(재)여의도연구소 主催 정책토론회

서민금융 현황분석  및 지원정책 개선방안

일 시 ｜  2009. 8. 24(월) 14:00~16:30

장 소 ｜  국회의원회관 소회의실

(재)여의도연구소 主崔 정책토론회

서민금융 현황분석  및 지원정책 개선방안

일 시 ｜  2009. 8. 24(월) 14:00~16:30

장 소 ｜  국회의원회관 소회의실

행사식순

❍ 1 부 : 개  회 (14:00~14:30)

1. 국민의례

2. 내빈소개

3. 개회사 및 기조연설   진 수 희 (여의도연구소장/국회의원)

4. 축    사

❍ 2 부 : 발제 및 토론 (14:30~16:20)

1. 좌    장   고 승 덕 (서민행복추진본부 간사/국회의원)

2. 발    제   이 건 호 (KDI 국제정책대학원 교수)

3. 토    론   노 태 식 (전국은행연합회 부회장)
이 정 하 (금융감독원 서민금융지원실장)
이 헌 욱 (참여연대 서민희망사업단장/변호사)
정 찬 우 (한국금융연구원 선임연구위원)

❍ 마무리 발언 및 폐회 (16:20~16:30)

기조연설

여의도연구소 소장

진 수 희

1. 인사말씀

안녕하십니까?

여의도연구소장을 맡고 있는

한나라당 성동갑 출신 진수희 의원입니다.

먼저, 이 자리를 빛내주신 내빈 여러분과

서민금융의 현황을 정확히 진단하고 그 정책대안을 마련하기 위한 본 토론회의 발제 및 토론을 흔쾌히 승낙해주신 이건호 교수님, 노태식 부회장님, 이정하 실장님, 정찬우 박사님, 이헌욱 변호사님께 감사의 말씀을 올립니다.

오늘 토론회는 정부가 지금 서민 중심 정책을 최우선가치로 내세우고 있는 가운데, 서민의 편에서 과연 무엇이 필요할까라는 고민 끝에 출발하게 된

저희 여의도 연구소의 『민생 분야 정책 이슈 점검 릴레이』 그 첫 번째 토론회로서 의미가 매우 큽니다.

특히, 지난 IMF 위기 이후 비정상적으로 구조화되어버린 『서민금융』에 대하여, 현 서민금융시장의 상황을 ‘서민 금융의 위기’로 진단하고 어떠한 정책 대안으로 이러한 위기상황을 헤쳐나갈 것인지 고민하기 위해 마련한 토론회로써,

오늘 토론회를 통해 나온 여러 전문가 여러분들의 고견(高見)과 산출물들이 정부와 한나라당의 서민정책 행보에 더욱 힘을 실어줄 것으로 확신하며 이를 위한 생산적이고 의미 있는 토론이 이루어지길 기대합니다.

2. 서민금융 위기 현황

서민금융을 얘기하면서 빠질 수 없는 것은 바로 『이자 제한법』 이라는 이슈입니다.

지난 십수년간 국회에서는 서민들이 대부업, 불법사채의 고금리로 인해 겪는 어려움들을 경감시켜주고자, 많은 의원이 이자의 상한선을 내려주고자 하는 『이자제한법』을 입법해 왔습니다. 그 노력결과 현행 49%까지 이자상한선을 내릴수 있었지만, 이 또한 매우 높은 금리임을 자명한 사실입니다.

매번 이러한 입법노력들이 벽에 부딪히게 된 것은 다름아닌 ‘음성화’ 문제입니다. 이자제한을 강하게 할 수록, 대부업과 불법사채업자들은 제도에서 이탈하여 음성적으로 활동할 것이며, 때문에 오히려 제도권금융기관을 이용하지 못하는 저신용등급의 서민들의 피해는 더 커질 것이라는 논리입니다.

결국, 현재 제도권금융기관을 이용하지 못하는 저신용등급의 서민들에 대한 적절한 『서민금융지원체계』를 확보하지 못한다면, 서민들의 부담을 경감하는 것은 매우 힘든 일인 것입니다.

여기서 제 고민이 시작되었습니다.

결국, 그동안 정부와 국회에서 많은 논의가 있었지만,

이제는 단순한 지원 차원이 아닌

서민금융시장의 체질을 바꾸는 대대적인 체제 개편만이

서민들이 고금리와 생계비부족으로 인해 상환능력, 자산축적능력이 떨어져 빈익빈(貧益貧)의 늪에서 벗어나지 못해,

그 결과 사회통합이 저해되는 우리 사회의 현 주소를 바꿀수 있다고 생각했습니다.

한국신용평가정보에 따르면, ‘09년 6월말 기준으로 신용등급 6등급 이하의 저신용등급 계층의 숫자는 전체 인원 3,387만명의 33%에 해당하는 1,129만명에 이르고 있습니다.

10명중 3-4명은 저신용등급으로 정상적으로 제도권 금융기관을 이용하기 힘들다는 것입니다.

코리아크레딧뷰로(KCB) 올크레딧 자료에 따르면, 지난 4월말 기준 일반 시중 금융기관의 신용등급별 평균 이자율은 1등급이 6.66%인데 비해, 6등급 15.2%, 7등급 18.19%, 8등급 19.18%, 9등급 20.46%, 10등급 21.32%로 급격히 올라가고 있습니다. 대부업, 캐피탈 등 저신용등급자들이 주로 이용하는 비제도권 금융기관을 고려하게 된다면, 6등급이하의 평균 이자율은 더욱 더 올라갈 수밖에 없습니다.

신용대출만이 아닙니다.

최근 CD 금리가 오르면서 은행의 주택담보대출 금리는 상승하고 있습니다. 하지만, 금융감독당국이 부동산시장에 대한 우려로 은행들에게 주택담보대출 축소를 권고하게 되면서,

가계부채 리스크를 제어하기 위해 은행들은 신용등급별 차등금리를 적용하고 있습니다.

가뜩이나 소득 수준이 낮아 이자 상환능력이 떨어지는 저신용등급 서민층에게 리스크에 대한 부담이 지워지는 것입니다.

박창균 중앙대 교수는 최근 ‘가계대출 추이와 금융 불안’ 이라는 논문에서,

주택담보대출 금리가 단기간에 1~3% 포인트 오르면 가계대출 연체율은 8~17%포인트 상승할 것이라고 예측하고 있습니다. 이말은 금리가 갑자기 오르면 가계부채의 안전성을 심각하게 훼손할 수 있다는 것이고, 또한 저신용등급 서민들일수록 그 피해는 클 수 밖에 없다는 사실을 나타내고 있습니다.

서민금융기관들은 어떻습니까?

대표적 서민금융기관이라는 상호저축은행을 예로 들어보겠습니다.

2006년 이후 상호저축은행의 위법, 부당행위 현황을 보면 그 불법대출의 규모가 2006년부터 2008년말까지 무려 4조1,177억원에 이르고 있습니다. 연간 1조원이상의 불법대출이 취급되었다는 것을 의미합니다.

상호저축은행의 본연의 업무라고 할 수 있는 서민금융을 살펴보면, 그 문제는 더욱 심각합니다.

106개 상호저축은행중 자산순위 6개 상호저축은행의 금리대별 신용대출현황을 보면,

2009년 3월말 기준, 10%미만이 12,637건, 10~20%미만이 86,287건, 20%~30%미만이 28,999건, 30~40%미만이 64,291건인데 비해, 40%이상의 고금리는 무려 161,679건으로 전체 대출건수의 46%를 차지하고 있습니다.

즉, 어려워진 서민경제 속에서 서민금융기관이라는 저축은행들이 대부업체와 버금가는 고금리로 서민들을 울리고 있는 것입니다.

2007년 6월말 기준, 10%미만이 20,418건, 10~20%미만이 93,772건, 20%~30%미만이 30,568건, 30~40%미만이 24,641건, 40%이상이 58,465건이었던 것과 비교하면, 지난 2년간 심각한 경제 위기 속에서 저축은행들의 행태가 어떠했는지를 알수 있습니다.

서민금융의 위기 혹은 부재(不在)라고 명명할수 있는 현실은 이렇습니다.

서민금융에 대한 지원은 서민금융에 대한 지원 비용이 향후 서민층의 경제력 몰락으로 인해 발생되는 사회적 비용보다 작다는 인식에서 출발해야 합니다.

신용등급이 낮다는 것은 재산과 수입이 적다는 것입니다. 이러한 서민들에게 고금리의 부담이 어깨에 지워진다면, 서민들은 영원히 고통에 신음할 수밖에 없습니다.

대통령께서 8.15 경축사에서 말씀하신 『사회통합』이라는

아젠다도 결국은 어찌할 수 없는 금융서비스 구조 때문에

심각해질 수밖에 없는 부익부빈익빈(富益富 貧益貧)현상의

해결과 일맥상통 한다고 생각합니다.

이제 더 이상 늦춰서는 안됩니다.

적극적인 논의로 『서민정책의 대국민신뢰 확보』를 위해서,

『서민금융의  상시적 지원체계 확보』를 위해서,

『저신용등급자 전체의 신용등급 Shift-Up』으로 빈익빈 현상에서 벗어날 수 있는 기회를 제공하기 위해서도 서민금융체제 개편논의는 매우 중요합니다.

3. 서민신용보증기금 설립 필요

현재, 중소기업청과 신용보증재단중앙회, 지역신용보증재단이 시행하는 특례보증의 이자율은 자영업자 유동성 지원 특례보증의 경우 7~8%, 금융소외 자영업자 특례보증은 7.3%이내에서 책정되고 있습니다.

정부의 특례보증을 통해 혜택을 받는 금융소외자의 이자율은 보증이 없는 경우와 10~14.32% 차이가 납니다. 이처럼, 정부의 공적 보증을 통한 이자 부담 경감은 현재 서민들의 어깨를 한결 가볍게 하고 있습니다.

또한, 지난 4월 지역신용보증재단법(고승덕의원 대표발의)이 개정되어 지역신용보증재단에서도 개인 보증이 가능해지면서, 정부는 5000억원을 들여 16만~25만명의 저신용등급 근로자들에게 혜택을 주게 되어, 서민금융시장에 숨통이 트였습니다.

저는 이 정책을 보다 강화하여 상시화시킬 필요가 있다고 생각합니다. 앞서 말씀 드린 빈곤층 전락으로 인한 사회적 비용이 서민금융 지원 비용과 혹시 모를 도덕적 해이로 인한 비용보다 훨씬 크다고 판단하기 때문입니다.

때문에, 저는 『서민신용보증기금』설립이 필요하다고 생각합니다. 새로운 기관의 설립이 아닌, 법정기금의 설립으로 서민금융지원 체제의 ‘상시화․일원화’를 이루고자 하는 것입니다.

저신용등급으로 제도권금융기관 이용이 어렵거나, 고금리의 금융서비스를 이용하는 담보력이 부족한 서민들의 신용을 국가가 『서민신용보증기금』을 통해 보증(보강)하여 1)보다 낮은 금리, 2)보다 넓은 수혜 로 경제 위기에 따른 서민층의 경제력 하락을 방지하고자 하는 것입니다.

현 정부가 출범 직후 도입한 신용회복기금이 고금리 전환대출을 통해 신용회복을 견인했다면, 서민신용보증기금은 경제력 회복을 위한 신규자금 대출을 통해 서민층의 경제력 회복을 견인할 수 있을 것입니다.

기존 신용회복기금과 통합운영하여, 저신용등급자들의『신용회복』에서 『경제력회복』으로 이어지는 프로세스를 일원화하는 것이며, 또한 산재되어 있는 저소득, 저신용계층에 대한 금융서비스 지원을 통합하는 것으로,

기금의 서민금융 전담을 통해 기존 제도의 1)제한된 수혜계층 2)한시적 지원 3)소극적지원 및 회피 4)주택담보대출 배제 등의 문제점을 보완할 수 있을 것입니다.

다시 말씀드리자면, 서민신용(저신용등급)지원의 통합 및 상시적 지원체계가 필요하기 때문에 전담기금 설립을 통한 ‘상징성’ 부여로 서민정책의 대국민신뢰를 확보하고,

법정기금으로 상시성을 확보하게 된다면, 본 기금은 서민금융의 자동안전화장치(Automatic stabilizers)역할을 수행할 수 있을 것입니다.

또한, 신용보강을 통해 저금리로 정상적인 상환을 해나가는 6등급이하 저신용등급자 전체의 신용등급을 Shift-Up 하는 효과도 기대할수 있습니다.

4. 마무리

작년 미국發 글로벌 경제 위기 이후 어려움을 겪던 우리 경제는 정부의 적극적인 경기 부양책으로 수출 실적이 지속적으로 호전되고 설비 투자 및 생산 활동과 내수 부진이 완화되면서 경기 회복을 위한 토대를 마련하고 있습니다.

이러한 시기에 성공적으로 경제 회복을 견인하기 위해서는 상대적으로 경제 위기속에서 가장 취약할 수밖에 없는 서민계층에 대한 지원을 더욱 견고히 해야 한다는 것은 자명한 사실입니다.

오늘 토론회에 참여해주시는 전문가 여러분들의 고견(高見)을 모아 서민금융 지원 체계의 성공적 개편안을 마련하여,

국민들께 웃음을 찾아드릴 수 있도록 노력하겠습니다.

감사합니다.

목   차

❍ 서민금융활성화 정책과제
이건호 (KDI 국제정책대학원 교수)

❍ 서민금융 활성화를 위한 정책 추진방향
노태식 (전국은행연합회 부회장)

❍ 서민금융지원 정책 현황 및 보완대책
이정하 (금융감독원 서민금융지원실장)

❍ 서민금융환경 개선을 위한 정책방향
이헌욱 (참여연대 서민희망사업단장/변호사)

❍ 서민금융 현황분석 및 개선방안
정찬우 (한국금융연구원 선임연구위원)

발   제

서민금융활성화 정책과제

이  건  호 (KDI 국제정책대학원 교수)

서민금융활성화 정책과제

이 건 호  (KDI국제정책대학원 교수)

Ⅰ. 서론: 문제의 제기

본 연구의 내용 중 상당 부분, 특히 서민금융 현황 및 서민금융 활성화 정책의 기본방향 등은 이건호(2009)에서 이미 제시된 바 있으나, 일부 자료 및 저축은행 이외의 서민금융기관 및 대형 등록대부업체 등 관련 정책에 등이 추가되었음.

□ 부의 양극화와 금융소외자 문제가 사회적 이슈로 대두되고 있는 가운데 정부는 서민금융활성화를 위한 각종 정책을 수립‧시행하고 있지만 다수 국민이 체감할 수 있는 가시적 성과가 나타나지 못하고 있음.

￮ 금융시장의 풍부한 유동성 및 은행 등 대형금융기관의 지속적인 가계‧중소기업대출 증대에도 불구하고 저신용 개인 및 영세자영업자(이하 서민)는 금융공급이 원활하지 못하여 어려움을 겪고 있음.

서민이라는 용어가 학문적으로는 물론 정책적 측면에서도 엄밀한 정의가 이루어지지 않은 채 널리 사용되고 있음. 일반적으로 부유층의 반대개념, 혹은 소득분위상의 1-2분위 등 저소득층으로 분류되는 계층을 서민으로 지칭하지만 본 연구에서는 금융측면에 초점을 맞추어 정상적인 소득창출활동을 영위하고 있거나 할 수 있지만 금융기관의 신용등급분류상 잠재적 부실가능성이 비교적 높은 것으로 분류되는 개인 및 영세자영업자를 서민으로 정의하기로 함.

￮ 금융기관들의 보수적인 자산운용으로 서민대출이 극도로 위축되고, 불법 사금융 척결 등을 위한 정부의 다각적인 노력에도 불구하고 금융취약계층을 대상으로 대부업 및 불법사채 등 고금리 사금융이 급속도로 확산되고 있어 서민의 경제적 부담을 더욱 가중시키고 있음.

□ 금융소외자의 다수가 서민인 것은 틀림없는 사실이지만, 엄밀한 의미에서 금융소외자와 서민은 동일한 개념이 아님.

￮ 금융소외자는 제도권 금융기관을 통한 금융공급 대상에서 소외된 자로 정의될 수 있으며, 본 연구에 정의된 서민 및 이와 전혀 다른 특성을 가진 이질적 집단을 포괄하는 개념으로 이해될 수 있음.

제도권 금융기관이나 금융소외자라는 용어 역시 학문적, 정책적 측면의 엄밀한 정의가 곤란하지만, 본 연구에서는 제도권 금융기관을 법률상 여신행위가 허용된 기관 중 대부업(등록 포함)을 제외한 것으로 정의하고 금융소외자를 제도권 금융기관으로부터 여신공급이 거절된 자로 정의하기로 함.

￮ 정책적 측면에서 금융소외자와 서민이 명확히 구분되지 않고 있는 것이 효율적인 서민금융활성화 정책의 수립과 시행에 장애가 되고 있음.

□ 금융소외자를 상업적 원리에 의해 운영되는 제도권 금융기관에서 정상적인 금융공급을 받지 못하는 자로 정의한다면, 동 계층은 현재 혹은 미래의 경제활동능력(소득창출능력)과 지불능력(채무상환능력)의 양 측면에서 상이한 특성을 가진 4개의 이질적인 집단으로 구성됨.

￮ 제1집단: 현재 및 미래의 경제활동능력이 모두 없는 경우

￮ 제2집단: 현재는 경제활동능력이 없지만 미래의 경제활동능력 확보를 기대할 수 있는 경우

￮ 제3집단: 현재 및 미래의 경제활동능력이 모두 있지만 기존채무에 대한 지불능력부족으로 정상적 금융공급이 거부된 경우

￮ 제4집단: 현재 및 미래의 경제활동능력이 모두 있지만 신규채무를 부담하는 경우 지불능력을 입증하기 어려운 경우

□ 본 연구에서 제시된 서민의 정의에 부합하는 대상은 제4집단이며, 이들이 서민금융활성화 정책의 주 대상이 되어야 함.

￮ 최근 수년간 주로 제2집단 및 제4집단을 시장기반으로 사금융이 창궐하고 있으며, 금융소외를 심화시키고 부의 양극화 문제를 악화시키는 요인으로 작용

※ 고금리를 기반으로 한 대부업 및 기타 사금융의 창궐은 제4집단을 제3집단으로, 제2집단은 제1집단으로 전락시킬 뿐 아니라, 금융소외자가 아닌 한계선상의 저소득층마저 금융소외자로 전락시키는 결과를 가져오는 것으로 보임.

□ 기존의 서민금융활성화 정책은 주로 금융소외자 대책에 초점이 맞추어져 제2집단 및 제3집단의 금융소외 해소에 어느 정도 가시적 성과를 거두었거나 거둘 수 있을 것으로 평가

￮ 제1집단의 경우 금융측면에서의 정책적 노력을 통해 문제해결이 불가능하며, 따라서 금융이 아닌 사회정책 측면에서의 지원대책이 필요함.

￮ 제2집단의 경우 주로 대안금융제도의 활성화를 통해 해결해야 할 문제이며, 정부의 적극적 역할은 소액서민금융재단(구 휴면예금관리재단)의 기능 활성화 및 NGO 등을 통한 간접지원으로 문제해결을 시도하는 것이 합리적임.

￮ 제3집단에 대해서는 신용회복지원제도 등 이미 다양한 방안이 시행 중에 있으며, 일부 가시적인 성과도 거두고 있는 상황

￮ 그러나 공적보증의 확대 이외에 기존 정부의 서민금융활성화 정책은 실질적으로 제4집단에 큰 도움이 되지 못하고 있는 것으로 평가

□ 서민금융의 활성화를 위해서는 제도권 금융기관들이 서민금융을 확대하기 어려운 이유를 정확히 파악하고, 서민금융 전문기관이 상업적 원리에 따라 적극적으로 자금공급을 확대할 수 있도록 확고한 존립기반을 구축하는 정책적 노력이 필요

￮ 모든 금융기관이 적극적으로 서민금융을 확대하는 것은 사실상 불가능하기 때문에 사업모형(business model) 상 서민금융을 주업으로 할 수 있는 금융기관, 즉 서민금융기관의 공급 확대를 유발할 수 있는 대책을 강구할 필요

￮ 서민금융기관이 적극적으로 금융공급을 확대하도록 하기 위해서는 단기적 지원책보다 중･장기적으로 서민금융을 통해 상업적으로 성공할 수 있는 존립기반으로서의 유인구조 구축에 초점을 맞출 필요

Ⅱ. 부의 양극화와 금융소외 현황

1. 부의 양극화

□ 외환위기 이전인 1996년말과 비교해볼 때 부의 양극화가 심화되고 있는 것으로 파악됨.

한국경제주평 08-35 (통권 313호, 2008.9) 참조

￮ 저소득계층(하위 40%)의 소득 및 소비지출증가세가 평균보다 낮을 뿐 아니라 고소득계층(상위 40%)과의 격차가 심화되었음.

※ 2008년 6월말 현재 저소득계층의 소득 및 소비지출은 고소득계층의 33.5%에 불과하며, 특히 저소득계층의 체감소득 및 체감소비지출이 절대액으로 감소한 것으로 나타남.

￮ 명목 삶의 질 지수의 경우 고소득계층보다 저소득계층의 증가율이 높지만 체감 삶의 질 지수 증가율은 저소득계층이 고소득계층에 비해 절반에 미치지 못하는 상황

※ 2008년 6월말 현재 저소득계층의 명목 삶의 질 지수는 고소득계층의 51.9%에 달하지만 체감 삶의 질 지수는 39.9%에 불과

<표 Ⅱ-1> 소득, 소비지출, 삶의 질 지수 변화

		소득(천원)			소비지출(천원)			삶의 질 지수
		1996	2008.6	증감율	1996	2008.6	증감율	1996	2008.6	증감율
평균	명목	2,152	3,761	74.75%	1,395	2,148	53.98%	31.88	75.63	137.23%
	실질	2,052	2,398	16.89%	1,330	1,542	15.94%	42.15	62.01	47.12%
	체감	2,031	2,063	1.60%	1,317	1,327	0.77%	48.65	56.15	15.42%
상위40% (A)	명목	3,284	5,800	76.63%	1,902	3,313	74.18%	44.08	101.67	130.65%
	실질	3,130	3,698	18.14%	1,813	2,112	16.50%	60.91	88.85	45.87%
	체감	3,099	3,182	2.69%	1,795	1,818	1.26%	69.95	82.65	18.16%
하위40% (B)	명목	1,154	1,943	68.36%	930	1,587	70.65%	21.32	52.80	147.65%
	실질	1,100	1,239	12.61%	886	1,012	14.14%	25.96	38.53	48.42%
	체감	1,089	1,066	-2.12%	877	871	-0.79%	30.24	32.97	9.03%

자료: 통계청 가계수지동향조사, 한국경제주평 08-35 (통권 313호) 2008.9에서 재인용하여 정리

□ 저소득계층의 명목(실질)부채가 1999년-2006년 중 51.0%(46.3%) 증가한 반면 명목자산 증가율은 10.1%(6.9%)에 불과하였지만, 고소득계층은  부채 및 자산 증가율이 각각 9.2%(6.1%) 및 8.6%(5.5%)로 격차가 미미

￮ 그 결과 저소득계층의 고소득계층 대비 자산비중이 43.1%→39.6%로 낮아진 반면 부채비중은 30.0%→74.9%로 크게 증가하였음.

<표 Ⅱ-2> 소득분위별 가계평균자산 및 부채증가율

(1999년-2006년)

	평균			상위 40%			하위 40%
	명목	실질	체감	명목	실질	체감	명목	실질	체감
자산	7.4%	4.3%	3.4%	8.6%	5.5%	4.6%	10.1%	6.9%	6.0%
부채	27.0%	23.2%	22.3%	9.2%	6.1%	5.2%	51.0%	46.3%	45.3%

주: 부채규모는 금융기관부채, 비금융기관부채, 개인적으로 빌린 돈, 전세금 임대보증금, 부어야 할 계, 기타부채의 합

자료: 한국노동연구원 한국노동패널(KLIPS), 한국경제주평 08-35 (통권 313호) 2008.9에서 재인용

□ 최근 조사에 의하면 서민의 체감경기가 더욱 악화되고 있어 피부로 느끼는 부의 양극화가 서민에게 더욱 심각해지고 있음.

현대경제연구원이 2009.3.9-3.13 전국광역대도시 20세 이상 성인남녀 625명을 대상으로 인구비례에 의한 배분에 따른 전화설문조사 실시 (경제주평 09-13 통권 342호 현대경제연구원 2009.3)

￮ 현재 경기상황에 대해 서민의 대다수(69.3%)가 외한위기 때보다 더 심각하게 느끼고 있음.(덜 심각하다고 느끼는 비율 5.1%)

※ 자영업자의 77.5%, 2천만원 미만 저소득층의 70.4%가 더 심각하다고 느낀다고 답하여 자영업자와 저소득층의 경기가 가장 악화되고 있음을 시사

￮ 가계소득이 1년 전보다 줄었다는 응답이 45.9%에 달하였으며(늘었다 6.1%), 저소득층일수록 가계소득의 감소폭이 큰 것으로 나타남.

※ 년소득 2천만원미만(59.2%), 4천만원 미만(46.1%), 6천만원 미만(37.2%), 8천만원 미만(20.6%)

※ 매출감소, 사업실패 등 자영업자의 소득감소가 큰 것으로 나타남.

￮ 자영업자, 저소득층, 고령자층에서 소비축소비율이 높고 직장인과 고소득층에서는 소비증가비중이 오히려 높아 소비지출에 계층별로 양극화 현상이 심화되고 있음.

￮ 40-50대의 1/3 정도가 가계 빚이 늘었고, 주요 원인이 대출이자부담 증가와 자녀학비 증가

<표 Ⅱ-3> 소득감소의 원인

실직	급여삭감	부동산임대소득	주가하락, 펀드손실	이자소득 감소	매출감소, 사업실패	기타
10.4%	19.7%	3.9%	11.1%	2.2%	49.5%	3.2%

자료: 한국경제주평 09-13 (통권 342호) 현대경제연구원 2009.3

2. 대부업 및 사금융 현황

□ 2007년 9월 행정자치부와 금융감독위원회가 18,197개 등록대부업체를 대상으로 전수조사한 결과 등록대부시장 규모가 6조원을 상회하고 이용자도 110만명에 달함.

￮ 등록대부시장이 외국계 대형업체 중심으로 빠르게 재편되고 있으며, 대부시장 이용자들의 부채상환능력이 개선되고 신용도가 양호한 이용자의 비중이 커지면서 높은 수익성을 시현

□ 2008년 조사에 의하면 전체 사금융시장 규모가 약 16.5조원, 대부시장 규모는 약 10조원 수준으로 추정되었으며 사금융이용자는 189만명으로 대부업체 이용자 128만명, 사금융이용자는 61만명으로 나타남.

2008년 3월~5월 기간중 금융위원회, 금융연구원, 금융감독원, 그리고 자산관리공사 공동으로 20~60세 1만명으로 대상으로 인구비례에 따른 사금융이용 설문조사를 실시하고 사금융이용자 3000명에 대해서는 심층 면접조사를 병행하여 사금융이용자에 대한 실태조사를 실시하였음.

￮ 대부업체 이용자의 1인당 평균 대출금은 약 783만원이고 평균이자율은 연 72.2%에 달함.

￮ 사금융이용자의 80% 이상이 자력으로 또는 주변의 도움을 통해 대출금을 상환하려는 의지를 보였으며, 적용금리 인하, 연체채무 재조정, 생계비 대출, 불법채권추심 최소화 등을 위한 정부정책을 요구

□ 초고리대출 및 불법채권추심 등 불법대부행위 만연에 따라 금융감독원은 2008년 10월 사금융 피해방지 종합대책을 수립, 시행

￮ 생활정보지, 사이버상 허위․과장 광고, 무등록 대부업자 등 불법 사금융에 대한 테마조사를 실시, 확인된 불법행위에 대해 수사기관 통보

￮ 생활정보지 등이 대부 광고시 사전에 대부업체 등록여부를 확인한 후 광고를 게재토록 추진하는 등 무등록 대부업체의 광고제한

￮ 대부업피해신고센터(대부업협회 내 설치)의 인력과 기능을 확충하여 대부업체 불법행위를 신고 받고 채무조정 기능을 확충하여 불법사금융 피해구제

￮ 서민맞춤대출안내서비스(2005.12월부터 실시)에 대형 금융회사 참여 확대와 취급상품 다양화 및 안내서비스 활성화

￮ 직권검사가 가능한 대형 대부업체 모니터링 강화 및 현장점검

□ 지속적인 감독 강화에도 불구하고 대부업 및 사금융의 창궐에 따른 금융소비자 피해가 급증하고 있음.

￮ 사금융피해상담센터(2001.4 설치) 피해상담사례가 2009년 상반기 중 전년동기(2,062건) 대비 27.7%(572건) 증가

불법대출중개수수료피해신고코너에 접수된 1,104건을 포함하면 총 3,738건으로 전년동기 대비 81% 증가

￮ 수사기관 통보 피해상담사례가 일시 감소하다가 2009년 상반기 중 다시 증가(69건)하여 전년동기(16건) 대비 331%(53건) 증가

￮ 고금리 수취 및 불법채권추심 관련 상담이 35%를 차지하고 있으며, 고금리 수취 493건 중 99%가 미등록 대부업체에서 발생한 반면, 불법채권추심 425건중 59%가 등록 대부업체에서 발생

<표 Ⅱ-4> 연도별․유형별 상담건수 및 수사기관 통보현황

(단위 : 건)

구 분	‘01년	'02년	'03년	'04년	'05년	'06년	'07년	‘08년		‘09년 상반기	합 계
									상반기
고 금 리	949	889	1,126	872	479	387	576	605	321	493 (19%)	6,376 (22%)
불법추심	187	489	760	551	374	295	450	679	320	425 (16%)	4,210 (14%)
등록․광고	214	505	151	7	483	254	244	360	191	145 (6%)	2,363 (8%)
중개수수료	31	114	51	9	73	69	156	272	122	111 (4%)	886 (3%)
기타부당1)	350	405	240	410	484	510	348	313	142	245 (9%)	3,305 (11%)
단순상담2)	1,534	1,220	856	1,049	1,334	1,551	1,647	1,846	966	1,215 (46%)	12,252 (42%)
합계 (A)	3,265	3,622	3,184	2,898	3,227	3,066	3,421	4,075	2,062	2,634 (100%)	29,392 (100%)
수사기관통보(B)	591	312	206	359	148	39	57	81	16	69	1,974
통보율(B/A)	18%	8%	6%	12%	5%	1%	2%	2%	1%	3%	7%

주 1) 대출사기, 미등록 불법영업, 불공정 계약행위 등임

2) 가압류ㆍ경매ㆍ급여압류, 이자율한도 등

자료: 금융감독원 보도자료 2009.8.10

<표 Ⅱ-5> 주요 유형별 상담현황(등록․미등록 구분)

(단위 : 건, %)

구 분		'05년	'06년	'07년	’08년		’09년 상반기
						상반기
고금리 수취		479(100)	387(100)	576(100)	605	319(100)	493(100)
	등 록	59(12)	40(10)	125(22)	15	7( 2)	3( 1)
	미등록	420(88)	347(90)	451(78)	590	312(98)	490(99)
불법 채권추심		374(100)	295(100)	450(100)	679	320(100)	425(100)
	등 록	207(55)	145(49)	215(48)	323	121(38)	249(59)
	미등록	167(45)	150(51)	235(52)	356	199(62)	176(41)

자료: 금융감독원 보도자료 2009.8.10, 2008.9.30

□ 불법 사금융의 주요 전파경로는 인터넷 및 생활정보지 등으로, 비제도권 매체를 통한 불법광고 등에 제도권 금융기관들로부터 소외된 서민들이 현혹되는 사례가 많은 것으로 파악됨.

￮ 2009년 6월 중 금융감독원 사이버금융감시반의 인터넷상 금융광고 실태점검 결과 휴대폰 결제기능을 이용한 소액대출(35개), 제도권 금융회사 상호무단사용(13개), 무인가 금융투자업체(26개), 무등록 보험모집 중개업체(17개) 등 91개 혐의업체가 적발되는 등 불법 금융광고가 기승을 부리고 있음.

￮ 2009년 상반기 중 수사기관에 통보된 피해상담사례 69건 중 43%가 생활정보지를 통해 알게 된 대부업체를 이용하였으며, 서울지역 생활정보지(벼룩시장, 가로수, 교차로)에 대한 금융감독원 기획조사 결과 카드깡 혐의 대부업자 21개사가 적발되는 등 생활정보지의 불법광고가 사금융의 주된 광고매체 역할을 하고 있음.

<표 Ⅱ-6> 대부업체 이용경로별 현황

이용경로	이용건수	비율
생활정보지를 보고	30건	43%
지인의 소개를 통해	16건	23%
인터넷 광고 또는 업체 홈페이지를 보고	7건	10%
길거리에서 나눠주는 명함 또는 업체광고지를 보고	6건	9%
전화 또는 휴대폰 문자를 받고	4건	6%
기 타2)	6건	9%
합 계	69건	100%

자료: 금융감독원 보도자료 2009.8.10

3. 주요 금융소외자 지원대책

□ 현재 시행중인 주요 금융소외자 지원대책은 다음과 같으며, 대부분 금융채무 불이행자의 신용회복이나 혹은 경제활동능력 미흡계층에 대한 지원에 초점이 맞추어짐.

① 신용회복지원기금

□ 부실채권정리기금의 금융회사 배분금 중 원금을 제외한 잉여금으로 신용회복지원기금 설치하여 금융회사 및 대부업체로부터 저신용층의 연체채권을 시가로 매입하여 이들 채무불이행자의 신용회복을 지원

￮ 2009년 7월부터 일부 대부업체에 채무를 부담하고 있는 연체채무자에 대하여도 신용회복을 지원키로 함.

※ 신용회복지원협약 가입 대부업체: 예스캐피탈, 엔젤크레디트, 리드코프, 원캐싱, 웰릭스캐피탈, 오리온캐피탈

￮ 또한 채무불이행자가 아닌 금융소외계층에 대한 신용보증을 실시하여 이들의 고금리 채무를 제도권 금융기관의 저금리 대출로 전환

② 금융소외자 종합자활지원 네트워크 구축 및 마이크로크레딧 확대를 통한 소액신용공여 활성화

□ 소액서민금융재단(구 휴면예금관리재단)의 신용공여 사업을 2009년부터 본격적으로 시행하고 기존의 마이크로크레딧(micro-credit) 기관들의 창업 및 취업 지원, 신용회복지원 등 현재 실시하고 있는 사업의 규모를 확대

￮ 산재된 마이크로크레딧 추진기구를 소액서민금융재단을 중심으로 전국적인 네트워크망(200-300개)으로 구축‧확대하고, 마이크로크레딧 수행기관에서 청년, 금융회사 퇴직자 등을 통해 자활컨설팅, 금융중개서비스 등을 받을 수 있도록 함. (2009년 하반기)

□ 신용회복위원회와 자산관리공사가 공동으로 각 기관에 산재한 자활지원제도를 대상으로 네트워크를 구축하여 각 제도의 지원내용, 지원대상, 자격요건에 대한 종합조회가 가능토록 함.

￮ 개별 지원제도를 종합적으로 연계하여 채무조정, 자활능력 개발, 취업 및 창업지원, 복지지원 등 금융소외자의 개인별 상황에 맞는 맞춤형 자활제도 도출

③ 금융소외자에 대한 신용보증 확대

□ 정부가 지역신보중앙회에 1,000억원을 출연하고 중앙회는 신협 등에 위탁보증을 시행하여 제도권 금융기관 이용이 곤란한 저신용근로자 16.7만명에게 최대 500만원까지 생계비 대출 지원(2009년 6.30 시행)

□ 정부가 4,700억원을 추경에 반영하여 지역신용보증재단에 대한 출연금을 확대함으로써 동 재단이 영세자영업자(0.5조원→2.7조원, 2.2조원 증가), 무점포‧무등록 사업자(0.1조원→1.25조원, 1.15조원 증가) 등에 대해 추가보증 지원(2009년 6월말 확대시행)

<표 Ⅱ-7> 마이크로크레딧 사업추진현황

구분	중앙정부		지자체
	보건복지가족부	소액서민금융재단 (금융위원회)	서울시
사업명	희망키움뱅크사업	금융서비스 취약계층지원	희망드림뱅크사업
사업시작	2005	2008	2009
지원대상	자활공동체 및 저소득개인	저소득층 및 금융채무불이행자	서울시 거주자 중 창럽희망소재지가 서울인 저속득 개인 및 자활공동체
지원금액	(개인) 2천만원 (자활공동체) 1억원	복지사업자별로 상이 (주로 500만원 이내, 최대 2억원)	창업자금 및 운영자금 최대 2천만원
지원기간	6개월거치 54개월 상환	복지사업자별로 상이 (주로 5년 이내)	6개월 거치 54개월 상환
지원금리	연 2% (고정금리)	연 2-6% 이내	연 2%
지원규모(2009)	330억원	440억원	60억원
사업수행기관	1, 2차 수행기관 선정결과 19개기관 선정 (하반기 3차 수행기관 선정예정)	신용회복위원회 한마음금융 소상공인진흥원 등	사회연대은행 신나는조합 열매나눔재단

주: 2009년 6월 기준

자료: 기획재정부

Ⅲ. 제도권 금융기관의 서민금융

1. 제도권 금융기관의 서민금융 현황

1) 제도권 금융기관의 저신용자 대출현황

□ 2005.6-2007.3 기간 중 제도권 금융기관의 가계대출 중 저신용계층에 해당하는 8-10등급 대출 비중이 저축은행 및 상호금융을 제외한 전업권에서 꾸준히 감소

서민금융기관의 구조조정은 아직까지 현재 진행형으로 매년 기관 수가 감소하고 있는 추세이며, 2008년말 현재 106개 저축은행, 2,403개 상호금융기관이 영업 중

￮ 서민의 금융수요는 증가하고 있으나 이들에 대한 제도권 금융기관의 금융공급은 상대적으로 감소하고 있어 서민금융의 사각지대가 점차 확대되고 있음.

<표 Ⅲ-1> 제도권금융기관의 8-10등급 가계대출 추이

(단위 : 백억원, %)

등 급	2005.6	2005.9	2005.12	2006.3	2006.6	2006.9	2006.12	2007.3
은행	2,988 (7.7)	2,765 (6.9)	2,723 (6.6)	2,603 (6.2)	2,470 (5.7)	2,561 (5.8)	2,343 (5.5)	2,265 (5.2)
신용카드사	677 (54.1)	619 (49.2)	583 (44.1)	346 (41.0)	298 (39.0)	272 (35.3)	249 (33.0)	181 (26.3)
여신전문회사	283	266	258	261	267	273	283	285
	(21.5)	(19.6)	(17.9)	(17.3)	(16.8)	(16.2)	(15.5)	(14.9)
저축은행	674	672	666	676	643	651	647	660
	(53.7)	(53.2)	(52.0)	(53.2)	(51.7)	(51.8)	(51.3)	(51.0)
상호금융기관	2,754	2,727	2,917	3,164	3,241	3,380	3,301	3,421
	(17.6)	(17.2)	(18.4)	(19.8)	(20.0)	(20.4)	(19.4)	(19.9)

주 : 1) 은행은 외국은행 포함, 카드사의 경우는 카드론을 이용

2) ( )는 동업권 전체대비 비중

3) 월말잔액 기준

자료 : 한국신용정보, 이건호(2009)에서 발췌 인용

2) 서민금융기관 현황

□ 서민층 대상 금융공급을 주로 담당하는 제도권 금융기관, 즉 서민금융기관은 크게 저축은행, 상호금융, 신협, 새마을금고의 4대 업권으로 분류되며, 최근 수년간 여신전문회사가 개인대출을 확대하면서 일부 서민계층에 대한 금융공급기능을 수행하고 있음.

￮ 저축은행의 경우 일부 대형저축은행을 중심으로 PF대출 중심의 성장전략 추구 등 서민금융기관의 성격이 변질되었다는 주장이 있으나 중‧소형 저축은행은 물론 대다수의 대형 저축은행도 여전히 서민금융기관의 성격을 유지하고 있는 것으로 볼 수 있음.

<표 Ⅲ-2> 저축은행의 저신용자 및 서민금융 지원 추이 현황

(단위 : 억원, %)

구 분		2006.12	2007.6	2007. 12	2008.6	2008. 12	2009.3
총 대 출 금(a)		426,540	435,052	470,836	505,831	546,767	543,248
	개 인(ⅰ)	76,030	71,128	70,317	69,968	70,550	67,969
	소상공인(ⅱ)주1)	60,460	66,645	75,992	82,377	91,032	88,277
저신용자 점유비(b)주2)		58.8	60.8	58.9	60.6	62.6	70.1
서민금융(c)주3)		80,256	83,766	86,176	92,321	101,150	109,528
	개 인(ⅰ*b)	44,706	43,246	41,417	42,401	44,164	47,646
	소상공인(ⅱ*b)	35,550	40,520	44,759	49,920	56,986	61,882
서민금융비율(c/a)		18.8	19.3	18.3	18.3	18.5	20.2

주) 1. 소상공인은 업종별대출분류중 도·소매업, 숙박 및 음식업, 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업, 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인서비스업의 합계

2. 저신용자 점유비는 한국신용정보사(NICE)의 개인신용등급 7~10등급자에 대한 대출비율

3. 서민금융 : 신용등급 7~10등급 구간 개인 및 소상공인(低신용자)에 대한 대출

자료: 저축은행 중앙회, 이건호(2009)에서 재인용

□ 서민금융기관은 극심한 구조조정과정을 겪으면서 위축되었던 업세가 지속적으로 회복되고 있지만 금융공급능력이 취약

￮ 1996년 은행과 서민금융기관의 예수금 비중은 각각 62.0% 및 38.0%였으나 2008년에는 각각 68.3% 및 31.7%로 은행의 우위가 심화됨.

￮ 1996년 은행과 서민금융기관의 대출금 비중은 각각 66.0% 및 34.0%였으나 2008년에는 각각 79.2% 및 20.8%로 은행의 우위가 심화됨.

<표 Ⅲ-3> 은행 및 서민금융기관 예수금 구성비

(단위: %)

		1996	1998	2000	2002	2004	2005	2006	2007	2008
예금은행		62.0	64.2	72.9	74.3	70.1	70.1	68.5	67.9	68.3
서민금융기관		38.0	35.8	27.1	25.7	28.5	29.9	31.5	32.1	31.7
	저축은행	9.8	6.5	3.4	3.3	4.3	4.6	5.1	5.8	6.2
	신협	4.4	4.3	3.1	2.4	2.5	2.6	2.6	2.7	2.7
	상호금융	17.1	18.1	15.1	14.7	16.2	17.8	17.8	17.9	17.2
	새마을금고	6.6	6.9	5.5	5.2	5.5	5.9	5.9	5.8	5.7
합계		100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

주: 예금은행은 원화예수금

자료: 한국은행 지역금융통계 각호, 최진배(2009)에서 재인용

<표 Ⅲ-4> 은행 및 서민금융기관 대출금 구성비

(단위: %)

		1996	1998	2000	2002	2004	2005	2006	2007	2008
예금은행		66.0	67.7	76.6	80.6	78.7	78.4	78.9	79.3	79.2
서민금융기관		34.0	32.3	23.4	19.4	21.3	21.6	21.1	20.7	20.8
	저축은행	10.5	7.4	3.9	3.3	4.2	4.5	4.8	4.6	4.7
	신협	4.0	3.9	2.9	1.8	1.7	1.7	1.7	1.7	1.8
	상호금융	14.3	15.7	13.0	10.9	11.9	12.2	11.6	11.5	11.4
	새마을금고	5.1	5.3	3.7	3.4	3.5	3.2	2.9	2.9	3.0
합계		100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

주: 예금은행은 원화대출금 기준

자료: 한국은행 지역금융통계 각호, 최진배(2009)에서 재인용

□ 은행의 예대율은 1996년 97.5%에서 2008년 135.8%로 크게 상승한 반면 서민금융기관은 동기간 중 예대율이 82.0%에서 76.7%로 오히려 하락하는 등 은행에 비해 현저히 낮은 예대율에서도 서민금융기관의 금융공급기능 저하를 확인할 수 있음.

￮ 서민금융기관의 예대율 하락은 곧 서민에 대한 금융공급 축소가 자금조달의 어려움 때문이 아니며, 서민금융기관 스스로 서민에 대한 적극적인 금융공급을 억제하고 있음을 의미함.

<표 Ⅲ-5> 은행 및 서민금융기관 예대율 추이

(단위: %)

		1996	1998	2000	2002	2004	2005	2006	2007	2008
예금은행		97.5	79.5	76.8	92.1	104.6	109.2	118.0	135.5	135.8
서민금융기관		82.0	68.0	63.2	64.3	70.9	70.6	68.7	74.8	76.7
	저축은행	99.0	85.9	83.9	85.9	93.0	95.4	96.0	93.5	89.9
	신협	82.2	68.2	68.8	63.9	65.0	66.1	67.5	75.4	76.6
	상호금융	76.7	65.1	62.8	62.9	69.8	69.7	66.9	74.3	77.3
	새마을금고	70.7	58.2	48.4	54.9	59.2	54.8	51.0	57.5	60.9
합계		91.6	94.8	73.1	84.9	95.0	97.7	102.5	116.0	117.1

주: 예금은행은 원화대출금 기준

자료: 한국은행 지역금융통계 각호, 최진배(2009)에서 재인용

□ 서민금융기관들이 주고객층인 서민에 대한 금융공급의 적극적 확대를 주저하는 가장 큰 이유는 은행 등 대형금융기관의 적극적인 가계 및 중소기업대출 확대에 따라 상대적으로 고금리인 서민금융기관으로부터 대출을 받고자 하는 개인, 영세자영업자 및 저신용 중소기업 등의 경우 신용리스크가 지나치게 높은 것으로 인식되기 때문임.

￮ 실제로 대표적 서민금융기관인 저축은행의 경우 2000년대 초 서민금융의 꽃이라고 할 수 있는 소액신용대출을 급속히 확대하였다가 감당할 수 없는 수준으로 연체가 증가하여 부실이 급증하는 상황을 경험하였으며, 이후 서민금융보다 담보대출이나 PF대출과 같은 대규모 대출 중심으로 자산확대를 추구하는 경향을 보이게 됨.

<표 Ⅲ-6> 저축은행의 소액신용대출 취급현황

(단위: 억원, %)

		2002말	2003말	2004말	2005말	2006말	2007.6
소액신용대출		28,261	23,828	20,172	14,922	10,545	7,583
	연체액	8,174	12,206	12,270	8,648	5,881	3,729
	연체율	28.3	51.2	60.8	58.0	55.8	49.2
총대출대비비중		14.7	9.8	6.7	4.3	2.5	1.8

자료; 현대경제연구원, 한국경제주평 09-05(통권 334호), 2009.1

□ 서민금융기관의 금융공급기능이 심각하게 위축되고 있는 것이 대부업 및 불법 사금융이 창궐하게 된 직접 원인이 되는 것으로 판단됨.

￮ 금융감독원 조사 결과 2006년 기준 사금융이용자의 64%가 정상적인 채무자에 속하는 것으로 나타났으며, 이들은 서민금융기관 대출이 가능하였다면 사금융에 의존할 필요가 없었던 것으로 볼 수 있음.

임수강(2009) 참조

￮ 또한 사금융 이용자 중 채무미이행자는 36%에 불과하였으며, 이들 중 상당수는 고금리의 사금융이 아닌 서민금융기관 대출이 가능하였다면 정상적인 채무상환이 가능하였을 개연성이 큼.

<표 Ⅲ-7> 사금융 이용자 중 정상채무자 비중

(단위: 명)

	2003		2004		2005		2006
		비중		비중		비중		비중
채무미이행자	507	31%	2,897	75%	1,762	34%	2,044	36%
정상채무자	1,015	63%	362	25%	3,371	66%	3,706	64%
합계	1,615	100%	3,859	100%	5,133	100%	5,750	100%

자료: 현영진(2009), 임수강(2009)에서 재인용

□ 서민금융기관의 업세 위축과 이에 따른 사금융의 창궐은 서민금융시장의 판도변화를 초래하고 있으며, 제도권 금융기관에 포함되지 않는 대형 등록대부업체가 서민금융의 공급기능을 상당 부분 수행하고 있는 실정임.

￮ 1972년 사금융 양성화 3법(단기금융업법, 상호신용금고법, 신용협동조합법)에 의해 탄생한 서민금융기관인 저축은행(당시 상호신용금고), 신협은 물론 그 이전부터 서민금융의 일각을 담당하던 상호금융, 그리고 1982년 설립된 새마을금고 등 다수의 서민금융기관과 함께 대형 등록대부업체가 사실상 서민금융시장의 중요한 참여자로 간주됨.

※ 단, 다수의 불법 대부업체가 사금융의 영역에서 활동하고 있으며 일부 대형 등록대부업체의 경우에도 여타 제도권 기관에 비해 현저히 높은 대출금리 및 채권추심 등과 관련하여 소비자마찰이 빈번히 발생하고 있다는 점에서 아직은 이들을 서민금융기관으로 보는 것이 타당치 못하다는 견해가 우위

<그림 Ⅲ-1> 국내서민금융기관 변화추이

자료: 정지만, 이건호, 이기영(2007)

3) 여신시장의 불완전성 심화

□ 서민금융기관의 금융공급기능 위축의 근본 원인이 수요부족이 아니라는 점은 최근 은행권이 서민전용대출로 개발한 희망홀씨대출의 급신장세에서도 확인할 수 있음.

￮ 금융감독원과 은행이 별도의 심사기준을 마련하여 공동개발한 서민대출인 희망홀씨대출의 경우 2009년 3월 본격적으로 취급한 이후 매월 대출취급 실적이 증가추세에 있어 7.16현재 57,133명, 3,040억원의 실적을 시현

<표 Ⅲ-8> 희망홀씨대출 취급현황

(‘09.7.16기준, 단위: 억원, %)

	상품명	총한도	개인한도	대출금리	판매개시일	대출잔액
전북	서브크레딧론	1,500	10백만원 이하	13.9~19.9	‘07.7.2.	1,020
농협	․새희망대출 ․생계형무등록사업자대출	500 1,000	10백만원 이하 5백만원 이하	11.5 6.7	‘06.9.27 ‘09.2.9	859
하나	․하나 소액대출 ․하나희망재단	1,000 300	10백만원 이하 20백만원 이하	11~12 3.0	‘06.7.1. ‘08.12.19	746
기업	근로자생활안정자금	5,000	7백만원 이하	6~7.5	‘09.5.19	573
우리	․우리이웃사랑대출 ․청년창업자금대출	2,000	5~20백만원 30～50백만원	8.1~13.35 6.6～14.4%	‘09.2.3 ‘08.8.25	454
국민	KB행복드림론	2,000	2~15백만원	14~16	‘09.4.13	435
신한	신한희망대출	2,000	5~15백만원	8~10	‘09.4.20	148
부산	크레딧플러스론	500	2~10백만원	13.6~19.6	‘08.4.2	49
광주	KJB희망드림대출	500	10백만원 이하	10.45~16.95	‘09.3.25	25
대구	DGB희망홀씨대출	500	10백만원 이하	13.5~19.0	‘09.4.8	25
제주	제주희망나눔대출	100	3~10백만원	9.95~4.45	‘09.4.29	4
경남	희망나눔대출	500	5~10백만원	10.0~19.9	‘09.4.13	3
수협	사랑海희망대출	200	5백만원 이하	10%대 후반	‘09.5.9	2
외환	희망파트너대출	500	3~10백만원	6~15	‘09.6.15	1
총계		18,100				4,344

자료: 금융감독원 보도자료 2009.7.22

□ 서민금융시장에 충분한 수요가 존재함에도 불구하고 동 시장을 주로 담당하는 제도권 공급자인 서민금융기관이 스스로 공급확대에 소극적인 상황은 제도권 서민금융시장의 실패를 시사하며, 이는 곧 국내 제도권 여신시장 전체의 불완전성(incompleteness)이 심화되고 있음을 의미함.

일반적으로 여신시장은 고객군의 신용리스크에 따라 대기업, 중견기업, 우량 중소기업, 저신용 중소기업 및 영세기업, 주택금융 및 고신용 가계, 저신용 가계의 6개 고객군으로 분류될 수 있으며, 담당금융기관이 차별화됨.

￮  대부시장은 고객의 상당부분이 서민금융기관의 고객과 중첩되며, 대부상품 또한 대부분이 500만원 미만의 소액신용대출로서 서민금융기관과 중복되기 때문에 서민금융기관의 공급부족은 대부업 및 사금융이 창궐할 수 있는 기반을 제공

￮ 서민금융시장의 공백이 확대되어도 건전성을 유지해야 하는 은행은 동 시장에 대한 금융공급을 적극적으로 확대하기 어렵기 때문에 서민금융기관의 업세위축은 제도권 금융시장의 불완전성을 심화시키며, 정부가 직접 이를 채우지 않는 한 비제도권 공급자에 의한 불법적 공급이 이를 대체하는 결과를 가져옴.

4) 서민금융기관의 공급부진 원인

□ 은행 등 대형금융기관이 서민대출을 꺼리는 것은 당연하지만, 현재 국내의 상황은 저축은행 등 서민금융기관들 마저 자신의 주고객층에 대한 금융공급 확대에 소극적이라는 데에 심각성이 있음.

￮ 서민대출은 신용리스크를 감안하면 일정 수준 이상의 고금리부과가 불가피하지만 공공성 때문에 평판리스크가 발생하며, 높은 연체율에도 불구하고 평판리스크로 인해 강도 높은 추심이 불가능

￮ 평판리스크는 은행 등 대형금융기관이 직접은 물론 자회사 형태의 서민금융시장 진출에 소극적인 주 요인으로 작용

□ 제도권 서민금융기관들이 주고객층인 서민에 대한 금융공급 확대에 소극적인 가장 큰 이유는 여･수신 중심의 단순한 수익구조와 제한된 고객기반으로 인하여 높은 신용리스크를 감당할 여력이 사실상 고갈된 상태이기 때문

￮ 저축은행은 물론이고 상호부조를 원칙으로 하는 신협이나 새마을금고의 경우까지도 신용대출보다는 부실화되더라도 원리금 회수가 가능한 담보대출을 적극적으로 확대

□ 서민대출은 소액․다수이기 때문에 인력 및 사후관리비용이 크게 소요되지만 제도권 서민금융기관은 대부업 수준의 고금리나 강력한 추심이 불가능하기 때문에 결과적으로 수익-비용의 불균형이 발생하여 서민금융만으로 충분한 수익성을 확보하기 어려움.

￮ 2008년 6월 금융감독원 실태조사에 의하면 사금융 이용계기가 가계생활자금(47.4%), 사업(39.6%) 등으로 나타났으며, 가계생활자금의 대부분은 긴급생활비(46%), 교육비(24.5%), 병원비(14.9%) 등으로 금액 또한 200만원-500만원이 가장 높은 비중을 차지함.

￮ 즉 사금융 이용자 대다수는 제도권 서민금융기관의 소액신용대출이 활성화되는 경우 사금융에 의존하지 않아도 될 상황임.

□ 사금융은 물론이고 대형 등록대부업체들도 고금리대출로 수익-비용 불균형을 극복하고, 강도 높은 추심으로 신용손실을 최소화함으로써 제도권 서민금융기관들보다 훨씬 유리한 입장에서 서민금융시장에서의 입지를 확장해나가고 있음.

￮ 외국계 대형대부업체의 경우 직원 1인이 약 100명의 여신고객을 담당하면서 관리하는데, 이들 업체의 높은 수익성은 고금리와 불법과 준법을 오가는 강력한 추심에 상당부분 의존

￮ 제도권 금융기관의 담보대출금리는 대부분 10% 미만이며, 따라서 10%와 대부업 상한금리 49% 사이의 신용대출상품이 전체 금융권 대출에서 차지하는 비중이 극히 미미한 상황

￮ 제도권 금융기관의 10~49% 여신상품으로는 금리 20% 대의 카드론과 일부 여전사 및 저축은행 등이 취급하는 금리 30% 대의 소액신용대출이 있으나 수익-비용 불균형을 해소하고 신용손실을 충당하기에 미흡하여 적극적인 확대가 어려운 실정임.

□ 결국 제도권 서민금융기관들은 수익-비용의 불균형 하에서 서민금융의 높은 신용손실을 흡수할 수 있는 별도의 수익원이 존재하지 않는 현재의 상황이 지속되는 한 담보중심의 대출관행이 고착화될 수밖에 없음.

￮ 최근 서민금융기관 수익성 증대를 위한 일부 규제완화에도 불구하고 신용리스크가 높은 서민금융을 적극적으로 확대하기 위한 유인으로 충분치 못한 실정

Ⅳ. 서민금융 활성화를 위한 정책 제언

1. 정책의 기본방향

□ 대부업 및 사금융의 창궐과 이로 인한 서민의 금융소외 심화는 그 근본원인이 서민금융시장의 공급공백, 즉 금융시장의 불완전성에 기인한 현상임을 정책 입안단계에서부터 명확히 인식할 필요가 있음.

서민금융시장의 공백이 여신시장의 불완전성을 초래하고 있으며, 서민금융을 활성화하기 위해서는 상업적 원리에 의해 운영되는 금융기관들이 시장공백을 메울 수 있는 유인구조가 구축되어야 한다는 주장은 정지만, 이건호, 이기영(2007)에서 제기되었음.

￮ 서민금융시장에 제도권 금융기관의 공급부족이 지속되고 있는 주된 이유는 동 시장을 주 고객기반으로 하는 서민금융기관의 공급확대 유인 부족과 이에 따른 상대적 업세 위축 때문임.

￮ 대표적 서민금융기관인 저축은행이 2000년대 중반 이래 소액신용대출보다 담보대출과 PF대출에 주력하게 된 것이나 신협, 상호금융 및 새마을금고 등의 저조한 예대율은 모두 이들 서민금융기관이 적극적으로 서민금융을 확대하지 못하는 이유가 조달측면의 애로 때문이 아닌 공급유인의 부족에 있음을 시사

□ 현 시점에 서민금융시장의 공급공백을 해소하기 위해 정부가 취할 수 있는 정책의 기본방향을 크게 다음과 같은 세가지로 요약할 수 있음.

① 정부가 직접 공급자의 역할을 수행

② 새로운 공급자가 서민금융기관을 대체하여 주공급자 역할을 수행할 수 있는 제도적 기반 조성

③ 서민금융기관이 공급을 확대할 수 있는 유인구조 구축

□ 경제활동능력을 보유한 저신용 개인 및 영세 자영업자에 대한 금융공급의 확대, 즉 서민금융활성화는 원칙적으로 수요자에 대한 직접지원보다 공급자인 제도권 금융기관이 자발적으로 소액신용대출을 활성화시킬 수 있도록 제반 인프라 및 유인구조를 정비함으로써 상업적 원리에 따라 시장실패를 해소 혹은 완화시키는 방향으로 진행되는 것이 바람직함.

￮ 경제활동능력 자체가 부족하여 제도권 금융기관의 금융공급대상이 될 수 없는 계층에 대한 지원은 대안금융제도 등이 담당

□ 정부가 직접 공급자의 역할을 수행하는 것은 다른 정책수단의 효과를 보완하기 위한 보조적 정책수단으로, 혹은 시장의 실패를 상업적 원리에 의해 해소하는 것이 불가능하거나 시기적으로 부적절한 경우 취할 수 있는 최후의 선택이어야 함.

￮ 정부가 직접 서민금융의 공급을 확대하는 것은 가장 직접적인 정책효과를 기대할 수 있지만, 중‧장기적으로 서민금융시장의 유인구조 왜곡을 심화시켜 시장기능의 원활한 작동을 불가능하게 만들고 결과적으로 여신시장의 불완전성을 심화시킴.

￮ 공적보증의 확대는 표면적으로 제도권 금융기관에 대한 유인부여의 형태를 띠지만 실질적으로 정부의 직접지원에 해당하는 정책이며, 중‧장기적으로 제도권 금융기관이 서민금융시장에 대한 공급을 자발적으로 확대할 유인을 감소시키는 요인으로 작용하게 됨.

￮ 정부가 직접 공급자의 역할을 수행하더라도 시장의 유인구조 왜곡 우려가 크지 않을 정책은 신용회복지원 및 마이크로크레딧 활성화 등이며, 이는 극빈자대책 등과 함께 금융정책이 아닌 사회안전망 차원에서 접근하는 것이 타당함.

□  서민금융시장에서 새로운 공급자가 기존의 서민금융기관을 대체하여 공급을 확대할 수 있는 제도적 기반을 조성하는 정책은 자칫 상당한 역기능을 초래할 우려가 있기 때문에 바람직한 정책방향으로 보기 어려우며, 불가피한 선택이 될 경우에도 매우 신중하게 추진되어야 함.

￮ 현재의 서민금융시장에서도 충분한 유인을 갖고 적극적으로 금융공급을 확대하고 있는 공급자는 대부업체 뿐인 바, 대부업 기능의 정상화 및 활성화를 통한 서민금융시장의 공급확대는 동 업권과 관련된 금융소비자 피해를 최소화할 수 있는 감독방안의 확립이 전제되어야 함.

￮ 은행의 대부업 진출 독려나 대형 등록대부업체의 자금조달비용 저감을 목표로 한 정책은 금융소비자보호보다 기존의 서민금융기관에 대한 구축효과만을 가져올 개연성이 크기 때문에 매우 신중한 접근이 필요

※ 대부업 시장의 금리인하 및 공급확대 효과보다 서민금융기관의 금융공급을 더욱 위축시킬 것이므로 제도권 시장의 공급총량증대효과를 크게 기대하기 어려우며, 무등록 대부업 등 사금융의 구축효과도 별로 없을 것으로 전망됨.

□ 따라서 중‧장기적으로 역기능을 최소화하면서 금융시장의 불완전성을 해소 또는 완화하기 위해서는 적절한 유인구조 구축을 통해 제도권 금융기관의 서민금융 확대를 유도하는 것을 정책의 기본방향을 설정해야 함.

￮ 이와 병행하여 원천적으로 제도권 금융기관의 역할을 기대하기 어려운 한계시장에 국한하여 정부가 공적보증 및 대안금융제도에 대한 지원 등을 통해 시장실패를 보완

2. 서민금융기관 유인구조확립 및 역량강화

1) 서민금융기관의 유인구조 확립

가. 유인구조의 중요성

□ 서민금융기관의 핵심고객층은 객관적으로 신용도를 입증하는 것이 어려울 뿐 아니라 본질적으로 여신상환능력이 낮을 개연성이 높기 때문에 금리, 자금조달, 건전성규제의 세 가지 측면에서 순수 상업적 원리에만 의존할 경우 제도권 금융기관의 공급확대가 불가능함.

정찬우(2009) 참조

￮ 대손가능성을 감안하면 고금리 적용이 불가피하나, 이는 채무자의 상환능력을 더욱 저하시킴으로써 신용리스크를 높이는 결과

￮ 신용리스크 때문에 유동화가 사실상 불가능하며, 서민금융비중이 높아질수록 금융기관 안정성이 하락하여 자금조달이 곤란하게 됨.

￮ 모니터링 강화 등 감독비용을 상승시켜 금융기관의 공급확대 유인을 낮추며, 이를 해소하기 위해 건전성규제를 완화하면 금융시스템 전체의 안전성을 저해할 가능성 증대

□ 제도권 금융기관이 스스로 서민에 대한 금융공급을 확대하도록 하기 위해서는 신용리스크 경감을 위한 특별한 장치를 마련하거나, 금리 및 자금조달 측면의 지원, 혹은 건전성감독 측면에서 정책적 배려 등이 필요

￮ 그러나 이러한 지원은 자칫 제도권 서민금융기관의 유인구조 왜곡을 유발하여 중･장기적으로 정책적 지원이 지속되지 않는 한 서민금융이 활성화될 수 없는 상황을 초래할 수 있음.

※ 수요자 및 공급자의 도덕적 해이에 따른 역선택 문제를 최소화할 수 있는 장치를 마련할 필요

￮ 따라서 서민금융기관 스스로 신용리스크를 적절히 관리할 수 있는 역량을 구축할 수 있는 인프라 구축을 지원하는 한편, 높은 신용손실을 보전할 수 있는 대체수익원을 적극적으로 개발할 수 있는 제도적 기반을 마련할 필요가 있음.

※ 서민금융기관이 대체수익원 확대에 전념하여 서민금융이 위축되는 것을 방지하기 위해 일정 수준의 서민금융비중 유지를 요건으로 규제완화를 추진

나. 서민금융기관의 유인구조 확립 방안

① 공적보증을 통한 서민금융기관 대출포트폴리오 신용보강

□ 서민금융의 특성상 은행 등 대형금융기관에 비해 높은 수준의 신용손실 발생이 불가피하므로 공적보증기관에 의한 신용보강을 통해 손실부담을 완화할 필요가 있으나, 이는 서민금융기관의 자발적인 서민금융 공급확대유인을 저해할 우려

￮ 이미 다양한 형태로 저소득층에 대한 공적보증이 시행되고 있으므로 추가적인 공적보증의 확대는 신중을 기할 필요

□ 서민금융기관이 자발적으로 서민금융공급을 확대할 유인을 제공하기 위해 서민금융기관이 기시행한 서민대출포트폴리오의 일부분을 공적보증기관의 보증을 첨부하여 제3자 매각 또는 유동화함으로써 서민금융을 위한 자금조달의 원활화를 도모하는 방안 추진

￮ 소액․다수인 서민금융의 특성상 공적보증기관이 보증대상을 직접 선별하는 것이 비용측면에서 거의 불가능하므로 유동화대상 소액신용대출포트폴리오에 대해 일괄적으로 보증을 제공

※ 서민금융기관의 도덕적 해이를 방지하고 대출선별기능을 활용할 수 있도록 기시행된 소액신용대출 포트폴리오의 일정 비율만을 무작위로 선택하여 유동화대상에 포함

② 서민금융기관에 대한 건전성규제 합리화

□ 서민금융의 특성상 차주의 상환능력에 대한 객관적 입증자료의 확보가 어렵기 때문에 대형금융기관과는 건전성규제의 기준 및 방법론을 차별화하여 규제부담으로 인한 공급애로를 제거할 필요

￮ 예를 들어 저축은행에 방법론상으로 은행과 동일한 BIS자기자본비율 을 건전성지표로 사용하면서 그 기준만을 완화해서 적용하는 것은 서민금융의 특성을 제대로 반영하기 어려움.

￮ 소액신용대출에 일반적인 대출과 동일한 위험가중치를 적용하는 것도 동 대출의 활성화에 장애요인으로 작용하므로 이를 개선

※ 2001년 저축은행의 소액신용대출 위험가중치를 낮춘 것이 소액신용대출의 활성화로 연결되었으나 이후 이를 원 수준으로 다시 높인 것이 소액신용대출이 크게 줄어든 원인으로 작용

③ 서민금융과 인센티브의 직접연계

□ 단기적으로 서민금융기관이 자발적으로 저신용 개인 및 영세자영업자에 대한 금융공급을 확대할 수 있는 유인구조를 우선적으로 확립할 필요

￮ 예를 들어 일정 수준(예시 : 25%~30%)의 서민금융비율을 가이드라인으로 제시하고, 이를 충족하는 경우 인센티브를 주는 방향으로 제도를 운영하여 개별서민금융기관이 자율적 경영판단과 역량에 따라 서민금융을 확대할 수 있도록 유도

※ 가이드라인을 충족하는 경우 선별적으로 점포설치 기준 완화 등 영업활성화에 필요한 규제완화, 세제혜택 등의 인센티브를 제공

￮ 단, 일률적으로 가이드라인을 충족시키도록 감독수단을 동원하여 강제하는 것은 오히려 건전성을 저하시킬 수 있어 바람직하지 못하며, 금융시장상황과 개별 서민금융기관의 건전성 수준 및 영업환경 등에 따라 서민금융을 취급할 수 있도록 해야 함.

2) 서민금융기관의 역량 강화

□ 여신시장의 불완전성을 해소하고 서민금융이 활성화되기 위해서는 무엇보다도 현저하게 기능 및 위상이 축소되어 있는 서민금융기관의 역량 강화를 통해 공급여력을 확충할 필요

가. 서민금융기관 영업규제 완화

□ “서민금융의 공급”에 초점을 맞추어 강제적인 방식으로 제도권 서민금융기관들이 공급확대를 강요하기보다 본질적으로 서민금융기관이 중‧장기적으로 안정적으로 성장할 수 있는 제도적 기반을 구축한다는 차원에서 업무영역규제를 대폭 완화

￮ 서민금융의 공급 자체의 확대를 위한 유인부여보다 영업상의 규제완화 등을 통해 서민금융기관의 수익성 및 자금공급역량을 개선을 도모

￮ 서민금융기관이 본연의 업무인 서민금융에만 전념할 것을 강제하면서 건전성 유지에 정책‧감독의 초점을 맞추는 경우 오히려 이들의 서민금융이 위축될 개연성이 매우 큼.

※ 규제완화를 통해 서민금융기관의 수익성과 자금공급 역량이 개선되면 손실흡수능력이 증대되기 때문에 주 고객인 서민을 대상으로 보다 적극적인 금융서비스 제공이 가능해질 것으로 예상

나. 서민금융관련 신용분석자료 공유체제 확립

□ 저축은행을 비롯한 서민금융기관은 물론 대형 대부업체와 신용정보기관 등을 포함하여 서민금융관련 신용정보 및 자료를 집중‧분석하고 그 결과를 서민금융을 취급하는 금융기관이 원활하게 공유하는 방안 추진

￮ 현재 소액신용대출을 적극적으로 취급하는 일부 저축은행과 대형 대부업체는 상당한 수준의 고객자료를 보유하고 있으며, 한신정 및 한신평도 계약에 의해 대형 대부업체 고객의 분석자료를 지니고 있음.

￮ 이들 자료를 이용자별(연령, 직업, 소득, 부채규모 등), 그리고 용도별로 분석하여 소액신용대출을 취급하는 금융기관이 공유하도록 유도

3. 중･장기과제: 서민금융시스템 개편

□ 중･장기적으로 여신시장의 불완전성을 해소하고 서민금융시장의 공급공백이 발생할 소지를 최소화하기 위해서는 시장참여기관들의 역할분담을 재조정하여 서민금융시스템의 전면적 개편을 모색할 필요가 있음.

￮ 과거 서민금융과 관련된 정책의 대부분이 은행을 창구로 활용하는 경향이 있었으나 대형금융기관들의 경우 건전성 유지가 최우선 과제이므로 서민금융시장에의 본격적 참가가 어려움.

￮ 저축은행, 지역신협, 새마을금고 등 수신기능을 가진 서민금융기관들의 경우 업권간 차별화도 명확히 이루어지지 않고 있을 뿐 아니라, 저축은행의 경우 업권 내부의 동질성이 상당부분 희석되고 일부 대형저축은행은 서민금융기관으로서의 정체성에 회의가 대두되는 등 서민금융기관의 역할재편이 필요한 상황

￮ 서민금융시장에 참여가 증대되고 있는 여전사의 경우 본질적으로 기업금융기관으로 설립되었으며, 실질적으로도 회사채 중심의 자금조달구조로 인해 자본시장의 안정성 측면에서 본격적인 서민금융기관으로 활동을 허용하는 데에 신중할 필요

￮ 대부업의 경우 실질적으로 서민금융시장의 상당 부분을 잠식하고 있다는 점에서 제도권 편입을 통해 향후 서민금융시장의 본격적 참여자로 육성할 것인지의 여부를 심도 있게 검토할 필요

□ 서민금융기관의 중‧장기적 비전을 명확히 확립하고 이의 실현을 체계적으로 지원하기 위해 서민금융시스템 개편의 로드맵을 마련할 필요

￮ 서민금융기관의 정체성을 명확히 하고 일관된 지원 및 규제･감독체제를 갖추어 서민금융시장의 질서와 안정적 성장을 도모

￮ 서민금융시장 참가자들이 동등한 입장에서 공정경쟁이 가능하고, 경쟁을 통해 성장한 기관들이 서민금융에 얽매이지 않고 대형 금융기관으로 성장해갈 수 있는 성장경로를 개방함으로써 시장에 활력을 불어 넣는 것이 중요함.

1) 수신기능을 가진 서민금융기관 체제개편

□ 현재 서민금융기관으로 분류되는 저축은행, 신협, 상호금융, 새마을금고는 모두 수신기능을 갖고 있으며, 일부 신협(직장 및 단체)과 상호금융을 제외하고 영업측면에서 실질적인 기관간 차이가 매우 희박한 상황임.

￮ 저축은행은 상호기관으로 출발하였으나 현재 상호기관이 아닌 주식회사 형태의 금융회사이며, 일부 대형저축은행은 소규모 지방은행보다 자산규모가 클 뿐 아니라 영업내용 측면에서도 서민금융기관으로서의 성격이 상당부분 희석되었음.

※ 2009년 6월말 대형저축은행 7개사의 총자산(37조원)이 저축은행 전체 총자산(75조)의 절반에 달하는 반면, 소형저축은행은 총자산이 불과 수백억원에 불과하여 새마을금고 등과 큰 차이가 없을 정도로 업권내 양극화가 심한 상황임.

￮ 대부분의 지역신협과 새마을금고는 상호기관의 형태를 가지고 있지만 실질적으로는 회원 상호간의 공동유대가 희박하여 상호기관으로서의 성격을 거의 상실하였음.

최진배(2009)는 현재 신협의 조합원 가운데 상당수가 출자금을 조합이용수수료 정도로 생각하고 있으며, 이러한 조합원들은 협동조합으로서의 신협의 정체성 유지에 걸림돌이 될 수 있다고 주장함.

※ 미국의 모기지대출 중심의 상호기관인 S&L(Savings and Loan Association)이 대거 일반대출 중심의 상호기관인 Savings Bank로 전환하고 상당 수 Savings Bank가 주식회사체제로 전환하여 상호기관의 지위를 포기

□ 서민금융기관의 성장경로 확립 차원에서 대형저축은행의 지방은행 전환을 허용, 혹은 사실상 지방은행에 준하는 업무영역개방과 건전성 요건을 적용하는 한편 지역신협 및 새마을금고를 주식회사 체제로 전환하여 저축은행과 동일업권(가칭 서민은행, 이하 서민은행으로 표현)으로 재편하되 자산규모에 따라 업무범위, 영업구역, 지점설치 등을 차등화

이덕훈 등(1993), 김준경, 김철용(1992) 등 기존 연구에서는 신협 혹은 새마을금고의 연합회 기능 강화를 주장하였으나, 사실상 상호기구의 성격을 상실한 지역신협 및 새마을금고를 주식회사 형태의 서민은행으로 전환하여 협동조합의 본질을 유지하고 있는 서민금융기관들과 뚜렷이 구별하는 것이 보다 합리적인 대안으로 판단됨.

￮ 대형저축은행들의 경우 소유규제나 건전성 규제 등이 강화되기 때문에 지방은행 전환이 허용되더라도 실제 전환할 유인이 크지 않은 상황이므로 “서민과 중소기업에 기반을 둔 지역금융기관”으로 개별 저축은행이 스스로 특성에 따라 최적의 틈새시장을 개척할 수 있도록 중ㆍ장기 성장경로를 개방할 필요성이 증대되고 있음.

￮ 한편 지방신협 및 새마을금고는 상호기관의 법적 형태에도 불구하고 사실상 기능 및 영업행태 면에서 소형 저축은행과 별다른 차이가 없는 상황임.

￮ 직장･단체신협 및 상호금융기관의 경우 비교적 업권의 고유성을 유지하고 있는 상황이므로 현 상태를 유지하면서 특정고객군에 대한 밀착형서비스를 제공하는 금융회사를 지향하도록 유도하고, 중앙회 및 연합회의 지원기능 강화를 통해 중‧장기적 역량강화를 도모

□ 저축은행과 주식회사 체제로 전환한 지역신협 및 새마을금고를 서민은행의 동일업권으로 재편한 후 일관된 혜택과 규제를 적용함으로써 보다 체계적인 서민금융 활성화 정책을 수립, 시행하는 것이 가능해짐.

￮ 일정비율의 서민금융, 즉 소액신용대출 유지를 서민은행의 자격요건으로 정하고, 동 요건 충족에 따른 혜택으로써 세금우대수신상품의 허용 및 완화된 감독기준 적용

￮ 수신기관으로서의 건전성 유지를 위해 자산규모에 따라 업무영역이나 건전성 기준 등을 차등화하여 적용

￮ 대형화된 서민은행의 경우 지방은행 전환을 촉구하기 위해 자산규모가 일정 수준을 초과하는 경우 지방은행 수준의 건전성 및 소유분산 요건 적용

<그림 Ⅳ-1> 서민은행 성장경로와 금융감독

주: 정지만, 이건호, 이기영(2007)에서 저축은행에 대해 유사한 감독방안을 제시

2) 수신기능이 없는 서민금융기관 체제개편

□ 현재 수신기능이 없이 서민금융시장에 참여하고 있는 제도권 금융기관은 신용카드사 및 일부 비카드계 여전사이며, 대형 등록대부업체 또한 사실상 제도권 금융기관과 유사한 영업을 하고 있음.

￮ 카드사의 경우 카드론을 통해, 여전사의 경우 본업인 기업금융 영역의 업세위축을 보완하기 위한 수단으로 소액신용대출을 적극적으로 확대

￮ 대형 등록대부업체는 적극적 매체광고 등을 통해 금융소비자들로부터 사실상 제도권 금융기관과 큰 차이가 없는 인지도를 확보

□ 신용카드 혹은 기업금융을 본업으로 하는 여전사들이 서민금융을 적극적으로 확대하는 것은 개별 기관의 건전성관리 측면에서 뿐 아니라 서민금융시장의 안정성 측면에서도 바람직하지 못함.

￮ 신용카드사의 적극적인 카드론 확대 및 할부금융사의 개인대출 확대가 가계신용위기를 초래했던 2000년대 초반의 상황이 재연될 우려

￮ 리스‧할부금융 등 여전사의 상당수가 현실적으로 기업금융 전담 금융기관으로서의 성격을 상실하였으며, 새로운 수익원인 소액신용대출의 적극적 확대를 희망하고 있는 상황이지만 기업금융시장이 활성화되는 경우 급속한 서민금융 축소로 시장공백을 초래할 개연성 상존

□ 대형 등록대부업체의 경우 최근 인지도가 상당히 제고되었음에도 불구하고 고금리와 일부 불법추심 등 불건전한 영업행태의 우려가 지속되고 있지만 선진화된 스코어링시스템을 기반으로 제도권 금융기관 수준의 안정적인 부실율과 높은 수익성을 달성하고 있음.

￮ 대형 등록대부업체의 경우 차입금 중심의 높은 자금조달비용이 대출금리 인하의 주된 장애물로 작용한다는 주장이 존재함.

대부업체에 대한 정확한 자료의 입수가 쉽지 않은 상황이나 홍재범(2008)은 대부업체의 자금조달비용 및 관리비용 절감이 대출금리 인하의 관건이라고 주장

￮ 그러나 자기자본이익률(ROE) 30%, 총자산이익률(ROA) 15%를 상회하는 대부업체가 다수 존재하는 등 체계적인 감독을 통한 금리인하 및 영업행태 개선 여력을 충분히 갖춘 것으로 판단됨.

□ 여신전문업법 개정을 통해 신용카드사 및 기업금융전문 여전사의 개인대출 확대를 억제하는 한편 소비자금융업을 신설하여 비수신 서민금융기관 체제를 일원화하는 방안을 모색

￮ 신용카드업은 단일업종만을 허용하고 카드론 비중에 대한 규제를 강화

￮ 신용카드업 이외의 여전사를 리스 등 기업금융, 내구소비재 할부금융, 주택담보대출 등 물적담보 중심 여전사와 무담보 소액신용대출 중심의 소비자금융사로 양분하고, 대부업법을 폐지하여 대부업을 여전법상의 소비자금융사에 포함시킴.

□ 소비자금융 전담 여전사를 신설함으로써 신용카드사 및 기업금융 전담 여전사의 기형적 영업행태를 억제하고, 대부업을 소비자금융업으로 전환하여 서민금융기관으로 제도권 금융의 범위 내에 정착시키는 한편 자금조달비용 절감에 따른 금리인하와 보다 체계적인 감독이 가능해질 것으로 예상

대부업체를 여전사인 소비자금융업으로 전환시키는 방안은 정부에서 이미 검토된 바 있지만 홍재범(2008)은 현재의 여전법 틀 안에서 소비자금융업을 신설하는 것은 할부금융, 리스 등에 대한 대부업체의 경험부족 등으로 대부업체의 적극적 참여가 어려울 것이라고 주장함.

￮ 엄격한 최소자본금 규정을 통해 탈･불법 사례가 비교적 빈번한 소규모 대부업체는 대형화를 통한 업태 건전화를 유도

￮ 불건전 영업행위가 빈번한 대부업체의 퇴출과 무등록 대부업체의 불법영업행위 등에 대한 강력한 단속을 병행하여 금융소비자 피해를 방지

참고문헌

김준경, 김철용(1992), “소영세기업의 육성과 신용협동조합의 역할,” 정책연구자료 92-16, 한국개발연구원, 1992.5

이덕훈, 최범수, 좌승희, 설광언, 김관수, 김병주, 이재웅, 김겨우, 라동민, 이선애, 정승우, 우재균, 정병렬(1993), “금융환경변화에 대응한 새마을금고의 발전방안,” 한국개발연구원, 1993

이건호(2009), “서민가계와 자영업자를 위한 서민금융 활성화 방안: 저축은행을 중심으로,” 국회 금융정책연구회 세미나 발표자료, 2009.7

임수강(2009), “서민금융전담은행을 통한 금융소외자 문제 해결,” 국회 전문가 토론회 발표자료, 2009.7

정지만, 이건호, 이기영(2007), ｢저축은행 중장기 발전방안｣, 한국금융학회, 2007.6

정찬우(2009), “현 서민금융시장의 현황 및 평가,” 주간금융브리프 제18권 제25호, 한국금융연구원, 2009.6

최진배(2009), “신용협동주합의 협동조합으로서의 위기와 대응책” 조사연구 제52호, 신용협동조합중앙회 2009.6

현영진(2009), “금융소외계층의 금융기관으로의 흡수방안,” 금융경제연구소 발표자료, 2009

홍재범(2008), “대부업의 현실 이해와 발전과제,” CEO Report, 자유기업원, 2008.9

토  론  문

서민금융활성화를 위한 정책 추진방향

노  태  식 (전국은행연합회 부회장)

서민금융 활성화를 위한 정책 추진방향

노 태 식 (전국은행연합회 부회장)

Ⅰ. 서민금융 활성화를 위한 과제

( 서민금융의 문제점 )

□ 97년 IMF금융위기 위후 서민금융기관의 기능 위축, 담보위주의 여신관행, 평판위험 등으로 서민금융의 공급부진 지속

○ 저축은행, 상호금융기관 등은 수익기반 취약으로 높은 신용위험 감당 애로

○ 리스크관리 강화에 따른 담보대출 선호로 담보취약계층의 제도금융권 접근이 어려움

○ 신용위험이 큰 대출에 대한 고금리적용이 불가피하며 이로 인해 금융회사 평판위험 야기 우려

☞  금융소외 계층 양산 및 사금융시장 확대 초래

( 해결해야 할 과제 )

□ □ 높은 금리수준 □ 자금조달의 애로 □ 경영건전성 유지의 어려움 등 3가지 문제를 내포하고 있으며 따라서 완전한 상업적 기능에만 의존하기 어려운 구조

○ 금리 : 대손가능성으로 고금리적용 불가피하며 신용위험이 증가

○ 자금조달 : 서민금융비중이 클수록 안정성이 낯아 자금조달 애로

○ 건전성 : 감독비용 과다 소요로 공급확대 유인 저하

☞  신용위험 경감 등을 위한 공적지원 확대가 불가피

Ⅱ.  세부 정책 추진 방향

1. 제도권 금융회사의 서민금융 취급 확대

( 현 황 )

□ 은행은 자회사로 저축은행 또는 여신전문금융회사를 설립하거나 최근들어 소액신용대출상품(in -house)을 취급하기 시작

○ SC제일은행 : 스탠다드차타드캐피탈, 예아름저축은행 및 한국PF 금융을 설립

○ 국민, 우리은행도 여전사 또는 대부업체 설립 검토

□ 09. 3월부터 국민, 기업, 우리은행 등 14개 은행이 희망홀씨 대출     상품을 판매중에 있으며 취급규모가 매월 크게 증가하는 추세

○ 대출목표 24만명, 1조3600억원, 09.7말 현재 83,238명 4,826억원*     대출 취급

* 3월 323억원⟶ 4월 344억원⟶ 5월 541억원⟶ 6월 1,137억원 ⟶ 7월 2,481억원

○ 7등급 이하(약 8백만명)의 저신용자 또는 취약계층을 위한 별도의      신용평가시스템을 구축

* 제도권 금융회사의 7등급이하의 대출비중은 18% 내외

신용등급별  인원 현황

(단위 : 백만명)

--------------------------------------------------------

등 급    1    2     3     4     5     6     7     8     9     10     계

--------------------------------------------------------인원수   2.9   4.8   3.6    4.2   8.6    4.4   4.5   2.2    1.0   0.5    36.8

--------------------------------------------------------

( 제도 운영방향 )

□ 전 금융권의 서민금융에 대한 개념을 통일화하여 명확히 정립하고 서민금융 취급실태를 주기적으로 공표함으로써 취급상황에 대한 평가가 가능토록 제도를 보완

○ 예시 ; 신용등급 7등급이하․대출규모 5백만원이하․담보보증유무

․대출용도(긴급 생계형자금) 등에 따라 분류

□ 사회공헌 차원에서 은행권의 저신용자 대출규모 확대 및 감독당국의 경영평가시 반영

○ 자회사 설립 확대 및 자회사 수익금(배당제한)은 대출금리 인하 재원으로 활용

* 글로벌 기준하에서 은행이 직접 고리대출을 취급하는데 한계가 있음

☞ 평판리스크 예방, 사금융시장의 정상화 및 대부금리 인하 효과 등 기대 가능

□ 여신전문금융회사의 저신용자 대출액을 부대업무 취급 제한 대상에서 제외

* 할부금융사의 경우 전체대출액에서 할부금융 취급액이 50%를 상회하여야 함

□ 단계적 대출* 또는 그룹대출제도**(peer group lending)를 도입하여 대출 사후관리 부담을 완화하는 방안 강구

* 먼저 소액을 대출하고 상환이 잘 될 경우 대출금액을 증액하는 대출 방식

** 대출자를 그룹화하여 먼저 1명에게 대출하고 상환시 다른 사람에게 대출하는 방식

2. 대부업체의 경영투명성제고를 위한 유인 확대

( 현 황 )

□ 09.3말 현재 등록 대부업체수는 15,723개 업체, 대부규모 1.4백만명, 5.2조원

○ 1인당 평균대출금액 3.6백만원, 평균 대출금리 38%

* 자산규모 70억원이상 대부업체 88개의 대출규모는 4.5조원으로 87% 차지

□ 대부업의 등록 유도 등 경영투명성 및 서민금융이용자 보호를 강화하기 위해 다양한 제도 개선을 추진

○ 대부이자율 상한을 계속 인하( 당초 연 66% -> 현재 39%)

○ 대부업협회를 법정 기구화하고 교육, 민원처리 등의 기능 부여

○ 무등록 대부업자는 최고이자율을 30%로 낮게 규정하여 등록을 유도

○ 대표자 및 대부담당자에 대한 대부관련 세부 교육절차 제정 등

( 제도 운영방향 )

□ 대부업체의 자금조달 애로 해소 방안(대출채권을 담보로 한 ABS 발행 또는 제도금융권의 자금지원 등)을 강구함으로써 대부금리 인하 유도

□ 소규모 무등록 대부업체(약 3~4만개 추정)의 등록과 대부실적 공개를 유도하기 위한 다양한 유인책 강구(법인세 감면, 대부규모별 최고금리의 차등폭 확대 등)

○ 경영공시 우량업체, 합병 등 대형화 업체 등에 회사채 발행 허용

☞ 불법 대부업체 양성화를 위한 인센티브 제공 확대

□ 지자체가 보유하고 있는 대형대부업체에 대한 감독권을 금감원에서 담당하는 방안 강구

○ 현재는 자산규모 70억원 이상업체에 대한 직권검사권만 보유

□ 대부업협회의 자율규제 기능을 지속적으로 강화(금감원과의 공동검사 실시 등)

3. 신용회복위원회의 사전조정절차 도입

( 현 황 )

□ 현재 채무자구제제도는 신복위의 사적조정절차와 법원을 통한 개인파산으로 대별

○ 공적조정에 의한 지나친 감면 및 면책 기대감으로 고의 변제 포기 등 도덕적 해이 발생 및 공적조정제도로 쏠림 현상 발생

- 07 - 09. 1/4중 공적조정건수는 414천명으로 개인워크아웃 143천명 대비 3배 수준

( 제도 운영방향 )

□ 개인회생절차 등 남용을 방지하기 위해 신용회복위원회의 사전 조정제도 도입 필요

○ 법원에 회생 및 파산절차 신청전 신용상담 등 사전조정철차 의무화

- 주요 선진국은 사전조정제도를 법제화하였거나 관례적으로 운영하고 있음

* 사전조정제도를 의무화(미국, 독일, 네델란드) 하였거나, 정부기관의 사       전 심사를 거치도록 한 경우(프랑스, 룩셈부르그)가 많으며 일본, 영국       등은 의무화되지는 않았지만 사전 조정이 관행적으로 이루어 지고있음

□ 개인회생 파산자에 대해 금전관리 및 신용관리 교육이수 의무화

☞「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」개정사항

4. 저소득층 금융지원 확대를 위한 재원확충 방안 강구

( 현 황 )

□ 신용회복위원회 및 휴면예금재단 설립 등을 통해 채무불이행자 또는 영세 서민에 대한 채무조정 및 생계형 대출 지원

○ 신용회복위원회 : 06.11월 7개 시중은행으로부터 140억원 기부금을 조성하여 8,931명에게 266억원을 지원(09.6말)

○ 소액서민금융재단 : 금융권에서 총 3,573억원 출연, 저소득층의 창업 또는 취업을 지원하기 위한 신용대출로 711억원을 지원

* 「휴면예금관리재단의 설립 등에 관한 법률」에 의거 08.3월 휴면예 금관리재단 출범

○ 자산관리공사 : 고금리채무자의 이자 부담을 경감하기 위해 전환대출을 실시

□ 기타 사회연대은행 등 개별기관에서도 기부금 등의 재원으로 소액 금융지원사업을 수행하고 있으나 그 규모는 미미

( 제도 운영방향 )

□ 정상적인 금융을 지원 받을 수 없는 저소득 계층을 위한 대안금융     지원 체계를 구축하고 지원 재원도 확충하는 방안을 범정부적으로 강구할 필요

○ 서민층이 절실히 필요로 하는 정부 지원대책이 생활자금 소액대출임(자산관리공사 설문조사 결과)

○ 대안금융을 전문적으로 취급하는 전국 단위의 금융소외 계층 지원 금융회사 설립 또는 지원 network 구축

- 영세민에 대한 생활자금 제공보다는 창업지원 형태로 지원함으로써 자활 기반을 마련하는 것이 바람직

- 금융권의 임금피크제 적용 인력 또는 퇴직인력을 자원봉사 형태로 활용하는 하는 방안 강구

- 대출과 창업 지원을 연계

□ 미사용 신용카드포인트, 국민주 등을 재원으로 기부 받는 방안검토

□ 서민대출용 채권 발행 허용 검토(세제혜택 부여)

토  론  문

서민금융지원 정책 현황 및 보완대책

이  정  하 (금융감독원 서민금융지원실장)

서민금융지원 정책 현황 및 보완대책

이 정 하 (금융감독원 서민금융지원실장)

Ⅰ. 서민의 금융이용 현황

□ 금융 측면에서 서민이라 함은 통상 민간 신용평가회사(Credit  Bureau)의 개인 신용도 평가결과 7～10등급*으로 분류된 개인

* 신용평가회사는 개인의 신용도를 1～10등급으로 분류하는데 상위등급(예:1등급)이 하위등급(예:7등급)보다 신용도가 좋은 것으로 통용

◦ 금융회사들은 이들 저신용자에 대해 1～6등급으로 분류된 자에 비해 위험이 높다는 등의 이유로 대출에 소극적

□ ’09.6월말 현재 신용평가회사인 KCB 기준에 따르면 826만명이 7～10등급자이며 이들 중

◦ 약 217만명은 은행 등 제도권 금융회사로부터 대출을 받는 등 정상적으로 금융거래하고 있고

◦ 약 130만명은 대부업체로부터 대출을 받고 있으며

◦ 약 150만명은 기존 채무를 상환하지 못하는 등의 사유로 금융채무불이행자로 분류되어 정상적인 금융거래에 애로

◦ 나머지 약 320만명은 금융거래를 할 필요가 없거나 금융거래가 불가능하여 거래를 하지 못한 경우에 해당

Ⅱ. 서민금융지원 정책 현황

◈ 서민들의 금융이용애로 해소를 위한 자금공급 확대

◈ 금융채무불이행자에 대한 다양한 금융재활기회 제공

1. 자금공급 확대

□ 서민들의 생계에 필요한 자금을 저리로 지원하여 서민들이 금융채무불이행자로 전락하는 것을 미연에 방지

가. 저신용(7～9등급) 근로자를 위한 대출

지역신용보증재단 중앙회가 보증(95%)을 하고 은행(국민, 우리, 농협) 및 신용협동조합이 대출(연8.4∼8.9%, 개인당 5백만원이하)

이를 위해 정부는 지역신용보증재단법을 개정하는 한편 보증재원 출연을 위해 1,000억원의 추경예산을 편성

‘09.8.17현재 11,326명에게 448억원을 대출해 주었으며, 향후 5천억원까지 지원 예정

나. 무점포․무등록 자영업자를 위한 대출

지역신용보증재단(16개)이 보증(100%)을 하고 은행(농협) 및 상호금융회사(신협, 새마을금고)가 대출(연7.3%, 개인당 5백만원이내)

보증재원 출연을 위해 정부는 2,700억원의 추경예산을 편성

‘09.8.4현재 5,366명에게 251억원을 대출해 주었으며, 향후  1조 2,500억원까지 지원 예정

다. 실직자․임금체불자 등 취약계층 근로자를 위한 대출

근로복지공단이 보증(100%)을 하고 은행(기업)이 대출(연2.4∼3.4%, 개인당 7백만원이하)

보증재원 출연을 위해 정부는 5,000억원의 추경예산을 편성

‘09.8.6현재 14,602명에게 698억원을 대출해 주었음

라. 일부 재산을 보유한 저소득층*을 위한 대출

* 가구원 전체 월평균 소득이 최저생계비 이하이며, 재산은 2억원 이하

보유 재산을 담보로 저축은행 및 상호금융회사(신협, 새마을금고)가 대출(연7%, 가구당 1천만원이내)

금리보전(정부지원 4%, 대출자부담 3%) 등을 위해 정부는 639억원의 추경예산을 편성

‘09.8.13현재 1,540명에게 150억원을 대출해 주었으며, 향후 한시적(’09.12.9까지)으로 1조원까지 지원 예정

2. 금융재활기회 제공

□ 고금리 대출을 이용하거나 금융채무불이행자로 전락한 서민들이 다시 정상적인 경제활동을 할 수 있는 기회를 제공

가. 신용회복기금을 통한 채무조정 및 환승론 실시

자산관리공사의 신용회복기금이 금융회사나 대부업체의 연체채권을 매입하여 채무조정하거나

대부업체 등 고금리대출을 은행의 저금리대출로 전환해 주는 환승론 실시

‘09.6.30현재 30,390명에게 721억원을 채무조정해 주었으며, 6,941명(699억원)에게는 저금리대출로 전환

나. 소액서민금융재단을 통한 자활지원

휴면예금 출연금으로 자활의지가 있는 금융소외자에게 창업지원, 생활안정자금 대출 등을 지원

이를 위해 금융회사의 휴면예금 2,704억원을 출연받음

‘08년중 271억원을 지원하였고, ’09년에는 440억원을 지원예정

다. 국민연금을 통한 신용회복지원

금융채무불이행자가 국민연금을 대여(연3.4%)받아 금융회사 채무액을 상환

한시적(‘08.6.2～8.31)으로 6,626명에게 186억원을 지원

라. 성실 신용회복지원자에 대한 기록 삭제

신복위 등의 채무조정을 2년간 성실히 이행한 금융채무불이행자의 “신용회복 지원중” 기록을 삭제(‘09.3.31현재 35만명)

마. 신용회복지원제도

신용회복위원회 개인워크아웃 : 협약가입 금융회사에 대한 채무액이 총 5억원 이하인 금융채무불이행자에 대해 상환기간의 연장, 분할상환, 이자율 조정, 채무감면 등을 지원(‘02.10～’09.6월중 82만명 지원)

법원의 개인회생 : 총 채무액이 무담보채무 5억원, 담보부채무 10억원이하인 개인채무자로서 장래 계속적으로 수입을 얻을 가능성이 있는 자가 3～5년간 일정한 금액을 변제하면 나머지 채무를 면제(‘04.9～’08.12월중 21만명 지원)

법원의 파산 : 봉급생활자, 주부 등 비영업자가 자신의 채무를 변제할 수 없어 채무정리를 위하여 스스로 파산신청을 하는 경우 관행상 개인파산이라고 함(‘08년중 14만명 파산선고)

Ⅲ. 보완대책

□ 금융소외자 등 서민에게 보증을 통한 금융지원을 확대하고, 금융채무불이행자의 재활을 돕는 등 다양한 정책이 시행되고 있으나,

정부재정만으로는 서민들의 다양한 금융수요를 충족시키기에는 한계가 있음

□ 한편, 이러한 한계를 해결하기 위한 방안으로 서민금융지원을 위한 별도의 기구(IMF 외환이기 이전 서민들의 이용이 많았던 국민은행 등)를 신설하는 방안이 논의될 수 있겠으나,

조직구성 등 시행초기 비용부담이 크고, 공적인 금융지원기구로서의 운영 효율성, 시혜성 기구로 오인되면 채무자의 도덕적해이 조장 가능성 등이 있으므로 신중히 접근할 필요

□ 따라서 기존 신협 등 서민금융회사의 역할 제고를 통한 서민금융 활성화가 더욱 긴요함

60～70년대에 조합원간의 금융지원을 목적으로 출발한 조합형 상호금융회사는 과거 농어민, 지역 주민 및 영세상공인의 금융수요를 충족시키는 중요한 역할을 담당해 왔으나

2000년대들어 조합형 금융회사 본래 역할에 충실하기보다 상업금융회사화 되면서 경쟁력을 상실하였고 서민들의 금융애로가 가중

신협, 새마을금고 등 상호금융회사의 설립목적대로 조합원간 상호부조라는 본연의 기능을 회복할 수 있도록 법규를 정비하는 등 서민금융기관으로서의 역할을 제고하는 것이 바람직

토  론  문

서민금융환경 개선을 위한 정책방향

이  헌  욱 (참여연대 서민희망사업단장/변호사)

서민금융환경 개선을 위한 정책방향

이헌욱 변호사(참여연대 서민희망사업단장)

1. 서민금융의 위기

한국은행이 발표한 2009년 1/4분기중 가계신용 동향에 의하면 2009년 3월말 가계신용(가계대출+판매신용) 잔액은 683조6,528억원에 이릅니다.

지난 10년간 한국 사회는 소득과 자산의 양극화, 신용카드 사용 확대, 부동산 가격 폭등으로 인한 주택담보대출의 급격한 증가, 서브프라임 모기지 사태로 인한 글로벌 금융위기 등으로 인하여 서민금융환경이 지속적으로 악화되어 왔습니다.

우리나라의 경우 가계 자산구성의 경직성, 높은 가계 부채 및 이자부담 수준, 은행 대출의 높은 가계대출 비중과 상당한 수의 잠재파산자 규모를 고려할 때, 개인파산 문제는 경제․사회 전반에 있어 우리 경제가 아직까지 경험해 보지 못한 새로운 위험요인으로 작용하게 될 가능성이 높은 것으로 파악되고 있습니다.

또한, 우리나라 가계의 자산구성은 금융자산의 비중이 낮고 실물 자산 비중이 높아 외부충격에 구조적으로 취약하며, 가계 부분의 저축성향을 나타내는 국민 순저축률이 3% 내외로 매우 낮고, 가계의 부채상환능력을 나타내는 개인처분가능소득 대비 금융부채 비율이나 개인 금융자산 대비 금융부채 비율이 미국, 일본, 영국 등 주요 외국 보다 높아서 우리나라 가계가 가계의 금융자산으로 금융부채를 상환할 수 있는 능력이 매우 낮은 것으로 평가됩니다.

2002년 -2006년 사이의 연이은 부동산 가격 폭등으로 인한 부동산 담보대출의 확대양상은 파산위험에 대한 노출을 저소득계층에서 중산층으로 확대시키는 요인으로 작용하고 있습니다. 가계대출에 있어 높은 주택담보대출 비중이 주택시장과 금융시장의 연계를 강화시킴으로써 가계가 주택시장의 자산가격 위험에 직접 노출되고 있으며 나아가 가계를 매개로 한 자산가계 위험이 금융시장으로 전이될 가능성이 높아지고 있는 것으로 판단됩니다.

2. 신용소비자 보호법제 정비의 필요성

금융거래와 관련한 채권․채무 관계는 흔히 대등한 사인간의 민사적 거래 관계로 취급되어 왔습니다. 그러나 현대 자본주의 사회에서는 채권․채무 관계가 단지 개인적인 채권 채무 관계에 그치는 것이 아니라 사회 경제의 발전과 밀접한 연관을 가지면서 사회경제적인 문제로 나타나게 됩니다. 민법이 대등한 사인들 간의 거래를 상정하고, 어떤 거래에서 채권자가 되는 자가 다른 거래에서는 채무자가 되기도 하고, 채무자 또한 마찬가지로 지위의 가변성을 누린다는 것을 전제로 하였으나, 현대 자본주의 사회에서 이루어지는 금융거래와 관련하여서는 이러한 지위의 가변성은 관찰되지 않고 금융기관만이 채권자의 지위를 누리고, 일반 국민들은 채무자의 지위를 가질 뿐입니다. 이처럼 일반 국민들이 금융기관에 대한 관계에서 채무자의 지위를 가질 뿐인데도, 채권․채무 관계를 단순히 민사적 거래관계로만 다루는 것은 채무자의 기본권을 소홀히 하게 될 위험을 내포하고 있습니다.

현대 자본주의 사회에서 채권자가 우연적인 지위의 산물인 채권자로 나타나는 것이 아니라 업으로서 신용을 공여하는 금융사업자의 형태로 나타나듯이 채무자 또한 단순히 채무자로 나타나는 것이 아니라 자신의 경제생활을 위하여 신용을 사용할 수밖에 없는 신용소비자 또는 금융소비자의 형태로 나타나게 됩니다.

이처럼 채무자가 우연적 지위의 산물인 채무자의 지위를 넘어 신용소비자라는 사회경제적인 지위를 획득하게 됨으로써 채무자의 보호를 위한 각종 법적 기제들이 작동하게 되는 것이라고 할 수 있습니다.

우리나라에서 신용소비자보호와 관련된 법률로는 「민법」, 「민사집행법」, 「채무자회생 및 파산에 관한 법률」, 「소비자기본법」, 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」, 「대부업의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률」, 「채권의 공정한 추심에 관한 법률」, 「보증인 보호에 관한 특별법」, 「은행법」 등의 금융관련법, 「방문판매등에 관한 법률」, 「전자상거래등에서의 소비자보호에 관한 법률」 등을 들 수 있습니다.

이 중 「민법」, 「민사집행법」, 「채무자회생 및 파산에 관한 법률」은 민사적 법률관계의 변동과 개별집행, 일반집행을 규율하고 있는 민사 기본법제에 속하는 것이고, 「소비자기본법」, 「방문판매등에 관한 법률」, 「전자상거래등에서의 소비자보호에 관한 법률」은 소비자보호법제로 포섭될 수 있는 것이지만, 신용소비자에 대한 종합적, 체계적인 보호를 염두에 둔 규정을 찾아보기는 어렵습니다.

그 외의 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」, 「대부업의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률」, 「은행법」 등의 개별법은 신용소비자의 권리를 종합적, 체계적으로 보호하여야 한다는 입법목적이나 신용소비자 보호법제에 대한 고려 없이 개별법의 입법목적에 따라 필요한 범위 내에서 제한적 방식으로 주로 관련업종에 대한 규제 형식을 빌어 신용소비자 보호에 관하여 단편적으로 언급하고 있을 뿐입니다.

그 나마 법무부의 주도로 최근 제정된 「채권의 공정한 추심에 관한 법률」이나 「보증인 보호에 관한 특별법」이 신용소비자보호를 위한 입법적 진전이라고 평가할 수 있습니다.

신용소비자의 보호는 헌법상 국민의 기본권을 보호하여야 하는 국가의 의무에 관한 문제이므로 신용사회의 도래에 따라 신용소비자의 권리를 종합적, 체계적으로 보호하기 위한 소비자법적 관점에서의 입법적 정비가 시급합니다.

3. 서민금융에 대한 정책적 대응 방안

서민금융에 대한 정책적 대응방안으로 ① 자신의 소득으로 정상적인 생활이 가능한 계층, ② 부채가 과다하여 자신의 소득으로 정상적인 생활이 어려운 계층, ③ 소득이 없거나 매우 부족한 계층으로 구분하여 각 계층에 따라 대응책을 달리하는 3분법을 제안합니다. 이러한 구분없이 정책금융을 마구잡이로 제공하는 것은 ‘밑 빠진 독에 물 붇기’ 또는 ‘언 발에 오줌 누기’식의 미봉책에 그칠 수밖에 없습니다.

자신의 소득으로 정상적인 생활이 가능한 계층에 대한 서민금융대책은 적절한 금리로 금융을 이용할 수 있는 기회를 제공하면 충분합니다. 이들을 위해서는 공적금융의 역할을 제고하고 지역밀착형 금융기관을 육성하며 대안금융을 활성화 하는 등의 방법으로 대응할 수 있습니다. 이러한 업무를 종합적으로 수행하기 위하여 서민금융전담국책은행이나 서민금융기금을 설립하는 방안과 미국의 지역재투자법을 참조하여 금융기관의 공공성을 확보할 수 있는 방안을 조속히 시행하여야 할 것입니다.

다음으로 부채가 과다하여 자신의 소득으로 정상적인 생활이 어려운 계층, 즉, 적절한 금리로 금융을 이용할 수 있는 기회를 제공하는 것만으로는 정상적인 생활이 어려운 계층에 대해서는 채무재조정을 통하여 경제적 새출발의 기회를 제공해야 할 것입니다. 이를 위한 정책으로는 채무자 우호적인 개인파산/개인회생 제도의 확립, 채무자 우호적인 사적 채무조정 제도의 활성화, 법률지원/상담 시스템 구축을 들 수 있습니다. 과중채무자의 채무재조정은 기업도산을 위한 가장 기본적인 제도적 장치가 기업파산/기업회생 제도인 것처럼 개인도산을 대응하기 위한 기본적인 제도적 장치는 개인파산/개인회생 제도라는 것에서 출발하여야 합니다.

최근 법무부가 입법예고한 채무자회생 및 파산에 관한 법률에서 개인회생절차에서의 변제기간 단축, 주택담보부채권에 대한 특례 도입 등의 내용은 개인회생제도의 활성화 뿐 아니라 주택담보부채권으로 인한 신용위기에 대응한다는 측면에서도 매우 중요한 개정사항이라고 하겠습니다. 그러나 개인파산제도가 개인의 채무재조정을 위한 가장 중추적인 제도임을 감안할 때 개인파산제도에 대한 개선방안이 반영되지 않은 점은 매우 아쉽습니다. 파산선고로 인한 자격박탈․제한의 철폐, 면제재산의 확대, 면책 범위의 확대 등이 조속히 이루어 져야 합니다. 자격박탈․제한의 철폐와 관련하여서는 파산자에 대하여 불필요한 자격제한을 가하고 있는 개별법의 개정 뿐 아니라, 파산선고 이후 복권된 자에 대하여 파산선고 이후 복권시까지 일시적인 자격정지제도를 도입하여 파산선고가 자격이 정지되었다가 복권이 되면 당연히 자격이 회복되도록 할 필요가 있습니다. 면제재산과 관련하여서는 주택임대차보증금반환채권에 대한 보호를 강화하는 것을 포함하여 일정 규모의 주거용 자산에 대한 보호제도를 도입하여야 합니다. 면책 범위의 확대와 관련하여서는 파산절차에서도 국세, 지방세 등의 채무조정이 가능하도록 하여야 합니다. 최근 정부가 서민세제지원 방안으로 부도발생 개인사업자에 대하여 세금 감면 제도를 시행하겠다고 발표하였는데, 개인파산절차에서도 세금감면이 가능하도록 제도를 개선할 필요가 있습니다.

소득이 없거나 매우 부족하여 채무재조정을 하더라도 정상적인 생활이 어려운 계층에 대하여는 서민금융정책으로 대응하는 것은 한계가 있으므로 사회안전망을 확충하고 필수적인 금융적 수요에는 재정으로 대응하여야 합니다. 이 계층은 채무재조정을 받더라도 자신의 소득으로 정상적인 경제생활을 할 수 없는 계층이므로 이 계층은 대출을 받더라도 상환가능성이 매우 낮습니다. 따라서 이들에 대하여 신용을 제공하는 방식의 대응책은 별 의미가 없고, 필수적인 자금에 대하여는 사회복지 차원의 지원을 해야 합니다.

서민금융에 대한 정책적 개선방안을 3분법에 따라 접근할 때, 3번째 계층에 대하여 안정적인 소득이 확보되기 전에 신용을 제공하는 것과 2번째 계층에 대하여 채무재조정 이전에 신용을 제공하는 것은 별 다른 의미가 없다는 것을 명심하여야 합니다.

또한, 2번째 계층에 대한 법률지원/상담시스템의 구축은 1번째 계층에 대한 서민금융지원시스템과는 별도로 구축하여야 합니다. 1번째 계층에 대한 서민금융지원시스템은 정책금융, 지역밀착형 금융을 통한 신용공여를 목적으로 하는 것이므로 신용소비자가 대출금을 상환하지 못하게 되는 경우 채권자의 입장에서 채권추심을 담당하게 되는 것이고, 채무재조정을 위한 법률지원/상담시스템은 채무자의 입장에서 과중채무자의 채무재조정을 지원하여 채무의 속박으로부터 벗어나게 하려는 것이므로 두 가지 업무를 같은 기관이 동시에 수행하는 경우 두 업무 사이의 극명한 입장 차이로 인하여 효율적인 업무 수행이 불가능합니다.

4. 결론

고리사채의 횡행과 과도한 금리는 서민가계를 주름지게 하는 중요한 원인입니다. 이자제한에 관하여 선진각국의 제한금리 수준을 고려하여 조속한 시일 내에 연리 20% 정도로 이자제한법시행령을 개정하고, 대부업법을 개정하여 대부업법상의 제한금리를 연리 30%로 낮추어야 합니다. 또한, 일본의 사례를 참조하여 대부업법상 특혜금리를 폐지하기 위한 일정을 명확히 제시할 필요가 있습니다.

서브프라임 모기지 사태로 촉발된 미증유의 전세계 동시 불황의 도중에 서민가계의 재정적 건전성은 매우 급속도로 악화되고 있고, 서민가계의 파산이 속출할 사회경제적 여건이 성숙해 있습니다. 서민가계의 위기는 더 이상 개별 가계의 위기가 아니라 국가경제의 위기로 바로 파급될 수 있음을 서브프라임 모기지 사태는 여실히 보여주고 있습니다. 조속히 서민금융 관련 제도를 정비하여 서민가계의 파산을 막고, 파산상태에 처한 서민가계가 조속히 재기할 수 있도록 해야 한다.

토  론  문

서민금융 현황분석 및 개선방안

정  찬  우 (한국금융연구원 선임연구위원)

서민금융 현황분석 및 개선방안

정 찬 우 (한국금융연구원 선임연구위원)

1. 논의의 배경

2. 서민금융 현황 및 평가

가. 현황

1) 서민금융시장

2) 서민금융기관

나. 평가

1) 서민금융시장

2) 서민금융기관

3. 개선방안

가. 정책의 기본방향

나. 세부 시행방안

1) 신용보강

2) 여신금융업 도입

3) 서민금융기관의 성장경로 개방

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