토지정의시민연대 - 희년토지정의실천운동 공동 토론회

용산참사와 토지문제의

제도적 대안 제시를 위한 토론회

일시 : 2009년 12월 16일(수) 오전 10시

장소 : 국가인권위원회 11층 배움터

공동주최 : 토지정의시민연대, 희년토지정의실천운동

토론회 개요 및 순서

◆ 토지정의시민연대 - 희년토지정의실천운동 공동 토론회

토론회 주제 : 용산참사와 토지문제의 제도적 대안 제시를 위한 토론회

■ 토론회 순서

▲ 인사말 : 이대용 성공회 은퇴주교(희년토지정의실천운동 공동대표)

▲ 사회 : 방인성 목사(희년토지정의실천운동 공동대표, 함께 여는 교회 담임목사)

▲ 공동 발제 (10:00-10:50, 각각 25분)

김수현 교수(세종대 도시부동산대학원, 前 청와대 비서관 - 환경부 차관)

김윤상 교수(경북대 행정학과, 토지정의시민연대 지도위원)

▲ 토론 (10:50-11:30, 각각 10분)

토론자(가나다 순)

- 김경호 목사(희년토지정의실천운동 공동대표, 들꽃향린교회 담임목사)

- 김용창 교수(서울대 지리학과)

- 이원호 활동가(용산참사 범대위 상황실, 빈곤사회연대 교육위원)

- 최재천 변호사(법무법인 한강 대표변호사, 前 17대 국회의원)

▲ 토론 요약정리 및 토론자 질문 답변 (11:30-11:45, 15분)

▲ 객석토론 및 종합정리 (11:45-12:00, 15분)

발제문 1
	김수현 교수 /세종대 도시부동산대학원, 前 청와대 비서관-환경부 차관

용산참사와 도시재생사업의 근본대안

이 글은 필자의 ‘뉴타운 문제의 이해와 근본대안’(참여사회연구소, ｢시민과 세계｣ 제15호, 2009)을 고쳐 썼습니다.

1. 도시재생사업과 사회갈등

벌써 1년이 다 되어 가지만, 2009년 연초에 발생한 이른바 ‘용산참사’는 충격이었다. 멀쩡한 사람 여섯이 한 번에 죽은 일도 충격이었지만, 그것이 공권력에 의한 생존권 요구 진압과정에서 발생했다는 점은 우리를 더욱 고통스럽게 했다. 마치 맑은 날, 멀쩡한 도시빌딩 숲 사이에서 불쑥 총격전이 벌어진 것 같은 급작스러움과 혼란이었다.

판자촌 철거에서 뉴타운까지

그러나 오래되고 낡은 공간을 개발하는 도시재생사업에서 그런 식의 갈등과 폭력은 수십 년 전부터 계속되는 일이다. 멀리는 1970년 전후, 서울의 판자촌을 이리저리 옮기는 과정에서 벌어졌다. 청계천, 아현동, 성북동 등의 도심지 판자촌을 외곽으로 옮기면서 숱한 일들이 벌어졌다. 가장 극적인 사례는 광주대단지 ‘폭동’ 사건이었다. 당시 서울시 인구의 10%를 수용할 수 있는 신도시(광주대단지 - 현재의 성남시)를 만들어 판자촌 사람들을 집단적으로 이주시키려던 과정에서 ‘폭동’이 일어난 것이다. 서울과의 버스 교통도 제대로 안 되고 불하받은 땅의 세금마저 높자 자연발생적인 시위가 벌어진 것이다.

그 뒤 한동안 잠잠 하다가 1980년대 초반부터는 목동, 사당동, 상계동 등지의 판자촌에서 세입자들의 투쟁이 터져 나왔다. 1970년 전후에 집단 이주로 조성된 지역을 이번에는 아파트로 바꾸는 개발이 시작되었기 때문이다. 서울 시민 10% 이상이 살아가던 판자촌을 일시에 아파트로 개발하다보니, 임대료는 오르고 갈 곳이 사라지는 일이 벌어지고 말았다. 이들은 ‘전세금만 돌려주면 되지 뭘 더 바라냐’는 타박을 받았지만 재개발사업으로 생계터전이 파괴되는 고통을 감당하기는 어려웠다. 20여 명이 죽고, 수십 명이 구속되고, 수백 명이 다친 연후에야 재개발사업에서도 세입자용 임대주택을 건립하도록 제도가 고쳐진다. 10여 년이 걸려서야 겨우 개발이익의 일부로 세입자 주거권을 보호하도록 제도가 마련된 것이다. 다음 그림은 판자촌이 생기고, 흩어지고 끝내 해체되는 과정을 지도에 나타낸 것이다.

<그림 1> 재개발사업을 통한 서울시 판자촌의 변화

자료 : 김수현, 2008, □주택정책의 원칙과 쟁점□, 한울아카데미, 173쪽.

산동네 판자촌이 모두 개발되고 나자, 이제 개발의 방향은 저층 단독주택과 노후 아파트에 맞춰진다. 2000년대 들어 단독주택 지역에는 뉴타운, 아파트에는 재건축 열풍이 몰려왔다. 강남권의 노후 아파트들은 저층을 고층으로 개발하는 과정에서(즉, 용적률 확대) 막대한 개발이익을 확보했고, 노무현 정부 기간 중 이들의 가격은 천정부지로 치솟고 말았다. 그러나 강남 재건축 열풍에서 박탈감과 상실감을 느껴야 했던 강북 주민들은 이제 뉴타운 바람으로 보상을 받으려 한다. 이명박 전 서울시장의 상표였던 뉴타운은 강북의 노후 단독주택지역을 광역적으로 개발해서 아파트를 짓는 사업이다. 역시 저층을 고층으로 바꾸는 과정의 개발이익을 누리려는 것이다. 정치인들은 너도나도 뉴타운사업을 유치하고 서둘러 추진하겠다고 약속했다. 2008년 4.9 총선은 뉴타운을 둘러싼 ‘욕망의 투표’가 되고 말았다.

이런 장밋빛 개발이익에 대한 회의가 들 무렵, 불쑥 용산에서 총성이 울린 셈이다. 개발이익의 이면에 가려져 있던 서민들의 주거권 문제, 영세 상인들의 영업권 문제가 폭력적인 방식으로 우리 앞에 다시 모습을 드러낸 것이다. 뉴타운사업에도 불구하고 원주민들은 10∼20%밖에 입주하지 못한다는 얘기가 들리기도 했고, 뉴타운사업 공약이 대국민 사기극이었다는 얘기도 심심찮았지만 이제 정말로 날 것 그대로의 도시재생사업을 맞닥뜨린 것이다.

그럼에도 도시재생사업은 필요하다.

그렇다고 도시재생을 무턱대고 안 할 수도 없는 일이다. 도시는 그 자체가 살아있는 생명체 같은 것으로, 사회·경제 환경 변화에 맞추어 적응할 필요가 있기 때문이다. 지금처럼 공원이나 녹지는 물론이고 주차공간조차 찾을 수 없는 구 시가지를 마냥 그대로 둘 수도 없는 일이다. 서울은 더구나 워낙 빨리 도시가 성장했기 때문에 인구수용에 급급한 날림 건축이 만연했고, 이들이 대부분 노후화된 상태이다. 점점 높아지는 삶의 질 욕구를 감안하면 도시를 고쳐 쓰지 않으면 안 되는 것이다.

그러나 도시는 단순히 콘크리트 덩어리가 아니고 ‘사람’이 사는 곳이라는 데 도시재생의 어려움이 발생한다. 즉, 낡고 노후한 공간에는 그만큼 서민들이 살기마련인데, 이들의 사회․경제 상황을 감안하지 않고 도시재생사업을 할 수는 없는 것이다. 애초 거기에 누가 살든 상관없이 아파트만 새로 지으면 된다고 생각하는 사람도 있겠지만, 그건 바로 ‘주민은 보지 않고 주택만 생각하는 관점’일 뿐이다. 실제로 이런 시각 때문에 그동안 도시재생사업은 갈등의 진원지가 되어 왔다. 개발이익을 극대화하려는 소유주(대부분 외지인이다)와 개발업체는 오히려 원거주민을 거추장스런 존재로 인식해 왔기 때문이다. 이러다 보니 도시재생사업은 가옥주, 세입자, 개발업체, 정부 간의 갈등이 끊이지 않았고, 각종 소송, 폭력, 심지어 살인까지 벌어지는 갈등현장이 되고 말았다.

반면 선진국에서는 도시재생사업을 ‘주민’들의 상황과 욕구를 감안하여 추진해야 된다는 것이 교과서적 원리로 수용되어 왔다(양재섭, 2006 참조). 선진국에서 물리적인 환경개선 외에도 공동체 보전과 생계터전 유지와 같은 사회적인 목적이 중요한 과제로 부각된 것은 그 때문이다. 특히 사업 추진과정에서 원거주민의 참여와 지역사회의 정체성 유지는 필수적인 요소로 간주되고 있다. 또한 대부분의 노후 및 불량지역은 주민들의 경제적 능력도 낮기 때문에 스스로의 힘만으로는 환경을 개선하기 어려운 현실을 감안해서 재정지원을 필수불가결한 요소로 보고 있다.

이 글은 피해갈 수도 없는 도시재생사업을 어떻게 하면 제대로 할 수 있겠는가를 따져보는 데 목적이 있다. 용산참사를 계기로 이제 웬만하면 도시재생사업에 어떤 문제가 있는지는 잘 알려져 있지만, 정작 대안은 아직 제도화되지 않고 있다. 용산참사 직후에는 여야 할 것 없이 근본처방을 금세라도 제도화할 것처럼 호들갑을 떨었지만, 정작 10개월이 지나도록 제도화된 것들은 그야말로 미봉책에 불과하다. 용산참사의 직접적 원인이 되었던 영업권 보상문제는 3개월치 휴업보상비를 한달 더 늘린 데 불과하고 세입자대책도 달라진 것이 없다. 그런 미봉책 수준의 대책으로는 계속되는 사회갈등을 막을 방법이 없다. 문제가 심각할수록 대책도 명확하기 마련이다. 이 글은 아직도 해결되지 않은 그 근본적 대책을 재확인하고자 한다.

2. 도시재생사업의 문제점

먼저 용어상의 혼란을 밝혀 둘 필요가 있다. 현재 도시재생사업에는 세 가지 방식이 있는데, 우선 지방의 소규모 불량주택지에 대해서는 주로 현지개량 중심의 ‘주거환경개선사업’이 시행된다. 반면 서울이나 수도권에서는 기존주택을 철거하고 아파트를 짓는 ‘재개발사업’이 주를 이룬다. 노후 저층 아파트 단지는 ‘재건축사업’을 활용하여 고층 아파트를 짓게 된다. 그런데 ‘뉴타운사업’(공식명칭은 도시재정비촉진사업)이란 보다 넓은 지역을 대상으로 도로, 공원, 학교 등 기반시설을 확보하면서 개량할 필요가 있을 때 시행되는 것으로, 세부 사업수단은 앞의 세 가지를 그대로 활용하며 특히 재개발사업이 주로 사용된다. 서민층 주거지에 대한 도시재생사업을 설명할 때 ‘뉴타운’과 ‘재개발’이라는 용어가 혼용되는 것은 그 때문이다. 또 용산참사가 일어난 지역처럼 상업시설이 많은 도심지를 대상으로 하는 도시재생사업은 과거에 도심재개발사업이라고 불렀지만, 현재는 도시환경정비사업으로 부르고 있다. 이 경우는 사업방식 등이 주택을 대상으로 하는 사업들과 조금 차이가 있지만, 갈등구조는 기본적으로 크게 다르지 않다.

2008년 현재 서울시의 경우 뉴타운사업지구는 26개소이지만, 각 뉴타운사업의 실제 개발방식인 재개발사업이나 재건축사업은 각각 300여 개 지구에 이른다. 이 지역에는 약 25만 가구가 거주하고 있으며, 주변지역까지 합하면 전체 서울 거주 가구의 15% 이상이 영향권에 들어 있다.

방대한 도시재생사업으로 서민용 주거지 해체

뉴타운사업의 첫 번째 문제는 지역 내 소형주택이 멸실되고 중대형 주택으로 바뀐다는 점이다. 서울시 자료에 따르면 2006년부터 10년까지 136,346호의 주택이 멸실되는 반면 67,134호가 공급될 예정이어서, 재개발사업으로 인해 오히려 주택수가 줄어드는 현상이 발생한다(서울시 주거환경개선정책 자문위원회, 2009).

더구나 새로 지은 주택은 넓고 비싼 집이 대부분이다. 전용면적 60㎡ 이하 비율은 사업 전에 63%이던 것이 30%로 줄어들고, 매매가 5억 원 미만 주택 비율 역시 약 1/3로 줄어들게 된다. 무엇보다 심각한 것은 전세가 4천만 원 미만의 서민용 주택이 완전히 사라진다는 사실이다. 결국 개발사업 전에는 서민들의 주된 거주지였던 지역이 사업 이후에 중소득층 이상의 주거지로 바뀐다는 뜻이다.

<표 1> 사업 전후 주택수준 비교

구분	사업 전	사업 후
전용면적 60㎡ 이하 주택비율	63%	30%
매매가 5억원 미만 주택비율	86%	30%
전세가 4천만원 미만 주택비율	83%	0%
평균 주택규모(전용면적)	80㎡	107㎡
평균 주택가격	3억9천만원	5억4천만원

자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회 공청회 자료(2009. 1. 15)

이렇게 주민 수준과 동떨어진 중대형 고가 아파트가 건립됨에 따라 원거주민의 재정착률은 매우 떨어지게 된다. 길음 4구역의 예를 보면 가옥주 등 소유자는 15.4%, 세입자까지 포함할 경우는 10.9%만이 그 지역에 다시 입주하게 된다. 다시 말해 90% 가까운 주민들은 개발사업 이후에 그 지역을 떠나게 되는 것이다. 이는 비단 길음 4구역만의 문제가 아니라, 대부분 사업구역이 공통적으로 겪고 있는 일이다.

<그림 3> 길음 4구역 주민 이주 실태

자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회 공청회 자료(2009. 1. 15)

이렇게 사업구역을 떠난 사람들은 그러나 멀리 가기 어렵다. 자녀교육이나 직장, 생활권 등이 그 지역에 뿌리를 두고 있기 때문에 인근지역을 벗어나기 어려운 것이다. 이 때문에 재개발사업이 시행되면 인근의 주택가격은 물론이고 전월세가격이 대폭 오르는 일이 벌어진다. 실제 서대문구의 다세대 및 연립주택의 전세가격은 서울 평균에 비해 월등히 많이 오르는데, 그 시기가 가재울 3구역 개발사업 시행과 맞물려 있다.

<그림 4> 서대문구 전세가격 변화 및 가재울 3구역 사업 시행단계

자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회 공청회 자료(2009. 1. 15)

원거주민들의 능력에 맞지 않는 사업 추진

이렇게 원거주민이 그 지역에 거의 입주하지 못하는 가장 큰 이유는 바로 주민들의 경제적 능력으로 사업에 소요되는 비용을 부담할 수 없기 때문이다. 그럼에도 중대형으로, 아파트 일변도로 건설하는 이유는 바로 ‘내가 못 살더라도 비싸게 팔 수 있기 때문’이다. 원거주민의 부담능력이 낮은 상태에서 정부가 재정을 지원하지도 않으면서 도시재생을 추진하려니까, 상업적으로 이익이 많이 남는 방식으로 진행할 수밖에 없는 것이다. 또 세입자들에게는 원칙적으로 대체용 임대주택이 제공되도록 되어 있으나 이 역시 원래 대상자들이 재입주하기보다는 몇 달치 주거비를 현금으로 보상받고 만다. 이는 새로 건립되는 임대주택의 비용이 너무 비싼 것이 가장 큰 이유이고, 규모도 가구원수에 비해 너무 크거나 또는 너무 작기 때문이다.

이처럼 상업적인 방식으로 재개발사업이 추진되면, 주민입장의 우선순위가 아니라 수익성 중심의 우선순위에 따라 사업이 진행되는 현상이 나타난다. 즉, 재개발사업의 원래 취지와 목적에 비춰본다면 주거환경이 열악한 지역이 우선적으로 개발되어야 마땅하나, 현실은 수익성이 높은 지역이 우선적으로 시행되는 것이다. 반면 열악한 주거환경으로 당장 개선이 필요한 지역도 여건이 맞지 않을 경우 계속 방치되는 문제가 발생한다.

마찬가지로 이런 상황에서는 부동산 경기에 따라 사업추진 여부나 속도가 달라질 수밖에 없다. 집값이 가파르게 오르는 상태에서는 사업 전후의 가격차이, 즉 개발이익이 커지기 때문에 사업 채산성이 높아진다. 역설적으로 집값이 많이 올라야 사업추진이 활발한 구조인 것이다. 결국 현행 재개발(뉴타운) 방식 하에서는 개발을 촉진하려고 가격상승을 부추기는 현상이 비일비재하게 벌어진다.

다양한 형태의 비리와 사회갈등 야기

수익극대화가 재개발사업의 원동력인 상황에서 다양한 이해집단 간의 갈등은 불가피하다. 가옥주(토지주)와 그 조합, 세입자, 구역내 사업장 및 영업 활동하는 사람, 건설업체 등의 이해관계가 복잡하게 얽혀있다. 이들의 갈등은 기본적으로 개발이익을 누가, 얼마나 갖느냐가 핵심이다.

가옥주들은 애초 재개발 동의를 받을 당시에는 ‘적은 부담으로 큰 집’을 받는다고 믿었지만, 시간이 갈수록 부담이 늘어나면서 결국 ‘내집을 날렸다’는 식의 불만을 터뜨리게 된다. 게다가 조합집행부의 불투명한 사업추진과 비리가 제기되면 소송에 소송이 꼬리를 물게 된다. 수십 년 함께 살아왔던 서민주거지가 졸지에 송사와 집단민원의 진원지로 변하는 것이다. 그리고 그 배경에는 어떤 식으로든 재개발사업을 수주해서 빨리 추진하려는 건설업체의 이해관계가 얽혀 있다.

나아가 세입자들은 원칙적으로 공공임대주택이나 주거비를 제공받도록 되어 있지만, 생활형편에 맞지 않는 대책에 불만을 가지고 있다. 특히 사업시행인가 3개월 이전 이주자로 보상대상을 제한하기 때문에, 사업시행이 늦어지면서 이후 이주자들의 보상요구가 갈등요인이 되고 있다. 또 이번에 문제가 된 용산의 영업세입자 문제처럼 특히 현행 보상제도는 지나치게 개발자 및 소유자 위주로 되어 있어서 주거권, 생활권, 영업권 등 무형의 권리는 균형 있는 보상을 받지 못하고 있다.

결과적으로 서민층 주거지를 개발하여 상위계층의 주거지로 제공

‘주택’ 자체의 개량이라는 측면에서 보면, 분명 현행 재개발이나 뉴타운사업은 효과적인 방식이다. 더구나 정부 돈도 거의 들어가지 않는다. 심지어 주민들은 정부가 오히려 돈벌이를 한다는 비난이 있을 정도이다.

그러나 ‘주민’의 관점에서 보면 이 사업은 분명 서민들의 공간을 상위계층에게 제공하는 사업이다. 사업 전후의 주거비 부담과 재입주율을 보면 명확하다. 물론 가옥주에게는 시장가격으로 보상이 이뤄진다. 세입자들에게도 ‘원칙적’으로 공공임대주택을 제공토록 되어 있다. 그러나 주택은 개량될지 몰라도, 주민들의 주거사정은 나아지지 않거나 오히려 악화된다. 사회갈등 역시 끊이지 않는다. “누구를 위한 재개발인가”하는 근본적 질문을 던지지 않을 수 없는 것이다.

3. 도시재생사업의 근본대책

현행 도시재생사업이 많은 문제를 가지고 있다는 것은 이 사업의 행정 책임을 맡고 있는 서울시 자료에서도 누차 확인할 수 있다. 오세훈 시장도 스스로 이 문제를 해결해야 한다고까지 얘기했다. 그러나 대안은 엇갈린다. 여기에는 크게 두 개의 해법이 제시되고 있다.

우량주택 공급에 주목하는 시장만능주의식 해법

우선 이른바 시장만능주의자들의 주장이다. 이들의 입장은 서울의 집값을 안정시키기 위해서는 도시재생사업을 활성화해야 한다는 것으로 요약할 수 있다. 즉, 서울(혹은 수도권이라 해도 마찬가지다)에는 중대형 아파트와 같은 우량주택에 대한 수요가 계속되기 때문에 가격이 오른다. 그러나 서울에서 신규 아파트 공급을 늘릴 방법은 현실적으로 기존 시가지를 재생하는 방법밖에 없다. 따라서 도시재생사업을 통해 신규 아파트 공급이 극대화될 수 있도록 용적률을 높이고, 개발이익 환수를 최소화하여 개발동기를 부여해야 한다. 다만, 이 과정에서 세입자 등 사회적 약자들에 대해서는 ‘적절한’ 대책이 필요한데, 원할 경우 임대주택 입주나 이주비를 지원하는 방법이 있다. 또 갈등이나 폭력에 대해서는 ‘합리적’인 조정이 필요하다고 본다.

따라서 이 입장에 서면 원거주민 재정착 문제는 전혀 중요한 변수가 아니다. 새로 우량주택이 공급되면 그만큼 주거이동이 일어나기 때문에, 지역을 떠난 서민들에게도 양호한 주택이 제공될 수 있다고 본다. 가옥주들은 보상받은 금액으로 자신에게 합당한 주택을 마련할 수 있으며, 세입자들 역시 재입주하지 않더라도 충분히 보상받고 있다는 것이다. 주택분야에서 이른바 낙수효과(trickle down effect)이다. 이는 이명박 정부의 입장도 동일해서, 이미 경기부양과 재건축 활성화 차원에서 임대주택 의무건설, 소형평형 건설 비율을 대폭 완화한 바 있다. 나아가 용산참사 뒤에 정부․여당이 내놓은 대책도 기본적으로 이런 방향이 반영되어 있다. 영업세입자 보상을 늘리거나 투명한 사업추진을 위한 공공관리자 제도 등의 보완책이 포함되기는 했지만 기조는 전혀 변화가 없다.

원거주민의 사정에 주목하는 시민단체와 서울시 자문위원회

반면 시민단체들은 현행 재개발(뉴타운) 사업이 서민들의 주거지를 상위계층을 위한 고급주거지로 제공하는 사업에 그치고 있다는 입장이다. 보상이나 이주비를 제공했다고 하나, 재정착률이 낮다는 것은 그만큼 서민들의 주거수요를 다른 지역으로 전가시킴으로써 서민층 전반이 피해를 보게 된다는 뜻이다. 따라서 이 입장에서는 원거주민의 재정착 여부는 사업성공의 가장 중요한 판단기준이며, 이를 높이기 위해 주민들에게 재정을 지원하고 투명한 사업추진이 될 수 있도록 공공이 개입해야 한다.

특히 현행 재개발사업에 대한 문제의식은 서울시가 구성한 ‘서울시 주거환경개선정책 자문위원회의’도 거의 동일하다. 자문위원회는 현행 뉴타운사업이 원거주민 입장에서 많은 문제를 가지고 있고, 특히 재정착률이 낮고 주변의 주거비가 올라가는 문제를 일으킨다고 본다. 따라서 사업에 따른 서민주거 불안 해소대책으로 저렴주택 공급확대와 저소득 가구의 입주를 지원하기 위한 임대료 보조제도, 보증금 융자 제도 등을 주문하고 있다.

도시재생사업의 두 개의 길 : 절충은 가능한가?

결국 도시재생사업에는 두 개의 길이 있다. 굳이 양 극단을 나눠서 표현하자면 ‘시장만능의 길’과 ‘공공성 중심의 길’이 그것이다. 시장만능주의 입장에서 보면 재개발이나 뉴타운사업은 우량주택에 대한 유효수요를 충족시키는 수단이며, 따라서 수익이 남는 중대형 위주로 ‘신속히’ 추진하는 것이 중요하다. 이 경우 원거주민은 오히려 많이 떠날수록 사업추진이 원활하며, 정부는 거추장스럽지 않도록 빠져주는 것이 도움이 된다. 반면 공공성 중심의 길에 서게 되면, 이 사업의 목적은 법률 취지 그대로 주민의 주거환경개선이다. 따라서 원거주민들의 재입주가 가능하도록 중소형으로 지어야 하며, 주민참여와 공공지원 강화가 핵심적인 사항이다.

그럼 이 두 개 길은 각각의 극단만 존재하는 것일까? 절충은 불가능할까? 실제로 그동안 도시재생사업이 발전해 온 방향을 보면 더디지만 절충의 길을 걸어왔다고 할 수 있다. 과거 1980년대 산동네 재개발사업이 처음에는 세입자대책도 없이 추진되었다가 결국 1990년대에 들면서 세입자용 공공임대주택 공급을 제도화했듯이, 다양한 문제와 갈등을 겪고 나면 그에 맞춰 보완책이 마련되곤 했다. 그런 점에서 현행 제도는 ‘1990년대식 절충점’이다. 즉, 소유자 중심의 사업을 활성화하되, 세입자에 대해서는 공공임대주택 입주와 이주비를 지원하는 방식이다. 그러나 그 절충이 최근 뉴타운사업에서 명백한 한계를 드러내고 말았다. 세입자들 역시 불충분하거나 비현실적인 대책으로 고통을 겪고 있기는 하지만, 그보다 더 심각한 것은 가옥주들의 재입주 가능성을 도외시한 그간의 방법이 한계점에 도달한 것이다. 서울시민의 15% 정도가 영향을 받는 뉴타운사업이 일시에 시행되면 영세가옥주들의 주거사정은 더욱 악화될 수밖에 없다. 이미 여러 뉴타운지역에서 영세가옥주들이 ‘속았다’며 뒤늦게 사업에 반대하고 있다. 또 종전에는 별다른 고려대상이 아니었던 영업세입자들의 문제에 대해 대책을 마련해야 한다. 용산참사의 직접적 계기가 되었던 영업세입자들에 대한 불충분한 보상문제는 근본 대책이 필요하다. 새로운 절충단계가 필요한 것이다.

사업을 이원화하는 것이 근본적 해법

새로운 절충점은 지역성격이나 주민사정에 따른 사업방식의 이원화에서 찾아야 한다. 원거주민 재정착률도 높이고, 상업주의적 사업성도 보장하는 방법은 없기 때문이다.

먼저, 기반시설이 취약하고 노후된 지역에 경제적 약자가 거주할 경우, 주민들의 선택에 따라 ‘공공지원형 재개발사업’을 시행할 수 있도록 한다. 공공지원형 사업을 채택할 경우 공공지원을 대폭 늘려 주민부담을 최소화하지만, 중소형 건축과 공공임대주택 확대공급이 조건이다. 즉, 영세가옥주나 세입자 등의 재정착에 초점을 맞춘 개발계획을 추진하는 것이다.

반면 주택은 노후하나 기반시설이 잘 완비되고, 거주민의 경제상황이 비교적 양호할 경우, 현행과 같이 민간중심으로 재개발사업을 시행하도록 한다. 다만 민간이 시행하더라도 그간 제기된 영세서민 보호대책이나 투명화나 비리방지 대책은 강화함으로써 최소요건은 지켜질 수 있도록 하며, 과도한 개발이익은 환수하여 영세지역에 지원하도록 한다.

물론 현행 제도에서도 이원화는 가능하다. 도시 및 주거환경정비법에 따르면 재개발사업을 민간조합이 시행할 수도 있지만, 주민들이 원할 경우 공공기관과 공동시행하는 방식을 채택할 수 있도록 이미 제도화되어 있는 것이다. 그러나 문제는 공공이 시행할 경우라도 특별한 지원책이 없다는 점이다. “∼할 수 있다”는 식의 규정이 있기는 하나 실제 지원사례는 없다. 결국 공공지원사업과 민간주도사업을 구분하는 새로운 제도도입이 중요한 것이 아니라, 실질적인 공공지원이 되느냐 아니냐가 공공지원사업의 성패를 결정한다고 할 수 있다.

그런 점에서 자신들의 능력으로 주거환경을 개선하기 어려운 영세가옥주들이 밀집한 지역에 대해서는 공공정책(즉, 중소형 주택 및 임대주택 공급)에 부응하는 조건으로 획기적인 지원을 제공할 필요가 있다. 이를 통해 “내가 못 살더라도 큰 집을 짓는 것”이 아니라, “실제로 내가 들어가서 살 수 있는 집”을 선택하도록 유도해야 하는 것이다.

4. 도시재생사업 개선의 핵심과제

“불량한 도시환경도 개선하고 우량주택 공급도 늘리되, 주민과 정부 모두 돈을 들이지 않는” 그런 ‘꿈같은 사업’은 없다. 노후․불량한 주거는 그만큼 주거비가 싸기 때문에 가난한 사람들이 생활하고 있는데, 이를 누구도 부담하지 않고 개발한다는 것은 불가능하다. 물론 늘어난 용적률이 바로 개발이익이기 때문에 이를 활용하면 비용부담 없이도 개발할 수 있지 않겠느냐는 기대가 있지만, 현실에서는 불량한 기반시설(도로, 공원 등) 정비에 워낙 많은 비용이 필요하기 때문에 불가능하다는 것이 밝혀진 바 있다.

따라서 도시재생사업은 ‘서민들을 보호하되 우량주택 공급에 중점을 두는 사업’과 ‘서민들의 생활에 적합한 수준으로 개발하되 공공이 지원하는 사업’으로 이원화하는 가운데, 특히 후자에 대해서는 대폭적으로 지원하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 이미 현행 법제가 이원화를 전제로 하고 있지만, 그동안 사실상 사문화된 이유는 공공의 지원이 미미했기 때문이다. 이런 방향을 도시재생사업 개선의 기조로 하는 가운데 이에 수반되는 핵심정책들을 생각해 보자.

도시․주거환경정비기금의 대폭 확대

현행 제도에도 이미 공공의 자금지원이 가능토록 근거규정이 있다는 것은 밝힌 바 있다. 그러나 문제는 도시․주거환경정비기금이 터무니없이 부족하다는 점이다. 전국에서 가장 많은 재원을 확보한 서울시의 경우 1조 원이 넘는 수준이기는 하나, 이는 전체 사업에 쓸 수 있는 총액이다. 기반시설 확보에 막대한 비용이 소요된다는 점을 감안하면 여전히 너무 적은 액수일 뿐이다.

따라서 도시․주거환경정비기금을 대폭 확대하고, 이를 공공지원사업 중심으로 적극 지원해야 한다. 굳이 수치로 목표를 정한다면 서울시의 경우 향후 20년 간 매년 1조 원 정도를 도시재생사업에 투입하는 목표를 세우고 재원을 마련해야 한다. 서울시는 현재 간선 지하철 교통망을 완료한 단계로, 향후 광역적 도시재생이 핵심적인 도시정책 과제이기 때문에 그만한 재원지출이 가능하다고 본다. 또 이를 위해 도시․주거환경정비기금에 대한 중앙정부 보조를 늘리고 개발이익이 많이 발생하는 재건축사업에서 초과이익환수를 강화할 필요가 있다. 이 재원을 이용하여 공공지원형 뉴타운사업에서 주민부담을 낮추고, 임대주택 공급을 늘리는 것이 가능할 것이다.

공공의 적극적인 정보제공과 조정기능 행사

현재 도시재생사업은 이론적으로 주민들의 주도로 시행하게 되어 있다. 그러나 그 복잡한 권리관계를 조정하고, 단계별 절차를 주민들의 힘으로 추진한다는 것은 불가능하다. 때문에 그동안 이 사업은 건설업체가 사실상 대행하여 왔고, 이 과정에서 주민들의 이해관계와 어긋난 일이 무수히 발생한 바 있다. 처음 얘기한 부담금 수준이나 사업내용이 시간이 지날수록 달라지면서, 결국 ‘속았다’는 얘기가 나오고 지역은 갈등현장으로 변해버리곤 한 것이다.

정부는 도시재생사업을 공공사업으로 규정하고서도 이런 갈등을 중재하거나 조정하는 데 관여하지 않으려 해 왔다. 기껏 2003년부터 정비사업전문관리업 제도를 도입하여 주민들의 취약한 전문성을 보완한다고 했지만, 이 역시 서울시 자문단이 인정한 바와 같이 주민들의 입장과는 거리가 멀다. 용산참사 이후 밝혀졌지만 지자체(용산구)도 주민들의 외침에 귀기울이거나 갈등을 중재하려 하기보다 ‘떼쓰는 집단’으로만 간주하고 외면해 왔다.

이에 따라 서울시는 용산참사 이후 이른바 공공관리자 제도를 도입하여 도시재생사업 초기단계에 정확하고 투명한 정보를 제공하는 방안을 추진하고 있다. 물론 완전한 공공개입이 아니라 초기단계에 주민들이 판단할 수 있는 자료를 제공하는 선에서 그친다는 한계가 있기는 하지만, 대개 사업초기에 발생하는 과장되고 선정적인 정보를 차단할 수 있다는 점에서 나름대로 성과가 있을 것으로 기대된다.

그러나 이 제도의 취지를 보다 강화하고 안정적으로 운영되도록 하기 위해서는 지속적인 정보제공과 함께 각종 행정사항을 일관되게 지원하는 (가칭)‘도시재생지원단’ 설치가 필요하다. 각 사업지구별로 담당자를 지정하여 미리 사업의 내용과 전개과정에 대한 정확한 정보를 제공하고, 지역실정에 맞는 사업계획을 조율할 수 있어야 하는 것이다.

주민실정에 맞는 개발계획과 세입자 보호

그간 도시재생사업에 대해서는 다양한 개선대책이 제시되어 왔고, 특히 주민실정에 맞는 사업추진은 가장 중요한 분야였다. 서울시 자문위원회 등에서는 원거주민의 능력과 욕구를 감안해서 중소형 확대가 필요하다고 말하고 있다. 특히 1∼2인 가구의 도심거주가 늘어나고 있기 때문에, 이에 대응한 주택유형을 공급하고 동시에 아파트 일변도 방식에서 주거유형을 다양화할 수 있도록 추진해야 된다는 점을 강조하고 있다. <그림 5>에서 보는 바와 같이 다양한 유형의 저렴주택 공급 확대방안을 생각할 수 있다.

<그림 5> 저렴주택 공급확대 방안

자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회 공청회 자료(2009. 1. 15)

또한 세입자의 경우 임대료 차등화나 임대보증금 융자(전월세 보증금 융자) 등 다양한 수단을 활용하여 재정착이 가능하도록 지원할 필요가 있으며, 영세가옥주의 입주를 지원하기 위해 소형 평형에 대해서는 저리의 국민주택기금 융자를 확대해야 한다.

이와 함께 보상제도의 근본적인 정비방안을 마련해야 한다. 앞서 설명한 바 있지만, 우리나라의 현행 보상제도는 주거권, 생활권, 영업권 등 무형의 권리에 대한 균형이 부적절하다. 최소한 종전 주거, 생활, 영업수준을 보장한다는 원칙을 세우고 새로운 보상제도에 대한 사회적 합의가 필요하다. 이번 용산참사에서도 권리금 문제가 핵심적인 갈등요인으로 부각되었지만, 이는 결코 간단한 문제가 아니다. 우리의 상가 임대차 관행이 세계적으로 유례를 찾기 어려운 특성을 가지고 있기 때문에 단기간에 이 문제를 해결하는 것은 불가능하다. 그렇더라도 시한을 정해서 이 문제를 해결하려는 사회적 노력은 필요하다. 2010년 말까지 시한을 두고 기존 보상실태를 폭넓게 조사․분석한 다음, 보상기준 개선방안에 대해 논의하여 입법 및 행정조치를 완료하는 수준의 목표가 필요하다.

또 주거세입자 보상대책 역시 보완해야 한다. 아직까지 재개발사업에서는 세입자용 임대주택의 부족현상이 심하지 않았지만 앞으로 뉴타운사업이 본격화되면 이 문제가 현실적인 갈등요인으로 부각될 수밖에 없다. 더구나 세입자대책을 회피하기 위해 가옥주(소유자)들이 조직적으로 세입자들의 재계약을 기피하는 현상이 나타나고 있어 심각히 받아들이지 않을 수 없다. 현행 제도가 구역지정 3개월 이전에 전입하여 사업시행인가가 날 때까지 지역에 계속 거주해야 세입자대책의 대상자가 된다는 점을 악용해서, 그 기간 중에 임대차 계약이 종료되면 재계약을 않는 일이 벌어지고 있는 것이다. 이것은 명백한 입법미비이기 때문에 시급한 제도보완이 필요하다.

또한 사업기간 중 세입자들의 임시주거대책도 적극적으로 고려해야 한다. 최근 재개발사업 등의 영향으로 전세금이 오르는 현상이 광범하게 나타난 바 있다. 사업에 따른 부정적 영향이 최소화될 수 있도록 순환재개발을 추진하거나 세입자용 임시거주대책을 실질화할 필요가 있다. 이 역시 기존 공공임대주택 재고를 이용할 수 있도록 규정은 되어 있으나 현실적으로 운용하는 측에서 노력하지 않으면 불가능한 일이다.

그 외 강제철거 과정의 비인권적 폭력행사 문제는 즉시 해결되어야 한다. 이에 대해서는 국가인권위원회가 이미 인권지침을 발표한 바 있으므로, 관할 경찰서 등이 이를 준수토록 하고 감독할 필요가 있다.

5. 더 이상 미룰 수 없다.

재개발사업을 둘러싼 갈등은 어제 오늘의 일이 아니다. 1970년 전후의 강제철거는 그렇다 하더라도, 1980년대부터 시작된 재개발사업은 그동안 수많은 폭력, 갈등사례를 남겨왔다. 이에 따라 도시재생사업은 나름대로 보완과정을 거쳐 왔고, 그 핵심은 세입자 대책과 공공지원의 근거마련이었다. 그러나 뉴타운사업 방식을 통해 또다시 대대적인 불량주택 철거가 예상되는 시점에서, 도시재생사업의 문제점이 새롭게 부각되고 있다. 2008년 총선에서 뉴타운 허위공약이 난무한 것이나 용산참사는 그 상징적인 사건이다. 많은 전문가들과 특히 서울시 주거환경개선정책 자문위원회는 이 글이 제시하고 있는 문제의식에 대부분 동의하고 있다. 이대로는 안 된다는 것이다.

그럼에도 이 문제가 해결되지 않는 채 계속되는 이유는 무엇일까? 여기는 ①비용을 부담하지 않으려는 정부, ②소유 주택의 가격상승을 기대하는 가옥주, ③사업물량을 확보하려는 건설업체, ④신규아파트만 공급되면 좋다는 시장만능주의자와 보수 언론들, ⑤‘욕망의 정치’를 통해 이득을 보려는 정치행태 등이 다양하게 결합되어 있기 때문이다. 무슨 사고라도 터지면 백가쟁명식으로 의견이 분분하지만, 그 문제를 해결하기 위해 정작 필요한 조치는 취하고 있지 않은 것이다.

따라서 이 문제를 진정으로 해결하려면 도시재생사업의 목적과 성격을 이원화하되, ①공공은 특히 공공지원형 사업에 대해서는 주거환경개선 비용의 상당액을 부담하고, ②공익적 관점에서 도시재생사업의 진행을 조정할 수 있는 도시재생지원단이 개입해야 하며, ③주민실정에 맞는 개발계획과 저렴주택 공급이 핵심적인 정책이라고 강조한 바 있다.

결국 문제는 ‘실천’이다. 공공은 재정지원과 정보․행정지원을 병행함으로써 서민들의 주거환경개선이 실질화 될 수 있도록 책임져야 한다. 용산참사를 겪고서도 정부․여당이 한 일은 그저 “우는 아이 떡 하나 더 주는 식”의 모면책에 불과하다. 영업세입자 보상기간을 3개월에서 4개월로 늘리고 잔여상가에 대해 분양신청권을 주는 정도이다. 그러나 잘 알다시피 용산참사는 아직 장례조차 못 치르고 있을 정도로 정부의 개선의지가 보이지 않고 있으며, 주거세입자를 위한 임대주택 확보는 오히려 개악되는 조짐마저 나타나고 있다. 그나마 2009년도에 더 큰 갈등이 발생하지 않은 것은 부동산경기가 하락하면서 영세가옥주들이 오히려 사업추진에 부정적이거나 신중해졌기 때문이다. 제도개선이 이루어진 결과가 아니라 시장상황에 따른 일시적인 소강상태였을 뿐인 것이다.

따라서 아직 이 문제는 해결되지 않았다. 근본대책은 공공의 책임을 명확히 하는 것이다. ‘비용분담’과 ‘책임있는 조정’은 핵심이며, 이것이 선행되지 않고서는 어떤 문제도 근본적으로 해결하는 것은 불가능하다. 도시재생사업을 통해 우량주택도 공급하는 한편, 원거주민의 주거생활 및 생활권을 보호하기 위해서는 공공이 나서지 않고서는 불가능하다. 시장, 시장하면서 뒤로 숨을 일이 아니다. 앞으로 수십 년 간 계속될 도시재생사업을 생각하면, 그저 한때 모면하는 방식의 대안마련이나 보완책이 아니라 근본적이고 철저한 해결책에 대한 사회적 결단이 필요하다. 이번에도 이를 미루게 되면, 결국 제2, 제3의 용산참사는 불을 보듯 뻔하기 때문이다.

<참고 자료>

김수현, 2008, □주택정책의 원칙과 쟁점□, 한울아카데미.

______, 2009, ‘뉴타운 문제의 이해와 근본대안’, 참여사회연구소, ｢시민과 세계｣ 제15호.

양재섭, 2006, ｢도시재생정책의 국제비교 연구｣, 서울시정개발연구원.

서울시 주거환경개선정책 자문위원회, 2009, ｢서울시 주거환경개선정책 종합점검 및 보완발전방안｣, 서울시 주거환경개선정책 공청회 자료집(2009.1.15).

홍인옥, 2009, ｢우리나라 도시재개발사업의 성격과 문제점｣, 용산 철거민 참사를 계기로 본 도시재개발 사업의 문제점과 대안 토론회 자료집(2009.2.4).

발제문 2
	김윤상 교수 /경북대 행정학과, 토지정의시민연대 지도위원

목 차

좋은 세상의 기초 - 지공주의(地公主義)

1. 불로소득 파티는 이제 그만

2. 토지 불로소득의 폐해

3. 토지 불로소득 환수

4. 지공주의

5. 지공주의는 진정한 제3의 길

부록: 지공주의 사회보장

1. 불로소득 파티는 이제 그만

부동산 경기기 나쁘지 않은 상황에서 도시재생사업(이하 ‘재개발’)이 결정되면 경축의 현수막이 곳곳에 나붙는다. 사업지구 재산권자에게는 막대한 불로소득이, 건설업자에게는 사업이익이 (대체로 불로소득도 같이) 생기기 때문이다. 그런데 재개발 지구 내의 재산 소유자 아닌 주민은 시름에 잠긴다. 재개발로 인한 재산권 손실에 대해서는 상당한 정도로 보상이 이루어지고 있지만 다른 주민에 대한 생활보상은 허술하기 때문이다. 헌법 제23조는 재산권을 제34조는 인간다운 생활권을 보장하고 있고 생활권은 재산권보다 더 중요하지만, 현재의 법제도는 아직도 재산권 중심에서 벗어나지 못하고 있다.

그 동안 각계에서 주민의 생활재건을 위한 대책을 제시해왔다. 또 재개발 조합 운영의 투명화, 순환식 개발도 제시되었다. 다 필요한 조치라고 생각한다. 김수현 교수님의 발제에도 근본적인 성찰과 대책이 들어 있고 필자도 적극 공감한다.

그러면, 이런 여러 조치가 현실화되어 당사자의 불만을 무마하고 모든 주민이 종전과 다름없는 생활을 할 수 있게 된다면 재개발을 해도 좋은 것인가? 그렇지 않다. 재개발의 목적은 좀 더 인간다운 생활을 할 수 있는 환경, 좀 더 정의롭고 효율적인 환경을 만드는 데 있다. 이런 목적과 무관하게 소수에게 불로소득을 안겨주는 재개발이라면 갈등이 있건 없건 해서는 안 된다.

부동산 불로소득은 주로 토지에서 발생한다. 건물은 원가가 있고 또 시간이 지남에 따라 낡고 가치가 하락하기 때문에 특별한 경우가 아니면 건물 불로소득은 없다. 그러므로 ‘토지’ 불로소득이 핵심이다. 불로소득은 재개발 지구만이 아니라 인근 지역에서도 발생한다. 또 토지 불로소득이 재개발에 의해서만 발생하는 것도 아니다. 토지가치에 영향을 주는 원인은 자연환경의 변화, 정부의 조치, 사회경제적 변화 등 매우 다양하다.

이런 의미에서 이 글에서는 토지 불로소득의 폐해와 대책을 살펴보고 근본 대책으로서 지공주의를 제시한 다음 지공주의는 좋은 세상을 위한 기초가 된다는 점을 보이려고 한다.

2. 토지 불로소득의 폐해

현재 자본주의 사회에서 보편화된 토지사유제에서는 토지소유자가 토지 불로소득의 상당 부분을 차지한다. 이러한 토지사유제는, 우리가 1960년대 이래 너무나 익숙하게 보아왔듯이, 여러 병폐를 낳는다. 각종 폐해 중 잘 알려진 몇 가지만 들어보기로 한다. 우선, 이번 토론회의 주제와 직결되는 토지개발에 관한 폐해를 본 후 사회 전반에 걸쳐 사회정의와 경제효율을 저해한다는 점을 보기로 한다.

1) 토지개발에 관한 폐해

가. 토지의 과잉 개발 또는 유휴화

토지 불로소득은 토지의 정상적인 이용을 막는다. 토지 불로소득을 노리는 개발 압력이 높아져 토지가 실수요 이상으로 지나치게 개발되고 환경이 파괴된다. 동네마다 재개발 열풍이 부는 이유가 여기에 있다. 반면, 토지를 제대로 사용하지 않더라도 상당한 크기의 토지 불로소득이 발생할 것으로 예상되면, 토지를 유휴 상태 내지 저사용 상태로 방치하는 일도 빈번하게 발생한다.

나. 개발 갈등 유발

토지 불로소득은 개발을 둘러싼 갈등의 중요한 원인이 된다. 개발 사업에서는 개발이익 분배와 개발손실 부담을 둘러싸고 추진 주체, 사업지구 및 그 주변의 재산권자 및 주민 간에 이해관계가 대립되어 조정이 어려우며 심각한 집단민원으로까지 발전되어 사업을 지연시키는 경우가 적지 않다. 개발이익과 개발손실의 문제가 개발사업 과정에서 야기되는 갈등의 유일한 원인은 아니지만 그 핵심적인 원인이 됨은 분명하다. 용산 참사에도 분명히 이런 원인이 존재한다.

다. 개발 과정의 민주성, 투명성 위협

이런 사정은 개발 과정의 민주성과 투명성을 위협한다. 개발계획을 사전에 발표하면 지가가 급등하고 개발이익과 개발손실을 둘러싼 갈등이 불거질 것을 우려하여, 중요한 개발계획일수록 비밀에 부치는 경향이 있다. 이렇게 되면 많은 사람의 생활에 중대한 영향을 주는 개발계획이 주민의 의사를 제대로 수렴하지 못한 졸속계획이 될 뿐만 아니라, 개발 정보를 소수가 독점하여 또 다른 불평등과 민원을 야기한다.

라. 주택문제 악화

토지 불로소득은 주택문제 해결도 어렵게 만든다. 토지 불로소득을 얻을 수 있는 사회에서는 재산 증식을 위한 주택 가수요가 존재한다. 토지 불로소득을 줄이기 위해 양도소득세를 동원해도 1가구 1주택에 대해서는 면세해 주기 때문에 1주택 소유자는 실수요를 넘는 크기의 주택을 소유하려고 한다. 위에서 지적했듯이 토지를 투기 목적으로 보유하면서 방치하는 일이 많기 때문에 적절한 택지 공급이 이루어지지 않아 신규 주택 건설에도 지장을 준다.

2) 사회정의와 경제효율에 관한 폐해

가. 사회정의 훼손

사회정의의 측면에서 보면, 첫째, 토지 불로소득은 ‘성실한 사람이 잘 사는 사회’, ‘노력과 기여에 따라 소득을 얻는 사회’와 같은 보편적인 정의감정을 해침으로써 건전한 사회의 도덕적 기반을 와해시킨다. 둘째, 소득 및 부의 분배에 있어서 불평등이 심해진다. 토지 불로소득이 발생하는 사회에서는 누구나 토지를 많이 소유하고 싶어 하는데, 이미 토지를 많이 소유하고 있는 부유층의 경우 토지 담보 등의 방법으로 자금을 동원하기도 유리하므로 손쉽게 더 많은 토지를 취득하게 된다. 그로 인해 토지소유가 편중되고 토지로 인한 빈부격차도 가속화되는 악순환이 발생한다.

나. 경제효율 훼손

경제효율의 측면에서 보면, 첫째, 투자가 왜곡된다. 상당한 규모의 토지 불로소득이 상시적으로 발생할 경우 기업은 투자를 생산적인 대상에 국한하지 않고 토지 불로소득을 포함한 전체 이익의 극대화를 추구하려고 한다. 그로 인해 자금의 상당 부분이 생산과는 무관한 토지 매입 ․ 보유에 낭비된다. 또 토지매입을 위한 자금 수요로 이자율이 생산성 이상으로 높아져 투자는 더 왜곡된다.

다. 경제 위기 촉발

토지 불로소득은 경제위기를 촉발하는 중요 원인이 된다. 현실의 지가는 실수요를 반영하여 형성되는 정상가격과 가수요로 인한 투기가격으로 구성된다. 토지 불로소득은 투기가격을 부풀리기 때문에 지가가 부당하게 상승하여 꼭 필요한 토지를 취득하려는 실수요자를 압박한다. 또 투기로 부풀려진 지가의 거품이 꺼지는 경우에는, 토지를 담보로 잡고 대출한 금융기관이 부실하게 되어 경제 전반이 침체한다. 일본에서 1990년 이후 10여 년 동안 지가가 4분의 1 수준으로 하락하였으며 그 과정에서 토지를 담보로 하여 대출하였던 금융기관이 부실화되면서 일본경제 전체가 장기 침체에 빠져 들었음을 우리는 잘 알고 있다. 주택 투기에서 빚어진 현재의 미국발 세계 금융위기도 생생한 예가 되며, 두바이 사태도 마찬가지다.

3. 토지 불로소득 환수

이처럼 심각한 토지 불로소득의 폐해를 막으려면 당연히 토지 불로소득을 예방 내지 환수하여야 한다.

토지시장이 교과서처럼 완전하면 토지 불로소득은 발생하지 않는다. 그러나 현실의 토지 매매시장은 극히 불완전한 시장이다. 사회 변동이 인간의 미래 예측 능력을 초과하는 경우에는 지가가 미래를 제대로 반영하지 못한다. 따라서 현대 사회에서는 토지 불로소득이 광역적으로 그리고 만성적으로 발생한다. 이러한 현실에서 시장이 제대로 기능하려면 토지 불로소득을 환수하여 시장의 흠결을 보완하여야 한다.

토지 불로소득을 환수하는 수단으로서 가장 잘 알려진 수단은 양도소득세다. 그러나 양도소득세처럼 거래행위에 대해 부과하는 조세는 거래를 부당하게 제약한다. 부작용을 줄이기 위해 1가구 1주택에 대해 양도소득세를 면세하면 앞서 지적한 것과 같이 1주택 과소비 현상이 생긴다. 그렇다면 거래가 아닌 보유에 대해 과세하면 된다. 토지보유세가 가장 우수한 조세라는 점에 대해서는 학계의 의견이 일치하고 있다.

토지 불로소득은 ‘토지를 단순히 보유, 매매함으로써 얻는 특별한 이익’으로서 그 크기는 토지소유자의 수입에서 비용을 뺀 금액과 같다. 예를 들어 자금을 빌려서 토지를 매입한 후 그 토지를 임대하고 있다가 일정 기간 후 매각하고 빌린 돈을 갚는 경우를 생각해 보자. 그러면 토지소유자는 토지를 소유하고 있는 동안 임대료 수입을 얻고 토지를 매각할 때 매각지가 수입을 얻는다. 한편 토지소유자는 토지소유 기간 동안 이자를 물다가 토지를 매각한 후 차입금을 상환하므로 이자와 매입지가가 비용이 된다.

여기에서는 돈을 빌려서 토지를 매입한 후 임대한다고 가정했지만, 토지를 자기 돈으로 매입하고 소유자 자신이 사용하더라도 결과는 같다. 자기 돈으로 매입하더라도 그 돈을 다른 용도로 사용할 경우에 얻을 수 있는 금액 즉 이자만큼은 기회비용으로서 역시 비용이 된다. 또 토지를 자신이 사용하더라도 임대료만큼의 이익이 생기는데, 이런 이익은 귀속지대로서 역시 수입이 된다.

토지소유자가 부담하는 조세 등 토지 소유에 부수되는 다른 비용은 없다고 가정하고 위의 사실을 식으로 정리하면 아래와 같다. 토지 임대료 수입은 ‘지대’라는 용어로 바꾸어 표시한다.

토지 불로소득 ＝ 토지소유자의 수입 - 토지소유자의 비용

＝ (지대 + 매각지가) - (매입지가 + 매입지가에 대한 이자)

＝ (지대 - 매입지가에 대한 이자) + (매각지가 - 매입지가)

＝ 지대이자차액 + 매매차액

위 식을 통해, 토지 불로소득으로는, 토지를 보유하는 동안 지대-이자 차액이 발생하고 토지를 매각할 때 매매차액이 발생함을 알 수 있다. 따라서 토지 불로소득을 완전히 환수하려면 토지를 보유하는 동안 지대-이자 차액을 징수하고 토지를 매각할 때 매매차액을 징수하면 된다. 그런데 지대-이자 차액을 징수하면 지가는 매입지가 수준에서 유지되므로 매매차액이 거의 0이 되므로 지대-이자 차액만 징수해도 토지 불로소득 전체를 환수할 수 있다.

지대-이자 차액을 징수하는 토지보유세를 ‘지대이자차액세'라고 불러도 되지만, 필자는 좀더 친근한 인상을 주기 위해 ’국토보유세‘라고 부르기도 한다. 국토보유세를 토지 취득자 입장에서 보면, 매입지가에 상응하는 금액을 보증금으로 예탁하고 토지를 취득한 후 보증금 이자를 공제한 임대료를 납부하다가 매각 시에 보증금을 찾아가는 것과 같다.

국토보유세는 지대에서 이자를 공제하고 나머지만 징수하기 때문에 처음에는 징수액이 적지만 지대가 상승함에 따라 징수액도 늘어난다. 전체 지대 중 징수액의 비율, 즉 지대환수율에 대해 모의실험한 결과는 이렇다. 이자율 연 5%인 사회에서 지대환수율이 75% 정도 되는 데 걸리는 시간은, 지대상승률이 연 3%이면 50년, 5%이면 30년, 7%이면 20년이다.

토지 불로소득을 환수하면 위에서 지적한 각종 병폐를 막을 수 있다. 그러나 여기에 그치는 것이 아니라 좋은 세상을 여는 기초가 되기도 한다. 예를 들면 재분배 없는 사회보장도 가능하다. 모든 인간이 생존의 위협을 느끼지 않는 세상은 인류의 꿈이다. 그래서 사회보장이 필요하다. 그러나 조세를 통해 사회보장제도를 꾸려가는 방식, 즉 재분배에 기반을 둔 사회보장에 대해서는 많은 비판이 있는 것도 사실이다.

그러나 토지 불로소득을 환수하면 재분배 없는 사회보장이 가능하다. 토지는 국민 공동자산이다. 모든 국민은 토지에 대해 평등한 권리를 가지므로 토지 불로소득에 대한 권리도 동등하다. 토지 불로소득을 환수하여 조성하는 재원을 ‘지대기금’으로 부른다면 지대기금에 대한 개인별 지분의 크기도 당연히 동일하다. 그렇다면 인간에게 생래적으로 균등한 소득이 보장되어 있고 모든 국민은 자신의 소득으로 자신의 인생을 보장할 수 있다는 뜻이 된다. 즉 재분배 없는 사회보장이 가능하다는 것이다. 자세한 내용은 부록에서 설명하기로 한다.

4. 지공주의

지금까지 용산참사와 같은 개발 갈등의 배후에 토지 불로소득에 있다는 점을 지적하고, 토지 불로소득의 폐해와 환수에 대해 살펴보았다. 이제 좀 더 근본으로 들어가서, 토지 불로소득 환수의 철학적 근거로서 지공주의를 제시한다.

출발점은 ‘평등한 자유’이다. 사람은 누구나 다른 사람을 불리하게 하지 않는 범위 내에서 자유를 누릴 수 있다는 것이다. 모든 사람이 평등하게 자유롭다면 토지와 같이 천부된 자연에 대한 기회는 균등해야 한다. 예를 들어 누군가 토지를 사용하려면 타인에게도 동등한 사용 기회가 보장되어 있어야 한다는 것이다.

평등한 자유에 어긋나지 않으려면 어떻게 해야 할 것인가? 토지를 모든 국민이 공동으로 사용하고 그 결과를 공유하는 것도 한 방법이 된다. 그러나 토지는 그 특성상 단독사용이 더 적절한 경우도 많다. 예컨대 주택 등 사적인 생활공간을 여러 가족이 공동으로 사용하기는 어렵고 농지도 공동으로 사용하기보다 단독으로 사용할 경우에 훨씬 생산성이 높아진다. 이런 이유로 인해 사회가 토지의 단독사용을 인정하기로 합의할 수 있다. 이처럼 특정인에게 우선권을 부여하면서 동시에 평등한 자유를 침해하지 않으려면 특수한 조건이 필요하게 된다.

특수 조건이란 다음 세 가지이다. 첫째로, 모든 국민이 토지를 취득할 수 있는 균등한 기회를 가져야 한다는 것이다. 그런데 이것만으로는 충분하지 못하다. 취득기회가 균등하다고 해도, 양질의 토지가 무한히 존재하지 않는 한 결과적으로 한 사람이 토지를 차지하면 다른 사람이 그와 대등한 토지를 차지할 수 없게 된다. 즉 토지 취득자와 타인 사이에 부당한 격차가 생긴다는 것이다. 설령 토지를 공정한 추첨에 의해 배분하더라도, 당첨자는 아무 생산적 노력도 없이 토지를 취득하게 되고 낙첨자는 아무런 잘못 없이 토지 취득에서 배제된다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 토지 취득자로 하여금 자신 때문에 불리하게 된 타인에게 보상하도록 하면 된다. 달리 표현하면 토지 취득자가 자신의 유리함 만큼을 타인을 위해 내놓도록 하면 된다. 이것이 두 번째 조건이다.

셋째로, 토지의 단독사용권은 생산자의 권리에 의해 당연히 발생하는 것이 아니라 필요한 경우에 사회적 합의에 의해 인정하는 것이므로 토지 취득자의 권리는 그 취지의 범위 내에서만 인정된다. 즉 토지 취득자는 단독사용권을 인정하는 사회적 취지에 적합하게 토지를 사용해야 한다는 것이다.

이상을 정리하면 다음과 같은 토지원리가 도출된다.

토지원리

① (평등한 토지권) 모든 국민은 토지에 대해서 평등한 권리를 가진다.

② (합의에 의한 우선권 인정) 사회적 필요성이 있으면 사회적 합의에 의해 특정인에게 우선권을 인정할 수 있다.

③ (우선권 인정의 조건) 사회가 특정인에게 우선권을 인정하려면 다음 조건을 충족시켜야 한다.

㉮ (취득기회 균등) 모든 사람에게 우선권 취득 기회를 균등하게 보장한다.

㉯ (특별이익 환수) 우선권에서 발생하는 특별이익을 환수한다.

㉰ (사회적 제약) 우선권 행사는 우선권을 인정하는 취지에 부합해야 한다.

위의 토지원리를 내용으로 하는 사상을 필자는 지공주의(地公主義)라고 부른다. 토지원리 가운데 오늘날 가장 심하게 무시되고 있는 것은 ③의 ㉯ 즉 ‘특별이익 환수’ 조건이다. 이 조건을 지키지 않기 때문에 토지에서 막대한 불로소득이 발생하고 앞에 지적한 것과 같은 심각한 병폐가 생긴다. 자연을 무시하면 광우병처럼 자연의 반격이 인간을 괴롭히듯이 상식을 무시하는 사회제도를 만들면 상식의 반격이 인간을 괴롭힌다.

5. 지공주의는 진정한 제3의 길

지공주의는 단순히 개발 갈등을 해소하기 위한 사상이 아니다. 지공주의의 의미를 오늘날의 사회 상황에 비추어 해석해 보자.

첫째로, 지공주의는 자본주의보다 더 시장친화적이다. 그 이유를 몇 가지 들어 보자. 지공주의는 생산물과 자연물을 구분함으로써 노력과 기여의 대가를 사유하도록 하는 진정한 사유재산제의 취지에 부합한다. 토지 불로소득을 제거함으로써 현실 토지시장의 흠을 보완한다. 불로소득 환수액이 늘어남에 따라 초과부담을 야기하는 다른 조세를 감면하면 조세가 초래하는 경제 비효율을 줄일 수 있다. 반면, 토지 불로소득을 환수하지 않으면 토지투기를 막기 위해 전매금지, 거래허가제, 소유상한제 등 시장 기능을 제약하는 조치를 취하게 된다.

실제로 시장주의의 거장들은 지공주의의 시장친화성을 뒷받침 하고 있다. 프리드먼은 지대세와 같이 지대를 과표로 하고 세율이 균일한 토지보유세를 “가장 덜 나쁜 세금”(the least bad tax)라고 평가하였다. 하이에크는 도시계획과 같이 토지소유자의 노력과 무관한 원인에 의해 증감한 토지 가치는 환수 또는 보상해야 하며, 지대를 환수하는 것은 이 문제에 대한 논리적인 해결책이 된다고 하였다. 그런데도 우리나라에서는 일부의 (또는 상당수의?) 자칭 ‘시장주의자’들은 지공주의를 반시장적이라고 오해하고 있다.

Friedman, Milton. “An Interview with Milton Friedman”, Human Events, 38(46), 1978 November 18. Quoted in Charles Hooper, “Henry George”, The Fortune Encyclopedia of Economics, New York: Warner Books, 1993.

Hayek, Friedrich, A. The Constitution of Liberty, London: Routledge & Kegan Paul, 1960, pp. 352-3.  한편, 하이에크는 실무적으로 토지 가치를 원인별로 구분 평가하기 어렵다는 실무적인 이유로 현실 적용에는 회의적이었다. 하이에크의 회의론은 근거가 없지만 자세한 설명은 생략한다.

둘째로, 지공주의는 좌파가 추구하는 가치를 우파가 지지하는 방법으로 달성한다. 좌파는 부당한 빈부격차가 없고 충분한 사회보장이 뿌리내리는 사회를 추구한다. 지공주의는 토지 불로소득 환수를 통해 토지 시장을 완전경쟁시장처럼 조성함으로써 토지로 인한 빈부격차를 예방할 수 있고, 지대기금을 통해 재분배 없이 사회보장을 이룩할 수 있다. 이런 의미에서 지공주의는 ‘좌도우기론’(左道右器論)이 된다.

셋째로, 지공주의는 자본주의와 사회주의를 지양하는 제3의 이데올로기이기도 하다. 자본주의는 토지와 자본의 사유를 원칙으로 하고 사회주의는 양자의 공유를 원칙으로 하지만 이는 모두 인간의 상식에 어긋난다. 자본주의가 토지의 사유를 인정하는 것은 그것이 옳기 때문이 아니라 어쩔 수 없이 현실을 긍정한 것이다. 사회주의는 자본을 사회화하는데 이것은 인간의 이기적인 본성을 외면하는 지나친 이상주의이다. 자본의 사유화를 막는다면 대부분의 인간은 자본을 열심히 생산하려고 하지 않을 것이기 때문이다.

반면, 지공주의는 자본 사유와 토지 공유를 바탕으로 한다. 즉 노력에 의해 생산한 것에 대해서는 생산자의 사유를 인정하여 경제효율을 달성하고 사람의 노력과 무관하게 천부된 토지는 사유의 대상에서 제외함으로써 사회정의를 달성하자는 것이다. 세 체제를 비교하면 아래 표와 같다.

<표> 세 체제의 비교

체제	토지	자본
자본주의	사유	사유
사회주의	공유	공유
지공주의	공유	사유

이런 점에서 지공주의는 남북통일의 걸림돌인 체제 문제를 해소하는 데에도 도움이 된다. 지공주의는 남한의 토지사유제와 북한의 토지국유제를 그대로 두면서 실시할 수 있다. 또 지공주의는 진정한 사유재산제를 통해 사회정의를 확보하여 현실 자본주의를 업그레이드 시킬 수 있고, 경제효율을 확보하여 현실 사회주의를 업그레이드 시킬 수 있다. 이런 이해가 바탕이 된다면 남북이 서로의 체제를 건드리지 않고도 통일을 추진할 수 있다.

부록: 지공주의 사회보장

토지 불로소득을 환수하여 조성하는 ‘지대기금’으로 사회보장을 하는 방법에는 여러 가지가 있을 것이다. 가장 단순하게는 모든 국민에게 동일한 금액을 나누어주는 방법이 있다. 일부에서는 이런 배분금을 국민배당금(citizen's dividend)이라고 부르기도 한다. 실제로 알라스카에서는 석유채굴세(severance tax) 수입을 주민에게 현금으로 나누어 주는 사례가 있다. 또 재원이 토지 불로소득에 국한된 것은 아니지만, 모든 국민에게 일정한 최저소득을 동일하게 나누어 주자는 기본소득제(basic income)가 유럽을 중심으로 제안되고 있기도 하다. 아무런 조건도 제약도 없이 모든 국민에게 일정액을 지급하는 이 방법은 소득․재산 조사(means-test)가 필요 없다는 장점이 있다.

그러나 사회보장의 관점에서는 금액의 충분성 여부가 문제 된다. 지대기금에 대한 개인 지분이 인간다운 생활에 필요한 기초생활비에 미치지 않을 수 있다는 것이다. 더구나 지대기금의 일부를 사회보장 이외의 정부비용으로도 사용한다면 부족액이 커질 수 있다. 그렇다면 특정 조건을 충족하는 소수에게만 실제 급여가 이루어지는 보험 방식을 설계해볼 필요가 있다.

모든 사람에게 인간다운 최저생활을 보장하기 위한 보험을 ‘생존권보험’이라고 부르기로 한다. 생존권보험은 모든 국민이 수태 시점에 자동 가입하는 것으로 한다. 보험의 3대 요소인 보험료, 보험사고, 보험금은 다음과 같다. 첫째로, 보험료는 모든 국민이 자신의 지대 지분으로 지불한다. 실제로는 능률을 위해 지대기금을 관리하는 기구가 대납하게 될 것이다. 수태 전의 모든 잠재적인 인간은 불우한 인생에 처할 확률이 동일하기 때문에 보험료는 사람마다 다르지 않다. 보험료는 기초생활비, 소득분포, 지대기금의 크기, 지대기금 중 사회보장에 할애하는 비율 등에 따라 다르므로 사회적 합의를 통해 정한다. 둘째로, 보험사고는 소득이 인간다운 생활에 필요한 기초생활비에 미달하는 상태를 말한다. 기초생활비는 개인의 처지에 따라 다르게 정할 수 있다. 셋째로, 보험금은 기초생활비와 소득 간의 차액이 된다.

기초생활비 이상의 소득을 얻는 자에게 근로 유인을 부여하는 것이 필요하다면 근로장려금(EITC, earned income tax credit)에 준하는 금액을 지급하는 방안을 병행하는 것이 좋겠다. 보험 급여에 관한 세부적인 업무는 민간 회사에 맡겨도 된다. 여러 보험회사가 경쟁한다면 그 만큼 국민의 선택 폭이 넓어진다. 자녀를 위해 최초로 가입할 경우에는 보험회사를 부모가 선택하겠지만, 자녀가 일정 연령 이상이 되면 본인의 판단에 따라 보험회사를 바꿀 수 있도록 한다.

생존권보험은 현재의 사회보장 중 국민기초생활보장, 국민연금과 기초노령연금 등 사회연금, 실업급여를 바로 대체할 수 있으며 건강보험, 장기요양보험, 의료부조 등 의료 관련 사회보장, 산재보험 등도 설계하기에 따라서는 대체할 수 있다. 나아가서, 교육과 주거와 기본적인 문화생활의 보장을 위해서도 지대기금을 활용할 수 있다.

일반 보험과 달리 생존권보험의 보험사고에는 특수한 면이 있다. 보험사고 발생 여부를 판단하는 기간에 따라 판단의 결과가 달라질 수 있다는 것이다. 예를 들어 스키장 시설을 임차하여 성공적으로 운영하는 업주가 있다고 할 때 1년간의 총소득을 보면 보험사고가 발생하지 않지만 여름철만 보면 보험사고가 발생한 것으로 오인할 수 있다. 또 인생에는 기복이 있기 마련이어서, 일생 동안 엄청난 소득을 버는 사람도 그 중 몇 년간은 심각한 위기에 처하는 수가 있다. 일생을 단위로 하면 보험사고가 존재하지 않는데도 불구하고 단위 기간을 짧게 잡으면 반대의 결과가 나올 수 있다는 것이다. 따라서 기초생활비 지급 여부는 1월 내지 1년 정도의 단기를 단위로 판단하되, 시간 단위를 길게 잡아 그 기간의 총소득이 일정 수준 이상이면 보험사고가 발생하지 않은 것으로 보아 과거에 지급한 보험금을 환수하는 것이 옳다. 기초생활비 이상의 소득자에게 근로 유인을 부여하기 위해 근로장려금을 지급한다면 이 금액에 대해서도 상환 의무를 부과한다. 다만 상환 의무는 양도와 상속의 대상이 되지 않는 것으로 한다.

모든 보험금 수령자에게 상환 의무를 부과할 경우에 의무 이행을 원활하게 하기 위해 상환금 예치제도를 두어도 좋을 것이다. 현재 소득이 높은 사람이 앞으로 보험금을 수령할 경우에 지게 될 상환 의무에 대비하기 위해 미리 적립해두는 제도를 말한다. 일생 동안 보험사고 없이 사는 사람도 많을 것이기 때문에, 이런 제도에 참여하도록 하기 위해서는 적절한 유인이 필요하다고 본다. 예를 들면 노령에 이르면 후한 이자를 쳐서 적립금을 되돌려준다는 것이다. 이렇게 한다면 상환금을 예치하는 사람은 노후 생활에 대비하여 좋은 조건의 연금에 가입한 것과 같은 결과가 된다.

토론문 1
	김용창 교수 /서울대 사회과학대학 지리학과

자본과 토지소유의 모순, 도시에서 살 권리

1. 자본주의 사회에서 토지문제

계급사회에서는 지배계급이 피지배계급에 대하여 토지를 배타적으로 독점하고 그것을 지배의 역사적 전제, 항상적 기초로 삼는다. 토지는 자본주의에서도 여전히 생산에  필요한 조건이지만, 토지소유(landed property)는 봉건제와는 달리 지대를 요구할 수 있는 경제적 권력밖에 역할을 하지 못한다. 따라서 초역사적인 토지문제 일반이라는 범주는 성립할 수 없으며, 항상 구체적인 생산의 사회적 관계 속에서 토지문제가 존재한다.

맑스는 푸르동을 비판하면서 <각 역사적 시기마다 소유는 각각 다르게 발전해왔고, 일련의 전혀 다른 사회적 관계 하에서 전혀 다른 모습을 보여준다.....소유를 독립된 관계, 고립된 범주, 영속적인 관념으로 정의하는 것은 단지 형이상학이나 법률학의 환상일 뿐이다>라고 말함으로써 토지소유를 구체적인 사회적 관계로서, 즉 자본주의적 토지소유를 구체적으로 분석해야 함을 주장한다. 근대적 토지소유는 낡은 토지소유의 여러 형태가 자본주의적 생산양식의 발전에 의해 이 생산양식에 적응하는 형태로 전화한 것이다. 바로 근대적 토지소유는 자본주의의 역사적 전제이자 영속화의 토대로서 역할을 한다.

□자본론□ 수준에서 자본과 토지소유사이 관계는 <자본의 전개가 토지소유를 기본적으로 규정하고 토지소유가 자본의 전개에 대해 독자적으로 제한 작용을 전개하는 관계>이고, <자본은 토지소유를 자기의 조건으로서 뿐만아니라 자기의 대립물로서도 고정시킨다>. <토지소유는 자본에 의해 규정됨과 동시에 자본에 대하여 독자적으로 자기 자신을 규정하는 성격을 갖는다>. 이것은 근대적 토지소유의 모순적 성격과 함께 자본이 토지소유를 자신의 운동속에 포섭해서 자본의 지배를 관철시켜나가는 것을 의미하는 것이다.

자본주의 토지문제는 역사적 구체성을 가지면서 진화하고 있다. 특히 세계화 또는 초국적 자본주의 시대 토지문제는 매우 복잡한 양상을 띠고 전개되기 때문에 그 해결책 역시 간단하지가 않다. 무엇보다도 자본주의 발전에 따른 유휴화폐자본의 누적과 신용제도의 발달로 인해 토지소유의 의제자본화가 두드러진 특징이 되었다. 토지소유의 의제자본화는 토지를 하나의 자산증식 수단(포트폴리오)으로 간주하면서 부동산 투기를 강화하는 역할(자산으로서 토지)과 토지이용을 강제하는 역할(소득이득으로서 지대의 적극적 전유)을 한다. 자본이 토지소유와의 모순을 토지지배로 극복하면서 새로운 토지소유 형태, 특히 금융적 토지소유가 점차 중요해지고 있다. 노동자계급도 무산자계급이라는 고전적 통념은 더 이상 지켜지지 않고 있다. 자본과 토지소유 사이 밀접한 관계의 형성으로 지대전유 메커니즘이 복잡해졌고, 독점자본의 위치생산 능력이 제고되면서 차액지대와 독점지대가 중요해졌다. 그리고 토지의 사용가치 가운데 위치의 중요성, 자본시장의 발달과 토지소유의 의제자본화, 토지소유형태의 다양화, 독점자본의 위치생산 등의 변화는 궁극적으로 지대형성구조를 더욱 복잡하게 만들었으며, 그에 따라 토지가격 상승의 메커니즘이 더욱 더 복잡해졌다.

이러한 경향은 대규모 개발사업에 필요한 자금을 동원하는 방법으로서 개발금융의 증권화라는 혁신적인 금융기법, 자본시장과 공간시장의 통합을 통해 더욱 심화되고 있다. 생산자본에 더해 금융자본의 가세는 부동산 부문으로 자본유입을 더욱 증가시키고 있으며, 투기적 금융자본과 각종 펀드는 속성상 생산적 필요와 무관하게 모든 장소를 대상으로 단기이윤을 추구할 수밖에 없다. 때문에 도시개발과정에 이러한 금융자본의 개입증가는 개발이윤이 가능한 모든 장소를 철저하게 탐색하여 새로운 공간상품 생산을 강제하고, 도시의 생애주기를 더욱 더 짧게 강요한다. 지역주민, 영세사업자 입장에서는 여전히 사용할만한 괜찮은 공간이고, 사회 전체로 보아 계속 쓸 만한 공간이라고 판단돼도 금융자본 및 이와 결합한 거대개발자본 입장에서는 한시가 급한 새로운 이윤추구 대상일 뿐이다.

이에 대해서 보다 자세한 논의는 김용창, “공간-자본시장의 통합과 도시개발금융의 다양화 방법”, □지리학논총□, 제45호, 서울대학교 국토문제연구소, 2005, 239-258면.

전 세계적으로 1991년 이래 부동산펀드 부문으로의 자본유입은 2천 2백 5십억 달러에 이르며, 지난 몇 년 동안 다른 투자수단의 수익률과 비교했을 때 부동산사모펀드(real estate private equity fund)의 수익률이 상대적으로 성과가 좋았다. 평균 펀드규모도 증가하여 2005~2006 기간 조성된 펀드의 평균규모는 8억 4천 4백만 달러로서 2001~2004 기간의 규모보다 79.5% 증가하였다.

□공산당 선언□에서 제시하는 10대 방책가운데 ① 토지와 관련한 부분을 보면 토지 소유를 몰수하고, 모든 지대를 국가 경비에 충당하는 것, ② 고율의 누진세, ③ 모든 상속권의 폐지, ④ 운송 수단을 국가의 손안에 집중시키는 것, ⑤ 농업과 공업의 운영을 결합하고, 도시와 농촌 사이의 차이를 차츰 뿌리 뽑도록 하는 것 등이 자본주의 토지문제 해결과 관련되어 있다. 기본적으로는 자본주의 사회가 지리적 불균등발전을 기본 토대로 하기 때문에 지대가 발생하고, 지대라는 물적 토대를 배경으로 일종의 강고한 토건트러스트가 성립한다는 논리구조를 가지고 있다. 따라서 토지문제의 해결은 토지 자체만의 독자적 범주문제가 아니라 이러한 기본적 연관 고리를 해소하는 것에서 찾아야 할 것이다.

2. 도시에서 살 권리와 정당보상 철학

이에 대해서 보다 자세한 논의는 김용창, “물리적 도시재개발에서 도시권으로”, □창작과 비평□ 제37권 제2호(통권 144호), 창비, 339-353면.

주지하다시피 맑스는 자본주의 성립기 과정에서 이루어진 광범위한 원시적 축적과정을 강조한다. 여기에는 토지의 상품화와 사유화 및 농민의 강제적 축출, 다양한 형태로 존재하던 소유권(공유적 소유, 집단적 소유, 국가적 소유 등)의 배타적 사적소유권으로 전환, 공동체적 소유권에 대한 억압, 노동력의 상품화 및 대안적 생산·소비형태의 억압, 제국주의·식민주의적인 자산 탈취과정(자연자원 포함), 거래수단 및 세금부과의 화폐화, 인신매매, 원시적 축적의 가속화 수단으로서 고리대금업과 국가채무 및 궁극적으로는 신용시스템의 구축 등을 들고 있다. 즉 이 모든 본원적인 과정들이 자본주의 성립기에 기초적 과정으로 작용하였기 때문에 자본주의 체제가 성립하고 발전할 수 있었다는 것이다.

그동안 자본주의는 체제의 위기를 극복하기 위해 공간적 해결책(spatio-temporal fixes)을 도모하였다. 즉 위기 극복과정에서 도시와 도시과정은 끊임없이 변화와 환골탈태를 경험하였다. 하비는 잉여자본과 실업문제를 해소하기 위해 중세적 도시를 강제적으로 근대성의 도시로 만든 오스만(G. Haussmann)의 파리, 미국적 규모에 걸맞게 전체 거대도시지역의 총체적 재충전(reengineering)을 통해 잉여자본을 흡수하려 했던 모지스(R. Moses)의 뉴욕, 1990년대 이후 전개되는 금융혁신 기반의 지구적 부동산경기 순환 등을 대표적으로 들고 있다.

그의 말대로 초국적 자본주의 도시화는 점차 지리적 규모를 확대해가면서 잉여자본을 흡수하는데 핵심적인 역할을 수행하고 있다. 그리고 이러한 변화 결과 현대의 도시는 쇼핑몰, 멀티플렉스, 박스스토어, 폐쇄적 고급주거단지(gated community), 소비주의, 투어리즘, 개인적 소유 중심의 윤리, 부동산가치 방어를 근간으로 하는 정치동맹이라는 신자유주의적 도시 실상과 이미지를 광범위하게 창출하고 있다.

하비는 이러한 점에 주목하여 현대 도시의 야만적 변모과정을 설명하고 있다. 즉 자본주의 위기를 돌파하기 위한 자본축적 토대를 대대적으로 새로이 구축하기 위해 상대적으로 가치가 저평가되어 있는 지역들을 대상으로 새로운 공간상품화를 추구한다는 것이다. 그러나 초국적 자본주의 시대에서 전개되는 이러한 과정에 ‘원시적’이라는 단어가 어울리지 않는다고 보아 강탈에 의한 축적(accumulation by dispossession)이라는 개념으로 바꾸어 사용하고 있다.

하비는 강탈에 의한 축적은 기본적으로 4가지 방법이 작동하여 이루어진다고 본다. 즉 ① 새로운 이윤창출영역으로 포섭하여 새로운 축적의 장을 만들기 위한 민영화와 상품화, ② 인수합병, 파생금융상품, 주식상장 등 자산가치의 재배분과 잠식을 위한 금융화, ③ 경제적 부를 가난한 나라에서 부유한 나라로 이전하기 위한 국제적 차원의 위기관리와 조작, ④ 복지국가 시스템을 개혁하고 상위계급에서 하위계급으로의 부의 흐름을 역전시키기 위한 국가적 차원의 재분배 등이 그것이다. 하비는 ‘신자유주의화의 본질적이고 주된 업적’이 강탈에 의한 축적체제의 정비라고 본다.

뉴욕타임스(NYT)는 서브프라임 모기지 사태에 따른 경기침체로 미국에서 하층민들이 기거하는 텐트촌이 급속도로 늘어나고 있다는 보도를 한 바 있다. 테네시주 내슈빌과 워싱턴주 올림피아, 플로리다주 세인트피터스버그 등 10여 곳에 텐트촌들이 들어서고 있으며, 인구 약 50만 명인 캘리포니아주 프레즈노에는 텐트촌 거주자가 2000명이 넘는다고 한다.

1980년대 이래 도시정책에서 도시재생(urban regeneration)이라는 말이 유행하고 있다. 그런데 이 도시재생 유행에서는 사고팔고를 반복하면서 불로소득(unearned income)을 쌓으려는 논리만이 지배하고 있다. 뒷날은 생각지도 않은 채 뉴타운 선거공약을 내거는 후보에게 ‘묻지 마’ 투표를 하고, 자기 집이 건축안전진단을 통과하지 못해 곧 무너지게 되었다고 ‘경축’ 플래카드를 내걸고 만세를 부르는 진기한 현상이 만연하고 있는 것이다.

오늘날 도시공간은 재산권 담론과 재산권자만의 목소리가 울려 퍼지고 있다. 그러나 여기에도 편향성이 있다. 2005년 미국 코네티컷 주 뉴런던시의 도시재생에서 공용수용권 발동과 관련하여 연방대법원의 중요한 판결이 있었다. ‘화이자’라고 하는 유명 제약회사의 연구개발시설을 건설하기 위한 개발사업이 공익에 해당한다고 하여 강제수용을 허용한 것이다. 부연방대법관 스티븐스가 작성한 다수의견은 비록 사적이익을 위한 개발이지만 경제적 공익개념에 부합한다고 본 것이었고, 이에 대해 오코너 대법관은 이러한 강제수용의 혜택을 보는 사람들은 대기업과 개발회사를 포함하여 정치과정에서 커다란 영향과 권력을 가진 사람들이라고 비판하는 반대의견을 냈다.

특히 공간시장과 자본시장이 통합되면서 각종 부동산펀드의 만연과 도시개발에서 금융자본의 개입증가로 도시공간은 개발이윤을 보장하기 위해 끊임없이 재정비·재개발되어야 할 공간으로서 의미만을 부여받고 있고, 도시생애주기를 강제적으로 단축시켜야 할 운명에 처해 있다. 결국 우리는 늘 ‘갈등 친화적’인 도시지역에 살고 있다.

도시재생에 대한 정의는 국가의 도시정책 역사와 지향하는 목적에 따라 매우 다양한 의미로 사용되고 있다. 통상적으로는 정부의 지원이 없다면 시장의 힘이 작동하지 않아 도시쇠퇴지역의 경제·사회·물리적 여건을 역전시키기 힘든 상황을 회생시키려는 일련의 활동을 의미한다. 과거에는 재개발·재정비라는 용어를 많이 사용하였으나 쇠퇴지역의 종합적인 재활성화라는 측면을 강조하기 위해 도시재생이라는 용어로 바꾸어 사용하고 있다. 그러나 기본적으로 도시재생정책은 민영화, 규제완화, 기업주의적 도시정치, 민간부동산주도 개발전략이라는 정책수단을 사용하고 있기 때문에 계층적·인종적 갈등을 유발하고 있으며, 사적이익을 위한 강제수용, 거대자본과 금융자본 중심의 개발방식, 사회적 약자의 배제 등과 같은 문제를 대부분의 국가들이 안고 있다.

도시공간은 재산권자만의 공간이 아니다. 서울시장이나 대통령은 재산소유자만의 지지로 당선된 것이 아니며, 세입자의 선거로도 당선된 것이기에 무엇보다도 이들도 도시에서 살 권리가 있는 것이다. 개발업자와 부정한 동맹(unholy alliances)을 끊는 동시에 공간은 부자, 주민은 가난이라는 악순환 지속의 고리를 철폐하기 위한 전략이 필요하다.

아울러 기술적으로는 정당보상에 대한 철학의 전환이 필요하다. 일반적으로 공용수용 과정의 보상문제는 체계적인 과소보상(undercompensated) 여부를 놓고 이해당사자나 연구자 사이에서 큰 쟁점을 형성하고 있다. 통상 정당보상은 수용시점에서 자발적인 거래당사자의 의지에 기반하여 거래가 이루어지는 경우의 현금거래금액을 기준으로(a willing buyer would pay in cash to a willing seller at the time of the taking) 산정한다는 공정시장가치 개념에 입각하여 이루어지고 있다. 그러나 이러한 보상기준에 대해서 비정당보상 문제, 실험경제학의 보유효과(소유효과, Endowment Effect)에 대한 처리문제(주관적 손실), 비보상이익의 문제, 수용행위에 따른 존엄성 침해(dignitary harms)의 문제 등을 둘러싸고 많은 쟁점이 형성되어 있다. Kelo 사건에서 O'Connor 대법관이 주장한 것처럼 수용의 유령(specter)이 모든 수용 재산에 걸쳐 지속적으로 괴롭히고 있는 것이다.

특히 사적이익에 기반하는 수용은 공정시장가치 보상에도 불구하고 지속적으로 영향을 미치는 비도구적(noninstrumental) 해악을 창출할 가능성이 있다. 이러한 문제는 정당보상에서 보상금액을 산정하는 기준과 범위에 대한 근본적인 재검토를 요구하고 있는 것이다. 대부분의 경우 보상에서 기준으로 삼는 가치는 공정시장가치로서 피수용자가 입는 실질적이지만 주관적인 침해에 대해서는 배제한다. 때문에 피수용자 입장에서 공정시장가치는 불충분한 보상이라고 간주하게 된다.

그러나 최근 미국에서의 논의는 수용에 따른 수용그림자효과(condemnation blight; 정부행위에 따른 공정시장가치 하락)뿐만 아니라 경제적 자치권(자율권, autonomy) 상실은 중요한 고려사항이 되어야 하며, 피수용자가 이용하는 현재의 토지이용 상황은 사업시행자가 보다 최적으로 토지이용을 할 수 있다는 수용의 경제적 근거에 대해 수긍해야 하는 정당한 사유를 명확히 하지 못하고 있다는 것이다. 그리고 이른바 개발사업 영향범위 효과라고 하는 것으로서 정부 또는 개발사업행위 자체로부터 발생하는 부동산 공정시장가치의 그 어떤 상승도 지불할 필요가 없다는 것이(개발이익 배제효과) 일반적이지만 사업에 따른 편익을 원주민(original owner)이 거의 누리지 못하는 현재의 사업방식의 정당성도 문제로 삼을 수 있다는 것이다.

토론문 2
	이원호 활동가 /용산참사 범대위, 빈곤사회연대 교육위원

용산참사 이후 제도개선의 문제점과 상가세입자 대책을 중심으로

용산참사가 발생한지 1년이 다 되어가지만, 돌아가신 용산 철거민들은 장례조차 치르지 못하고 있으며, 여전히 수많은 뉴타운 재개발지역에서 철거민들이 눈물과 분노로 저마다의 망루를 쌓고 있다. 이러한 문제가 반복되는 것은 김수현 교수의 지적대로 결국 ‘실천’에 있다. 즉 문제제기와 대안의 부족 때문이 아니다. 이미 수차례 문제제기와 대안제시가 있었고, 내용에서도 상당부분 주거시민사회단체의 일치가 있었다. 문제는 정책 책임자들의 실천의지에 있다는 것이다.

김수현 교수의 ‘도시재생사업의 근본대안’에서 지적하고 있는 도시재생사업의 문제점과 제시된 근본대안에 동의한다. 또한 공공의 책임성 강화(비용부담+책임있는 조정)를 근본으로 하는 사업의 이원화 방안을 제시한 것은, 그 만큼 정책 책임자들의 실천의지를 추동하기위한 현실적인 고민의 절충점이라 본다.

본 토론문에서는 김수현 교수의 근본적인 문제와 해법에 보태, 보다 구체적인 제도의 문제(참사 후 정부 개선안)와 특히 용산참사 해결을 위한 상가 세입자 대책을 중심으로 짚어 보려한다.

◆ 정부 세입자 보호 개선 대책[개정 도정법]의 평가

참사 이후 여야 정치권에서 도시 및 주거환경 정비법(이하 ‘도정법’) 일부 개정안이 5차례 발의 되었고, 국토해양위가 이를 조정하여, 지난 5월 발의해 통과되었으며, 이후 개정 법에 대한 시행령(11월)과 규칙(8월)의 개정이 진행되어 최근(11월 28일) 시행에 들어갔다. 발의 시 국회는 제안 이유를 “세입자보호를 위한 법적 근거를 마련함으로써, 재개발․재건축 추진 시 사회적 약자에 대한 적절한 보호가 수반되도록 하고 세입자문제가 사회적인 문제로 확대되는 것을 예방하고자 함.”이라고 직시 하며, 용산참사 이후 세입자 대책 보완책으로 내세웠다.

세입자 보완책으로 개정된 도정법 개정 내용을 분류하면 아래 [표1]과 같이 크게 3가지 방향에서 10가지 내용의 개정이 이루어 졌다.

[표1. 용산참사 이후 세입자 보호를 위한 도정법/시행령/시행규칙 개정 방향 및 내용]

개정 방향	개정 내용 (관련 법규)
1. 사업 절차에서의 세입자 의견 및 대책 반영	① 세입자 이주대책 사업시행계획에 반영(법 30조 제4호) ② 의견수렴 대상자에 세입자 포함(시행령 9조) ③ 공사시행인가서에 건물철거시기 명기(규칙 13조)
2. 조합-세입자간 분쟁 해소	④ 분쟁조정위원회 설치(법 77조 2호, 3호) ⑤ 건물주의 세입자 보상 책임의무 강화(법 48조 5항-2호) ⑥ 시공사가 철거업체 선정 및 관리(의원입법발의)
3. 세입자 보상 현실화 및 재정착 대책	⑦ 상가 세입자에 대한 우선분양 (시행령 41조 / 2항 16) ⑧ 휴업보상금 1개월분 추가 상향(시행규칙) ⑨ 세입자 추사 보상에 따른 조합 손실 보상(시행령 40조 2항) ⑩ 공공임대주택을 세입자용 순환주택으로 우선 공급(법 35조 /시행령 43조 2. 3항 )

① 형식적인 항목하나 추가한 것에 불과한, 세입자 이주대책 명기

법 30조 4항의 개정을 통해, 기존에 사업시행인가서에 ‘세입자의 주거대책’을 명기하도록 한 것에서, ‘세입자의 주거 및 이주대책’을 명기하도록 개정 하였다.

이는 사업시행 계획서 작성 시 ‘세입자 이주대책’ 항목 한 칸을 늘린 것에 불과하다. 또한 기존 개정이전 법 3항에서 ‘임시 수용시설을 포함한 주민 이주대책’을 명기하도록 되어 있기 때문에 별 새로운 대책이라 볼 수 없다. 즉 이미 개정 이전 법을 근거해서도, 주민 이주대책을 수립해야 함에도, 이를 보상으로 갈음하여 왔던 것이다. 특히 사업시행인가서 항목에 있는 ‘임시수용계획’에 대해서는, 모든 개발조합에서 ‘없음’이라고 명기하여도, 아무런 재제 없이 인가를 득하여왔다. 때문에 이 항목에 대한 형식적 명기만으로도 인가를 득하여 왔다는 것이다.

결국 개정 이전 법과 차이가 없다 할 수 있으며, 차이가 있다고 해도 형식적 표현만으로도 인가가 가능하였던 것을 볼 때, 실효성 있는 대책이라 기대 할 수 없다.

② 공람 대상에 세입자 포함? 세입자를 ‘주민’으로 보지 않았음을 고백.

시행령 9조와 11조를 개정하여, 기본계획수립을위한 공람과 정비구역지정을 위한 공람대상을, 기존 “‘토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자’는 ‘주민’으로 본다”에서, ‘…주민(세입자를 포함한다)’로 개정하였다.

‘정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자’, ‘주민’에, 세입자는 당연히 포함된 것 아닌가? 세입자는 엄연히 주요 이해관계자요, 주민인 것을, 괄호로 추가표기하면서 까지 세입자 대책 마련이라고 포장하는 이유는 무엇인가? 이는 그 동안 세입자들을 ‘주민’으로 조차 대해오지 않았던 것을 시인하는 것에 다름 아니다. 때문에 이 역시 기존 법으로 충분히 적용 가능한 것을 친절히도(?) 좀 더 명확히 표시해 준 것에 불과하다.

③ 철거 직전에야, 철거 예정 시기 알려주는 대책

시행규칙 13조 개정을 통해, 관리처분계획에 ‘라. 기존 건축물의 철거 예정시기 등’의 표시를 추가하였다.

그러나 이는 관리처분 인가 후 빠르면 1~2개월 안에 철거가 개시되는 것을 볼 때, 세입자의 이주 준비를 위한 대책이 되지 못한다.  참사가 발생한 용산 4구역의 경우도 08년 5월 30일에 관리처분인가를 득하였고, 동년 7월 16일부터 이주 및 철거가 시작되었다. 또한 법 개정 이후에, 관리처분 인가가 된 구역의 예를 보면, ‘제기 4구역’의 경우 09. 10. 29일 동대문구청을 통해 관리처분 인가를 득하였는데, 인가 서에 철거 예정시기를 ‘2009년 11월 이후’로 표시하여 인가되었으며, 마포구 ‘신공덕 6구역’의 경우 09.10.22일 관리처분 인가를 득하였는데, 철거 예정시기를 ‘관리처분계획 인가로 조합원등의 50이상 이주완료시 철거’로 표시하여 인가되었다. 때문에 관리처분계획에 철거시기를 표시하는 것으로는 세입자들에게 별 도움이 되지 못한다 하겠다.

④ 분쟁조정위원회? 어이없는 봉합주의식 대책

법 77조 2, 3호의 신설로 해당 시.군.구에 분쟁조정위원회를 구성하도력 하였다.

그러나 분쟁조정위는 정부가 전형적으로 사회적 문제를 봉합하는 방식에 불과하다. 이미 여러 사안과 관련한 분쟁조정위원회가 있지만, 어느 하나 제대로 가동되는 것을 볼 수 없었다. 주택과 관련해서도 문제가 발생할 때마다, ‘임대주택 분쟁조정위원회’, ‘공동주택분쟁조정위원회’등을 만들어 왔으나, 사문화된 제도로 전락해 있다. 조정위의 구성과 관련해서도, 개발사업의 주요 이익 분배자들로 구성될 가능성이 높다. 또한 77조 3호에서는 조정안 수락의 경우는 명시되어 있지만, 수락되지 않았을 경우, 즉 분쟁의 주요 당사자인 조합-세입자가 조정안을 받아들이지 않을 경우 취할 수 있는 조치가 없어, 형식적인 대책에 불과하다.

결국 분쟁조정위원회는 분쟁의 주요 당사자인 세입자들의 의견 대변자도 없고, 아무런 강제력도 없어, 기존의 수많은 조정위와 같이 형식적인 사문화된 위원회로 전락될 운명을 맞게 될 것이다.

⑤ 건물주의 세입자 보상 책임 강화? 갈등대상 바꿔치기로, 세입자들 더욱 빨리 내쫓게 ‘개악’

법 48조 5항2호에서는, 세입자를 둔 조합원의 감정평가에서, 세입자 보상비를 빼고 손실보상을 하는 것으로 개악되었는데, 정부는 이를 조합과 세입자간의 분쟁 원인을 없앤 개선책으로 포장하였다.

그러나 이는 기존에 조합-세입자간의 분쟁을 없앤다면서, 집주인(조합원)-세입자간의 분쟁으로 바꿔치기 한 것이다. 특히 단순히 분쟁대상이 바뀐 수준이 아니라, 오히려 집주인들에게 세입자들을 더욱 빨리 대책 없이 쫓아내게 만든다는 점에서 심각한 문제가 있다. 즉 이제 개발지역 집주인들은 자신의 평가금 손실을 우려하여, 사업시행인가 전에 세입자들에게 재개약을 거부하며, 적극적으로 쫓아내게 될 것이다.

⑥ 시공사가 철거업체 선정․관리하면 무리한 철거 줄어들까?

조합과 세입자들의 갈등에서, 철거용역 업체의 폭력은 주요한 갈등 원인 중 하나이다. 이에 정부는 시공사가 철거업체를 선정하고 관리토록 하는 법 개정을 추진 중이라고 한다. 이는 시공사인 기업이 기업의 명예와 사회적 비난을 고려하여 무리한 철거를 안 하게 될 것이라는 기대에 의한 것이다.

그러나 ‘삼성과 같은 기업이 철거업체를 관리하면 무리한 폭력 철거가 줄어들까?’ 그 답은 이미 참사가 발생한 용산 4구역에서, ‘결코 그렇지 않다’고 답변해 주었다. 참사 발생 이후 지난 2월초 공개된 용산 4구역 ‘건축물 해체 및 잔재처리 공사 도급계약서’에 따르면, 용역업체들을 실질적으로 감독하고 강제철거 등 작업계획을 승인한 곳이 삼성물산 등 시공업체라는 사실이 밝혀졌다.

⑦ 그림의 떡인 상가 세입자 우선 분양권

시행령 41조(2항16)에서는 사업시행계획서의 작성 시, ‘정비사업 완료 후 상가세입자에 대한 우선 분양 등에 관한 사항’을 추가하게 개정되었다.

그러나 상가 세입자들이 요구한 것은 세입자들에게 그림의 떡인 분양상가의 소유가 아니라, 저렴하게 세를 내며 장사할 수 있는, (공공)임대상가를 원한 것이다. 서울시의 시책사업으로 진행된 청계천 개발로 인한 상인들의 이주․정착을 위해 건설한 ‘가든파이브’의 경우 애초 예상 입주예정자 중 16.8%만이 재정착한 것에서, 분양권 제공이 세입자 재정착 대책이 될 수 없음을 보여 준다. 특히 세입자에 대한 분양권의 제공은, 이미 도시환경정비사업의 경우, 구청장이 권장할 수 있는 권리로 되어 있었던 법이다. 때문에 (공공)임대상가 마련 대책 없는, 상가 세입자 재정착 대책은 요원할 뿐이다.

⑧ 휴업보상금 1개월분 상향, ‘보장’은 없고 ‘보상’만 있는 근본 문제의 반복

시행규칙의 개정을 통해, 기존 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법’에서 규정한 상가세입자 휴업보상금 3개월분을, 4개월분으로 상향하여, 세입자 보상을 현실화 하였다고 주장하고 있다.

그러나 이는 ‘보장’은 없고, ‘보상’만 얘기하는 기존의 세입자 대책의 근본 문제 반복하는 것이다. 특히 기존 투자금의 상당액을 날린 상태에서, 4개월분의 휴업보상금 만으로, 동일한 조건의 영업을 4개월 안에 재게 하는 것은 사실상 불가능한 것이 현실이며, 때문에 기존 수준 영업의 ‘휴업’ 이 아닌, ‘폐업’ 상태에 이르는 경우가 많다. 때문에 이는 생존권을 박탈당해, 죽음에 이른 이들에게, 1개월만 더 생존을 유지할 수 있게 해 준 것에 불과하다.

⑨ 세입자 보상 더 해주면, 조합에게 이득을 더 주겠다? 안 해주면 그만.

법 40조 2항과 이에 따른 시행령 개정은, 조합이 세입자 보상 기준을 초과하여 지급할 경우, 용적률을 25%더 상향해 주어 조합의 손실을 보상하겠다는 내용이다.

이는 용적률 인센티브를 통해 세입자 보상의 강화를 유도하자는 것이지만, 이는 구체적으로 세입자 보상(보장)의 하한선을 끌어 올리는 법규가 마련을 뒤로하고, 조합의 이익증대에 대비한 세입자 대책 추가라는 조합 자율에 맡기는 것에 머물고 있다.

⑩ 세입자에 순환용 주택 공급? 시행자가 요구할 때 만, 반쪽짜리 순환정비

법 35조 개정으로, 기존에 ‘순차적으로 정비 “할 수 있다”’에서, ‘순차적으로 정비하는 등 소유자 또는 세입자의 이주대책을 수립“하여야 한다”’로 개정하였으며, 시행령 43조2, 3항을 신설하여, 개발 기간동안 세입자들의 임시주거의 형태로 ‘시행자가, 공공 임대주택을 순환용 주택으로 우선 공급할 것을 요청할 수 있도록’하고, ‘순환용 주택의 임대 및 분양 가능’하도록 신설하였다.

그러나 이 또한 형식적인 법제도화에 그칠 우려가 크다. 순환정비를 ‘하여야 한다’로 재정되었다 할지라도, 시행령에서 공공 임대주택의 순환용 주택 우선 공급을 사업 시행자가 요구할 경우 제공하는 것으로 한정해 놓아, 시행자의 요구가 없을 경우는 제공하지 않아도 된다는 것인지 묻고 싶다. 실 예로 법 36조에 임시수용시설 혹은 그에 준하는 금융 지원을 ‘하여야 한다’고 되어 있지만, 시행령 44조에서 사업시행자의 요청으로 규정하고 있어, 이를 실재 적용하여 진행하는 곳은 한군데도 없는 것이 현실이다.

또한 순환정비를 규정하고 있지만, 시행령에서 주거 세입자를 위한 임시주거인 순환주택 공급만 언급할 뿐, 상가 세입자들 위한 임시상가 대책은 없어, 용산 4구역과 같은 도심의 도시환경정비사업 지구의 경우, 반쪽짜리 순환정비 대책에 불과하다.

⑪ 기타 : 주거이전비 보상 세입자 축소로 개악

시행규칙 제9조의2(손실보상 등) 개정으로, 주거이전비를 보상받는 세입자 기준일을 앞 당겨, 대상 세입자 수를 대폭 축소하도록 개악하였다.

이는, 기존 ‘공익사업법 시행규칙 54조 2항’에 근거, 사업시행인가 3개월 이전 거주 세입자에게도 주거이전비가 주어지던 것(08년 세입자들의 집단 소송 등으로 승소하여, 사업시행인가를 기준으로 보상을 받을 수 있었음)에서, 시기를 ‘정비구역 지정 공람공고’로 당겨, 보상 대상 세입자 수를 대폭 축소하여, 구역지정 이후 이주해 온 세입자들을 비해당자 상태로 전락시켜, 대책없이 쫓겨나게 만들었다.

◆ 서울시 공공관리자 제도 도입에 대한 평가

오세훈 서울시장은, 08년 총선에서 한나라당 후보들에 대한 뉴타운 약속 진위여부에 묵묵부답으로 일관하다가, 총선이 끝나자 ’08년 4월21일 ‘뉴타운 관련 시민고객에게 드리는 글’을 발표, “현재와 같은 방식의 뉴타운 사업에 대한 깊은 성찰과 보완책이 필요하다”며, 자문단을 구성해 보완하겠다고 하였다. 이는 특히 원주민 재정착률이 20% 미만이 불과하다는 현실과 이후 용산참사를 거치면서, 뉴타운을 포함한 재개발 사업에 대한, 총체적 문제제기 들이 잇따랐고, 그야말로 재도의 대 수술을 기대하게 하였다.

1) 요란한 빈 수레 혁신안 ‘공공관리자’- 공공성 강화 요구에 대한 소극적 수렴

그리고 몇 차례의 자문위 활동 결과 발표 이후 지난 7월 1일 오세훈 시장의 취임에 맞춰. ‘공공관리자 제도 도입’을 핵심으로 하는 ‘정비사업 프로세스 혁신안’을 발표하였다. 공공관리자 제도의 도입에 대해, 오 시장은 “민간에 맡겼던 정비사업 시스템을 공공이 회수해 주도하고, 40여년의 절차와 관행을 과감하게 철폐할 것이다”고 말하였고, 주류 언론들도 ‘40년 정비사업의 대 수술’, ‘재개발 비리 차단 책 마련’, ‘재개발 공공역할 강화’, ‘세입자 대책 강화’라는 제목들로, 이전처럼 오세훈 표 ‘착한 척’ 주거정책 홍보에 나서, 잘못된 개발관행의 획기적인 대수술 인양 포장하였다.

그러나 발표된 혁신안을 살펴보면, ‘요란한 빈 수레 혁신안’이라는 것을 알 수 있다. 서울시는 이번 혁신안을 통해 재개발사업 문제의 핵심을, 민간에게만 맡겨놓은 것에 있다고 봤다. 문제의 근본에 대한 정확한 진단은 정확했다. 뉴타운·재개발이 말만 도시계획이고, 공공개발이지, 현실은 공공이 땅따먹기 할 선 만 그어주고 나머지는 이윤 추구에만 혈안이 된 민간 개발세력에게 알아서 하도록 틀을 만들어 주기만 했었기 때문에, 개발지역에 살고 있는 사람에 대한 고려가 배제되었던 것이 현실이다.

그러나 서울시의 문제 진단에 대한 처방은 전혀 근원적 처방을 내리지 못하고 있다. 서울시는 공공의 역할 강화로 개발사업의 투명성을 확보한다며, ‘공공관리자 제도’의 도입을 내세웠다. 그러나 이는 개발의 공공성을 강화하고, 공공의 책임성을 강화하라는 기존의 개발지역 주민들과 주거단체의 요구를, ‘공공관리자’라는 소극적 제도로 보수적으로 수렴한 것에 그친 대책이다.

2) 선한 공공관리자의 탄생을 기대해야

공공관리자 제도는 사업시행인가까지 구청, 주택공사 등 공공기관에서 정비업체, 설계자 및 시공자 선정을을 통해 비리근절 및 사업비를 절감할 수 있다는 것이다. 이외에 공공관리자가 홈페이지에 사업추진 과정을 공개하고, 임원선출 선거를 관리해주며, 설계비, 세입자 대책비 등 재개발사업에 소요되는 시행자, 정비업체, 시공사 등의 경비를 공공기관에서 융자해 줘, 사업비의 증가를 막을 수 있다고 한다.

물론 행정관청인 구청에 재개발과 관련한 좀 더 많은 권한과 의무를 줌으로써 사업 진행 과정에서 사적 욕망의 개입으로 인한 부정부패가 줄어들 수 있기를 기대한다. 하지만, 개발문제를 대하는 전반적인 패러다임의 수정에 따른 공공역할 강화라는 틀이 없는 상황에서, 그저 기존의 단체장들의 비리 창고를 더욱 튼실하게 하는 정책으로 변질 될 가능성을 배제할 수 없다. 이미 서울의 지자체는 보수독점화 되어 있으며, 이 과정은 지역의 개발사업과 밀착되어 전개되었다. 1개 정비구역의 사업비가 3000억을 상회하는 점에는, 정비사업은 지역 토호세력과 기득권자들의 꿀단지이자, 지역을 보수적으로 구성하는 배분 창고로 역할 해 왔고, 이러한 과정을 통해 지역을 다시 보수적 공간으로 구성해 왔다. 때문에 현 서울시의 지자체장들이 지역 개발세력의 하나인 중요한 이익 배당자였다는 점에서, 구청장이 그야말로 ‘선한 공공관리자’가 될 수 있을지 의문이고, 단순히 공공관리자 제도를 도입한다고 해서, 그들이 말하는 혁신적인 개선을 기대 하기는 어렵다하겠다.

3) 주민 이주 및 재정책 대책에는 무심한 공공관리자

서울시의 혁신안은 애초 자문단이 구성된 주요 원인이자, 개발현장에서 가장 큰 문제로 드러나는 원주민 재정착과 관련하여서는 전혀 대책을 제시하지 못했다. 서울시의 공공관리자제도는 공공의 업체선정 등에만 개입할 뿐 실질적인 재개발사업의 가장 큰 문제점인 주민 이주대책 및 철거, 세입자 대책 문제 등에 대해서는, 여전히 민간에게 떠맡기기 때문에 근본적인 문제의 해결에서는 무심한 공공관리자로 남게 되었다.

결국 지역 주민이던 세입자들을 ‘떼잡이들’이라 비난하던 36억 부동산 부자 박장규 용산구청장이, ‘공공관리자’의 신분을 얻어 여전히 세입자 대책에 무심한 채, 개발이익 발생 중앙에 위치시켜 준 꼴이다.

◆ 제도개선 - 상가 세입자 대책을 중심으로...

1) 용산참사 10개월, 세입자 대책은 오히려 ‘후퇴’하였다.

이상에서 살펴본 정부와 서울시의 용산참사 이후 제도 개선책들을 보면, 긍정적으로 나아진 개선 내용들은 하나같이 실효성이 부족한 형식적인 언급의 대책에 머물고 있으며, 오히려 세입자들이 체감할 수 있는 구체적인 적용에 있어서는 심각하게 후퇴(⑤,⑪)한 것으로 보인다. 결국, 돌아가신 용산 철거민들의 외침은, 고작 1개월분의 보상금 추가와 심각한 세입자 대책 후퇴라는 암담함으로 돌아왔다. 이러한 제도적 현실은, 대부분 개발지역 주민들이 예견하듯 제2, 제3의 용산참사를 불러올 것이 자명하다.

2) 용산참사 재발방지를 위한, 최소한의 실질적 재도개선이 필요하다

때문에 용산참사의 올바른 해결 뿐만 아니라, 제2의 용산참사를 막기 위한 최소한의 실질적인 재도개선이 필요하다. 이에 상가세입자 대책을 중심으로 실질적 개선방안을 살펴보자.

① 권리금에 대한 제도적 수렴 및 휴/폐업 보상의 현실화

권정순(2009.11), ‘상가세입자들에 대한 보상방안을 중심으로’, <용산참사재발방지법 토론회 자료집> 정동영 의원실(2009.11)의 토론문을 인용 발췌.

정부와 서울시는 상가 세입자들의 권리금의 경우, 세입자간의 무형의 가치로 기준을 정히기 어렵고, 건물주에 부담시키는 것이 불합리하다며, 권리금 보상은 불가하다고 하고 있다. 그러나 권리금 문제는, 현실로 존재하는 상가세입자들의 가장 큰 갈등 요소임으로, 장기적인 폐지 책에 앞서 단기적인 제도로의 수렴 대책이 필요한 것이 현실이다. 현행 제도는 개발 이익에 있어 가옥주/건물주에 대해서만 무형의 자산가치를 인정하고 보장해 주고 있다. 그러나 이러한 가치는 상가 세입자들이 영업을 통해 형성한 상권 자체의 가치 역시 포함된 것이라고 보아야 한다. 때문에 개발로 인해 세입자들의 가치(권리금)는 상실하는 반면, 조합원들은 이를 그대로 개발이익 명목으로 전취하는 구조는 형평성에 심각한 문제가 있다. 때문에, 권리금은 역시 상가 자체에 내포된 경제적 가치임으로, 감정평가의 항목으로 포함하여 보상하는 것이 합리적인 안일 것이다. 또한, 앞서 지적했듯 상가 세입자들의 경우, 개발로 인해 3~4개월안에 동일 영업 개시가 불가능하고, 폐업상태에 이르는 경우도 상당함으로, 현행 영영폐지 범위에 대한 확대와 휴업보상금의 범위에 대한 탄력적 적용 및 휴업보상에 대한 감정평가의 실질화 대책이 필요하다.

② 상가 세입자, 주거세입자 및 시장정비사업 상가세입자 수준으로 법규 마련 - 임시상가와 공공임대상가 제공

상가 세입자들의 재정착 및 생존권의 유지를 위해서는, 최소한 상가 세입자 대책을 주거세입자 대책 수준으로 끌어올리는 수준에서 법규를 마련해야 한다. 용산참사로 돌아가신 분들이 외친 철거민 생존권의 핵심은, 임시상가(임시시장, 임시영업장)와 임대상가의 마련이었다. 그리고 참사 10개월이 지난 지금도 용산 4구역의 철거민들은 임시상가와 임대상가를 요구하고 있다. 이는 지나치고 무리한 요구가 아니라, 상가 세입자 대책을 주거 세입자 대책 수준으로 맞추는 정도의 대책이면 충분하다. 현행 법상 주거세입자들에게는, ‘주거이전비 4개월분’(동산 이전비 별도)과 개발 이후 재정착을 위한 ‘(공공)임대아파트 입주자격’이 동시에 주어지며, 개발기간 동안의 대책으로 ‘임시수용시설(가이주단지, 임시주택, 순환용주택)’ 또는 그에 준하는 금융지원(주택자금 융자 알선)이 보장되어 있다. 그러나 상가 세입자의 경우 휴업보상비 4개월분만 있을 뿐이며, 세입자 들에겐 거리가 먼 분양권이 일부에게 주어질 계획이다. 때문에 주거 세입자 수준에 맞춘다면, 휴업보상비 4개월분과 개발 이후 재정착을 위한 (공공)임대상가의 입주자격과 함께, 개발기간 동안의 대책으로 ‘임시상가(임시시장, 임시영업장)’또는 그에 준하는 금융지원(임차자금 융자 알선)이 보장되어야 한다.

[표 2. 현행법상 재개발 사업(및 도시환경정비사업)주거 세입자 대책에 맞춘 상가 세입자 대책(안)]

	보상 대책	개발 중 대책	개발 후 대책
현행 주거 세입자	주거이전비 4개월분	임시수용 시설 및 그에 준하는 금융지원	공공임대아파트 입주 자격
현행 상가 세입자	휴업보상비 4개월분	없음	상가 우선 분양권(일부)
주거세입자 수준에 맞춘 상가 세입자 대책	휴업보상비 4개월분	임시상가 및 그에 준하는 금융지원	공공임대상가 제공

혹은 시장정비사업 지구의 상가 세입자 대책에 준하는 수준으로 상가 세입자 대책이 상승해야 한다. 시장정비사업의 경우, 임시상가(임시시장)및 그에 준하는 금융지원과 임대상가 임차인에 임대료 할인 등의 지원(및 임차인 우선분양권)이 보장되어 있다. 즉, 사업 방식에 따라 상가 세입자 대책마련이 충분히 가능하다는 것이다.

또한 현행 개선안으로 제시된, 분양상가의 제공에서 세입자들이 분양받아 재정착하는 것을 제외하고, 나머지 세입자분에 대해 공공이 매입하여, 공공임대상가로 활용하거나, 일부를 지자체가 기부 체납의 형식으로 조합으로부터 받아 공공임대상가로 활용할 수 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 상가 세입자를 위한 대책, 특히 임시상가와 공공임대상가의 제도적 마련 및 입법화는, 정부나 서울시의 의지만 있다면 충분히 가능한 것이며, 용산참사의 올바른 해결을 위한 필수적인 선결 과제이다.

토론문 3
	최재천 변호사 /법무법인 한강 대표변호사, 前 17대 국회의원

1.

바위에 뿌리를 내리고 사는 나무는

한겨울에 뿌리를 얼려

조금씩 아주 조금씩

바위에 틈을 낸다고 한다

바위도 물을 받아주거나

살을 파고드는 아픔을 견디며

몸을 내주었던 것이다

치열한 삶이다

아름다운 생이다

나는 지난겨울 한 무리의 철거민들이

용산에 언 뿌리를 내리려다가

불에 타 죽는 걸 보았다

바위도 나무에게 틈을 내주는데

사람은 사람에게 틈을 내주지 않는다

틈

(이상국, ‘틈’, <문학사상> 2009. 5.)

2.

千年田地八百主

田是主人人是客

천년 된 땅에 주인이 8백,

토지가 주인이요, 사람이 객이로다.

남송 시절 ‘오등회원’이란 선문답서에 처음 모습을 드러낸 이후, 고염무의 「천하군국이병서」와 청나라 두문란의 「고요언」 등에도 전거를 가지고 있습니다. 「현문賢文」을 통해 널리 알려진 문장입니다.

3. 김윤상 교수님의 ‘지공주의(地公主義)’, 김수현 교수님의 ‘시장만능’과 ‘공공성 중심’의 절충주의

1) 우리 헌법 제35조 3항은 ‘국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다’고 규정합니다. 특이하게도 이 조항은 환경권이라는 조문 아래 위치합니다. 일반적으로 학자들은 이 조문이 환경정책과 사회보장정책을 혼동한 것이라 평가합니다. 왜냐하면 전통적으로 주택문제는 사회보장의 대상이기 때문입니다. 따라서 인간다운 생활을 할 권리를 규정한 헌법 제34조 사회권 보장 조항에 위치하는 것이 옳다고 생각하지요.

인간의 존엄성과 함께 인간다운 생활을 할 권리는 우리 헌법의 근본 규범이자, 독일식 표현을 빌자면, ‘국가목적 규정’에 해당합니다. 국가의 존재이유입니다. 헌법의 존재이유입니다. 국가의 작동이유입니다. 나라와 헌법과 법은 오로지 인간의 존엄을 증진시키고, 인간이 인간답게 살 수 있는 그런 목적 아래서만 헌법적 정합성을 간직하게 됩니다. 공동체의 생활자로서의 지위, 시민으로서의 지위, 공화국 주권자로서의 지위는 인간다운 생활의 형편이 보장되고 인간의 존엄성이 보장될 때, 비로소 실현될 수 있는 일입니다.

2) 헌법재판소 1998년 12월 24일, 97헌바78 등 결정에 의하면,

“토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용 토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 한다. 따라서 헌법은 제122조(국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기본이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 개발과 보존을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다)에서 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다”고 설시한 바 있습니다.

3) 또한 헌법재판소는 2005년 9월 29일, 2003헌마678 등 사건에서, 재산권의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머물지 아니하고, 국민일반의 자유 행사에 큰 영향을 미치거나 국민 일반이 자신의 자유를 행사하기 위하여 문제되는 재산권에 의존하는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규율하는 권한은 더욱 넓어진다고 결정한 바 있습니다.

4) 두 가지 흐름이 상반됩니다. 공공성 개념의 확대화 경향이 있습니다. 신자유주의의 쇠퇴라는 세계적인 흐름, 국가와 정치의 강화라는 흐름, 좁은 땅, 많은 인구, 밀집된 서울이라는 한국 사회의 특성 등과 결합되면서 재산권 행사를 공공필요와 공공복리에 적합하게 행사할 수 있도록 해석하고자 합니다. 원래 환경권과 아동보호 등에 적용됐던 사전예방의 원리를 공공성의 분야에까지 확장시키자는 입장도 있습니다.

이에 반해 정반대의 흐름이 있습니다. 18세기 자본주의 초기 당시, 소유권 절대화의 흐름으로 되돌리려는 경향입니다. 세계사적 흐름과는 정반대로 소유권 근본주의에 기초한 소유권 절대주의, 특히 토지소유권 절대주의의 경향입니다. 대한민국의 특성과 결합되면서 최고의 재산가치로서, 투자가치로서의 토지소유권을 강조합니다. 헌법상 공공복리 적합의무 조항 자체를 삭제하자는 입장으로 연결됩니다. 토지공개념의 도입에 전면적으로 반대합니다. 그럼에도 우리 헌법 제23조 2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”고 규정하고 있음에 주목할 필요가 있습니다. 헌법 제37조 2항은 “공공복리를 위하여” 필요한 경우에 한하여 법률로서 국민의 자유와 권리를 제한할 수 있도록 규정합니다. 참고로 독일기본법 제14조 2항은 “재산권에는 의무가 수반된다. 그 행사에는 동시에 공공복리에 이바지하여야 한다”고 규정하고 있습니다.

5) 사익과 공익의 조화는 우리 헌법의 기본이념 중 하나입니다. 이런 이념이 민법으로 가게 되면 역시 사적자치를 허용하되, 공공복리 또는 거래안전, 또는 제3자 보호와 어떻게 조화시킬지를 고민하고 법은 최대한 절충시키는 쪽으로 규정하거나 해석합니다.

공개념, 공공성은 사회주의가 아닙니다. 공화주의적 가치입니다. 대한민국은 민주공화국입니다. 1인1표의 자기결정으로 공동체의 가치를 공동의 의사결정을 통해 실현하자고, 군주국이 아닌 공화국을 만들었습니다. 그리고 이 조항은 지난 1948년 제헌헌법 이래 단 한 차례도 바뀐 적이 없습니다. 인간의 존엄성을 보장받기 위한 기본권으로서의 인간다운 생활을 할 권리, 인간다운 생활권의 기초로서의 주거권, 주거권의 기초로서의 토지, 그렇다면 결국 토지와 주택에 대한 공공성과 공적 개념이 우리 헌법의 기초일 수밖에 없는 것입니다. 공화국의 기초로서의 토지와 주택을 확인한다면 재개발·재건축 정책은 당연히 달라져야 하며, 토지에 대한 헌법적 사유구조도 당연히 변해야 합니다. 그래서 저는 최소한 수도권 택지 공개념만이라도 분명하게 인정하고, 이런 기초 하에서 주택정책을 적극적으로 실천해야 한다고 주장해온 바 있습니다.

이것이야말로 시장만능주의에서 시장합리주의로 돌아가는 일이요, 기업중심에서 사람중심으로 돌아가는 일이요, 오로지 성장에서 동반 성장으로 돌아가는 일이요, 요소 투입형 토목경제에서 사람 중심의 지식경제를 이루는 일이요, 사적 소유권과 공공성이 조화를 이루는 일이요, 개인과 사회과 통합되는 일이요, 개인의 소유권과 거래안전이 조화를 이루는 일이 될 것입니다. 그리고 역시나 이를 통해서만 인간다운 삶이 보장되고 인간의 존엄성이 확립될 수 있을 것입니다.

4.

제비야

너는 전세계약서도 없이

이 세상에 세 들어 사는구나

계약이란

발목을 여러 개 묶는 것,

그게 상처 되는 것,

놀부네 하늘 아래서도

다치지 않았구나

(안도현, ‘제비집’)

토론문 4
	김경호 목사 /희년토지정의실천운동 공동대표, 들꽃향린교회, 예수살기 총무

백성을 죽이고 그 위에 시온을 세우며

- 성경적 권리의 토대

용산참사를 비롯하여 재개발이 진행되고 철거민들이 발생하는 경우 심각한 사회적 갈등을 유발한다. 그 근본 원인은 개발주체인 조합(집주인, 땅주인 등 소유권자들)과 개발업체(건설업체)는 폭리와 투기적 이익을 얻지만 실제로 건물을 사용하며 영업을 하거나 주거해왔던 세입자들은 아무 대책 없이 쫒겨 나고 있다. 그들은 인간의 존엄성, 주거권, 영업권, 생활권등의 희생을 강요당한다.

그들에게는 단지 3개월의 영업 손실에 대한 보상이 이루어질 뿐이다. 용산참사 이후 기껏 대책으로 나온 것이 3개월의 영업 손실을 4개월로 늘리는 것이다. 정부는 조합원과 세입자간의 사적인 문제이기 때문에 자신들이 개입할 여지가 없다고 발뺌 하지만 재개발 시행과정 중 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분 계획인가, 준공인가 등을 통해서 여러 차례 행정기관이 개입하여 진행되는 공공 사업적 성격을 가진다. 단지 공적권리를 조합에게 위임하여 진행하는 형식을 취할 뿐이다. 행정기관은 여전히 이를 허가하고 감독하고 긴밀한 협조를 이루며 최종적으로 그 개발 이익의 일부를 함께 나누게 된다. 모든 면에서 긴밀하게 관, 소유주, 개발업체가 함께 하고 있지만 단지 세입자는 의사 결정 구조에 철저하게 배제된다. 그러면서도 겉으로 국가나 지방자치 단체가 뒤로 빠져있고 민간의 사적인 문제인 척하는 것은 세입자들을 희생시키려는 목적으로 관이 책임을 회피하기 위한 것이다. 집이건 땅이건 그것을 소유한 사람들의 권리는 철저하게 보장받지만 오랫동안 그곳을 실제로 영업을 하거나 살아온 사람들은 그냥 청소의 대상일 뿐이다. 이러한 권리 체계가 정당한가? 성경적인 근거를 살펴보고 이에 비추어 우리 사회에서 진행되고 있는 재개발의 문제를 살펴보자.

우리 사회의 권리의 토대는 ‘소유권’이지만 성경적 권리의 기준은 ‘필요’이다. 성경은 먹거리에 대한 권리를 사뭇 다르게 규정한다.

너희가 이웃 사람의 포도원에 들어가서 먹을 만큼 실컷 따먹는 것은 괜찮지만, 그릇에 담아가면 안 된다.  너희가 이웃 사람의 곡식밭에 들어가 이삭을 손으로 잘라서 먹는 것은 괜찮지만, 이웃의 곡식에 낫을 대면 안 된다(신명기 23:24-25).

배고픈 사람이 남의 밭에 들어가 실컷 먹어도 좋다는 것은 혁명적인 발상이다. 이 말씀을 근거로 예수님의 제자들이 남의 밀밭에 들어가 밀 이삭을 따먹었다(마가 2:23-28). 배고픈 사람이 먹는 것은 남의 소유라고 하더라도 죄가 되지 않는다는 말이다. 이 말씀은 세상의 먹을거리가 그것을 소유한 사람의 것이 아니라, 궁극적으로 배고픈 사람과 그것을 필요로 하는 사람의 것이라고 선언하고 있다.

땅을 아주 팔지는 못한다. 땅은 나의 것이다. 너희는 다만 나그네이며, 나에게 와서 사는 임시 거주자일 뿐이다(레위기 25:23).

성경은 땅은 하나님의 것이라고 한다. 이 말은 땅은 어느 누구든지 다 필요한 것이기에 개개인이 자기 욕심껏 독점해서는 안 된다는 것이며, 그러기에 땅은 공(公)적인 것이라는 말이다. 땅의 소유권은 하나님께 있다. 인간은 단지 땅에 몸 붙여 살다가 자기 생명이 다하면 땅을 두고 떠나야 하는 존재이다. 인간은 땅의 소유주가 아니다. 그러기에 땅을 아주 사고팔아서는 안 된다.

땅을 파는 것은 단지 희년까지의 사용권, 경작권을 파는 것이다. 희년에는 본래 평등하게 나누어 받은 땅(히브리어-나할, 나할라, 우리말-유산, 기업)을 본래의 가문에 되돌리는 해이다. 부득이한 경우 땅을 팔더라도 희년까지 남은 햇수를 계산하여 그 때까지의 사용권을 파는 것이다(레 25:27 이하). 이것은 집의 경우도 마찬가지이다. 단지 성읍 안에 있는 일부 집에 경우 예외가 허용되지만 집도 땅과 함께 희년에 되돌려야할 대상이다.

성경은 우리 모두가 소유주가 아니라고 한다. 오직 소유주는 하나님일 뿐이다. 우리 모두는 단지 땅의 점유자, 사용자일 뿐이다. 그런데 마치 인간이 영원한 소유주인 양하고, 필요도 없는 땅이나 집을 소유해 나가며 실제로 필요에 의해 땅이나 건물을 사용을 해온 사람들의 권리를 인정하지 않는 것은 하나님의 뜻이 아니다. 인간은 자연의 재화를 자신이 무한히 소유할 권리를 가지지 않는다. 단지 자신이 사용할 수 있는 양 만큼 사용해야 한다. 즉 필요에 따라 그것을 사용할 권리가 있고 그 용도가 다하면 본래 공공의 권리를 위한 평등하게 분배받은 몫으로 되돌려야 한다(희년의 되돌림). 초대교회는 모든 소유를 함께 하며 필요에 따라 나누어 쓰는 공동체 였다.

믿는 사람은 모두 함께 지내면서, 모든 것을 공동으로 소유하고,  재산과 소유물을 팔아서, 모든 사람에게 필요한 대로 나누어 가졌다(행전 2:44-45).

그들 가운데는 가난한 사람이 하나도 없었다. 땅이나 집을 가진 사람들은, 그것을 팔아서, 그 판돈을 가져다가  사도들의 발 앞에 놓았고, 사도들은 각 사람에게 필요에 따라 나누어 주었다(행전 4:34-35).

이스라엘은 이집트에서 탈출한 노예들이 자기들끼리 평등한 공동체를 세운 나라였다. 그들이 세운 야훼 신앙공동체, 평등 공동체의 법체계의 골격은 세 가지 정도로 요약할 수 있다.

첫째, 인간이 땅이나 집을 독점하지 못하게 하기 위해 소유권을 하나님께만 두고 인간은 매매권을 갖지 못하게 하였다.

둘째, 기본적으로 인간다운 삶을 누릴 수 있는 토지 외에 취득한 재산에 대한 상속을 금지했다(희년법).

셋째, 인간을 억압하는 계급제도의 타파를 위하여 왕이 없는 사회를 만들었다(사사시대).

이러한 평등사회의 골격이 바로 야훼 신앙의 핵심 내용이다. 야훼 하나님은 노예들을 이끌어 다시는 종살이 하지 않고 누구나 다 고르게 존중받고 더불어 살아가는 공동체의 주인으로 만드신다. 하나님은 그들을  ‘내 백성’이라고 일컬으며 야훼는 그들의 하나님이 되신다. 야훼 하나님은 이런 권리가 존중되는 사회, 새 민족을 만들어 가신다. 이런 공동체가 유지되는 사회적인 합의는 하나님의 법이란 종교적 규율로 나타난다. 후에 예수님은 이러한 이상을 ‘하나님의 나라’라는 새로운 세상의 꿈으로 펼치셨고 그 나라의 실현을 위해 기도할 것을 우리에게 가르치셨다(주기도). 그리고 그 나라를 위해 십자가에서 희생되셨다.

지금 정부에서 추진하고 있는 재개발이 그 지역에 거주하는 주민들을 위한 복지가 아니라  소유자나 개발업자 만을 위하고 서민들을 내어쫒는 방식으로 진행되는 것은 반 야훼적, 비 성경적이다. 그럴듯한 건축물과 도시 환경정비는 이루어지지만 그 안에 거주하던 사람들은 쫒겨나고 희생되어야 한다면 그것은 사람이 없는 개발, 일부 특권층의 부당한 탐욕을 위한 개발에 불과하다. 보이는 집이나 도시의 외관상 화려함을 위해 인간을 희생하는 개발은 발전이나 문명이 아니라 탐욕과 죄악일 뿐이다. 그것은 하나님을 섬기는 것이 아니라 맘몬을 섬기는 것이다.

이스라엘은 만군의 주의 포도원이고, 유다 백성은 주께서 심으신 포도나무다. 주께서는 그들이 선한 일 하기를 기대하셨는데, 보이는 것은 살육뿐이다. 주께서는 그들이 옳은일 하기를 기대하셨는데, 들리는 것은 그들에게 희생된 사람들의 울부짖음뿐이다. 너희가, 더 차지할 곳이 없을 때까지, 집에 집을 더하고, 밭에 밭을 늘려 나가, 땅 한가운데서 홀로 살려고 하였으니, 너희에게 재앙이 닥친다! 만군의 주께서 나의 귀에다 말씀하셨다. "많은 집들이 반드시 황폐해지고, 아무리 크고 좋은 집들이라도 텅 빈 흉가가 되어서, 사람 하나 거기에 살지 않을 것이다(이사야 5:7-9).

악한 궁리나 하는 자들, 잠자리에 누워서도 음모를 꾸미는 자들은 망한다! 그들은 권력을 쥐었다고 해서, 날이 새자마자 음모대로 해치우고 마는 자들이다. 탐나는 밭을 빼앗고, 탐나는 집을 제 것으로 만든다. 집 임자를 속여서 집을 빼앗고, 주인에게 딸린 사람들과 유산으로 받은 밭을 제 것으로 만든다. "그러므로 나 주가 말한다. 내가 이 백성에게 재앙을 내리기로 계획하였으니, 이 재앙을 너희가 피할 수 없을 것이다. 너희가 거만하게 걸을 수도 없을 것이다. 그처럼 견디기 어려운 재앙의 때가 될 것이다(미가 2:1-3).

예언자들이 보기에 황금으로 치장하고 화려함을 자랑하는 예루살렘(시온)은 단지 백성을 죽인 피와 그들의 탐욕의 죄 위에 터를 닦은 것뿐이다. 이는 그 시작부터 정당하지 않기에  폐허가 될 운명을 내재하고 있는 허세일 뿐이다. 시온은 곧 예언자의 말대로 무너져 내리고 그 땅의 지도자들은 모두 잔인하게 죽임을 당하거나 바벨론에 포로로 끌려갔다.

너희는 백성을 죽이고서, 그 위에 시온을 세우고, 죄악으로 터를 닦고서, 그 위에 예루살렘을 세웠다. 이 도성의 지도자들은 뇌물을 받고서야 다스리며, 제사장들은 삯을 받고서야 율법을 가르치며, 예언자들은 돈을 받고서야 계시를 밝힌다. 그러면서도, 이런 자들은 하나같이 주께서 자기들과 함께 계신다고 큰소리를 친다. '주께서 우리와 함께 계시니, 우리에게 재앙이 닥치지 않는다'고 말한다. 그러므로 바로 너희 때문에 시온이 밭 갈듯 뒤엎어질 것이며, 예루살렘이 폐허더미가 되고, 성전이 서 있는 이 산은 수풀만이 무성한 언덕이 되고 말 것이다(미가 3:10-12).

담에서 돌들이 부르짖으면, 집에서 들보가 대답할 것이다.  그들이 너를 보고 '피로 마을을 세우며, 불의로 성읍을 건축하는 자야, 너는 망한다!' 할 것이다. 네가 백성들을 잡아다가 부렸지만, 그들이 애써 한 일이 다 헛수고가 되고, 그들이 세운 것이 다 불타 없어질 것이니, 이것이 바로 나 만군의 주가 하는 일이 아니겠느냐? (하박국 2:11-13)

집이나 도시 등 인간의 건축, 문화적 산물은 인간을 위한 것이 되어야지 건축물이나 문화 자체를 위한 것이어서는 안 된다. 더욱이 특정한 사람들의 부를 창출하기 위한 것이라면 이것은 공의로운 하나님을 조롱하는 것이다. 건축은 공공복리에 부합하고 인간과 자연의 존엄성을 지켜갈 목적 아래서 적합한 토지이용을 양해하는 것이어야 한다. 그 중심에는 어디까지나 인간이 있고, 생명이 있고, 그들이 함께 이루어 가는 공동체를 지켜나가는데 있다. 이런 목적을 벗어난 탐욕의 콘크리트의 숲은 죽음만이 도사리고 있을 뿐이다.

원주민들의 재 정착율이 10.9% 불과한 재건축이 도대체 무엇을 위해서 진행되어야 하며, 누구를 위한 것이란 말인가? 가난한 사람을 내 쫒고 부자들만이 땅을 독식하기 위한 재개발은 안된다.

막대한 부의 증가를 가져오는 재개발 이익을 환수하기 위한 현재의 법령에는 개발업자가 개발로 인하여 생기는 이익의 25%를 개발부담금으로 납부하게 되어 있다(개발이익환수에 관한 법률 제13조). 그 중에 50%는 토지가 속한 지방자치단체에 귀속되고 나머지는 국가균형발전 특별회계에 귀속된다(4조). 이 법에 의하면 개발업자가 자체 신고한 자료에 의해 25%만을 세금으로 환수하는데 개발업자가 임의대로 가격을 조작하기도 쉬울뿐더러 75%의 폭리를 취하게 하는 것은 지나치다. 세입자들의 눈에 피눈물이 나게 하면서 한 쪽의 배를 불리기 위해 혈안이 되어 있다.

개발이익 환수금을 배분하는 체계에도 실제로 희생을 당하는 세입자들, 점유자들은 제외되어 있다. 적어도 개발이익의 절반 정도를 환수하여 그것을 개발로 인하여 피해를 보는 사람들에게 분배될 수 있게 해야 한다. 이명박 정부가 들어서면서 각종 규제완화를 통해 보다 신속하게 개발을 추진할 수 있도록 하였다. 이는 소유주와 개발업자에게는 매우 유리하지만 쫒겨나는 사람들에게는 속도를 내기위해 가혹한 폭력이 가해진다. 국제사회가 금하는 한겨울 철거도 감행하고, 법의 범위를 넘어서는 것은 용역 깡패를 동원하여 밀어 붙이는 속도전을 펼치고 있다.

영국의 경우는 우리나라 권리금과 비슷한 개념의 영업권(Goodwill)이 있는데 이주 등으로 인하여 영업권에 손실이나 침해가 올 경우는 직전 3년간 영업이익의 평균액수를 영업이익으로 설정하고 그 영업이익의 2배 내지 5배를 영업권 가치로 보상이 이루어진다고 한다. 상가에서 관행적으로 요구되는 권리금의 경우, 그것을 사용의 대가라고 한다면 계약기간 내에 원활한 영업권이 보장 되지 못할 때 이를 법적으로 보장해 주어야 하며 그 원인을 제공한 측에서 비용을 감당해야 한다. 대법원 판례에 ‘임대인의 사정으로 중도 해지됨으로써 약정기간 동안의 그 재산적 가치를 이용케 해주지 못하였다는 등의 특별한 사정이 있을 때에만’ 권리금의 반환 의무를 진다(대법원 2009. 9. 22. 선고 2000 다 26326 판결등, 고영남, “상가건물 임대차에서 권리금 반환문제-용산참사를 겪으며” 용산참사 원인과 해법을 위한 공개토론회 발제문에서 2009.11.5)고 명시한다. 이는 뒤집어서 약정 기간 동안 사용권(영업권)이 보장이 되지 않을 때에는 그것을 변상해야 하는 것이 원칙이라는 뜻이다.

또한 영업권, 생활권도 함께 보장되어야 한다. 재건축 기간에도 계속해서 영업을 할 수 있도록 대체 상가나, 임시 상가 등을 만들어야 한다. 주거지인 경우는 가(假) 이주단지 등의 건설로 재개발이 모든 주민들이 함께 기뻐하는 축제가 되게 해야 한다. 개발업자나 소유주가 조금 적게 이익을 취하고 세입자들도 함께 그 열매를 나눌 수 있게 해야 한다. 지방자치단체나 국가가 공공복지의 우선원칙 아래서 재개발을 진행한다면 같은 일을 하더라도 그것은 하나님의 뜻을 이루는 개발이 될 것이다.

물론 자연파괴라는 문제는 남지만 그것까지 염두에 두어 공공기관이 지도하고 감독하면 될 것이다. 만약 그렇게 한다면 난 개발을 막고 자원을 충분하게 사용하게 되는 등, 환경의 문제에도 좋은 결과가 될 것이다.

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