 학교의 규칙을 통해 제지당했고 이에 징계를 받는 학생들이 생겨났다. 그러나 학생들은 이에 굴하지 않고 집단적인 저항을 만들어 냈다. 이런 일련의 운동들로 인해 학생인권을 보장하는 노력들이 법으로 만들어지고 있지만, 학교 현장에서 법은 제대로 지켜지지 않고 있다.

학생인권의 개념

학생인권은 보편적 인간 존재로서의 학생들이 마땅히 누려야 할 기본권적 권리를 의미한다. 이는 유엔이 정한 유엔 아동권리협약 등 국제기구에서 선언적으로 제정하여 각국 정부가 채택함으로써 실효성을 갖게 되었다. 이때, 학생인권은 아동 인권 및 청소년 인권과 거의 같은 의미로서 다뤄져 왔다. 학생인권을 규정하는 특별한 항목이 없을 뿐만 아니라, 세계인권선언 및 유엔의 아동권리 협약 또한 학생의 범주를 별도로 정하고 있지 않기 때문이다. 그러나 초등학교와 중등학교 학생들의 발달 단계를 고려해볼 때, 이들의 권리적 측면은 다르게 다루어져야 하며, 인권에 대한 접근 또한 차별성을 가져야 한다.

학생인권의 개념은 아동인권과 청소년 인권의 일부분으로 기술하고 있기 때문에 (최윤진,1999:2004:김영지,2004), 아동기를 지나고 성인기에 접어들기 이전인 청소년들의 성장 발달 단계에 초점을 둔 인권 개념은 아직 제시되어 있지 않다. 즉, 현재 통용되고 있는 학생인권에 대한 논의는 ‘세계인권선언(1948)’이 정한 교육의 자유(제26조)와, 유엔이 정한 ‘유엔 아동권리협약(1989)’에 두고 있기 때문이다.

그러나 중등학교의 학생들은 초등단계와 고등단계의 교육 기간 사이에 위치하고 있음으로 인해 특수성을 갖는다. 즉, ‘입시’를 궁극적 목적으로 삼고 있는 특수한 환경에 처해 있고, 학생의 인권을 둘러싼 교육 주체 간(학생, 학부모, 교사, 학교당국)의 주장이 배치되는 경향을 띠고 있다. 또한 사회적으로 아동과 성인의 권리적 측면과 중복, 혹은 독립되어 있음으로 인해(최윤진 외, 2004:42-73),발달 단계에 따른 성장, 사회적 의무 수행 요구, 보다 독립적 활동을 지향하는 권리적 몸부림이 뒤엉켜 있다.

한국교육개발원, 중등학생 인권실태분석 연구, 2006. 12

학생인권에 대한 제한

학교는 학생들을 보호하고 지도하기 위해 학칙을 준수할 것을 학생들에게 요구한다. 학생들에게는 학교라는 제도적인 사회화기관에서 체계적인 교육을 받음으로써 사회가 필요로 하는 지식과 태도, 가치 등을 학습해야 할 의무가 주어진다. 따라서 학생들은 학칙을 준수하고, 학교가 요구하는 지식을 성공적으로 학습할 때 “학생답다”라고 여겨진다.

학생들은 ‘학습할 권리가 있는 존재’가 아니라 ‘교육받아야 할 존재’, 즉 ‘피교육자’로 인식된다. 지금의 우리나라 학생들은 대학입시의 압력 속에서 선택의 자유가 유보되어 있다. 학생들은 학교선택이나 교사선정, 학급편성 교과서와 교과목의 선정 등의 과정에서 뿐만 아니라 학교 내의 거의 모든 의사결정과정에서 자신의 의사를 제대로 반영할 수 없다.

결국 학생들은 제반 권리를 향유할 수 있는 자율적인 ‘주체’로서가 아니라, 교화와 훈육의 ‘객체’, 시혜와 온정적 보호의 ‘객체’, 사회가 필요로 하는 지시와 규율을 학습하고 준수해야 할 사회화 과정의 ‘객체’의 지위를 부여받고 있다. 따라서 학생들은 학교 공간에서는 물론 일상의 생활영역에서 조차 매우 제한적 범위 내에서만 자신들의 권리를 인정받을 수 있는, 반개방적 조건에 위치 지워지고 있다고 볼 수 있다.

이신철,「중, 고등학생의 인권보장에 관한 연구」, 경셩대교육학석사논문, 2008. 8

이처럼 학생인권을 제한하는 근본적인 이유는, 학생들을 미성숙한 존재로 인식하는 사회 통념 때문이다. 이로 인해 학생은 성인에 비해 합리적 판단 능력 및 사회 경험이 부족하고 미숙하여 올바른 선택이나 선태에 따른 책임을 수행하기 어렵다고 단정한다. 최현진 (2004)은 이에 대해 ‘특정 연령이 권한 제한의 기준으로 적합한가? 청소년은 성인보다 능력이 부족한가? 권리 행사 경험 없이 권리 행사에 필요한 능력 획득과 성숙이 필요한가?’하는 질문을 제기하고 성인의 시각에서 청소년인권을 제한하는 논리들이 갖는 한계와 부당성을 지적하고 있다(최현진 외, 2004: 44-58).

학생을 미성숙한 존재로 보는 사회적 통념은 의무 교육 과정에 고스란히 담겨져 있다. 학교에서 교사들은 의무 교육 과정의 이론적 토대인 권위적 간섭주의에 더하여 학생의 권리를 제한하고 있다. 즉, 학생은 그 사회의 제반 가치가 담겨있는 ‘사회적 합목적성’에 근거하여 간섭을 받고, 성인의 주도에 의해 보호, 양육, 교육받는 인간 존재임을 알 수 있다. 이 같은 학생에 대한 관념(정의)은 기존 사회의 사회적 합목적성이 바람직하다는 가정(기존 사회가 지향하는 목표와가치가 정당하다)과, 이에 근거해서 마련된 제 사회제도 역시 일단은 존중되어야 한다는 보수적 가정을 견제하고 있다(이수광, 2000: 48).

그러나 이수광(2000)의 논의에서 볼 수 있듯이, 학생은 학생 이전에 한 인간 존재이므로 ‘보편적 합목적성’을 추구하는 존재로 인식해야 한다. 또한 학생은 ‘사회적 합목적성’에 따라 사회적 간섭을 받되, 그 이전에 인간으로서 의당 누려야 할 ‘생성적 인권(기본적 인권)’의 향유 주체로 인식되어야 한다. 아무리 정당한 간섭이라 하더라도 인간의 존엄과 자유, 평등을 근간으로 하는 기본적 인권을 무시하는 것은 ‘과잉 간섭’에 불과하기 때문이다.(이수광, 2000: 48-9) 뿐만 아니라, 학교의 목표가 학생들의 자율적 판단 능력을 향상하고, 자신의 권리를 향유 행사할 수 있는 민주 시민으로서의 성장을 전제하고 있다면, 이러한 학생의 권리에 대한 제한은 교육적인 배려가 배제되었다고 볼 수 있다.(김혜숙, 1999)

중등학생 인권실태분석 연구, 한국교육개발원 2006. 12.

1. UN 아동권리 조약 규정

1989년 유엔총회에서는 <아동권리협약>을 채택하여 18세 이하의 아동의 전반적인 인권을 보장하였다. 한국은 1991년 11월에 비준하였으며 1991년 12월 20일부터 국내에서 효력을 발생하게 되었다. 협약국은 아동권리협약의 이행에 관하여 가입 후 2년에 첫 보고를 하고 그 후에는 5년마다 유엔의 아동권리위원회에 보고하여야 한다.(동협약 제 44조)

한국은 1994년에 첫 보고를 하였고, 유엔의 아동위원회는 1996년 2월에 권고의견을 보냈다. 2000년 5월에 2차 국가보고서를 제출하였고, 2003년 1월에 2차 권고의견이 이었다. 현재 제 3,4차 통합고서(안)이 만들어졌으며, 2008년 12월 중에 제출예정이다.

<아동권리협약>은 도덕적 의무는 있지만 법적 구속력이 없는 ‘선언’이나 의무를 구성하지 않는 ‘권고’가 아니라, 그것을 비준한 국가에 대해 법적 구속력을 갖는 ‘조약’이라는 발전된 형태로 인권을 규정했다. 이 조약에 의하면, “당사국은 이 조약의 원칙과 규정을 적절하고 적극적인 수단을 통하여 성인과 아동 모두에게 널리 알리 의무” (제42조)를 지며, “인권과 기본적 자유 및 유엔헌장에 내포된 원칙에 대한 존중하여 개발하는 것”(제29조1(b)항이다. 이와 같이 <아동권리협약>은 청소년 자신이 자신의 권리에 관한 정보를 제공받아야 할 필요성과 그 의무 당사자를 구체적으로 제시하여 인권교육을 교육의 목표로 명시하였다.

<아동권리협약>은 전문과 54개 조항으로 구성되었다. 제1부(제1조-41조)는 실질적 규정을, 제2부(제42조-45조)는 이행규정을, 제3부(제46조-54조)는 부칙을 내용으로 하고 있다. <아동권리협약>은 비차별의 원칙(동협약 제2조), 아동 최상의 이익(동협약 3조), 아동의 생명, 생존 및 발달의 권리(동협약 제 6조), 아동의 의견에 대한 존중(동협약 제12조)이라는 4개의 일반원칙을 규정하고 있다.

<아동권리협약> 이 규정하고 있는 구체적 권리의 내용은 자유권, 복지권, 평등권으로 분류될 수 있다. 제 3ㆍ4차 유엔아동권리협약 통합 국가보고서에서는 시민적 자유ㆍ권리, 가정환경ㆍ대안교육, 기초보건ㆍ복지, 교육ㆍ여가ㆍ문화 활동, 특별보호조치로 분류하고 있다. 구체적인 권리의 내용의 분류는 생존권, 보호권, 발달권, 참여권으로 분류하기도 한다.

학생의 경우 자유권에는 학생의 존엄과 의사존중, 학생자치와 참여권, 신체의 자유, 사상ㆍ양심ㆍ종교의 자유, 표현의 자유, 사생활과 개인정보의 보호, 정보접근권이 포함된다. 복지권에는 교육에 대한 권리, 건강권, 안전권, 휴식과 문화에 대한 권리, 적법 절차를 누릴 권리, 특별한 보살핌을 받을 권리, 권리를 지킬 권리 등이다. 평등권은 학생이 어떠한 종류의 차별도 없이 존엄하고 동등한 대우를 받을 권리를 의미한다.

국가인권위원회가 아동의 권리에 대하여 유엔의 아동권리협약을 아동인권에 관한 4개의 일반원칙과 해석지침을 밝히고 있는 데 다음과 같다.

▮ 비차별의 원칙(2조) : 어떠한 아동도 차별받아서는 안 된다. 이는 “아동 자신과 부모나 후견인의 인종, 피부색, 성별, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적, 인종적 또는 사회적 출신, 재산, 장애, 출생 또는 기타의 신분에 관계없이” 모든 아동에게 적용되는 원칙이다.

▮  아동 최상의 이익(3조) : 아동에게 영향을 미치는 모든 활동과 결정에 있어서 아동 최상의 이익을 최우선적으로 고려해야 한다. 이 원칙은 공공 또는 민간 사회복지기관, 법원, 행정당국, 입법기관, 학교 등에 모두 적용되는 원칙이다.

▮ 아동의 생명, 생존 및 발달의 권리(6조) : 모든 아동은 생명에 관한 고유한 권리를 가지며, 당사국은 “가능한 한 최대 한” 아동의 생존과 발달을 보장해야 한다. “가능한 한 최대 한”이라는 의미에서 “발달”은 질적인 면을 포함하는 광의의 의미에서 해석해야 한다. 신체적 건강뿐만 아니라 정신적, 정서적, 인식적, 사회적, 문화적 발달을 모두 의미한다.

▮ 아동의견에 대한 존중(12조) : 아동은 자신에게 영향을 미치는 모든 문제에 대해 자유롭게 자신의 견해를 표명할 권리가 있다. 이러한 아동의 의사는 “아동의 연령과 성숙도”에 따라서 정당하게 존중돼야 한다. 이 조항의 본질적인 의미는 아동이 자신에게 영향을 미치는 모든 사법적 및 행정적 절차를 포함한 모든 과정에서 자신의 견해를 표현하고 존중받을 권리를 가진다는 것이다.

유엔아동권리협약의 일반원칙에 기반을 둔 인권을 존중하는 학교문화의 열쇠 말 10가지

▶ 열쇠 말 1- 권리의 존엄한 주체로서의 학생

▶ 열쇠 말 2- 참여와 결정을 훈련할 수 있는 학교

▶ 열쇠 말 3- 차이를 존중하고 차별에 맞서는 학교

▶ 열쇠 말 4- 감당할만한 교육

▶ 열쇠 말 5- 자유의 행사를 통한 책임 있는 삶의 영위

▶ 열쇠 말 6- 아동의 총체적 삶에 대한 돌봄이 있는 학교

▶ 열쇠 말 7- 인권의 상호불가분성에 대한 존중

▶ 열쇠 말 8- 네트워크와 연대가 꽃피는 학교

▶ 열쇠 말 9- 교사의 권한과 역량 강화

▶ 열쇠 말 10- 권리구제에 대한 보장

국가인권위원회가 제시한 아동인권에 관한 4개의 일반원칙과 해석지침은 지금까지 발전된 학생인권에 관한 것을 종합하여 지침을 구성한 것으로 학생이 한 인간으로서 누려야할 기본 권리를 동등하게 누려야 한다는 점을 밝히고 있다. 이는 학생의 법적 지위를 특별권력관계로 파악하고 있는 주장과 입장을 배척하는 것이며 보편적 성격으로서 학생의 권리를 보장해야한다는 것을 밝히고 있는데, 이는 민주적 학생관과 교육관을 따른 적절한 지침이다.

한국교육개발원, 중등학생 인권실태분석 연구,  2006. 12

2. 초중등교육법 학생권리 규정

교육기본법 제2장 제 12조에 학습자에 관한 규정으로 “① 학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 또는 사회교육의 과정에서 존중되고 보호된다. ② 교육내용ㆍ교육방법ㆍ교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 마련되어야 한다. ③ 학생은 학습자로서의 윤리의식을 확립하고, 학교의 규칙을 준수하여야 하며, 교원의 교육ㆍ연구 활동을 방해하거나 학내의 질서를 문란하게 하여서는 아니 된다”고 하여, 학생의 인권과 권리를 학교교육과 사회교육과정에서 보호받고 존중받아야할 것을 규정하고 있으며, 교육 전 과정에서 학생의 인격과 개성이 존중되어야함을 명시하고 있어서 학생의 인권과 권리를 보장하고 있다.

한편으로, 학생의 보호자의 권리와 책임을 명시하고 있는데, 교육기본법 제13조에는, “①부모 등 보호자는 보호하는 자녀 또는 아동이 바른 인성을 가지고 건강하게 성장하도록 교육할 권리와 책임을 가진다. ② 부모 등 보호자는 보호하는 자녀 또는 아동의 교육에 관하여 학교에 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 그 의견을 존중하여야 한다고 하여 학생의 학부모와 보호자가 학생의 바른 성장을 위하여 교육할 권리와 보호 및 책임에 대해서 보장하고 있고 학교에 아동의 교육에 관하여 의견을 제시할 수 있는 권리를 부여하고 있으므로, 학생의 권리와 인권보장에 대한 법적 장치를 분명하게 규정하고 있다.

한국교육개발원, 중등학생 인권실태분석 연구,  2006. 12

2008년 3월부터 시행된 <초ㆍ중등교육법> 제 18조 제 4항의 “학교의 설립자, 경영자와 학교의 장은 헌법과 국제인권조약에 명시된 학생의 인권을 보장하여야한다.”는 규정은 학생인권 존중 의무를 구체적으로 부과하고 있는 새로운 진전이다. 이에 따라 학생인권은 법적으로 효력을 갖고 있다.

(1)체벌에 대한 규정

또한 동법 시행령 제31조 제7항은 “학교의 장은 법 제 18조 제1항 본문의 규정에 의한 지도를 하는 때에는 교육상 불가피한 경우를 제외하고는 학생에게 신체적 고통을 가하지 아니하는 훈육ㆍ훈계 등의 방법으로 행하여야 한다.”고 규정하고 있다.

<초ㆍ중등교육법> 시행령 제31조 제7항의 해석은 원칙적으로 체벌을 금지하데, 교육상 불가피한 경우에만 예외적으로 또는 매우 제한적으로 허용될 수 있다고 해석하여야 한다. 따라서 체벌의 정당행위를 주장하려면 ‘교육상 불가피’하였다는 것을 가해자가 거증하여야 한다.

한국교육개발원, 중등학생 인권실태분석 연구,  2006. 12

판례를 살펴봤을 때, 체벌에 대한 부분은 사화상규의 판단이 중요하다. 그 기준은 동기와 목적이 정당한가, 행위의 수단이나 방법이 상당한가, 보호이익과 침해이익 간에 균형성을 유지하는가, 긴급성을 요하는가, 다른 수단은 없었는가(보충성원리) 등이다.

(2) 학생생활규정

<초ㆍ중등교육법>에는 “학생을 징계하고자 하는 경우 해당학생 또는 학부모에게 의견진술의 기회를 부여하는 등 적정한 절차를 거쳐야 한다.” (동법 제 18조의 ②)고 적법절차 원리를 도입하여 실시하고 있다. 또한 학생을 퇴학조치에 대하여서는 이의가 있는 학생 또는 학부모가 일정한 기간 내에 시도 학생징계조정위원회에 그 재심을 청구할 수 있도록 하고 있다(동법 제 18조의 ②).

학생징계시 징계 대상 학생에게 자기 측 이야기를 진술 할 수 있도록 기회를 부여하는 것은 징계처분에 대하여 소극적으로 받아들이기만 할 것이 아니라, 자기 인생에 중요한 의미를 가질 수 있는 사건에 자기 자신도 영향력을 미칠 수 있다는 적극적 자세를 가르치는 것이다. 이것은 학생으로 하여금  적법절차의 원리를 가르침과 동시에 인권적으로 자신을 소명할 수 있는 기회를 제공함으로써 더욱 공정한 결과를 할 수 있게 한다.

(3) 정보에의 접근과 사생활의 비밀 및 자유

<교육기본법> 제23조의 3에서는 학생생활기록부 등 학생정보는 교육목적으로만 수집ㆍ처리되어야 하며, 관련 정보를 본인과 학부모가 제공받을 권리가 있으며, 본인 동의 없는 제3자에의 정보제공을 금지하고 있다. <초ㆍ중등교육법>에서도 학교생활기록부 및 보건상의 건강검사 자료가 본인의 동의 없이 제3자에게 제공되는 것을 금지하고 있다(동법 제30조-6).

학교에서 쟁점이 되고 있는 학생들의 두발 및 복장에 대한 규제문제는 신체의 자유침해라는 성격도 있지만, 기본적으로는 프라이버시 침해와 관련된다. 개인의 용모에 관하여 자신이 원하는 형태로 가꾸는 것은 ‘사생활의 자유로운 형성과 전개’로 프라이버시의 내용이 된다.

3. 헌법의 기본권ㆍ 평등권에 의한 학생인권의 법률적 근거

“청소년은 자기 삶의 주인이며, 인격체로서 존중받을 권리와 시민으로서 미래를 열어 갈 권리를 가진다.”는 청소년 헌장이 1998년 10월 25일 선포되었다. 이 청소년 헌장은 “가정, 학교, 사회 그리고 국가가 청소년의 인간다운 삶을 보장하고 청소년 스스로 행복을 가꾸며 살아갈 수 있도록 여건과 환경을 조성한다.”고 전문에 확인하고 여러 가지 청소년의 권리와 책임을 규정함으로써 대한민국의 모든 청소년에게 그들의 권리가 있음을 선언하고 있고, 학생의 권리에 관한 법 조항은 헌법, 교육법 등에 나타나고 있는데 다음과 같다.

<헌법> 제10조에서는, ‘모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다“고 하여 국민 개개인의 존엄성과 가치를 향유할 권리를 보장하고 있으며, 이에 근거하여 자신의 행복을 추구할 자격과 권리를 보장하고 있다.

그런데, <헌법> 제 37조에서는 “① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니 한다”고 하여 헌법에 열거하지 않았다는 이유로 국민의 자유와 권리가 경시되어서는 안 된다고 밝히고 있으며, 같은 조항 제 2항에서는 “② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한 할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”고 하여, 국가안전보장과 공공복지와 질서를 위하여 비상 시 제한을 할 수 있으나, 이 경우에도 국민의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 못 박고 있다.

이러한 헌법의 조항에 따르면, 우리 헌법에서는 국민의 기본권을 초헌법적으로 보장해야 한다고 밝히고 있는 것이다. 따라서 학생의 권리도 이러한 헌법의 정신에 따라 보장받아야 할 자격이 있다고 봐야 한다.

이는 학생의 지위를 국제법과 국제적 협약에서 보았듯이 인간의 권리와 인권은 보편적 성격을 지닌 것으로서 모든 인간에게 적용되는 지위와 권리를 학생에게도 적용되어야 한다는 것이다.

중등학생 인권실태분석 연구, 한국교육개발원 2006년 12월

또한 <헌법>에서는 제21조 제 2항에서 모든 국민에게 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 보장하고 있다. 표현의 자유에 대한 중요성을 지적하고 있다. 그러나 표현의 자유 제한에 대한 몇 가지 법원리가 있다. 사전검열의 금지라든지, 표현의 자유를 제한할 경우에는 다른 경제적 기본권을 제한할 때 보다 더 엄격한 기준을 따라야 한다든지, 불법적인 주장이나 선동을 할 경우에도 명백하고 현존하는 위험이 있어야 한다든지, 표현의 자유를 제한하는 법령의 규정이 무엇을 뜻하는지 애매모호하거나 너무 추상적이고 광범위한 뜻을 갖고 있는 경우에는 그러한 규정은 명확성이 없어 무효가 된다는 원리 등이다.

그러나 청소년들의 표현의 자유는 학교라는 공간에서 제대로 이뤄지기 힘들다. 특히 집회ㆍ결사의 자유 경유가 성립되는 경우를 찾아보기 힘들다. 생활규정에서 이것을 통제하고 있기 때문이다. 대부분 불법적인 주장이나 선동을 한다는 경우를 들기 때문이다. 그러나 이런 조건에서도 학생들의 자발적이고 주체적인 집회가 학생인권 문제와 관련되어서 진행된 사례들이 끊이지 않고 계속 일어나고 있다.

인터넷뉴스바이러스(www.1318virus.net)의 2005년부터 두발관련 교내 집회에 대한 기사는 현재까지 끊이지 않고 계속 되고 있다. 2005년에는 mbc뉴스에도 방영되었을 정도로 잘 알려진 송파공고 종이비행기 시위가 있다. 또한  2008년 진성고에서는 '두발복장자유', '소지품검사 폐지', '체벌거부'의 구호가 적힌 종이비행기 날리기 시위를 200여명의 학생이 진행한 바 있다. 두발관련 집회 외에도 학내에서 일방적 교칙에 반대하는 1인시위도 진행된 바가 있다. (2007년 월계고 신유진 학생 시위)

또한, <헌법> 제 11조 제1항에서 모든 국민에게 법 앞에 평등을 보장하고 있다. 따라서 학생 또한 성별, 종교, 나이, 사회적 신분, 출신지역, 출신국가, 출신민족, 용모 등 신체조건, 임신 또는 출산, 가족형태 또는 가족상황, 인종, 피부색, 사상 또는 정치적 의견, 성적 지향, 병력, 성적 등을 이유로 차별받지 않을 권리를 가진다. 학생이라고 하여 헌법에서 보장하고 있는 참정권, 집회․결사의 자유를 박탈할 근거는 어디에서도 찾아볼 수 없다.

4. 법적근거의 한계와 과제

<아동인권협약>에 규정된 대부분의 주요 아동인권은 한국 <헌법>에 기본권으로 보장되어 있고, <교육기본법>과 <초ㆍ중등교육법>같은 개별 법률에도 많이 반영되어 있음을 알 수 있다. 전반적으로 한국도 아동의 인권보장을 위한 기본적인 입법적 토대는 마련되었다고 평가할 수 있다. 그러나 체벌금지, 적법절차, 표현의 자유, 실질적인 교육권 같은 핵심 인권들이 학교현장에서 제대로 실현되고 있지 못하다.

<아동권리협약>은 한국도 가입한 당사자이므로 <헌법> 제6조 제1항에 따라 국내 법률과 같은 효력을 가지며 별도의 입법조치 없이 국내법의 일부로 수용된다. 그러나 법원과 헌법재판소는 인권조약의 수용에 대해 소극적인 태도를 가지고 있는 듯하며, 인권조약의 적용을 배제하는 판례 역시 어렵지 않게 발견되고 있다. 법원이 국제법 수용에 소극적인 이유는 너무 광범위하고 추상적인 규정들이 한국의 현실에 적용하기에 어렵다는 실질적인 이유도 있다고 생각된다. 아동권리협약의 중요내용을 국내 법령이 중요한 것부터 하나씩 단계적으로 수용하여야 할 것 같다. 예컨대 체벌금지나 표현의 자유보장을 <초ㆍ중등교육법>에 명시적으로 규정하는 등이다.

헌법 제6조 제1항의 규정: “헌법에 의하여 체결ㆍ공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.

예를 들어, 대법원 1999. 1.26. 선고 98두 16620 판결에서 당사자는 보안관찰법이 시민적ㆍ정치적 권리에 관한 국제규약 제18조(사상ㆍ양심의 자유)와 제19조(표현의 자유)에 위반된다고 주장하였으나 법원은 별다른 이유를 제시하지 않은 채 보안관찰법이 규약에 위반되지 않는다고 하였다. 조용환, “조약의 국내법 수요에 관한 비판적 검토”, [헌정60주년과 인권보장(헌정 60주년 기념학술심포지엄)] 자료집(국가인권위원회ㆍ법과사회이론학회, 2008), 95면

표시열, 한국 학교에서 아동권리 협약의 적용과 과제: 체벌ㆍ징계절차ㆍ표현의 자유를 중심으로, 2008. 11

Ⅲ. 학내 학생인권의 현실

학생들의 인권현황은 자발적이고 주체적인 저항을 통해 조금씩 개선되어지고 있다. 법률적인 변화가 그것을 뒷받침하고 있다. 그러나 실제 학교에서는 학교 교칙에 의해 여전히 학생들의 인권은 침해되고 있다.

2008년 3월부터 시행된 <초ㆍ중등교육법> 제 18조 제 4항에는 “학교의 설립자, 경영자와 학교의 장은 헌법과 국제인권조약에 명시된 학생의 인권을 보장하여야한다.”고 명시되어 있다.

학생들의 인권현황에 대한 실태는 2006년 <중등학생 인권 실태 분석>과 <2008년 이후 (이명박 정부 이후) 학생인권의 현주소>를 토대로 살펴볼 수 있다.

한국교육개발원, <중등학생 인권실태 분석>, 2006

<이명박 정부 이후 학생인권의 현주소>는 청소년인권행동 아수나로, 21세기청소년공동체 희망, 진보신당을 지지하는 청소년모임, 전국청소년학생연합, 대한민국청소년의회 인권위원회, 청소년인권활동가네트워크, 청소년 다함께가 공동으로 이명박정권 이후 학생인권 실태를 조사 연구했다. 이 자료는 2009년 11월 1일에 발표된 자료이다.

1. 두발ㆍ용의 복장규정 관련 인권현황

학생들이 가장 민감해하는 두발문제와 복장규정이다. 2000년 NO-CUT운동을 시작으로 2005년에 청소년들의 두발자유운동이 가장 활발하게 일어난 시기이다. 온라인을 시작으로 촉발된 두발자유운동은 2005년 5월 광화문에서 500여명의 청소년이 모여 [두발자유 청소년 행동의 날] 촛불시위를 진행하며 정점에 이른다. 이러한 결과 2005년 5월에 김진표 교육부총리가 두발자유 청소년운동가들과 면담을 진행하고 교사, 학부모, 학생이 협의하여 학교에서 두발규제를 자율적으로 결정하라는 지침을 내리게 된다. 그러나 이 조치는 두발규제 상황 개선에 실제 아무런 효과도 보지 못했다. 물론 몇몇 학교에서는 두발길이를 완화하는 조치를 취하기도 하였으나 학생을 참관자격으로 진행하는 학교운영위원회 구조, 유명무실한 학생회 운영, 지도교사의 보수성에 의해 두발제한이라는 근본문제를 해결하지 못하였다.

2009년 11월에 발표된 <2008년 이후 학생인권의 현주소>에 따르면, ‘두발규제에 관한 사항에서 머리카락의 길이 또는 염색, 파마 등을 규제하는 규정이 있다고 답한 중학생이 95.3%, 고등학생이 94.2%에 달한다.’고 밝혔다.

[표3-1] 두발규제의 존재에 대한 응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

머리카락의 길이 또는 염색, 파마 등을 규제하는 규정이 있다.	구체적인 규정은 없지만 교사들이 자기 기준에 따라 규제한다.	두발규제가 없고 완전히 자유롭다.	기타	무응답
95.3% (625)	2.9% (19)	0.8% (5)	0.3% (2)	0.8% (5)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-2] 두발규제의 존재에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

머리카락의 길이 또는 염색, 파마 등을 규제하는 규정이 있다.	구체적인 규정은 없지만 교사들이 자기 기준에 따라 규제한다.	두발규제가 없고 완전히 자유롭다.	기타	무응답
94.2%(1287)	4.2%(58)	1.0%(13)	0.2%(3)	0.4%(5)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

이와 비슷한 예로, 2006년 <중등학생 인권실태분석>에서는 ‘용의복장(헤어스타일ㆍ교복ㆍ신발ㆍ장신구)문제로 처벌을 받은 적이 있다’의 문항을 통해서, 교사에 대해서는 ‘학교 규정에 어긋난 복장(헤어스타일ㆍ교복ㆍ신발 등)으로 제재나 훈계를 한 적이 있다’의 문항을 통해 조사되었다.

이 조사를 통해 두발규제에 대한 현황을 살펴볼 수 있었는데, 학생들이 체감하는 인권침해는 64.1%(가끔 그렇다, 자주 그렇다 합한)로 높은 편이었다. 그러나 의외로 교사들이 학생인권 침해를 하고 있다는 반응이 96.9%로 매우 높게 나왔다. 이 결과는 교사들 스스로가 자신들이 학생인권을 침해하는 행동을 하고 있음을 알 수 있는 것이고, 학생들은 자신들이 당하는 일련의 규율들이 인권침해요소인지에 대해서 의외로 잘 느끼지 못하고 있다고 평가할 수 있다.

[표3-3] 규율 차원의 학생인권 침해 실태

(단위: 명, %)

빈도	전혀 그렇지 않다	가끔 그렇다	자주 그렇다	무응답	합계
두발 용의복장	2,596(33.8)	3,621(47.1)	1,309(17.0)	162(2.1)	7,688 (100.0)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중고등학생 7,688명

자료 : 한국교육개발원, <중등학생인권실태분석>, 2006

[표3-4] 교사에 의한 규율 차원의 학생인권 침해 실태

(단위: 명, %)

빈도	전혀 그렇지 않다	가끔 그렇다	자주 그렇다	무응답	합계
두발 용의복장	24(2.1)	554(50.5)	509(46.4)	11(1.0)	1,098 (100.0)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 교사 1,098명

자료 : 한국교육개발원, <중등학생인권실태분석>, 2006

지난 2005년부터 두발과 관련 된 학생들의 집단적인 저항운동으로 인한 인권운동의 발전, 청소년에 대한 보호적 관점에서 주체적 관점으로서의 연구들이 설득력을 얻어가는 상황 속에서 학생들의 두발자유화는 ‘두발자율화’라는 명명 하에 많은 부분 나아졌다고 한다. 그러나 최근 들어 다시 두발 문제가 불거지고 있다.

‘현 정부 이후 단속과 처벌이 더 엄격해졌다’고 느낀 학생이 중학생 42.2%, 고교생 41.1%로 가장 많았다. 심지어 2009년 9월 서울 00고등학교에서는 두발 규정을 어기면 자퇴하겠다는 서약서를 학교가 학생들에게 받는 사례까지 발생하였다. 이에 항의하여 해당 고교 김민규 학생이 1인 시위를 벌였다. 두발규정을 둘러싼 학생인권은 아직도 보장되고 있지 못하고 있는 실정이다.

<2008년 이후(이명박 정부 이후) 학생인권현주소> 2009. 11

[사진3-1]                                              [사진3-2]

[사진3-1] 2005년 두발자유 행동의 날 집회장면 / 출처 : 인터넷뉴스 바이러스 (www.1318virus.net)

[사진3-2] 2009년 9월 서울00고교 등굣길 교문 앞에서 두발자유 1인시위하는 김민규 학생 / 출처 :

인터넷뉴스 바이러스 (www.1318virus.net)

2. 야간자율학습ㆍ보충수업 관련 인권현황

야간자율학습과 보충수업은 학생들의 건강권과 관련해서 인권적 침해요소가 있음이 지적된 바 있다. 야간자율학습의 경우는 시도교육청 마다 시행을 하는 경우와 그렇지 않은 경우가 있다. 보통 서울을 제외한 지역으로 갈수록 야간자율학습이 시행된다. 서울에 인접한 경기도의 경우에만 해도 도내 고등학교 94%가 야간자율학습을 실시하고 있으며, 이중 상당수의 학교가 학생들의 의사와 관계없이 강제로 자율학습을 시행하는 것으로 나타났다.

경인일보, 경기도교육청이 이재삼 도교육위원에게 제출한 행정사무감사 자료에 따르면 지난 9월 현재 도내 전체 397개 고교(인문 274개교·전문 123개교)중 94%인 373개교가 야간 자율학습을 실시하고 있다. 또 자율학습을 하고 있는 학교중 오후 9~10시까지 실시하고 있는 학교가 236개교로 가장 많았고, 오후 8~9시까지 59개교, 오후 10~11시까지 56개교로 나타났다. 오후 11~12시까지 자율학습을 진행하고 있는 학교도 19개교나 됐다. 특히 화성·오산을 비롯 여주, 구리·남양주, 이천, 김포, 동두천·양주, 파주, 포천, 양주 등의 지역에 소재하는 고등학교는 100%가 자율학습을 하고 있으며, 부천 96%, 용인 96%, 수원 95%의 학교가 자율학습을 진행하는 등 지역별로 최소 80~100%가 자율학습을 실시하고 있는 것으로 나타났다. <2009. 10. 18>

야간자율학습과 보충수업은 말 그대로 학생들이 자율적으로 학교의 정규수업 시간 이후 남아 학습을 하는 것을 말한다. 또한 보충수업은 보충이 필요하다 판단되는 학생의 선택에 의해 이뤄져야 한다. 이것을 강제로 하는 것은 학생들의 의사를 침해하는 문제이다. 결국 학생인권침해의 대표적인 사례이다.

2006년 <중등학생인권실태 분석>에 따르면 학생의 경우, 제도 차원의 학생인권 침해 실태는 ‘보충수업이나 야간 자율 학습을 강요당한 적 있다’는 문항을 통해서 조사되었으며, 교사의 경우에는 ‘보충수업이나 야간자율학습을 빠진 학생에게 제재나 훈계를 한 적이 있다’를 통해 조사되었다. 응답결과를 보면, 교사들은 80%이상 (81.5%,895명)이 보충수업이나 야간 자율 학습에 빠진 경우 제재나 훈계를 하는 것으로 나타난 데 비해, 학생들의 보충수업이나 야간자율학습을 강요당한 경험은 낮은 것으로 나타났다. 즉, 교사들은 실제 학생들이 인식하는 것보다 학생인권 침해로 간주될 수 있는 행동을 더 많이 하고 있음을 알 수 있다. 또한 현 정부가 들어선 이후 ‘수업이 새로 생겼거나 강제적으로 운영된다’고 답한 중학생과 고교생수는 각각 36.7%, 32.7%로 가장 많았고 ‘자율적으로 운영된다’고 생각한 중․고생은 모두 2.6%에 불과했다.

<2008년 이후(이명박 정부 이후) 학생인권현주소> 2009. 11

[표3-5] 제도 차원의 학생인권 침해 실태

(단위: 명, %)

빈도 항목	전혀 그렇지않다	가끔그렇다	자주 그렇다	무응답	합계
강제보충수업 야간자율학습	3,915 (50.9)	1,603 (20.9)	1,993 (25.9)	177(2.3)	7,688 (100.0)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중고등학생 7,688명

자료 : 한국교육개발원, <중등학생인권실태분석>, 2006

[표3-6] 교사에 의한 제도 차원의 학생인권 침해 실태

(단위: 명, %)

빈도 항목	전혀 그렇지않다	가끔그렇다	자주 그렇다	무응답	합계
보충수업이나 야간자율학습을 빠진 학생에 대한 제재나 훈계	175 (15.9)	669 (60.9)	226 (20.6)	28(2.6)	1,098 (100.0)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 교사 1,098명

자료 : 한국교육개발원, <중등학생인권실태분석>, 2006

3. 체벌ㆍ상벌점제도 관련 인권현황

체벌은 <아동권리협약>의 기본원리인 아동의 생명ㆍ생존ㆍ발달권의 핵심적 내용(동협약 제2조)이라 할 수 있다. 동협약 제19조는 체약국은 부모, 법정보호자 또는 기타의 아동양육자에 의한 아동에 대한 모든 형태의 신체적 또는 정신적 폭력, 침해, 학대, 방임, 성적 학대로부터의 보호조치를 하도록 하고 있다. 동협약 제28조 제2항은 체약국은 학교 징계가 아동의 인간의 존엄과 일치하는 방향으로 행해질 것을 보장하기 위하여 적합한 조치를 취하여야한다고 규정하고 있다.

한국에서는 유엔아동위원회의 권고대로 입법적으로 체벌을 금지하기 위해 노력하고 있다. 제3ㆍ4차 유엔아동권리협약 통합 국가보고서 안에 따르면 체벌을 금지하고 있는 학교 수가 2003년에 28%였는데, 2006년에는 53%나 되고 있다. 빠른 속도로 체벌을 금지하는 학교가 증가하고 있다 하겠다. 그러나 이런 사실과 달리 체벌과 관련되어 문제가 되는 사건들은 끊이지 않고, 교육관련 기사를 장식한다.  <2008년 이후 학생인권 현주소의 결과>에 따르면, 중ㆍ고생 50%가량이 1주일에 1회 이상의 체벌을 경험하는 것으로 밝혀졌다. 주1에 1회 이상 체벌을 받는 중학생은 52.1%이었고 1개월에 1회 이상 15.5%, 1개월 1회 미만, 경험 없음 등이 뒤를 이었다. 고교생의 경우 49.9%가 1주일에 1회 이상 체벌을 받은 경험이 있다고 답했고, 1개월에 1회 이상 14%, 1개월 1회 미만 9.5%, 드물게 경험 19.9%, 경험 없음 5.1%순으로 나타났으며 체벌을 경험하지 않은 학생은 전체 학생의 6% 정도 밖에 되지 않았다.

한국 학교에서 아동권리협약의 적용과 과제 : 체벌ㆍ징계절차ㆍ표현의 자유를 중심으로 표시열 2008

[표3-7] 체벌 경험에 대한 응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

1주일 1회 이상	1달 1회 이상	1달 1회 미만	드물게 경험	경험 없음	무응답
52.1%(342)	15.5%(102)	8.7%(57)	14.9%(98)	5.8%(38)	2.9%(19)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-8] 체벌 경험에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

1주일 1회 이상	1달 1회 이상	1달 1회 미만	드물게 경험	경험없음	무응답
49.9%(681)	14.0%(191)	9.5%(130)	19.9%(272)	5.1%(70)	1.5%(20)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

정부가 체벌의 대안이라며 추진하고 있는 것 중 하나가 바로 그린마일리지제이다. 다시 말하자면 상벌점제이다. 상벌점제란 학교에서 정한 교칙에 의해 행동하지 않을 시에는 벌점을 받고 벌점이 쌓이면 이에 따라 관련된 벌을 받게 된다.

이런 상벌점제에 대한 학생들의 느낌에 대해 질문했더니 중학생의 45.4%, 고등학생의 49.4%가 상벌점제가 있어서 더 통제받는다고 느낀다고 답했다. 또한 2008년 이후로 징계가 증가했다고 답한 학생들 중 다수가 그 원인 중 하나로 상벌점제 도입을 지목했다.

<2008년 이후(이명박 정부 이후) 학생인권현주소> 2009. 11

2009년 8월 경남지역 그린마일리지 시범학교 중․고생 1천여 명을 대상으로 설문조사한 결과, 70.9%가 ‘그린마일리지와 같은 상․벌점제에 반대 한다’고 밝혔고 ‘그린마일리지가 실시된 후 체벌이 사라졌느냐’는 질문에 ‘변함없다’는 응답이 61.4%, ‘더 심해졌다’는 응답도 11.8%로 나타났다.

[표3-9] 상벌점제 느낌에 대한 응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

상벌점제가 있어서 더 통제받는 다고 느낌	상벌점제 있어서 더 좋음	상벌점제가 있든 없든 차이 없음	상벌점제 없음	기타	무응답
45.4%(298)	4.7%(31)	21.8%(143)	21.3%(140)	3.5%(23)	3.2%(21)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-10] 상벌점제 느낌에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

상벌점제가 있어서 더 통제받는 다고 느낌	상벌점제 있어서 더 좋음	상벌점제가 있든 없든 차이 없음	상벌점제 없음	기타	무응답
49.4%(675)	5.6%(77)	20.5%(280)	18.7%(25)	2.9%(39)	2.9%(39)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

4. 기타 소지품 및 휴대전화 규제 관련 인권현황

학교 내에서 학습에 방해가 되거나 건전한 인격을 형성하는데 유해하거나 비위생적인 환경을 제거하기 위해서 학생 생활지도의 일환으로 개인의 소지품을 검사허가나 압수하기도 한다. 학교의 이러한 소지품 검사와 압수의 목적은 재난으로부터 학교건물의 안전을 보호 하고 비위생적인 환경과 해로운 물질로부터 안전을 보장하기 위한 교사의 일상 업무라는 것이다.

생활지도란 학생이 자기 자신에 대한 이해를 깊게 하여 자율적이고 자주적인 생활습관을 가지고 보다 안정되고 통합된 성장과 발달을 하도록 체계적이고 전문적인으로 도와주는 과정이다. 학교교육에서는 학생들이 일상생활에서 당면하는 여러 가지 문제, 즉 교과지도와 더불어 학생의 건전한 성장과 발달을 돕는 항생지도의 영역이다. 다시 말하면 민주시민이 되기 위한 제반질서와 가치를 교육하는 과정인 것이다. (이혜숙, 학생 생활지도와 기본권: 학생 소지품 검사를 중심으로, 경희대학교 교육문제연구소 논문집, 2002, 147면)

학교가 실시하는 소지품 검사의 경우에도 학생들의 기본권은 존중되어야 한다. 소지품 검사가 남용될 경우에는 학생들의 인격권과 사생활의 자유가 침해될 수 있으므로 소지품 검사는 그것을 시행해야 할 합리적인 근거가 있을 경우에 한하여 적정한 절차와 방법으로 이루어져야 한다. 헌법이 보장하고 있는 적법절차의 원리는 소지품검사에도 적용되기 때문이다.

이신철,「중, 고등학생의 인권보장에 관한 연구」, 경성대 교육학 석사 논문, 2008. 8

이런 법적인 근거와 소지품검사의 본 취지에도 불구하고 불법적으로 학생들의 소지품 검사가 자행되고 있다. 특히 학생들도 자주 이용하고 있는 핸드폰의 경우 가장 많이 압수되는 물품이다. 그러나 국가인권위원회는 학교에서 휴대전화를 전면 금지하는 것이나 휴대전화를 압수하는 것이 학생인권침해 소지가 있다는 결정을 내린 바 있다. 그럼에도 불구하고 휴대전화를 많이 압수하고 있었다.

[표3-11]  학교에서 휴대전화 규제에 대한 응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

휴대전화 소지가 규정으로 금지	수업시간만 금지	교사에 따라 규제
57.3% (376)	24.1% (158)	5.9% (39)
규제 안함	기타	무응답
6.4% (42)	3.2% (21)	0.6% (4)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-12] 학교에서 휴대전화 규제에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

휴대전화금지	수업시간만금지	교사에 따라 규제
47.0%(642)	30.2%(412)	10.7%(146)
규제안함	기타	무응답
10.5%(143)	0.5%(7)	1.1%(16)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

학교에서 휴대폰 소지 자체를 금지하는 경우가 중학교의 경우 무려 57%에 가까운 결과를 나타냈으며, 고등학교의 경우는 47.0%를 기록했다. 이것은 휴대폰에 대한 규제가 상당 부분 과하다고 살필 수 있는 부분이며, 학생들의 기본권을 침해하는 요소로 생각해볼 수 있다. 또한 소지품 검사의 빈도는 드물게 진행된다는 의견이 많았다.

[표3-13] 소지품 검사 빈도에 대한 응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

1주일에 1회이상	1달에 1회이상	1달에 1회미만	드물게 특별한 경우	소지품 검사 없음	기타	무응답
4.9% (32)	5.0% (33)	5.9% (39)	55.2% (362)	23.9% (157)	2.3% (15)	2.7% (18)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-14] 소지품 검사 빈도에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

1주일에 1회이상	1달에 1회이상	1달에 1회미만	드물게 특별한경우	소지품검사없음	기타	무응답
4.0%(54)	5.1%(69)	5.5%(75)	56.7%(775)	26.2%(358)	1.2%(17)	1.3%(18)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

5. 학생회ㆍ동아리 활동 관련 인권현황

학생들의 학생회ㆍ동아리 활동은 민주주의 시민으로서의 권리를 배우는 하나의 체험학습의 통로로 교육적 효과가 있다. 또한 학생회 활동은 교육 3주체(학부모, 교사, 학생)로서의 학생들의 권리의식을 확장 시키는데 기여한다. 학생인권 문제가 대두되면서 학생회의 기능은 이런 면에서 제도적인 뒷받침이 된다. 이런 점에서 학생인권 보호에 가장 우선되어야할 것은 학교 안에 학생들의 권익을 높이는데 활동하는 학생회의 기능을 제대로 보장해주는 것이겠다. 그렇다면 현재 학교들은 얼마큼이나 학생회활동에 대해 지원과 배려를 하고 있을까?

학생회나 다른 기구를 통해 학교 운영에 학생들이 적극 참여할 수 있다는 답이 중학생의 경우 7.8%, 고등학생의 경우 6.2%에 불과했다. 반면, 학생들은 학교 운영에 대해 잘 알 수 없으며 학생들의 의견은 전혀 반영되지 않는다는 대답이 중학생 32.6%, 고등학교 36.9%에 달했다. 학생들의 자치적 문화적 생활의 중요한 요소인 동아리 상황도 열악했다. 종합적으로, 활동이 활발하고 지원이 충분하다는 대답이 중학교에서는 15.1%, 고등학교에서는 18.4%에 불과했다. 중학생의 경우 고등학생보다 더 높은 비율로 동아리 활동이 거의 없다고 답했다. 이런 점을 통해 학생들의 자치활동에 대한 학교의 지원과 배려가 부족하다는 것을 알 수 있다.

2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-15] 학생들의 학교운영 참가에 대한 응답 (중학교)

(단위 : %, 명)

학생회나 다른 기구를 통해 학교 운영에 학생들이 적극 참여할 수 있다.	학교 운영에 대해 학생들이 알 수 있고 의견을 내지만 잘 반영되지 않는다.	학교 운영에 학생들이 참여하기 어려우며 학생들의 의견이 반영되지 않는다.	학생들은 학교 운영에 대해 잘 알 수 없으며 학생들의 의견은 전혀 반영되지 않는다.	무응답
7.8% (51)	30.2% (198)	23.9% (157)	32.6% (214)	5.5% (36)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-16] 학생들의 학교운영 참가에 대한 응답 (고등학교)

(단위 : %, 명)

학생회나 다른 기구를 통해 학교 운영에 학생들이 적극 참여할 수 있다.	학교 운영에 대해 학생들이 알 수 있고 의견을 내지만 잘 반영되지 않는다.	학교 운영에 학생들이 참여하기 어려우며 학생들의 의견이 반영되지 않는다.	학생들은 학교 운영에 대해 잘 알 수 없으며 학생들의 의견은 전혀 반영되지 않는다.	무응답
6.2%(85)	24.9%(340)	28.3%(387)	36.9%(504)	3.7%(50)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-17] 동아리 활동에 대한 응답 (중학교)

(단위 : %, 명)

활동 활발, 지원 충분	동아리 불허, 폐쇄	지원 부족	활동 거의 없음
15.1% (99)	14.6% (96)	32.0% (210)	39.2% (257)
학생참여부족	잘 모름	기타	무응답
18.0% (118)	3.2% (21)	4.7%(31)	5.3%(35)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-18] 동아리 활동에 대한 응답 (고등학교)

(단위 : %, 명)

활동 활발, 지원 충분	동아리 불허, 폐쇄	지원 부족	활동 거의 없음
18.4%(252)	25.2%(344)	44.0%(601)	30.1%(411)
학생참여부족	잘 모름	기타	무응답
21.2%(290)	2.6%(35)	4.0%(55)	2.8%(38)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

이런 원인에 대해 학생들은 입시만을 위한 교육과정 속에서 동아리 활동에 대한 지원도 없으며, 활동할 여유가 없음을 주장하고 있다. 또한 학교장의 바뀜에 따라 활동에 대한 지원의 차이도 지적했다. 이렇듯 학생들의 자치활동에 대한 학교의 상황은 입시라는 명분으로 제도적으로 제한하고 있다.

6. 학교교칙에서의 학생인권 현황

대부분의 중․고등학교 학교교칙에는 학생들의 집회․결사의 자유, 참정권을 침해하는 조항들을 포함하고 있다.

현재 시행중인 학교교칙 일부 내용 발췌

▶ 불법 집회 또는 불량 서클에 참석하거나 가입한 학생

▶ 허가 없이 서클을 조직 운영하여 교칙을 문란하게 한 학생

▶ 학교장의 허가 없이 대외행사에 출품, 출연 또는 참가하여 학교 명예를 훼손한 학생

▶ 학생을 선동하여 질서를 문란 하게 한 학생

▶동맹 휴학을 선동, 주동하거나 동참한 학생

▶ 정치 관여 행위, 학생 신분에 어긋나는 행위를 한 학생

[서울의 00고등학교 학교교칙 / 출처 : 인터넷뉴스바이러스]

서명운동, 집회개최를 하는 학생에 대해 '학생을 선동하여 질서를 문란하게 한 학생', '동맹 휴학을 선동, 주동하거나 동참한 학생', '정치 관여 행위, 학생 신분에 어긋나는 행위를 한 학생'등의 규정으로 학생들의 정당한 요구가 제재되고 있다. 심각한 것은 두발규정 개정, 급식 질 개선을 위한 일상적인 학생들의 목소리도 학교에서는 이 규칙을 들어 막고 있다.

2006년 양천구 목동의 Y중학교에서 3학년생 100여명이 점심시간에 교내 운동장과 정보관 건물 주변에서 '두발규제완화' 등의 구호를 A4용지에 적어 들고 10여 분 동안 시위를 벌인 행동이 일어났었다. 이후 시위에 참가한 학생들은 집단행동으로 학내 분위기를 흐트러뜨렸다는 이유로 중징계위기에 처했던 사건이 있었다.

또한 전북 김제서고에서는 교육청에 급식불만 글을 올려 학교 명예를 훼손시켰다는 이유로 퇴학당한 사연이 있다. 부산해사고등학교는 두발자유화의 움직임을 촉구하는 전단을 작성하여 배포한 학생이 집단행동을 계획하고 선동했다는 이유로 퇴학처분을 받았다.

2009년에도 서울 송곡고등학교에서 2008년 미국산쇠고기반대 촛불집회를 참석했다는 이유로 학생회장 피선거권을 박탈했던 김인식학생이 국가인권위에 제소를 하고 학내 운동장시위를 벌이는 일이 발생하였다.

앞서 밝혔던 바와 같이 아동권리조약이나 헌법에서 학생․청소년에 대한 집회․결사 표현의 자유, 정치의 자유를 밝히고 있지만 정작 학교 학생들이 지켜야할 교칙에서는 이 모든 권리를 침해하고 있음을 알 수 있다.

7. 최근 학생인권의 실태 및 추세

<2008년 이후 학생인권 현주소>에 따르면, 학생들의 인권현실은 좋지 않다. 또한 더욱 문제가 심각한 것은 학생들이 자신들이 인권침해를 받고 있는 것에 대해 너무 당연하게 생각하고 있다는 점이었다.

전반적인 학생인권이 잘 보장되고 있거나 매우 잘 보장되고 있다고 답한 사람은 중학생 6.7%, 고등학생 4.6%에 불과하다. 반면, 침해받고 있다고 답한 사람과 매우 침해받고 있다고 답한 사람을 합하면 중학생 46.2%, 고등학생 59.7%로 절반에 가깝거나 절반을 뛰어넘는 응답이었다. 또한 2008년 이후 학생인권이 보장되는 방향으로 개선되었다는 응답에서는 고등학생의 경우 전체인원에 4%에 해당하는 학생만이 긍정적인 답변을 했으며, 침해하는 방향으로 변화하거나 큰 변화가 없다는 반응들이 각각 32.5%와 37.3%로 나왔다. 변화가 없다는 것에 대한 내용은 좋게 변화되지 아니했다라고 풀이해볼 수 있는데, 이런 통계를 통해 볼 때 학생들은 학교에서 학생인권 보장을 제대로 받고 있지 못하다고 평가하고 있다.

[표3-19] 현재의 학생인권 상황에 대한 응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

매우 잘 보장	잘 보장	보통
1.8% (12)	4.9% (32)	42.4% (278)
침해	매우 침해	무응답
23.8% (156)	22.4% (147)	4.8% (31)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-20] 현재의 학생인권 보장 상황에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

매우 잘 보장	잘 보장	보통
1.1%(15)	3.5%(48)	33.4%(456)
침해	매우 침해	무응답
32.4%(443)	27.3%(373)	2.3%(31)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-21]  2008년 이후  학생인권  상황 변화에  대한  응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

보장하는방향	침해하는방향	변화없음	모름	무응답
4.3%(28)	28.0%(184)	28.7%(188)	33.5%(220)	5.6% (36)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-22]  2008년 이후 학생인권 상황 변화에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

보장하는방향	침해하는방향	변화없음	모름	무응답
4.0%(54)	32.5%(444)	37.3%(510)	23.9%(327)	2.2%(30)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

또한, 학생인권 보장을 위한 정부의 노력에 대해서도 학생들은 부정적이었다. 고등학생들의 경우 정부가 전혀 노력하고 있지 않다고 절반이상(51.9%)의 학생들이 말했다. 이러한 정부에 대해 비판하며 2009년 11월 세종로 정부종합청사 교육과학부 앞에서 509명의 청소년 민원서를 받아 ‘학생인권 보장을 요구하는 집단민원’을 신청한 바 있다.

[표3-23] 정부의 학생인권 보장을 위한 노력에 대한 응답 (중학생)

(단위 : %, 명)

최선을다함	노력하고있음	보통	노력부족	전혀노력안함	무응답
0.6%(4)	9.3%(61)	20.9%(137)	24.4%(160)	38.4%(252)	6.4%(42)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 중학생 656명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[표3-24] 정부의 학생인권 보장을 위한 노력에 대한 응답 (고등학생)

(단위 : %, 명)

최선을다함	노력하고있음	보통	노력부족	전혀노력안함	무응답
0.2%(3)	3.7%(50)	13.6%(186)	28.0%(382)	51.9%(709)	2.6%(35)

주1) 대상 : 전국의 남,녀 고등학생 1366명

주2) 분석도구 : EXCEL2007과 SPSS12.0K, 빈도분석, 교차분석, 평균값으로 분석

자료 : 2008년 이후 학생인권 현주소 자료집, 2009

[사진 좌] 이명박 정부 이후 학생인권의 현주소 토론회 현수막 사진 / 출처 : 인터넷뉴스 바이러스

[사진 우] 교육과학기술부관계자에게 청소년 민원서를 제출하는 장면, 2009. 11. 4 / 출처 : 광주드림

Ⅳ. 아동ㆍ청소년의 참정권 관련 현황

1. 대한민국의 아동ㆍ청소년 참정권 현실

참여권이란 자신의 삶에 영향을 미치는 의사결정 과정에 자신이 개입할 수 있는 권리이며, 한 개인이 사회생활을 해나갈 때 동등한 영향력을 행사 할 있는 권리를 의미하기도 한다. 이러한 참여권은 민주사회 내 모든 사람에게 자신이 처한 신분이나 지위에 관계없이 부여되며, 그 적용에 있어서 정도나 차이의 예회를 인정하지 않는 보편적 특성을 지니고 있다.

청소년의 자기 주도적이며 실질적 사회참여는 선거권 획득을 통해서 가능할 수 있을 것이다. 우리나라 헌법 제 24조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다”라고 규정하고 있으며 선거권은 대의 민주주의를 실시하고 있는 모든 국가에서 국민의 가장 중요한 참정권이자 기본적인 권리라고 할 수 있을 것이다. 청소년들도 자신들의 권익을 대변하고 또 위해서 일해 줄 대표자를 뽑을 수 있어야 성인과 동등한 사회 내 영향력을 발휘하면서 사회 변화와 발전에 참여하고 기여할 기회를 확보할 수 있기 때문이다. (최윤진, 2004)

1318세대로 지칭되는 중고교 청소년 집단이 그 이후 연령의 대학생들에 비해 정치적으로 더욱 소외되어 있고 인권의 사각지대에서 살아가고 있음을 감안할 때, 이들의 권익 향상을 위해 이들의 입장을 대변할 수 있는 있는 18세 연령의 소수의 고교생이라도 선거권을 갖게 되는 것이 더 바람직하다고 볼 수 있을 것이다.(한상희 2004)

그러나 선거권은 만20세에서 만 19세로 낮춰졌다. 지난 2005년 국회에서는 만 19세로 선거권 연령을 낮추었고 이에, 다음해인 5.31지방선거부터 시행되었다. 이것으로 대학 새내기들에게 첫 투표권이 주어지게 되었다. 그러나 여전히 고등학생들은 투표를 할 수 없었다.

청소년 사랑실천을 위한 포럼, <선거연령 하향조정 어떻게 볼 것인가 자료집>, 2004. 9

(1) 18세 선거권 낮추기 운동의 성과와 한계

많은 청소년단체와 교육단체 그리고 사회단체에서는 청소년들의 정치참여를 위해 만 18세 선거권 낮추기 운동을 줄기차게 진행해왔다. 그러나 만 18세 선거권은 결국 달성되지 못하고 만 19세에게 선거권이 주어졌다. 이에 이 운동의 성과와 한계를 분석할 때만이 제대로 된 교훈을 얻을 수 있겠다.

건국대 법대 한상희 교수는 크게 4가지로 만 19세가 아닌 만 18세로 선거권을 낮춰야 한다고 주장했다. 첫 번째로는 특별한 문제가 없는 한 가능한 많은 구성원에게 평등하게 부여해야한다는 이유에서였다. 두 번째는 형평성에 대한 부분인데 주민등록발급(17세), 운전면허(18세), 공무원임용(18세), 혼인적령(남18세, 여16세) 등 다른 법령에서 대부분의 권리가 부여되는 18세에 뚜렷한 이유 없이 선거권만 허용하지 않는 것은 형평성에 어긋난다는 것 때문이었다. 세 번째로는 전 세계적 동향과 추이에 걸맞게 선거연령이 정해져야 한다는 주장이었다. 1998년 중앙선거관리위원회 조사결과에 따르면 전 세계 119개국 중 82%인 98개국이 18세 이하의 선거 연령을 정하고 있고, 이중 많은 국가들이 30년 전인 1970년대 전후하여 이미 18세로 하향조정했던 입법사례들이 있다. 네 번째로는 18세가 되면 소수의 고등학생이 투표를 하는 문제인데, 그런 것과 상관없이 선거연령이 정해져야 한다고 주장한다. 도리어 1318세대로 지칭되는 중고교 청소년 집단이 그 이후 연령의 대학생들에 비해 정치적으로 더욱 소외되어 있고 인권의 사각지대에서 살아가고 있음을 감안할 때, 이들의 권익 향상을 위해 이들의 입장을 대변할 수 있는 18세 연령의 소수의 고교생이라도 선거권을 갖게 되는 것이 더 바람직하겠다고 밝혔다.

한상희 교수가 주장했던 4가지 외에도 한 가지 더 중요한 것은 법조항을 바꾸면 또 바꾸기가 쉽지 않기 때문에 이왕 내리는 것이라면 만 18세로 반드시 해야 한다고 말했다. 이런 한 교수의 주장은 청소년들의 참정권 운동에 많은 부분 논리적 이유로서 사용되었다.

이런 부분에서 청소년들의 참정권이 민주사회에서 반드시 필요하며, 전 세계적인 흐름에서도 설득력 없이 선거권이 높게 측정되어있다는 사실을 확인할 수 있었다. 이런 선거권 인하 운동을 통해 청소년들의 정치참여가 왜 중요한지를 깨닫게 되는 계기가 되었다.

그러나 이 운동이 결국 만 18세 선거권 인하운동으로 낮춰지지 못한 한계는 정치권의 이해집산 때문이 아니라, 이 운동의 주체에 진정으로 청소년들이 있지 않았기 때문이다. 그것은 다양한 원인으로 꼽을 수 있다. 그러나 가장 중요한 것은 청소년들의 참정권에 대한 요구와 열망이 학교라는 공간에서 집회나 시위 등으로 표출되지만 정치투쟁으로 행동하지는 않았기 때문이다. 학생인권의 문제를 가지고 그들이 싸우고 해결해 나갈 공간은 여전히 학교이기 때문이다. 또한 그들은 2000년 기준으로 만 163만명의 새로운 유권자가 생겨나게 되고 그것이 정치인들로 하여금 긴장케 한다는 것을 제대로 알지 못했다. 그렇기 때문에 오히려 학생인권의 직접적인 해결과 학생들의 선거참여를 확장시킬 수 있는 교육감 선거에 학생들이 참여할 수 있는 기회를 제공해야 한다.

그들이 교육감 선거와 같은 자신들의 이해관계가 분명한 선거를 경험하면서 민주주의를 배우는 계기를 마련하게 될 것이다. 또한 교육감선거는 정당간의 이해관계에 얽매여 있지 않기 때문에 더욱 참여의 필요성이 제기 된다.

(2) 청소년들의 사회참여 의식의 성장

보통 청소년들이 선거권을 갖기에는 사회참여에 대한 관심이 없다고 하는 것이 청소년의 선거권을 인하를 막는 주된 이유이다. 그러나 그것을 반박하는 통계가 나왔다. 국무총리산하국책연구기관 한국청소년정책연구원은 ‘국제기준 대비 한국청소년의 인권수준 연구3’에서 한국과 미국, 일본, 중국, 스웨덴의 청소년들의 인권실태를 비교한 연구를 진행했다. 다음의 연구 중 사회참여의식에 관한 질문에 대한 통계를 정리한 자료이다.

사회참여 의의에 대한 인식을 알아보기 위한 3개 문항 중 ‘나의 사회참여를 통해 사회를 변화시킬 수 있다’는 문항에 대한 결과를 살펴보면, ‘그렇다’ (‘매우 그렇다’와 ‘그렇다’ 포함)는 응답률이 스웨덴의 경우 71.3%로 가장 높았고, 그 다음으로 미국(69.3%), 한국(68.1%), 중국(61.1%), 일본(33.4%)순의 응답률을 보여 일본을 제외한 4개 국가 청소년의 과반수가 사회참여에 대해 긍정적인 인식을 가지고 있는 것으로 나타나 전반적으로 사회참여의 의의에 공감하고 있음을 알 수 있다. 다른 나라들과 비교해 볼 때 한국 청소년의 참여 인식이 뒤떨어지지 않는 수준으로 나타나고 있으며 ‘전혀 그렇지 않다’는 부정적 답변의 경우 한국이 5.4%로 가장 낮게 나타나 한국 청소년의 사회참여에 대한 인식이 긍정적인 것을 알 수 있다.

‘당신의 권리 수준에 만족하는지’물어본 결과, ‘만족한다’(‘매우만족’과 ‘만족’)는 응답이 스웨덴의 경우 63.2%로 가장 높았고 미국 61.7%, 중국 58.7%, 일본 28.3%, 한국 21.3%의 응답률을 보여, 한국 청소년이 자신의 권리수준에 대해 가장 만족하지 못하고 있음을 알 수 있다. 한국 청소년의 경우 ‘불만족스럽다’(‘매우’와 ‘불만족’ 포함)는 응답도 24.4%로 5개국 중에서 가장 높았다.

5개국 비교 결과, 한국 청소년의 참여권 수준은 매우 미흡하였으나 참여의식은 높은 편으로 나타나 참여 활성화를 위한 지원이 더욱 중요함을 보여 주었다. 모든 문항에서 국가별 전형성이 일관되게 드러나지는 않았으나 대체적으로 스웨덴과 중국의 참여권 수준과 의식이 높았으며 한국과 일본은 낮게 나타났는데, 한국이 참여 실태와 수준이 낮은 것에 비해 일본은 인식과 의식면에서 참여에 대해 회의적이고 무관심한 경향을 보였다.

위에서 보는 바와 같이, 청소년들의 사회참여 인식은 높은 편이나 자신들의 권리수준은 매우 만족하지 못한다고 생각하고 있다. 청소년들이 요구나 권리가 사회제도적으로 제대로 보장 받지 못하고 있다는 단적인 상황이다. 이런 점에서 청소년들의 민주의식을 고취하고, 제대로 된 사회참여의 장을 마련하는 방법이 바로 선거권을 주는 것으로 볼 수 있다.

2. 해외 사례

(1) 독일

독일의 경우, 청소년이 국회의원 선거에 당선되어 활동한 사례도 있다. 심지어 현재는 2선 국회의원이다. 바로 세계최연소 국회의원으로 알려진 안나 뤼어만(26)이다. 그녀는 2002년 만 19세의 나이로 녹색당의 국회의원이 되었다. 또한, 2005년에 재선돼 국회의원이 되었으며, 녹색당에서 비례대표 2번째로 지명받기도 했다.

안나뤼어만의 정치참여는 매우 어릴적부터 시작되었다. 그녀는 9살 때 어린이 그린피스 회원으로 활동하면서 환경 문제에 관심을 갖고 적극적인 활동을 시작했다. 그는 중고등학교 재학 중 학생회장으로 활동했으며 15세에는 헤센주 녹색당 청소년 대변인을 역임하기도 했다. 또한 그는 17세에 유럽 청소년 녹색위원회 대표 임원단에서 활동하면서 녹색당과 연합90의 지역임원을 동시에 하기도 했다.  이런 다양한 참여와 활동이 국회의원이 되는데 도움이 되었으며, 국회의원이 되고 난 뒤에도 활발한 의정활동으로 재선에서 승리할 수 있었다. 그녀는 또한, 2005년에 대한민국을 방문해 청소년들과의 토론회를 가졌는데 당시 안나뤼어만은 청소년이기 때문에 교육예산 확충에 노력했다는 이야기를 밝혔다.

인터넷뉴스바이러스 ⌜“유럽 청소년의 정치참여는 너무도 당연”⌟. 2005. 11. 30

“연방의회에서 교육예산을 많이 확보하는데 성공했어요. 나이든 늙은 정치인들은 저에게 ‘아니 도대체 안나 뤼어만은 그런 걸 어떻게 생각했죠?’라고 물었죠. 저는 대답했어요. ‘나이가 많은 국회의원들이라면 청소년이 그런 생각을 주었을까요’라고 말이죠. 저의 주장이 상당히 설득력이 있는 것임을 증명한 거에요. 제가 어린 나이에 국회의원으로 활동하는 것이 어렵지 않다고요? 절대 그렇지 않아요. 제가 부딪혀서 바꿀 수 있는 자신이 있었기 때문에 가능한 것이었어요.”

인터넷뉴스바이러스 ⌜“기성세대들의 정치판에 희망 되어야”⌟ 2005.12. 5

이렇듯 청소년에게 필요한 정책은 청소년의 요구를 나이가 어리기 때문에 쉽게 생각하고 의견을 받을 수 있다는 그의 이야기는 매우 상식적인 이야기이다. 그러나 우리 현실에서 아직 적용되지 못하고 있다.

안나뤼어만은 지난 2006년에 한겨레21에 편지를 보내와 만19세의 첫 투표를 축하하며, 적극 선거에 참여해달라는 메시지를 보내기도 했다. 그녀는 편지에서 다음과 같이 밝히기도 했다.

한겨레 21 ⌜세대간 평등권, 투표로 따내자⌟; 세계 최연소 국회의원인 독일의 안나 뤼어만이 한국의 젊은 벗들에게… 기성세대보다 경험과 지식이 적을진 몰라도 우리는 정치의 신선한 공기. 2006.5.23 제 610호

“시민사회에서 젊은이들은 과소평가되거나 정치에서 우리의 이익은 종종 무시되고 있지요. 더 심각한 것은 젊은 세대의 요구는 나이 든 사람들의 의사 결정과 주장으로 침해받고 있다는 점입니다. 그렇기에 미래 세대를 이끌어갈 구성원으로서 전 세계의 젊은 사람들이 적극적으로 활동하고 세대 간 평등권을 보장받으려고 노력하는 것은 정말 중요합니다! 그러므로 우리의 목표 중 하나는 의사 결정을 하고 정치에 참여할 수 있는 권리를 주장하도록 젊은 사람들을 격려하고 용기를 북돋는 것입니다.”

이처럼 안나뤼어만은 청소년들이 직접 정치참여를 하는 것에 중요성을 밝혔다. 또한 미래세대를 책임질 세대로서 우리 세대도 정치에 참여하자는 것과 평등권을 보장받아야 한다고 말했다.

마지막으로, 독일의 경우는 10대, 20대의 국회의원 들이 상대적으로 다른 나이 때의 국회의원보다 적다. 2002년 9월 총선을 기준으로 봤을 때 전체 603명의 의원 수 10대 의원은 1명, 20대 의원은 29명이었다. 그럼에도 불구하고 한국과 비교하자면, 10대와 20대의 국회의원이 없는 우리 현실과는 매우 상반된다고 볼 수 있다. 또한 독일의 경우는 몇몇 자치단체에서 선거권인 만 18세보다도 낮은 만 16세로 선거가 진행되고 있다.

(2) 미국

청소년의 투표권 인하로 투표에 참여하게 된 것 말고도, 청소년들이 직접 선거에 나와 당선된 사례도 심심치 않게 보도되고 있다. 미국의 경우 2005년에 만 18세 소년이 시장선거에 당선되는 파란을 연출했다.

한국일보 ⌜아름다운 승복 "고3 후보님, 졌습니다"⌟기사 중 일부 발췌, 2005.11.21

미국 미시간주의 인구 8천200명의 작은 마을인 힐스데일 카운티 주민들은 고교 졸업반인 마이클 세션즈를 자신들의 지역 시장으로 뽑았다. 당선자는 올해 봄까지만 해도 17세로 선거권은 물론 피선거권도 갖추지 못했으나 18세 생일(9월 22일)을 맞아 선거권과 피선거권을 얻게 되었다. 그리고 바로 이튿날 유권자 등록과 기명 출마 신청 절차를 밟았고, 이에 선거에 나가 당선을 했다.

미국의 경우는 선거권과 피선거권 연령이 같은 만 18세로 규정되어 있다. 우리나라의 경우 국회의원이나 시장 선거에는 만 25세 이하는 출마할 수 없게 되어 있다. 세션즈 당선자의 경우 출마를 위해 700달러를 썼으며, 이 돈은 여름 방학 때 아르바이트로 벌었다고 한다. 그는 오전에는 학교에 가서 수업을 받고 오후 3시부터 6시까지 시장 직을 수행할 것이라고 했다. 이렇듯 마이클 세션즈는 고등학교 재학 중에 당선되어 학업을 병행하면서 시장직을 수행했다. 세션즈의 경우처럼 선거권을 넘어서 피선거권을 행사하면 당당하게 청소년이 직접 정치에 참여한 것을 보여줬다.

(3) 기타 해외 사례

일본이 20세에서 최근 18세로 선거연령을 조정한 것을 비롯해서 북한이 16세, 이란이 17세로 규정하고 있다. 핀란드의 경우 청소년의회 의원(지방의원)을 지차체장 선거에서 함께 선출하고 있다. 선출된 청소년의회 의원은 직접 의회에 들어가서 똑같이 의정활동을 한다.

(4) 시사점

해외의 많은 나라들이 18세 이하 선거연령정책을 시행하고 있으며 우리나라와 같이 선거연령 만19세 시행국가는 드물다는 것을 알 수 있다.

또한, 해외 사례를 통해서 학생이 선거에 참여할 수 있는 범위가 확대하면 보다 젊은 층의 정치적 무관심을 해소하며 사회적 약자로서 학생들의 권리를 법적으로 보장함으로써 청소년의 사회적 위상을 높이고 있음을 알 수 있다.

이러한 국제적 변화와 흐름에 발맞추어 우리나라도 ‘미성숙하며 주체적 판단을 할 수 없는 시기’라는 청소년에 대한 선입관과 편견을 버리고 주체적 청소년관, 역할 등 새로운 청소년의 사회적 위상 정립에 관심을 가져야 한다.

Ⅴ. 만16세 교육감 선거권을 통한 학생인권 개선 방안

1. 주민직선제 교육감 선거의 취지와 교육감의 권한

(1) 직선 교육감 선거의 취지

2006년 지방교육자치에 관한 법률이 개정되면서 교육감 선거방식이 기존의 학교운영위원회의 운영위원들이 선거인단을 구성하여 선거를 하던 방식에서 해당 지역 주민들의 직선에 의한 선거로 바뀌었다. 교육감 선거가 주민직선제로 되면서 지방자치법에서 규정하고 있는 지방자치제의 목적을 실현하며, 주민의 권리가 보장되는 지방자치제의 목적에 부합되는 제도로 되었다. 또한, 교육기본법 제5조와 지방교육자치에 관한 법률 제1조에서 규정하고 있는바 교육의 자주성과 전문성이 보장되며, 지방교육의 특수성을 살리는 데 부합되는 제도로 되었다.

지방자치법 제1조 (목적) 이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.

동법 제13조 (주민의 권리) ②국민인 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원과 지방자치단체의 장의 선거에 참여할 권리를 가진다.

교육기본법 제5조 (교육의 자주성 등) ① 국가와 지방자치단체는 교육의 자주성과 전문성을 보장하여야 하며, 지역 실정에 맞는 교육을 실시하기 위한 시책을 수립․실시하여야 한다.

② 학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원․학생․학부모 및 지역주민 등은 법령으로 정하는 바에 따라 학교운영에 참여할 수 있다.

지방교육자치에 관한 법률 제1조 (목적) 이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육․과학․기술․체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

교육감 주민직선제의 시행으로 기존 선거방식에서의 주민대표성이 보장되지 않는 문제와 각종 선거부정의 문제점이 해결되었다. 1991년 지방교육자치에 관한 법률이 제정되고 교육감 선거인단이 교육위원회, 교원단체 선거인, 학교운영위원회 선거인, 운영위원 전원 등으로 변화해왔으나 기존의 선거인단 구성은 주민대표성을 제대로 보장하지 못하였다. 교육위원회나 학교운영위원회의 운영위원들이 해당지역의 주민들을 대표한다고 할 수는 없기 때문이다. 2006년 시행된 주민직선제를 통해 해당 지역 주민들이 모두 교육감 선거권을 가지게 되어 주민대표성이 보장되었다. 또한, 기존의 선거인단 구성은 극소수의 사람들만이 선거에 참여함으로써 로비 대상이 명확해져 각종 부정과 비리를 낳게 하였다. 교육감 선거 후보자들이 해당 지역 주민 전체를 대상으로 로비를 할 수는 없으므로 교육감 선거 역시 부정과 비리가 사라지고 선거운동을 통한 경쟁이 남게 되었다.

교육감 및 교육위원 선출 방식의 개선 방향 : 지방 교육 자치제의 발전방향. 「교육진흥 15 (1)」. 김남순. 2002년. 25-28쪽, 31쪽.

한편, 2006년 지방교육자치에 관한 법률이 개정되기 전 교육감 선출방법들에 대한 헌법적 검토를 통해 주민직선제가 헌법적 고려사항들을 가장 잘 반영하는 제도라는 연구 결과가 있었다. 교육감 선출방법에서 헌법적으로 고려해야 할 사항들은 교육의 자주성, 교육의 전문성, 지방자치, 선거권, 평등권이다.

교육감 선출방법 개선 방안들에 관한 헌법적 검토. 「한국교육 32 (4)」. 손희권. 2005년.

학생은 제한된 범위이긴 하지만 학습 내용 및 학습 방법에 대한 선택권이 있고 학부모의 교육권은 사적 자치의 영역에 속하며 교직은 전문직이고 전문직의 구성요소 중의 하나는 자율성이므로 교육의 자주성의 주체인 교육자에는 학생, 학부모, 교사 등이 포함될 수 있으므로, 교육감 직선제가 교육의 자주성에 위반되지 않는다.

“교육의 자주성이란 교육내용과 교육기구가 교육자에 의하여 자주적으로 결정되고 행정권력에 의한 통제가 배제되어야 함을 의미한다”(헌법재판소 2003년 3월 27일 선고 2002헌마573 결정). 위의 책.

교육의 전문성을 교육전문가 주도로 정의할 경우 교육전문가의 범위는 헌법재판소가 포함시키고 있는 교원으로 한정되는 것이 아니라 교육에 대한 전문적 지식과 기술을 가진 모든 사람들이 포함될 수 있다. 교육감 직선제를 통해서는 교육전문가인 교원이 교육감 선거에 참여할 수 있고, 교원 이외의 교육전문가도 교육감 선거에 참여할 수 있다는 점에서 교육의 전문성에 부합될 수 있다.

헌법재판소는 필요한 소양과 지식을 구비하는 데에 장기간에 걸친 교육과 훈련이 필요하고 직무 수행에서 고도의 자율성과 사회적 책임이 요구된다는 이유를 들어 교원을 교육전문가에 포함시키고 있다(헌법재판소 1991년 7월 22일 선고 89헌가106 결정; 헌법재판소 1993년 7월 29일 선고 91헌마69 결정; 헌법재판소 2000년 12월 14일 선고 99헌마112 결정). 위의 책.

지방자치는 주민자치와 지방분권을 핵심으로 하는데 교육감 직선제는 지역 주민들이 직접선거로 교육감을 선출하기 때문에 주민자치의 원리에 가장 잘 부합되는 제도이다.

주민자치는 일정한 지역의 주민이 그들의 대표를 통하여 교육정책을 심의․결정한다는 의미이다. 지방교육자치제 운영의 개선방안. 교육행정학연구 20 (2). 노종희. 2002년.

교육감 직선제의 경우 교육감 선거인단이 지역 주민 전체라는 점에서 교육감 선거인단 구성 및 이에 대한 지역 주민 참여의 문제가 발생하지 않으므로 교육감 직선제는 지역 주민의 선거권을 침해하지 않는다.

손희권은 연구에서 교육감 선거권을 ‘다수의 선거인에 의하여 시․도의 교육․학예에 관한 대표기관인 교육감을 선출하는 데에 국민이 참여할 수 있는 권리’라는 견해를 밝히고 있다. 교육감 선출방법 개선 방안들에 관한 헌법적 검토. 손희권. 2005년.

주민에 의한 직선제가 아닌 다른 교육감 선출방식들은 모두 지역 주민들의 교육감 선거권을 제한하는 정도가 매우 심하므로 법 앞의 평등권의 본질적 내용을 침해한다. 다른 방식들은 지역 주민들에게 교육감 선거권을 자의적으로 차별하고 기본권 제한요건 중 방법 요건과 내용 요건을 충족시키지 못하므로 법 앞의 평등권에 위반된다.

(2) 직선 교육감의 권한

지방교육자치에 관한 법률 제18조 및 제19조에 따르면 교육감의 지위와 사무위임을 시․도의 교육․학예에 관한 사무의 집행기관으로, 교육․학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시․도를 대표하고, 법령에 다른 규정이 있지 아니한 경우에는 국가행정사무 중 시․도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육․학예에 관한 사무는 교육감에게 위임하여 행한다고 하였다.

또한 동법률 제20조에 따르면 교육감은 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항, 예산안의 작성 및 제출에 관한 사항, 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항, 교육규칙의 제정에 관한 사항, 학교, 그 밖의 교육기관의 설치․이전 및 폐지에 관한 사항, 교육과정의 운영에 관한 사항, 과학․기술교육의 진흥에 관한 사항, 평생교육, 그 밖의 교육․학예진흥에 관한 사항, 학교체육․보건 및 학교환경정화에 관한 사항, 학생통학구역에 관한 사항, 교육․학예의 시설․설비 및 교구에 관한 사항, 재산의 취득․처분에 관한 사항, 특별부과금․사용료․수수료․분담금 및 가입금에 관한 사항, 기채․차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항, 기금의 설치․운용에 관한 사항, 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항, 그 밖에 당해 시․도의 교육․학예에 관한 사항과 위임된 사항을 관장한다.

위와 같이 교육감은 당해 시․도의 교육․학예에 관한 모든 사항을 관장하고 있는 바, 그 지위와 역할이 매우 중요하다. 어떤 교육감이 당선되는가에 따라 각 지역의 교육의 성패가 달라지고 나아가 국가 전체의 교육에도 큰 영향을 미치게 되는 것이다. 특히 2008년 정부에서 학교자율화 추진계획에 따라 교육과학기술부의 권한을 시․도 교육청 및 해당학교로 이양함에 따라 교육감의 역할은 더 중요해졌다고 할 수 있다.

2. 직선 교육감 선거에서의 학생참여 현황

지방교육자치에 관한 법률 제22조 1항과 3항에 따르면 교육감은 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출하고, 교육감 선거에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 범위 안에서 「공직선거법」의 시․도지사선거에 관한 규정을 준용한다고 정하고 있다. 이에 따라 교육감 선거권을 가지는 주민은 만19세 이상의 주민이다. 학생은 교육의 주체로서 교육정책, 학교운영의 가장 직접적인 영향을 받는 당사자이지만 교육정책과 학교운영에 관한 사항을 관장하는 교육감을 직접 뽑을 수 없다. 그럼에도 학생들은 주민직선제로 개정된 법률의 시행 이후의 교육감 선거에서 적극적인 참여를 해왔다.

2008년 7월 서울시 교육감 선거에서 나타난 학생들의 참여를 살펴보면,

첫째로 ‘0교시․야자․보충․우열반 학교자율화반대 청소년연대(이하 청소년연대)’가 7월 17일 서울시교육청 앞에서 청소년이 원하는 교육감을 발표하는 기자회견을 가졌다. 학교자율화 반대, 미국산쇠고기급식 반대, 두발규제․체벌금지, 교육감청소년선거권 찬성 등을 실현할 수 있는 교육감이 요구하는 교육감의 상이었다. 이들은 기자회견 후 교육감 후보들에게 요구사항에 대한 입장을 묻는 정책질의서를 보내고 답변을 요구했다.

청소년들 “우리가 교육주체…투표권 달라”. 경향신문. 2008년 7월 17일; 청소년, 학교자율화 반대하는 교육감지지. 인터넷뉴스 바이러스. 2008년 7월 17일; ‘0교시․야자․보충․우열반 학교자율화 반대 청소년연대’는 21세기청소년공동체 희망, 민주노동당 청소년위원회, 전국청소년학생연합 서울지부, 청소년다함께, 서울지역 청소년YMCA연합회, 청소년문화예술센터, 흥사단청소년인권포럼 위더스로 이루어져 있다.

서울시교육청 앞, ‘청소년이 원하는 교육감 발표’ 기자회견 /출처 인터넷뉴스바이러스

둘째는 ‘서울시 교육감 기호 0번 청소년 후보’를 만들어 나름의 선거운동을 한 청소년들이 있었다. 이들은 0교시․강제야간자율학습․보충수업․우열반 금지, 두발복장자유, 체벌금지, 교사소환제 등을 공약으로 내걸고 포스터 붙이기, 인터넷 홍보, 전단지를 돌리는 등의 방법으로 청소년이 배제된 채 치러지는 교육감 선거에 대한 비판을 했다.

청소년들 “교육공약 지키는지 감시할래요”. 한겨레. 2008년 7월 30일; 사람이야기 「캐발랄 젊은 후보 ‘청소년’」 ‘캐발랄 젊은 교육감’ 선거운동. 한겨레21. 2008년 7월 31일.

‘캐발랄 젊은 교육감’ 선거운동본부의 기자회견 장면 / 출처 인터넷뉴스바이러스

셋째로 청소년연대, 미친소를 몰아내는 10대연합 등이 7월 26일 청소년행동의 날이라는 집회를 열었다. 이들은 서울시교육감 후보들의 정책평가내용을 공개하고 청소년을 위한 교육감을 뽑아줄 것을 요구하는 집회를 가졌다.

“거꾸로 가는 교육 심판하자”. 경향신문. 2008년 7월 26일; ‘당당한’ 청소년 “우리가 원하는 교육감 찍어주세요”. 노컷뉴스. 2008년 7월 27일; “미친교육에 시달리는 청소년들, 어른들이 살려주세요”. 인터넷뉴스 바이러스. 2008년 7월 28일; 새벽 6시부터 쳇바퀴, 새 교육감은 바꿔줄까요. 오마이뉴스. 2008년 7월 29일.

청소년 요구를 담은 교육감을 뽑아줄 것을 알리는 퍼포먼스를 청계광장에서 하고 있다.             /출처 인터넷뉴스바이러스, 21세기청소년공동체희망

2009년 4월 경기도 교육감 선거에서 나타난 학생들의 참여를 살펴보면, 첫째로 경기도청소년YMCA협의회가 교육감 후보자들에게 ‘청소년들이 드리는 정책질의서’ 12개 문항을 질의하고, 5일에는 기자회견을 열었다.

정책질의 내용에는 일제고사 폐지에 대한 견해,

우열반과 수준별학습 폐지에 대한 견해, 야간자율

학습 반강제 실시에 대한 견해, 고교평준화지역

확대에 대한 견해, 대학입시제도에 대한 견해가

있었다.

또한 동아리활동 및 봉사활동 지원 등에 대한 견해,

학생들의 진로 개발과 적성에 맞는 봉사활동 지원에

대한 견해, 학원영업시간 10시 전 끝내는 조례개정

에 대한 견해, 다문화 가정 청소년 지원방안에 대한

견해 등이 있었다.

‘청소년 정책질의’ 10개문항 질의․답변. 경기신문. 2009년 4월 2일; 교육감선거, 청소년들 정책제안과 정치참여 캠페인 펼쳐. 남양주투데이. 2009년 4월 6일; 투표권 없는 청소년, “우리 목소리에 귀 기울여 주세요”. 인터넷뉴스 바이러스. 2009년 4월 7일.

경기도청소년 YMCA협의회 소속 청소년들이 기자회견을 열었다./출처 21세기청소년공동체 희망

둘째는 21세기청소년공동체희망 경기지부가 경기도

지역 청소년 500명을 대상으로 청소년이 원하는 교육

정책에 대한 설문을 진행하고 교육감 후보들에게 5가

지 요구내용을 전달했고, 5일에는 퍼포먼스를 진행했

다. 설문의 결과로 학교에서 가장 바뀌었으면 하는 것

은 두발용의복장규정, 강제야간자율학습, 돈이 많이

드는 것, 0교시․등교시간, 입시․성적 압박과 스트레

스 등이었다.(1위부터 순위대로), 교육정책에서 가장

바뀌었으면 하는 것은 자주 바뀌는 입시제도, 영어몰

입식교육, 귀족학교 등 돈으로 차별받는 교육 불평등,

입시위주의 수업, 실업계․전문계 학생 차별 등이었다

(1위부터 순위대로).

앞의 기사. 인터넷뉴스 바이러스. 2009년 4월 7일; 경기지역 청소년 500여 명, “가고 싶은 학교 만들어달라”. 인터넷뉴스 바이러스. 2009년 4월 7일.

21세기청소년공동체희망소속이 퍼포먼스를 하고 있다. /출처 인터넷뉴스바이러스

셋째로 수원 영화초등학교 학생들은 가정통신문 보내기, 전단지 돌리기, 투표소 체험 소감문 쓰기 등 투표참여운동을 진행했다. 이들이 투표참여운동을 진행한 수원시 장안구 조원1동은 투표율이 전체평균보다 10%가량 높은 결과가 나타났다. 장안구도 다른 40여개 시군구보다 높은 투표율을 기록했다.

“어린이들이 교육감선거 투표율 높였다”. 경기조은뉴스. 2009년 4월 15일.

수원 영화초등학교 학생들이 투표참여운동을 벌이고 있다/ 출처 21세기청소년공동체희망

반면, 중앙선거관리위원회에서는 학생들의 선거 참여를 막았다. 경기도교육감선거가 치러진 2009년 4월 경기도청소년YMCA협의회에서 교육감 후보들에게 정책질의를 하고 결과발표와 의견제시를 하려 했으나 이 행사에 대한 허가를 내주지 않아 예정대로 진행하지 못하는 결과를 초래했다. ‘구성원 대부분이 선거운동을 할 수 없는 자’이기 때문에 공직선거법 위반사항이라는 이유였다. 하지만 경기도청소년YMCA협의회의 행사는 과거 지방선거에서도 진행한 행사였다.

경기도교육감선거, “청소년 선거 참여는 안돼”. 인터넷뉴스 바이러스. 2009년 4월 6일.

서울시 교육감 선거와 경기도 교육감 선거에서 나타난 학생참여 현황을 보면 내용적으로는 교육감 선거권 요구, 학교에서 겪고 있는 학생인권문제 개선, 입시위주의 교육정책 등 학생들의 의사가 반영되지 않는 교육정책 개선, 투표 독려 등이 공통적인 요구사항이었고, 형식적으로는 투표를 통한 의사표현을 할 수 없는 상황에서 교육감 후보에 정책질의, 요구사항 전달, 기자회견, 집회 등의 방식을 취했다. 이는 단순히 학생들의 요구를 밝히는 것에서 그치지 않고 직접 교육감 선거권을 요구하고, 의견발표만이 아니라 다양한 방법으로 과감한 행동들을 하는 적극적인 참여의 형태를 띠고 있다. 선거권을 가지고 있어도 투표를 하지 않는 어른들에 비해 교육의 직접 당사자로서 받는 영향이 크다는 것을 반증하는 실례라고 할 수 있다.

3. 학생인권 개선방안으로서의 만16세 교육감 선거권

학생인권실태는 현행 교육정책 및 학교운영과 깊은 관련이 있으므로 학생인권을 개선하기 위해서는 교육정책 및 학교운영에서의 변화가 필요하다. 시․도별로 구체적인 교육정책과 학교운영에 관한 사항을 관장하는 것이 교육감의 권한이라는 것을 앞서 살펴봤다. 교육감이 어떤 정책을 펴는가에 따라 학생들의 인권은 보장받을 수도 혹은 지금보다 더 열악한 상황이 될 수도 있다. 교육감의 권한이 가지는 의미를 알기 때문에 교육감선거에서의 학생참여가 적극적으로 이루어졌던 것이다.

이렇듯 교육정책에서 결정적 영향을 받는 학생들에게는 교육감 선거권이 없다. 선거는 후보자가 유권자를 대상으로 공약과 정책을 선전하고 선거운동을 진행한다. 지역에서는 그 지역의 사안이 중요한 문제이며 다른 지역의 사안은 중요한 문제가 아니다. 특정 연령이상이 선거권을 가지고 있다면 그 특정연령 이상에게 중요한 사안이 그 선거의 중심사안이 된다. 교육감 선거에서 학생들이 선거권이 없는 현실에서는 학생들에게 중요한 사안이 교육감 후보자들에게 중요한 사안이 아니라 자신을 뽑아줄 수 있는 유권자인 만19세 이상의 주민들의 사안이 중요한 사안이 된다. 실제 지방교육자치에 관한 법률이 개정 된 후 주민직선제로 교육감 선거가 치러진 사례를 보면 각 후보자들의 공약에서 학생들이 절박하게 느끼는 문제를 찾기가 어렵다. [표5-1], [표5-2], [표5-3]은 서울시, 경기도, 충청남도 교육감 선거에서 각 후보들이 내세웠던 주요공약이다. 학생들이 교육감 선거에서 요구하고 질의했던 내용은 주요공약에서 빠져 있음을 알 수 있다.

후보	공정택 후보	박장옥 후보
공약	▲ 공교육 강화 및 사교육비 절감 ▲ 교육시설 현대화 ▲ 장애학생을 위한 교육기회 확대 ▲ 영어교육 학교에서 책임 ▲ 국제수준 영재인프라 구축 등	▲ 학부모 부담 사교육비 70% 절감 ▲ 붕괴된 교실과 학교 일으키기 ▲ 학생안전 집에서 집까지 ▲ 3자녀부터 학비 전액 지원 등
후보	이규석 후보	이영만 후보
공약	▲ 사교육비 부담 절반 ▲ 폭행, 폭력으로부터 안전한 학교 ▲ 가고 싶은 학교, 미래가 있는 학교, 지역사회와 함께 하는 학교 ▲ 클린 교원인사제도 등	▲ 학생 학교선택권, 교사 교장선택권, 학부모 교장선택권 도입 ▲ 도시형 기숙사 학교운영 ▲ 지역교육청 기능강화 ▲ 창조교육 등
후보	이인규 후보	주경복 후보
공약	▲ 교원평가․교장평가 즉각 실시 ▲ 창의형 자율학교 설립 ▲ 광우병 우려 쇠고기 급식 퇴출 ▲ 초등 방과후보육제 도입 ▲ 0교시․우열반․영어몰입교육․특목고․자 사고 확대 반대	▲ 외고 폐지 일반계고 전환 ▲ 0교시․우열반․일제고사 폐지 ▲ 광우병 우려 쇠고기 급식 막고 친환경 급식 ▲ 교장선출제 도입 등

[표5-1] 2008년 7월 서울시 교육감 선거 각 후보별 주요공약

[표5-2 ] 2009년 4월 경기도 교육감 선거 각 후보별 주요공약

후보	강원춘 후보	김상곤 후보
공약	▲ 중ㆍ고교 교과교실제 통한 학생의 교사선택권 보장 ▲ 회화 및 체험 중심 영어수업 확대 ▲ 질 높은 방과후 교육으로 사교육비 절감 ▲ 학교 운영의 자율권 부여 ▲ 교육과정 자율형 학교 운영 등	▲ 교사부족, 과밀학급 해소 ▲ 온라인 방과후 학교 도입 통한 24시간 학생지원체제 확립 ▲ 학교급식 100% 직영화 ▲ 소외계층 자녀들에게 집중적인 교육 기회 제공 ▲ 교사 자율성 보장하는 합리적인 교원평가 마련 등
후보	김선일 후보	김진춘 후보
공약	▲ 기숙형 공립학교, 국제중․고, 자사고 설립 ▲ 방과후학교센터 설치․운영 ▲ 중․고에 원어민 보조교사 전면배치 ▲ 안전한 학교급식 등	▲ 교사근무여건 개선, 교원평가 실시 ▲ 영어교육 인프라 확충 ▲ 방과후 맞춤형 수업 확대 ▲ 교육환경 개선사업 확대 ▲ 다양화․특성화․자율화 정책 등
후보	한만용 후보
공약	▲ 교사의 과중한 업무 경감 ▲ 지역별로 학습지원센터 운영 ▲ 체육․역사교육 강화 ▲ 공교육 정상화, 사교육비 경감

[표5-3 ] 2009년 4월 충청남도 교육감 선거 각 후보별 주요공약

후보	강복환 후보	권혁운 후보
공약	▲ 중학교 학교운영비 폐지 ▲ 담임책임제, 보조교사제 ▲ 사립학교 교원특채 확대, 비정규직 정규직화 ▲ 원어민강사 100% 배치 ▲ 천안외국어교육원 설립, 특목고 설립▲ 친환경 우리농산물 급식 등	▲ 특수교육기회 확대, 유아교육진흥원 설립 ▲ 교육감 직속 ‘학력증진기획단’ 운영 ▲ 사립학교 교원 공립특채 확대 ▲ 영재학생 교육비 전액지원 등
후보	김종성 후보	김지철 후보
공약	▲ 무료 통학버스 중등 확대 ▲ 대학생 멘토링제 ▲ 공무원 전담 보조인력 배치 ▲ 화상영어 학습시스템, 중국어교육 센터 운영 ▲ 배움터 지킴이 초등학교 확대 ▲ 친환경 우리농산물 급식 등	▲ 방과후학교 지원 확대 ▲ 대학생 학급도우미 ▲ 교장공모제, 교육행정 민간감시단 ▲ 문화다양성 교육 ▲ 지자체와 대응투자 무상급식 확대 ▲ 공립형 대안학교 설립 등
후보	박창재 후보	장기상 후보
공약	▲ 신교과서 개발 ▲ 스승님, 학실, 제자라는 용어 전환 등	▲ 고등학교 무상교육 정부에 요구 ▲ 기초학력보장제 책임시행 ▲ 교원들의 잡무 경감 ▲ 세계교육엑스포 유치 ▲ 기숙학교 설립 등
후보	장기옥 후보
공약	▲ 중학교 학교운영비 단계적 폐지, 고등학교 무상교육 추진 ▲ 충남교육청 자체 교재 제작 ▲ 상설 교직인사제도위원회 개설 ▲ 개방형 대안학교 설립 지원 ▲ 천안에 도립도서관 건립 등

교육감 선거가 끝나고 당선된 교육감들의 정책이나 실제 사무 추진에서도 학생인권을 위한 노력은 찾기 힘들다. 현재 당선된 교육감 중에 경기도 교육감이 유일하게 학생인권조례를 추진 중이나 아직 미발표 되었지만 작성중인 조례 초안에 대해 강제성이 없는 것, 조례내용의 모호함 등 학생인권을 실질적으로 보장할 수 없는 조례라는 문제가 제기되고 있다. 초안에서 학교는 차별받는 학생들의 교육권이 보장될 수 있도록 노력해야 한다고 명시하고 있지만 노력의 범위나 학생인권이 침해된 내용에 대한 언급이 없어 구체적인 학생인권보장이 어렵다. 또한 조례를 지키지 않을 경우 받게 되는 불이익이나 처벌에 관한 조항이 없어 강제성이 결여되어 있다. 학생인권 옹호를 위해 만들어진 직책인 학생인권 옹호관은 도내 10명으로 학생 수에 비해 턱없이 부족하다는 지적이다. 학생인권조례는 추진과정에서 반대하는 학교 측, 교사, 학부모의 의견을 수렴하면서 결과적으로는 학생인권조례이지만 ‘학생’ 중심으로 철저하게 인권이 보장되지 못하는 초안이 작성되는 결과가 되었다. 교사들의 학습권과 인권, 교장의 관리권까지 함께 보장이 되는 방향으로 작성되어야 한다는 것이 교육청의 입장이다.

강제성 없는 학생인권조례안 “아직은 아쉬워”. 인터넷뉴스 바이러스. 2009년 12월 5일.

수원 청소년들, 김상곤 교육감 직접 만나 현실 토로. 인터넷뉴스 바이러스. 2009년 11월 10일.

학생들의 인권을 보장하기 위해 만들어지는 학생인권조례가 학생들의 의견을 ‘수렴’하고 반영하는 정도로 그치는 것은 학생들에게 교육감 선거권이 없기 때문이다. 학생들이 선거권이 있는 집단이었다면 현재 추진 중인 교육감의 정책은 다음 선거에서 결정적인 평가요인이 되므로 학생인권조례가 학생들의 인권을 개선했는지 안했는지는 선거의 주요 이슈가 될 수 있다. 그러나 교육감 선거권이 없는 상황에서는 현재 수준의 의견 수렴도 학생들을 위한 파격적인 조치로 보여 지고 있다. 교사인권조례나 학부모인권조례가 만들어진다면 철저하게 교사나 학부모 입장 중심의 조례가 되지 다른 집단의 요구로 교사나 학부모의 의견이 어느 정도 반영되는 것으로 그치지는 않는다. 이렇듯 학생들이 직접 선출하지는 않았지만 선출된 교육감이 학생인권을 제도적으로 보장하고자 하는 경우에도 학생들에게 교육감 선거권이 없음으로 인해 실질적인 제도적 장치를 만들기는 어렵다. 교육감 선거권이 주어져야 교육감 선거시기부터 학생들을 위한 공약과 정책이 수립되고 당선된 교육감의 사무 추진에 있어서 학생이라는 집단을 위한 실질적인 보장이 이루어질 수 있다. 역사적으로도 외국의 경우 외국인노동자나 화교에 대해서 선거권을 부여했을 경우 등 소수자에게 선거권을 부여했을 때 그들의 정책이 반영이 되었던 맥락에서 학생․청소년도 마찬가지 효과가 나타날 것으로 예상된다.

[5-6] 수원 청소년들이 경기도 김상곤 교육감과 면담을 진행하고 있다. /출처 인터넷뉴스바이러스

4. 만16세 교육감 선거권 시행 시 기대효과

(1) 지방교육자치제의 원리를 충실히 실현

지방자치법 제12조 1항에 따르면 주민이란 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자이다. 주민의 자격에 연령을 제한하는 규정은 없는바 학생 역시 지방자치단체의 주민이 된다. 동법률 제13조 2항에 따르면 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원과 지방자치단체의 장의 선거(이하 “지방선거”)에 참여할 권리를 가지고, 지방교육자치에 관한 법률 제22조 1항에 따르면 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 의해 교육감을 선출한다. 지방자치단체의 장 격인 교육감을 주민의 직선에 의해 선출하도록 한 것은 주민이 속한 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리가 있기 때문이며 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위해 설치한 교육감이 관장하는 사무가 위 지방자치단체의 행정 중 교육․학예에 관한 제반사무이기 때문이다. 교육의 주체이며 피교육자로서 가장 큰 영향을 받고 있는 주민에 속하는 만16세 이상의 학생들에게 교육감 선거권을 확대하는 것은 이러한 지방교육자치제의 원리를 더욱 충실히 실현할 수 있는 방안이 될 수 있다.

지방자치법 제13조 (주민의 권리) ① 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다.

지방교육자치에 관한 법률 제1조 (목적) 이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육․과학․기술․체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

동법률 제18조 (교육감) ① 시․도의 교육․학예에 관한 사무의 집행기관으로 시․도에 교육감을 둔다.

(2) 피교육자 중심의 교육정책 시행

교육기본법의 제12조 1항과 2항에 따르면 학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 또는 사회교육의 과정에서 존중되고 보호되며 교육내용․교육방법․교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 마련되어야 한다. 한국사회에서 학습자인 학생이 존중되고 보호되는 것은 각 교육청, 학교, 교사의 재량에 따라 달라진다. 교육기본법 및 초중등교육법에서 학생의 기본권을 보장하도록 하고 있으나 어떠한 제도적 장치도 마련되어 있지 못하다. 학생들을 대상으로 한 요구조사들을 보면 자주 바뀌는 교육제도, 영어몰입식교육, 교육 불평등, 국영수 중심의 획일적인 교육, 과도한 수행평가, 학생회․동아리․축제 축소에 대한 내용이 중요한 비중을 차지하고 있다. 학생들의 요구조사에서 이러한 교육정책에 대한 문제제기가 계속 나오는 것은 피교육자 중심의 교육정책이 수립되지 않는 한국사회에서 학생들이 교육정책 수립에 참여할 수 있는 제도적 보장이 이루어져있지 않기 때문이다. 전반적인 교육정책 뿐 아니라 ‘교육기본법’에서 보장하고 있는 학교운영에 참여할 수 있는 방안조차 구체적 법령으로는 만들어져 있지 못하고 학생들은 학교운영에 참여할 수 없다.

두발규제․강제야자에 시달린 수원 청소년, 모처럼 활짝 웃다. 인터넷뉴스 바이러스. 2007년 11월 4일; “입시경쟁교육으로부터 청소년을 자유케하라”. 인터넷뉴스 바이러스. 2008년 11월 4일; 경기지역 청소년 500여 명, “가고 싶은 학교 만들어달라”. 인터넷뉴스 바이러스. 2009년 4월 7일.

교육기본법 제5조 (교육의 자주성 등) ② 학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원․학생․학부모 및 지역주민 등은 법령으로 정하는 바에 따라 학교운영에 참여할 수 있다.

교육자와 피교육자 상호간의 소통으로 양자 모두가 만족할 수 있는 교육정책이 필요하다. 교육자 중심으로만 수립된 한국의 교육정책은 교육에서 피교육자의 불만과 문제제기를 야기할 수밖에 없다. 현재 한국사회 교육정책 수립에서 피교육자는 배제되어 있는 상황에서 학생들인 피교육자 중심의 교육정책이 수립될 수 있는 가장 적극적인 방안 중의 하나가 만16세 교육감 선거권이다. 주민직선에 의해 선거가 이루어지고 있기 때문에 만16세 이상의 학생들이 선거권을 가진 주민으로 되면 학생들을 위한 정책이 만들어질 수밖에 없다.

(3) 학생인권 개선

학생들의 요구조사에서 또 하나의 중요한 비중은 두발규제, 체벌, 강제야간자율학습 등의 학생인권문제이다. 이는 현행제도로써는 보장이 어려운 문제이다. 국가인권위원회를 통한 진정, 헌법소원, 경기도 교육청의 학생인권조례제정 추진 등은 학생인권의 획기적 진전을 가져오지 못했다. 학생들 스스로 자신의 학생인권과 관련된 교육의 제반 정책에 대해 결정할 수 없는 것이 핵심적인 문제이므로 이것은 학생들이 교육자나 교육 관료의 지위를 갖는 것이 아니라 대의민주주의의 기본원리인 선거를 통해 학생인권과 관련된 정책에 대해 결정권을 가짐으로써 해결될 수 있다. 만16세 교육감 선거권은 학교 안에서 이루어지고 있는 대부분의 학생인권문제는 교육감이 관장하는 사무의 범위에 있으므로 학생들의 인권을 획기적으로 신장시킬 수 있는 방안으로 될 수 있다.

경기도 교육청의 학생인권조례안은 2009년 12월 10일 발표되고, 아직 시행되지 않았으나 완성단계에 들어간 초안을 중심으로 학생인권조례가 가지고 있는 한계를 ‘3. 학생인권 개선방안으로써의 16세 교육감 선거권’에서 논하였다.

(4) 교육감 선거의 활성화

주민직선제로 교육감 선거가 바뀌면서 제기되고 있는 문제 중의 하나는 선거비용 대비 낮은 투표율이다. 서울시 교육감 선거는 15.4%, 경기도 교육감 선거는 12.3%, 충청남도 교육감 선거는 17.6%, 경상북도 교육감 선거는 24.3%, 부산시 교육감 선거는 15.3%의 투표율을 보였다. 교육감 선거만 단독으로 치러졌던 점, 교육감 선거를 제대로 알리지 못했던 점, 각종 선거운동의 규제 등 여러 가지 문제가 낮은 투표율을 만들었다.

낮은 투표율을 해결할 수 있는 방안은 만16세 교육감 선거권을 통해 학생들이 투표를 하게 하는 것이다. 선거를 반드시 해야 하는 이유를 가진 사람들이 많아지면 투표율은 올라간다. 학생들은 선거권이 없는 상황에서도 자신들의 요구를 반영하기 위해 선거에 참여하고 있다. 만16세 선거권이 주어진다면 적극적으로 교육감 선거에 참여하게 될 것이다. 전체 선거인단의 수가 많아지는 것이기 때문에 학생들의 투표가 전체 투표율을 올릴 수 없는 것은 아니다. 학생들은 독립적으로 존재하는 것이 아니라 학교, 가정, 지역사회라는 각각의 사회에 속해 있다. 16세 교육감 선거권은 학생들이 속해 있는 각각의 사회에서 교육감 선거에 대한 필요성을 만들어내고 투표 동참으로까지 이어지는 계기가 될 것이다.

(5) 학생들 스스로 책임의식을 높이는 효과

학생에게 교육감 선거권이 주어진다고 하여 모든 학생들이 빠짐없이 선거를 하고 교육정책에 관심을 가지지는 않을 것이다. 현재 모든 선거에서 선거권을 가지고 있는 19세 이상의 국민들을 보더라도 낮은 투표율과 정치혐오증, 무관심 등이 심각한 사회문제로 되고 있다. 19세 이상의 국민들의 모습을 그대로 학생들의 모습이라고 단정 지을 수는 없으나 학생들에게서 이런 문제들이 어느 정도 나타나지 않는다고는 확정할 수 없다. 민주주의 발전은 국민들의 직접적인 정치참여를 보장하고 확대하는 방향으로 발전해야 한다. 그것을 위해서는 제도적 장치와 더불어 국민들 스스로의 노력이 필요하다. 만16세에게 선거권이 주어져 학생들에게 위와 같은 문제가 드러난다면 이는 학생들의 미숙함을 증명하는 것이 아니라 민주시민으로 성장할 수 있는 발판을 마련한 것이다. 학교라는 사회가 구성원인 학생들 상호간의 밀접한 연계를 요구하기 때문에 교육감 선거권을 가진 학생들 스스로가 책임의식을 높이고자 하는 노력은 여타 다른 사회단위보다 학교 안에서 활발하게 일어날 것이다. 선거권이 주어졌음에도 자신들의 문제를 해결하지 못하게 된다면 학생들의 의식은 제도적 보장을 요구하던 단계에서 주어진 제도적 보장을 어떻게 이용할 것인가의 단계로 발전하게 될 것이다.

5. 만16세 교육감 선거권의 법적근거 마련 방안

현재 교육감 선거에 관해서는 지방교육자치에 관한 법률 제22조에서 규정하고 있으며 공직선거법을 준용하고 있다. 주민직선제에 관한 내용은 동법률 제22조 1항 교육감은 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출한다고 규정하고 있다. 여기서 주민은 지방자치법 제12조에서 규정하고 있는 주민이다. 지방교육자치에 관한 법률 제22조 2항에서는 정당의 교육감 후보자 추천에 관한 내용, 교육감 후보자의 등록신청에 관한 내용을 규정하고 있고 동법률 제22조 3항에서는 교육감 선거에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 범위 안에서 「공직선거법」의 시․도지사 선거에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있다. 준용이란 어떤 사항에 관하여 정하고 있는 규정을 그와는 다르나 본질적으로 유사한 다른 사항에 필요한 변경을 가하여 적용한다는 뜻이다. ‘필요한 변경을 가하는’ 기준은 ‘그 성질에 반하지 않는 범위 안에서’이다. 교육감 선거의 성질은 해석하는 방식에 따라 달라질 수 있으며 기준법의 요구, 교육감의 사무와 지위, 지방교육자치의 취지를 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다. 기준법의 요구는 교육감 선거에 관한 1차적인 기준법인 지방교육자치에 관한 법률에서 정하는 교육감 선거 관련 규정 및 그 규정의 취지와 상충되거나 모순되지 않아야 한다는 의미이다. 따라서 지방교육자치에 관한 법률에서 규정하고 있는 내용은 공직선거법을 준용하지 않는다. 교육감의 사무와 지위는 교육감과 시․도지사가 관리․집행하는 사무 및 법적 지위의 차이와 유사점을 고려하여 같은 점은 같게, 다른 점은 다르게 취급하여야 한다는 의미이다. 지방교육자치의 취지는 교육기본법 제5조 1항과 지방교육자치에 관한 법률 제1조에서 밝히고 있는 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 침해하지 않아야 하며 지방교육자치의 취지에 부합하는 방향으로 공직선거법의 규정이 준용되어야 한다는 의미이다.

지방자치법 제12조 (주민의 자격) 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.

시․도 교육감 선거 관련 「공직선거법」준용 해설. 중앙선거관리위원회․교육인적자원부 공편. 2007.

위 해설서.

위 해설서.

위 해설서.

위 해설서.

만16세 교육감 선거권을 법률로 규정하기 위해서는 첫째로 지방교육자치제의 취지에 부합해야 한다. 위 ‘만16에게 교육감 선거권 시행 시 기대효과’에서 논한 것처럼 만16세 교육감 선거권을 부여하는 것은 지방교육자치제의 취지에 부합하는 방안이다. 둘째로 기준법은 공직선거법이 아니라 지방교육자치에 관한 법률이다. 셋째로 지방교육자치에 관한 법률에서 규정하고 있는 것 외에는 모두 공직선거법을 따라야 하는 것이 아니라 공직선거법은 준용하고 있다는 것이다. 그 성질에 반한다면 준용하지 않아야 한다. 넷째로 만16세 교육감 선거권은 한국사회 모든 공직선거에 관한 규정이 아니라 교육감 선거에만 해당하는 특수한 내용이다. 이상과 같은 내용에 의거 만16세에게 교육감 선거권은 지방교육자치에 관한 법률에서 주민직선제를 규정하고 있는 제22조 1항이 개정되는 방향이 되어야 한다. 이는 지방교육자치의 취지에 부합하는 방향이므로 공직선거법의 19세 선거권을 준용하거나 공직선거법을 개정할 것이 아니라 지방교육자치에 관한 법률에서 규정해야 하는 내용이다.

지방교육자치에 관한 법률 제22조 1항 ‘교육감은 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출한다’라는 조항을 ‘교육감은 만16이상 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출한다’라는 규정으로 개정한다면 다른 법률을 개정하지 않아도 되고 다른 법률이나 헌법과도 상충되지 않는다.

하지만 이와 같이 다른 선거는 제외하고 유독 교육감 선거연령만 만16로 정한다는 것은 매우 복잡하고 기형적인 구조를 만들며 여러 가지 논리적 허점을 갖게 된다. 또한 만16세에게 다른 선거권은 제한하면서 교육감 선거권만 부여하게 된다는 것은 실현가능성이 매우 낮다. 따라서 교육의 주체로서 다른 사회적 구성원과 차별 없이 인권을 가진 시민으로서 사회로부터 인정받고 자신의 사회정치적 판단을 할 수 있는 가장 좋은 방안은 대한민국의 모든 선거의 선거연령을 인하하는 것이다. 선거연령을 다 같이 인하하고 모든 영역에서 만16세가 선거권을 행사하는 것이 필요하다.

그렇다면 반드시 만16세여야 하는가? 만16세로 선거연령을 인하하였을 경우 현재 고등학교 1학년부터 선거에 참여할 수 있기 때문에 학생․청소년의 참정권을 가장 잘 보장하는 방안이라고 할 수 있겠다. 하지만 법 개정을 하는 문제는 그렇게 단순한 문제가 아닐 것이다. 권리로서 만16세 청소년 선거권을 주장할 수 있겠지만 실제 법과 제도를 바꾸기 위해선 사회적 합의가 필요할 것이다. 따라서 현행법과 국민정서 모두를 고려한 현실적 방안으로써 헌법에서 4대 의무를 갖게 되는 만18세로 선거연령을 모두 맞추어 개정하거나 국민공통교육과정(고1까지)을 이수한 고2～3학생들에게 선거권을 주기 위한 만17세로 선거연령을 정비해 가야한다.

Ⅵ. 만16세 교육감 선거권에 대한 여론 및 입장 분석

1. 학생, 교사, 학부모 설문조사 결과

만 16세부터 교육감 선거권에 참여할 수 있도록 하는 여론을 조사하고자, 설문조사를 실시했다. 조사대상은 서울▪경기지역 학생, 학부모, 교사 총 434명을 대상으로 조사했으며, 5개 학교씩 총 10개의 고등학교를 무작위로 추출, 점심시간과 하교시간을 중심으로 편의표본추출법을 통해 조사했다. 학부모의 경우는 고등학교 인근에서 편의표본추출법을 통해 조사했다.

[표6-1] 설문조사 대상과 지역
			직업			전체
			학생	학부모	교사
설문대상지역	서울	빈도	121	53	55	229
		직업중%	55.3%	43.8%	58.5%	52.8%
	경기	빈도	98	68	39	205
		직업중%	44.7%	56.2%	41.5%	47.2%
전체		빈도	219	121	94	434
		직업중%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%

(1) 현재 교육감 직선제도 시행에 대한 관심 여부

먼저, 설문조사를 통해 교육감선거에 대한 관심을 알아보기 위해 교육감선거를 직선제로 실시하고 있는지 질문했다. 교육감 선거는 해당지역 만 19세 이상의 선거권을 갖고 있는 국민이면, 누구나 가능하다. 이에 대해 교사 97.9%는 교육감 선거를 ‘알고 있었다’고 답해 높은 관심을 갖고 있음을 알 수 있었다. 반면, 현재 선거권이 없는 고등학생의 경우는 32.0%의 학생만이 ‘알고 있었다’고 답해 교사에 비해 관심이 현저하게 떨어지는 것을 알 수 있었다. 학부모의 경우 76.0%가 ‘알고 있었다’고 답했다.

[표6-2]교육감직선제에 대한 이해 여부
			직업			전체
			학생	학부모	교사
교육감직선제에 대한 이해 여부	알고 있었다	빈도	70	92	92	254
		직업중%	32.0%	76.0%	97.9%	58.5%
	모르고 있었다	빈도	149	29	2	180
		직업중%	68.0%	24.0%	2.1%	41.5%
전체		빈도	219	121	94	434
		직업중%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%

[그림6-1] 교육감직선제에 대한 이해 여부

(2) 교육감 선거권 부여에 대해 원하는 대상

교육감 선거권을 누구에게 주면 좋을지에 대해 현행대로 만 19세 이상 지역주민들에게 주는 것에 대해 학부모와 교사가 각각 52.9%와 42.6%로 높게 나왔다. 반면, 학생은 현행대로 하는 것에 대해 18.7%로 적게 나왔다. 그러나 만16세 이상 해당지역 고등학생과 주민으로 하는 것에 대해서는 44.7%의 학생이 동의했다. 학부모와 교사는 각각 27.3%와 18.1%가 이에 동의했다. 이 결과를 통해 학생과 교사, 학부모의 입장 차이가 선명하게 드러나는 점을 알 수 있었다. 이 밖에도 학생의 경우, 학부모를 배제한 ‘교사와 학생’으로만 선거권을 갖게 하자는 의견이 19.2% 나왔으며, ‘학생’만 하자는 의견도 5.9% 나왔다. 교사의 경우는 학생을 배제한 ‘교사와 학부모’로 선거권을 갖게 하자는 의견이 19.1%로 나왔으며, ‘학생과 교사’로 하자는 의견도 13.8%로 나왔다.

[표6-3] 교육감선거권 부여 선호 대상 여부
			직업			전체
			학생	학부모	교사
교육감선거권부여대상여부	현행19세 이상 지역 주민	빈도	41	64	40	145
		직업중%	18.7%	52.9%	42.6%	33.4%
	해당지역고등학생 및 지역주민	빈도	98	33	17	148
		직업중%	44.7%	27.3%	18.1%	34.1%
	학교운영위원회소속위원	빈도	11	9	2	22
		직업중%	5.0%	7.4%	2.1%	5.1%
	학교교사, 학생	빈도	42	11	13	66
		직업중%	19.2%	9.1%	13.8%	15.2%
	학교교사, 학부모	빈도	8	4	18	30
		직업중%	3.7%	3.3%	19.1%	6.9%
	학교교사만	빈도	1	0	4	5
		직업중%	0.5%	.0%	4.3%	1.2%
	학부모만	빈도	2	0	0	2
		직업중%	0.9%	.0%	.0%	0.5%
	학생만	빈도	13	0	0	13
		직업중%	5.9%	.0%	.0%	3.0%
	시장 및 도지사임명	빈도	3	0	0	3
		직업중%	1.4%	.0%	.0%	0.7%
전체		빈도	219	121	94	434
		직업중%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%

[그림 6-2] 교육감선거권 부여 선호 대상 여부

(3) 교육감 선거권을 학생에게 부여하는 것에 대한 생각

학생들에게 교육감 선거권을 부여하는 것에 대한 입장에서는 학생의 경우 찬성한다는 긍정적인 입장의 의견(찬성한다, 매우 찬성한다)이 61.2%로 나왔다. 이 결과는 학생들이 자신들에게 선거권을 주는 문제에 긍정적 효과가 있음을 판단하는 것이다. 반면에 16.4%의 학생들만이 부정적인(반대한다, 매우 반대한다) 입장을 나타냈다.

학부모의 경우, 찬성과 반대의 입장이 균등하게 나왔는데, 찬성한다는 입장의 의견이 40.5%로 나타났고, 반대하는 입장이 38.8% 의견이 나왔다.

교사의 경우는 반대의 입장이 찬성의 입장보다 높게 나왔다. 교사의 경우 반대의 입장이 41.5%, 찬성의 입장이 29.8%로 나왔고 ‘보통이다’의 의견이 28.7%로 나와 ‘찬성한다’와 ‘매우 찬성한다’를 합친 크기만큼 집계되었다.

[표6-4]학생에게 교육감 선거권 부여에 대한 입장
			직업			전체
			학생	학부모	교사
학생에게 교육감 선거권 부여에 대한 입장	절대반대한다	빈도	11	8	5	24
		직업중%	5.0%	6.6%	5.3%	5.5%
	반대한다	빈도	25	39	34	98
		직업중%	11.4%	32.2%	36.2%	22.6%
	보통이다	빈도	49	25	27	101
		직업중%	22.4%	20.7%	28.7%	23.3%
	찬성한다	빈도	66	44	19	129
		직업중%	30.1%	36.4%	20.2%	29.7%
	매우찬성한다	빈도	68	5	9	82
		직업중%	31.1%	4.1%	9.6%	18.9%
전체		빈도	219	121	94	434
		직업중%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%

[그림6-3]학생에게 교육감선거권 부여에 대한 입장

(4) 교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 긍정적 효과

학생에게 선거권 부여 시, 긍정적인 효과에 대해서 학생의 경우 ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’는 의견이 36.1%로 가장 높았으며, ‘학생들이 원하는 교육정책이 많이 시행 될 것’이라는 의견이 그 다음인 29.2%로 차지했다.

학부모의 경우 ‘학생들이 원하는 교육정책이 많이 시행 될 것’이라는 의견이 48.8%로 압도적으로 많게 조사되었으며, 그 다음으로 ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’이라는 의견이 25.6%로 조사 되었다.

교사의 경우, ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’이라는 의견이 55.3%로 가장 높게 나왔으며, 그 다음으로 ‘학생들이 원하는 교육정책이 많이 시행 될 것’이라는 의견이 17.0%로 나왔다.

학생, 학부모, 교사 모두 ‘학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴 될 것’이라는 것과 ‘학생들이 원하는 교육정책이 많이 시행될 것’이라는 공통된 의견에 가장 높은 동의를 했다. 반면, ‘학생인권문제가 개선 될 것’이라는 점에 대해서는 학생, 학부모, 교사 모두 교육의 문제보다는 긍정적인 효과에 대해 더 비중을 낮게 생각하는 것으로 나타났다.

또한, ‘학생들의 사회적 지위가 상승 될 것’이라는 의견에 학생, 학부모, 교사 모두 가장 낮게 기대하는 것(학생5.5%, 학부모2.5%, 교사1.1%)으로 나타났다.

[표6-5]학생에게 선거권 부여 시, 긍정적 효과
			직업			전체
			학생	학부모	교사
학생에게 선거권 부여 시, 긍정적 효과	학생이원하는교육정책시행	빈도	64	59	16	139
		직업중%	29.2%	48.8%	17.0%	32.0%
	학생들 인권문제개선	빈도	41	19	10	70
		직업중%	18.7%	15.7%	10.6%	16.1%
	학생들의 의견수렴 확대	빈도	79	31	52	162
		직업중%	36.1%	25.6%	55.3%	37.3%
	학생의 참정권확대	빈도	19	4	7	30
		직업중%	8.7%	3.3%	7.4%	6.9%
	학생들의 사회적 지위상승	빈도	12	3	1	16
		직업중%	5.5%	2.5%	1.1%	3.7%
	기타	빈도	4	5	8	17
		직업중%	1.8%	4.1%	8.5%	3.9%
전체		빈도	219	121	94	434
		직업중%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%

[그림6-4] 학생에게 선거권 부여 시, 긍정적 효과

(5) 교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 부작용

학생에게 선거권을 부여할 시 부정적인 효과에 대해서는 학생의 경우, ‘학생들이 장난으로 투표 할 것이다’는 의견이 37.4%로 가장 높게 나왔다. 또한, 학부모의 경우는 학생들과 마찬가지로 ‘학생들이 장난으로 투표를 할 것이다’는 의견이 31.4%로 가장 높게 나왔다. 반면, 교사는 학생과 학부모와 달리 ‘잘못된 정보에 휩쓸려 투표를 할 것이다’는 의견이 가장 높게 44.7%로 나왔다.

교사의 경우는 학생과 달리, ‘선거시기마다 학교가 매우 혼란스러워질 것’이라는 의견이 20.2%로 학생(10.5%)보다 절반 정도 높게 나왔다. 또한 ‘잘못된 정보로 휩쓸려 투표를 하게 될 것’이라는 것에 대해서는 교사의 경우 44.7%를, 학생의 경우는 21.9%로 절반 가까운 차이를 보였다. 교사의 입장에서는 선거시기마다 학생들이 동요되어 혼란스러워 지고 또한 학생들이 잘못된 정보에 쉽게 휩쓸릴 것이라는 우려를 하지만, 학생들은 교사와는 반대로 이런 문제에 대해 상대적으로 크게 생각하기보다는 오히려 학생들 스스로가 투표를 장난스럽게 대할 수 있는 부분에 대해서 염려하는 것으로 드러나 교사와 학생 간에 입장의 차이가 있음을 알 수 있다.

또한, 학생, 학부모, 교사 모두 ‘전반적인 투표율이 저하될 것’이라는 의견이 가장 낮게 조사되어 크게 저하될 것이라는 우려는 적을 것으로 예상할 수 있다.

[표6-6]교육감 선거권을 학생에게 부여 시, 예상되는 부작용
			직업			전체
			학생	학부모	교사
학생에게 선거권 부여 시, 부정적인 효과	학생들이 장난으로 투표	빈도	82	38	12	132
		직업중%	37.4%	31.4%	12.8%	30.4%
	잘못된 정보에휩쓸려 투표	빈도	48	29	42	119
		직업중%	21.9%	24.0%	44.7%	27.4%
	학생들이 반대하는 제도폐지,혼란 가중	빈도	50	21	13	84
		직업중%	22.8%	17.4%	13.8%	19.4%
	전반적 투표율저하	빈도	4	5	4	13
		직업중%	1.8%	4.1%	4.3%	3.0%
	선거 때마다 학교혼란	빈도	23	21	19	63
		직업중%	10.5%	17.4%	20.2%	14.5%
	기타	빈도	12	7	4	23
		직업중%	5.5%	5.8%	4.3%	5.3%
전체		빈도	219	121	94	434
		직업중%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%

[그림6-5]학생에게 선거권 부여 시, 부정적인 효과

(6) 만 16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지 여부

만16세 교육감 선거권을 정책을 시행하는 정당에 대한 지지 여부에서 학생의 경우, 지지의 입장(적극지지, 지지)이 53.4%로 높게 나왔다. 반면, 학부모와 교사는 각각 28.1%와 24.3%로 나왔다. 학생의 경우 반대하는 입장(반대, 절대반대)이 16.5%로 가장 적게 나왔다. 반면 학부모의 경우는 43.8%로 나왔고, 교사의 경우 39.3%로 나왔다.

학생, 학부모, 교사 모두 ‘적극 반대하겠다’와 ‘모르겠다’는 의견이 낮게 조사되었다. 반면, ‘적극 지지하겠다’는 입장은 학생의 경우 26.0%로 나타났고, 학부모와 교사의 경우 각각 1,7%와 5.3%로 나타났다. 학생의 경우는 적극적인 지지를 강하게 보이는 경향을 볼 수 있으며, 학부모와 교사는 ‘보통이다’는 의견이 학생보다 상대적으로 높게 나왔다.

[표6-7] 만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지여부
			직업			전체
			학생	학부모	교사
만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지여부	적극지지	빈도	57	2	5	64
		직업중%	26.0%	1.7%	5.3%	14.7%
	지지	빈도	60	32	18	110
		직업중%	27.4%	26.4%	19.1%	25.3%
	보통	빈도	59	30	30	119
		직업중%	26.9%	24.8%	31.9%	27.4%
	반대	빈도	26	43	30	99
		직업중%	11.9%	35.5%	31.9%	22.8%
	적극반대	빈도	10	10	7	27
		직업중%	4.6%	8.3%	7.4%	6.2%
	모르겠음	빈도	7	4	4	15
		직업중%	3.2%	3.3%	4.3%	3.5%
전체		빈도	219	121	94	434
		직업중%	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%

[그림6-6] 만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지여부

(7) 학생, 학부모, 교사 여론조사 분석

1) 학생

학생의 경우 교육감 선거에 학부모와 교사에 비해 상대적으로 직선제를 통해 뽑고 있다는 사실을 모르고 있었다. 학생들의 교육정책을 관장하는 교육감임에도 불구하고 학생들은 선거제도에 대해서 잘 모르고 있었다. 또한 이것은 선거권이 없기 때문에 더욱 선거에 관심이 없다는 것을 예상해볼 수 있다. 그러나 학생들은 교육감 선거권 부여 대상에 대해서 ‘만 16세 이상부터 부여해야한다’는 입장을 전체학생의 절반 가깝게(44.7%) 드러내면서 자신들의 교육정책을 총괄하는 교육감 선거에 참여의사를 밝혔다.

학생들은 자신들이 직접 교육감 선거를 할 수 있는 자격이 주어지는 것에 대해 61.2%로 높게 찬성(찬성, 매우찬성)을 했다. 또한 ‘이런 정책을 펼치는 정당에 대해서 지지하겠다(지지, 적극지지)’는 입장 역시, 53.4%로 높게 나와 이 정책이 시행될 시 많은 학생들의 정당지지까지도 이끌어낼 수 있음을 알 수 있었다.

2) 학부모

학부모의 경우 교육감 선거가 직선제로 실시되고 있는 것에 대해서 교사에 비해 적게 알고 있는 것으로 나타났지만 학부모의 경우 응답자 중 76.0%에 해당하는 학부모가 직선제로 실시하고 있는 것을 알고 있다고 답해 학생에 비해서는 상당한 관심을 갖고 있음을 알 수 있었다.

학부모는 학생과 달리, 만 16세 이상이 아닌 현행 만 19세 이상 선거권 부여를 고수했다. 응답 중 절반이 넘는 52.9%의 학부모가 현행대로 하길 희망하는 것을 통해 학생과의 분명한 입장 차이를 알 수 있었다. 또한 이 응답은 교사 42.6% 보다도 높은 수치였다. 그러나 학생들에게 선거권을 갖게 하는 문제에 대해서는 찬성하는 입장(40.5%)이 반대하는 입장(38.8%) 보다 조금 더 높게 나왔다. 그러나 이 차이가 크게 나지는 않았다. 이는 선거제도는 현행을 유지하나, 학생들에게 선거권을 주는 문제에 학부모 안에서 엇갈리는 고민들이 존재하고 있음을 보여준다.

만 16세 이상으로 하는 교육감 선거제도에 대한 긍정적인 효과에 대해서는 교사와 달리, ‘학생들이 원하는 교육정책이 많이 시행될 것’이라고 응답했고 교사 중에 가장 높았던 ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’이라는 의견은 그 다음을 차지했다. 또한 부작용으로 예상되는 가장 큰 문제에 대해서, ‘학생들이 장난으로 투표를 할 것이다’라고 응답자 중 31.4%가 말했다. 그 다음으로는 ‘잘못된 정보에 휩쓸려 투표할 것이다’는 의견으로 나타났으며 ‘전반적인 투표율이 낮아질 것이다’라는 의견이 4.1%로 가장 낮았다. 이 정책을 시행하는 정당에 대한 지지도에서는 반대하는 의견이 지지하는 의견보다 많게 나왔다. 학부모들은 위에서 밝힌바와 같이 현행대로를 유지하면서 만약 정책이 실현가능하게 된다면 그것에 대해서는 반대하는 입장을 밝힐 것으로 분석할 수 있다. 한편, 학생들에게 선거권을 주는 것에 대해서 반대의 의견보다 찬성이 많았던 점은 당장은 그렇게 주는 것에 대해서는 반대하지만 논의가 취지에 대해서는 동감하는 것으로 분석해 볼 수 있다.

3) 교사

교사의 경우 교육감 직선제에 대해서는 응답자 94명 중 2명을 제외한 97.9%가 ‘알고 있었다’고 말해 높은 관심을 갖고 있는 것으로 드러났다. 교육감 선거권 대상에 대한 물음에서는 ‘현행대로 하자’는 의견이 가장 높은 42.6%로 나왔다. 반면, ‘만 16세 이상의 학생들에게 선거권을 주는 것’에 대해서는 18.1%로 학생, 학부모보다 낮았다. 또한 학생, 학부모와 달리 교사들은 ‘학교교사와 학부모’에 19.1%를 주기도 했다. 이것은 여전히 교사들이 학생에게 선거권을 주는 문제에 대해서 가장 반대하고 있음을 나타내는 것이라고 말할 수 있겠다.

교사들은 학생에게 선거권 부여 시, 기대되는 긍정적인 효과에 대해 ‘학생들의 의견수렴이 확대될 것’ 이라고 55.3%의 교사들이 답했으며, ‘학생이 원하는 교육 정책이 시행될 것’이라고는 17.%의 교사들이 그 다음으로 답했다. 시행 후, 부정적인 효과에 대해서는 ‘잘못 된 정보에 휩쓸려서 투표할 것이다’는 의견이 44.7%로 압도적으로 답했다. ‘선거 때 마다 학교가 혼란스러울 것이다’는 의견은 20.2%로 그 다음을 이었다.

교사들은 만16세 교육감 선거권 정책을 시행하는 정당에 대한 지지에서 반대하는 쪽의 의견이 더 많았다. 이것은 교사들이 교육감 선거권에 대한 ‘현행유지’의 입장이나 학생들의 선거권에 반대하는 입장과 일관되어 있다.

2. 관계 전문가의 입장 분석

학생들에게 학생인권개선과 교육의 주체로서 자리매김하는 데 있어 교육감 선거에 만16세부터 선거에 참여할 수 있게 하는 정책에 대해 각계 전문가와 활동가들의 의견을 정리했다. 이 의견들을 종합했을 때, 청소년들의 인권개선과 참정권 확대라는 측면에서 모든 전문가들은 긍정적인 의견을 보였다. 그러나 전문가마다 만16세부터 참가할 수 있게 하고자 하는 정책에 대해서는 서로 다른 견해의 차이를 보였다. 이를 몇 가지 큰 주제를 통해 분석해보고자 한다.

각계 전문가의 의견에는 청소년 인권행동 아수나로 공현활동가, 흥사단 권해진사무처장, 참교육

을 위한 전국 학부모회 윤숙자정책위의장, 민주주화를 위한 변호사 모임 하승수 변호사, 전국교

직원노동조합 이장원정책연구국장, 중앙대학교 청소년학과 최윤진교수가 도움을 주었다.

2009.12.06

(1) 청소년의 참정권 확대에 대한 필요성 공감

중앙대학교 청소년학과 최윤진 교수는 청소년 참정권에 대해 크게 2가지의 입장을 가지고 분석했다. 그는 “선거권이라는 것은 기본적인 인권이다. 외국의 사례에서 보면 아동권리협약에도 청소년들이 자신들의 문제와 결부되어있는 법에 참여할 수 있게 되어 있다.”라고 주장했다. 또한 그는 “개개인의 차원에서는 민주시민으로 성장할 수 있는 역량이 된다.”면서 “청소년이 단순히 미래의 시민으로 존재하는 것이 아닌 현재의 당당한 시민으로 될 수 있다는 것을 보여주고, 청소년을 너무 보호할 대상으로만 보는 것이 아닌 보다 더 참여의 권리를 주는 게 마땅하다고 본다.”라고 말했다.

청소년 인권행동 아수나로(이하 아수나로)에서 활동하는 공현 활동가는 “선거권은 인권에 해당된다.”면서 “견해에 따라서 민주주의에 필요한 기본 권리라고 볼 수 있지만 선거권은 당연히 보장되어야 할 인권”이라고 강조했다.

민주화를 위한 변호사 모임(이하 민변)에서 활동하는 하승수 변호사는 “선거권을 줄 수 있는가에서 가장 중요한 문제는 판단능력 부문이며 만 16세가 되면 정신적인 판단능력이 된다”고 보았다. 또한, 그는 “청소년들에게 그 시점부터 정치참여를 하게 하는 것은 무관심과 냉소주의에 빠지지 않게 함으로서 건전한 민주시민을 육성하는 데 긍정적으로 볼 수 있으며 10대 후반 때부터 선거권이 있어야 꾸준한 관심이 생기는 것“이라 주장했다. 그는 현재 20대의 투표율이 낮은 것에 대한 이유로 10대 때 선거경험이 없이 20대에는 바로 취업에 매달리게 때문이라고 말했다.

(2) 만 16세가 교육감 선거권을 갖는 문제에서는 견해의 차이

긍정적 견해

흥사단 권해진 사무처장은 만 16세가 교육감 선거를 하는 것에 대해서 단계적으로 동의한다고 봤다. 그는 “핀란드의 경우 청소년의회 의원(지방의원)을 지차체장 투표 때 같이 뽑게 되어 있으며, 뽑힌 의원은 직접 의회에 들어가서  똑같이 의정활동을 하게 된다.”고 말했다. 그는 “교육위원이나 교육감은 청소년 삶의 질을 좌우할 수 있는 사람들인 만큼 청소년 자신에게 선거권을 주는 것이 가능하다”고 주장했다.

공현 활동가는 “청소년 선거권이 확대될 수 있는 이상적인 방안이라고 생각한다”면서 “청소년 선거권이 확대되는 방향으로 가는 것에 대해서 찬성의 입장”이라고 말했다.

참교육을 위한 전국 학부모회 윤숙자 정책위의장은  “학생․청소년들에게는 분명히 각인될 수 있는 정책임에는 틀림없을 거라고 생각 한다”면서 “정책으로 내는 것이 의미는 있을 거 같다.”고 말했다.

부정적 견해

전국교직원 노동조합 이장원 정책연구국장은 “교육위원과 교육감이 실제 청소년의 삶에 많은 영향을 주는 것은 맞지만, 교육감 선거권만 따로 떼어 부여한다는 것은 논의하기에 곤란한 부분이 있다.”고 주장했다. 그는 “현재 교육감 선거가 주민직선제로 되어 있는 상황에서 이 점을 그대로 놔두고, 교육감 선거권을 부여하는 것이 무리스러워 보인다.”고 밝혔다.

하승수 변호사는 “전체적으로 선거권을 낮추는 방향으로 가져가는 것을 지지하지만, 교육감 선거권만을 낮추는 것은 논리적으로 허점이 있을 수 있다.”고 주장했다. 그는 “물론, 교육감이라는 직책이 학생들에게 관련하여 많은 영향을 주는 직책인데 그런 논리로 하면, 도의원이나 도의회도 교육청예산을 배분하는 만큼 청소년과 상관이 없는 직책은 아닌 것”이라고 말했다.  그는 “선거연령을 낮추려면 다 같이 낮추는 것이 좋다고 생각한다”고 강조했다.

(3) 선거제도 시행 시, 발생할 긍정적인 효과와 발생할 부작용

선거제도 시행 시,‘학생들의 인권문제 개선될 것’과 ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’이라는 의견에 대해 전문가들의 의견이 모아졌다.

공현 활동가와 흥사단 권해진 사무처장은 ‘학생들의 인권문제 개선될 것’이라는 기대가 가장 컸으며, 윤숙자 참학 정책위의장과 하승수 변호사는 ‘교육주체로서 학생들의 목소리에 귀 기울이고 의견이 수렴될 것’이라고 이야기했다.

부작용에 대해서는 다양한 의견이 오고 갔다. 공현 활동가와 흥사단 권해진 사무처장은 투표율은 낮아지기보다 높아질 것이라고 기대한 반면, 최윤진 교수는 투표율이 낮아질 것이라고 우려했다. 이에 대해 최윤진 교수는 “다른 나라의 사례를 보면 충분한 홍보부족 등으로 투표율이 매우 낮은 걸 볼 수 있다”면서 “적극적인 참여가 어려울 것이다”고 우려했다.

(4) 문제인식은 던졌으나 실행 가능할지 의문

최윤진 교수는 “일단 이러한 정책의 취지와 그 방향은 동의하지만, 좀 비현실적인 공약이라는 생각이 든다.”면서 “다른 선거권이 지금 만19세인데, 한두 살도 아니라 급격히 선거권을 확 내린 것도 너무 무리한 것 같다”고 지적했다. 또한, 유독 교육감 선거에만 그것을 적용시킨다는 것도 현실적 실현시키기 어려운 비현실적인 논의 인 것 같다“고 말했다.

전교조 이장원 정책연구국장은 “교육감선거의 선거권 연령조정 문제는 교육 주체논의가 선행된 후에 가능하다고 생각한다”고 말했다.

3. 학생, 학부모, 교사, 관계전문가 여론분석을 통한 시사점 및 제언

우리나라가 더욱더 선진화된 민주사회로 나가기 위해서는 선거연령을 인하하여 학생․청소년에게 선거권을 부여하는 것은 필수라는 것을 알 수 있다. 그렇다면 어떻게 해야 대한민국 학생들이 선거권을 획득할 수 있을까? 앞서 밝혔던 각 주체별 여론분석을 통한 획득 방안을 모색해보도록 하겠다.

첫째, 학생 스스로의 자기 권리를 쟁취하기 위한 자주적 운동이 전개되어야 현행법과 제도를 바꿀 수 있다.

선거연령 만20세 시대에서 현행의 만19세 선거연령이 낮춰진 것도 그것을 요구하는 당사자들의 운동에 의해 사회적 이슈가 되면서 비롯된 것이다.

2003년 8월 민주노동당 학생당원 이경훈(18)학생외 10명의 학생들이 만 18세 선거연령제한은 '위헌'이라는 헌법소원심판청구서를 제출한 바 있다. 현행 공직선거및선거부정방지법(이하 공선법) 제 15조 2항에 따르면, 만 20세 이상의 국민에게만 해당 구역의 지방의회의원 및 지방자치단체의장의 선거권을 인정하고 있었기 때문에 사회적으로 성인 대접을 받는 대학생이라고 할지라도 저학년의 경우 실제 선거에 참여할 수 없는 문제가 있음을 주장하였다. 이 사건의 청구인 대리인인 김정진 변호사도 "선거 연령이 낮아지는 것은 세계적 흐름"이라며 "(교과과정에) 정치관련 과정도 있고, 고등학생이냐 대학생이냐를 떠나서 18세 정도면 현실적으로 선거권을 행사하는 데 무리는 없을 것으로 본다"고 말했다.

[사진1]                                 [사진2]

[사진1] : 2003년 18세 선거연령 제한 위헌 기자회견을 하는 장면

[사진2] : 헌법소원을 청구하고 있는 이경훈학생과 김정진변호사

출처 : "저희는 정치적 무능력자가 아닙니다" - 오마이뉴스

이후 2005년에 선거연령이 만 19세로 인하되었고 만 19세 유권자가 늘어남에 따라 2007년 대통령 선거 때 대학생 유권자의 표심을 잡기 위한 각 당들의 대학 등록금 정책들이 쏟아졌다. 만약 대학생에게 투표권이 주어지지 않았더라도 이러한 정치권의 행보가 있었을지는 의문이다. 이 사례를 통해서 알 수 있듯이 그 1차적 수혜자인 학생․청소년들이 직접 나서서 선거권 쟁취 운동을 벌여야 한다. 역사적으로 여성과 흑인이 선거권과 피선거권을 갖기 시작한 것이 불과 100여년 밖에 안 되었다는 점과 선거권을 갖기 위해 그들 스스로가 참정권 획득 운동을 벌였던 점을 볼 때 미성년자로 분류되어 선거권을 주지 않는 현행 제도는 학생들의 선거권 획득 운동으로 얻어진다는 것을 잊지 말아야할 것이다.

둘째, 만16세 교육감을 포함한 청소년 선거권을 위한 전 사회적 인식 변화가 필요하다. 이는 어리고 미성숙하다는 청소년에 대한 사회적 편견과 선입관을 개선하기 위한 활동을 펼쳐야 비로소 가능할 것이다. 인터넷과 TV 등 언론매체를 통해 성인과 차별 없이 부여된 학생․청소년의 인권과 참정권을 소개하고 그 의미와 해외사례를 대대적으로 알려내는 홍보활동이 필요할 것이다. 이를 통해 청소년뿐만 아니라 학부모, 교사, 시민들의 인식변화를 이끌어내야할 것이다.

셋째, 초ㆍ중등 전 교육과정에서 성숙된 민주시민의 자질 함양을 위한 정치ㆍ권리의식 교육 및 체험활동을 배치하여 실시해야한다.

청소년의 시민권 증진 방안 연구, 한국청소년개발원, 2003년 12월

넷째, 학생․청소년의 참정권과 충돌하는 학교교칙 조항을 폐지해야한다. 앞서 <3장 학내 학생인권의 현실 : 6장 학교교칙에서의 학생인권 현황>에서도 언급했던 학생들의 정치 참여 금지 조항은 학생권리로서의 참정권 관련 사고와 행동을 가로막고 있다. 학생들의 집회․결사 표현의 자유를 제한하고 정치 참여를 차단하고 이를 따르지 않으면 징계위협이 가해지는 정치참여 금지 학칙을 없애야한다.

마지막으로 학생․청소년들이 스스로 자치회를 구성하고 다양한 자치활동을 활성화해야한다. 학생 스스로 자치활동을 경험하고 그 역량을 배양하지 않고서는 선거권이 주어진다고 하여도 자신에게 주어진 권리를 제대로 행사하고 정치에 참여하는 성숙된 민주시민의 면모를 갖추기 어려울 것이다. 그렇기 때문에 ‘사회의 축소판’이라 할 수 있는 학교의 초․중등 전 과정에서 정규수업이외 축제, 학급활동, 동아리, 학생회, 학급회의-대의원회의를 강화해야할 것이다. 그러나 안타깝게도 최근 대학별 논술형 본고사가 부활하고 고교선택제, 학교자율화 조치 등으로 입시경쟁위주의 학교교육이 심화되면서 학생회, 동아리 등 학생자치활동 영역이 설 자리를 점점 잃어가고 있다. 그렇기 때문에 학생들에게만 맡길 것 이 아니라 시민사회․정당에서 입시경쟁위주의 지식교육정책을 비판하고 대안을 수립하며 학생자치활동 축소를 막기 위한 운동이 동반되어야 할 것이다.

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