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문서번호 :	09-11-사무-13
수 신 :	행정안전위원회
발 신 :	민주사회를 위한 변호사모임 (담당 : 류제성 변호사)
제 목 :	「주민소환에 관한 법률」일부개정법률안에 대한 민변 의견서
전송일자 :	2009. 11. 26. (목)
전송매수 :	6매(표지포함)

「주민소환에 관한 법률 일부개정법률안」에 대한 민변 의견서

1. 귀 기관의 무궁한 발전을 기원합니다.

2. 민변은 「주민소환에 관한 법률」일부개정법률안(이은재의원 대표발의, 의안번호 제5396호)에 대한 검토의견을 붙임과 같이 보내드리니 법안 심사에 참고하여 주시기 바랍니다.

3.  감사합니다.

붙임. 「주민소환에 관한 법률」일부개정법률안에 대한 민변 의견서 1부.끝.

2009년 11월 26일

민주사회를 위한 변호사 모임

회  장  백 승 헌

<붙임> 「주민소환에 관한 법률」일부개정법률안에 대한 민변 의견서

Ⅰ. 대상 법률안

「주민소환에 관한 법률」일부개정법률안(이은재의원 대표발의, 의안번호 제5396호)

Ⅱ. 주요내용

1. 관할선거관리위원회가 필요 시 검찰청의 장에게 전과기록을 조회할 수 있도록 하는 등 소환청구인대표자 등의 자격확인 방법을 명확화함(안 제2조제3항 신설)

2. 국내거소신고 재외국민에게 주민소환투표권을 부여함(안 제3조제1항)

3. 소환투표청구의 악용 방지 및 지방행정의 효율성 제고를 위해 소환투표 청구사유를 법령위반, 직권남용, 직무유기 등 위법·부당한 행위를 한 경우로 소환투표 청구사유를 제한함(안 제7조의2)

Ⅲ. 검토의견

1. 관할선거관리위원회과 전과기록을 조회할 수 있도록 하는 조항 : 반대

개정안은 “관할선거관리위원회가 제10조 또는 제11조의 요건을 확인하기 위하여 필요시 검찰청의 장에게 전과기록을 조회할 수 있도록 하는 등 소환청구인대표자 등의 자격확인 방법을 명확화”한다는 규정을 신설하였다. 「주민소환에 관한 법률」 제10조, 제11조는 주민소환투표청구권자의 자격을 명시하고 있는데, 전과자의 주민소환투표청구를 제한한다는 규정은 존재하지 않는다. 즉, 제10조, 제11조의 요건을 확인함에 있어서 전과기록을 조회해야할 필요가 전혀 없다. 오히려 관할선거관리위원회가 주민소환투표청구권자의 전과기록을 조회하게 하는 것은 주민소환투표청구를 위축시킬 우려가 있고, 또한 조회결과가 청구권자측에 대하여 불리하게 사용될 가능성이 있다. 따라서 본 조항은 신설하지 않는 것이 바람직하다.

제10조(서명요청 활동의 제한) ①소환청구인대표자와 서면에 의하여 소환청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자(이하 "소환청구인대표자등"이라 한다)는 해당 선출직 지방공직자의 선거구의 전부 또는 일부에 대하여 「공직선거법」의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일 전 60일부터 선거일까지 그 선거구에서 서명을 요청할 수 없다.

②다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 소환청구인대표자등이 될 수 없으며, 서명요청 활동을 하거나 서명요청 활동을 기획·주도하는 등 서명요청 활동에 관여할 수 없다.

1. 주민소환투표권이 없는 자

2. 「국가공무원법」 제2조에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조에 규정된 지방공무원. 다만, 「고등교육법」 제14조제1항 및 제2항의 규정에 따른 총장·학장·교수·부교수·조교수·전임강사인 교원을 제외한다.

3. 다른 법령에 규정에 따라 공무원 신분을 가진 자

4. 「공직선거법」 제60조제1항의 규정에 의하여 선거운동을 할 수 없는 자(제4호를 제외한다)

5. 선출직 지방공직자의 해당 선거에 후보자가 되고자 하는 자(이하 "입후보예정자"라 한다), 입후보예정자의 가족(배우자, 입후보예정자 또는 그 배우자의 직계존·비속과 형제자매, 입후보예정자의 직계비속 및 형제자매의 배우자를 말한다) 및 이들이 설립·운영하고 있는 기관·단체·시설의 임·직원

③소환청구인대표자등을 제외하고는 누구든지 서명을 요청할 수 없으며, 검인되지 아니한 소환청구인서명부에 서명을 받을 수 없다.

④소환청구인대표자등이 소환청구인서명부를 제시하거나 구두로 주민소환투표의 취지나 이유를 설명하는 경우를 제외하고는 누구든지 인쇄물·시설물 그 밖의 방법을 이용하여 서명요청 활동을 할 수 없다.

2. 국내거소신고 재외국민에게 투표권을 부여하는 것

공직선거법 제15조 제2항 제2호, 제3호의 규정에 비추어 당연한 개정사항이다.

3. 소환투표 청구사유를 위법, 부당한 경우로 제한하는 것 : 반대

(1) 주민소환제도의 취지와 본질에 반함

개정안은 제7조의2를 신설하여 주민소환투표의 청구사유를 위법, 부당한 경우로 제한하고 있다. 개정안은 찬반이 있을 수밖에 없는 정책적 선택을 놓고 선출직 지방공직자의 재량권 행사에 따른 결정사항에 대하여 의견을 달리하는 주민이 주민소환투표청구를 악용할 가능성이 있고, 실제 국가안보 및 국방 등과 관련되거나 기타 국가차원에서 주요 역점사업으로 선정된 사업을 추진하는 지방공직자에 대해서까지 주민소환투표가 청구되는 등 이 제도 본래의 취지가 왜곡되고 있어서 이 조항을 신설하려고 한다고 취지를 밝히고 있다. 그러나 주민소환투표청구의 요건을 위법, 부당한 경우로 제한하는 것은 주민소환제도의 취지와 본질에 반하는 것으로서 찬성할 수 없다.

제7조의2 (주민소환투표의 청구사유) ① 선출직 지방공직자가 법령위반·직권남용·직무유기 등 위법·부당한 행위를 한 경우에는 제7조제1항에 따른 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다.

지방자치는 지역주민의 자주적 의사에 의해 자기책임으로 지방적 사무를 처리하는 제도로서 주민의 직접 참여가 요구된다. 특히 주민생활과 직결되는 지방자치영역에 있어서는 주민의 직접참여를 통해 간접적인 대의민주주의에 의해 발생할 수 있는 약점을 보완할 필요가 있다. 이런 취지에서 2006년 5월 「주민소환에 관한 법률」이 제정되어 2007년 5월부터 시행되었다. 이를 통해 주민의사의 왜곡을 방지하거나 시정할 수 있게 하며, 나아가 주민이 자신의 의사를 직접 표명함으로써 주민자치를 구체화할 수 있는 민주화의 수단을 갖게 하고, 주민에 의한 직접적 감시통제장치를 마련함으로써 행정의 적법성을 확보할 수 있다. 즉, 이는 국민주권주의의 실질화를 위하여 직접민주제적 요소를 우리 법에 도입한 것이다. 헌법재판소도 “주민소환의 청구사유에 제한을 두지 않은 것은 주민소환제를 기본적으로 정치적인 절차로 설계함으로써 위법행위를 한 공직자뿐만 아니라 정책적으로 실패하거나 무능하고 부패한 공직자까지도 그 대상으로 삼아 공직에서의 해임이 가능하도록 하여 책임정치 혹은 책임행정의 실현을 기하려는데 그 입법목적이 있다.”고 결정한 바 있다(헌법재판소 2009.03.26, 2007헌마843 결정)

심상복, <현행 주민소환제의 문제점 고찰>, 부산대학교 법학연구 제49권 제2호, 2009.2, p.156.

(2) 주민소환제도는 본질적으로 정치적 성격의 절차임

주민소환의 청구요건을 제한할 것인지는 주민소환제도를 정치적 성격의 절차로 이해할 것인지, 사법적 성격의 절차로 이해할 것인지와 밀접하게 관련되어 있다. 주민소환제를 사법적 성격의 절차로 이해하면 개정안과 같이 위법, 부당한 경우에만 소환청구를 할 수 있도록 하는 것이 옳다. 그러나 주민소환제는 역사적인 기원을 따져 볼 때 기본적으로 정치적인 행위로 이해하는 것이 타당하고, 주민소환제를 두고 있는 대부분의 국가에서도 이러한 취지에서 청구사유에 제한을 두고 있지 않다(위 헌법재판소 결정). 앞서 보았듯이 주민소환제도는 국민주권주의의 이념을 바탕으로 대의제의 단점을 보완하기 위한 직접민주제적 요소이다. 즉, 주민소환제는 본질적으로 정치적인 제도로서 도입된 것이다. 또한 위법, 부당한 공직자의 직무집행행위에 대해서는 탄핵제도라는 사법적 절차가 별도로 마련되어 있다. 사법적 절차인 탄핵제도가 주민소환제와 별도로 존재한다는 사정을 고려해볼 때, 주민소환제는 정치적 제도로 이해하는 것이 타당하다.

이기한, <한국의 주민소환제도의 입법방향>, 중앙법학 제10집 제2호, 2008년 8월, p.289.

외국의 사례를 보아도 주민소환제를 정치적 성격의 절차로 이해하여 청구사유에 제한을 두지 않는 것이 일반적이다. 가령 콜로라도 주 헌법은 “소환제와 관련된 배경의 합법성, 타당성, 충분성에 관한 사항은 유권자들의 독자적이고 배타적인 판단에 관한 것이며, 사법적 판단의 대상이 되지 아니한다”고 규정하고 있고, 같은 주의 대법원도 1974년에 ‘소환권은 본질적으로 정치적인 것’임을 확인하고 있다. 2003년 아놀드 슈왈제네거 현 주지사를 당선시킨 Gray Davis에 대한 주민소환투표역시 정치적인 것이었다. <캘리포니아주 광역 특별선거 유권자 공식안내서>의 소환 찬성 측 주장을 살펴보면 “Gray Davis는 파산직전에서 우리를 구제할 아무런 복안도 갖고 있지 않습니다”, “Davis는 자동차세를 세 배로 인상했습니다”, “에너지 위기에 Davis가 제대로 대처하지 못했기 때문에 캘리포니아 주민은 국내에서 가장 높은 전기료를 지불하고 있습니다” 등 Davis 주지사의 정치적 능력을 이유로 소환을 청구했고, 청구사유에 대해서 별다른 문제가 제기되지도 않았었다.

김준석, <2003 캘리포니아 주지사 소환 선거과정의 사례분석과 함의>, 세계지역연구논총 24집 1호, p. 120.

이렇게 주민소환제도가 역사적으로 국민주권주의의 이념아래 공직자의 정치적 책임을 묻는 제도로서 발전해온만큼, 이는 정치적 제도로 이해하여야 한다. 주민소환투표청구사유를 위법, 부당한 경우로 제한하는 것은 주민소환제도의 도입취지와 본질에 정면으로 위배된다.

(3) 주민소환제도가 사문화될 우려가 있음

개정안은 현행법이 주민소환투표청구의 사유를 제한하지 않아서 주민소환제도가 남용될 우려가 있다고 한다. 그러나 이는 타당하지 않다. 2007년 5월 「주민소환에 관한 법률」이 시행된 이래로 현재까지 겨우 2차례(하남시장, 제주특별자치도지사에 대한 주민소환투표)의 주민소환투표가 있었을 뿐이며, 그마저도 투표율이 낮아 소환에 실패하였다. 게다가 앞서 본바와 같이 미국의 경우 대부분의 주에서 주민소환의 요건을 제한하지 않고 있으나, 소환제도의 도입이 백년이 넘었음에도 주지사의 소환청구는 1921년 노스다코타 주의 프레이져 주지사, 1929년 오클라호마 주의 존스턴 지사, 1988년 애리조나 주의 미캠 지사, 2003년 캘리포니아 주의 데이비스 지사 4건에 불과했다. 이런 실례에 비추어 볼 때 주민소환투표청구의 사유를 제한하지 않으면 동 제도가 남용될 것이라는 주장은 기우에 불과하다.

김준석, 위의 논문, p.108.

오히려 주민소환투표청구의 사유를 제한하는 것은 주민소환제도를 유명무실한 것으로 만들어버릴 우려가 있다. 현행법은 이미 주민소환제도가 악용될 것을 우려해서 제정시부터 여러 제한을 두고 있다. 제8조에서는 1) 선출직 지방공직자의 임기개시일부터 1년이 경과하지 아니한 때, 2) 선출직 지방공직자의 임기만료일부터 1년 미만일 때, 3)해당 선출직 지방공직자에 대한 주민소환투표를 실시한 날부터 1년 이내인 때에는 주민소환투표청구를 할 수 없도록 하고 있다. 또한 제7조에서는 주민소환투표청구의 최소서명인수 제한규정을 두고 있다. 이미 현재에도 이렇게 많은 제한을 두고 있어서 여러 주민소환투표청구 시도가 최소서명인수요건을 충족하지 못해서 좌절된 바 있다. 그런데도 여기에 청구사유를 제한하여 주민소환투표청구 요건을 강화하겠다는 것은 동 제도를 사문화시키는 것에 다름 아니다.

제7조(주민소환투표의 청구) ①전년도 12월 31일 현재 주민등록표 및 외국인등록표에 등록된 제3조제1항제1호 및 제2호에 해당하는 자(이하 "주민소환투표청구권자"라 한다)는 해당 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표선거구시·도의회의원 및 비례대표선거구자치구·시·군의회의원은 제외하며, 이하 "선출직 지방공직자"라 한다)에 대하여 다음 각 호에 해당하는 주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관할선거관리위원회에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다.

1. 특별시장·광역시장·도지사(이하 "시·도지사"라 한다) : 당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 10 이상

2. 시장·군수·자치구의 구청장 : 당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 15 이상

3. 지역선거구시·도의회의원(이하 "지역구시·도의원"이라 한다) 및 지역선거구자치구·시·군의회의원(이하 "지역구자치구·시·군의원"이라 한다) : 당해 지방의회의원의 선거구 안의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 20 이상

김근래, <지방자치의 희망 주민소환제, 한나라당 무력화시도 말아야>, 월간 <말>, 2008.7.

(4) 정치적인 혼란만 가중될 우려가 있음

개정안은 불필요한 정치적 혼란을 방지하고, 주민소환제도의 남용을 막기 위해 ‘법령위반, 직권남용, 직무유기 등 위법·부당한 행위’에만 주민소환투표를 청구할 수 있도록 하는 내용을 담고 있다. 그러나 이는 오히려 정치적인 혼란과 불필요한 다툼을 가중시킬 우려가 있다. 주민소환사유를 규정하기 위해서는 어느 정도 불분명하고 추상적이며 포괄적인 개념을 사용할 수밖에 없는데 이를 둘러싸고 또다시 다툼이 발생할 가능성이 크다. 실제로 ‘직권남용, 직무유기 등 위법·부당한 행위’라는 규정은 어느 정도의 가치판단을 포함하고 있는바, 이에 대한 해석을 둘러싸고 또 다른 분쟁이 발생할 소지가 있다.

더욱이 이렇게 추상적이고 불분명한 개념을 사용하여 주민소환의 사유를 제한하면 결국 주민소환을 사법적 절차로 변질시켜 사법부가 정치적 논란에 휩싸이게 된다.  주민소환 청구사유를 사법기관이 심사하는 것은 주민소환 제도의 입법취지와 본질에 비추어 적절하지 않고 사법심사에 따른 절차 지연의 위험성도 크다.

이기한, 위의 논문, p.289-290.

중요한 것은 주민소환을 할 만한 사유인지 아닌지, 그것이 단순한 이익단체들의 정치적 주장인지 아닌지 여부는 결국 유권자들이 판단할 몫이지 법원이 판단할 몫이 아니라는 점이다. 다소 비용이 소요된다고 하여 국민주권주의와 민주주의라는 가치를 훼손시킬 수는 없다. 이것이 주민소환의 사유를 제한하지 않은 외국의 입법례들이 취하고 있는 근본정신이며 주민소환제의 가장 소중한 핵심이다. 개정안은 이러한 주민소환제의 근본정신을 침해하는 것으로서, 찬성할 수 없다.끝.

이기한, 위의 논문, p.290.